第一章 緒論
第一節 研究動機與目的 壹、研究背景
「危機」是第二次世界大戰後，在美國政府中所產生的研究課題。1947 年 美國總統杜魯門，於國家安全會議下成立一個「危機小組」，希望在急迫又影響 國家存亡的重大事件上，能採取立即又適時的行動方案。11960 年代以後，「危機」
或「危機處理」漸由國際關係學者，當作一門專門的學科從事研究。1980 年代 以 後 ，「 危 機 研 究 」 亦 成 為 公 共 政 策 及 管 理 領 域 研 究 的 主 題 。( 鍾 從 定 ， 2003:100)1990 年代以後(後冷戰時期)，全球化趨勢興起，傳統的國家安全觀念，
逐漸被綜合性國家安全所取代。2001 年「911 事件」後，美國總結其國家安全的 戰略觀，國家安全的危機管理遂成為新時代國家安全的主流思想。
一、1960-1980 年
冷戰時期的 1960 至 1970 年代，西方國家為防止情勢失控引爆核戰，乃花費 大批人力、物力研究「危機處理」(crisis managing)的理論、方法和準則。因此有 關「危機處理」的研究課題，基本上都與冷戰密不可分。在這段時期，世界各國 對於國家安全的概念，都集中在外來的軍事威脅，即防止所謂的「傳統戰爭2」。 當時國際局勢正走向談判、協商之際，危機研究的重點，則由「國際體系結 構」(international system structure)走向「決策研究」(Decision-making research)途 徑。進入 1980 年代，危機與危機處理研究則轉向對於決策者、決策組織、決策 環境、決策過程研究，並結合政治學、心理學、社會心理學、政治心理學等行為 科學技術與方法，企圖將政策決定過程，尤其是在危機情況下，予以剖析與解釋 預測。
總結危機的研究，自 1960 年代中葉到 1980 年代，其研究途徑與分析層次涵 蓋了國際關係研究的重要內容，而其分析與研究的對象，不外以戰爭、衝突與危
1 例如能對柏林危機、古巴危機、韓戰危機、越戰危機、伊朗人質危機等事件進行危機處理等。
（張中勇，1992:137）
2 所謂傳統戰爭，係指不使用核子武器所進行的正規戰爭，敵對雙方並避免擴大為總體戰爭。傳 統戰爭有別於核子戰爭，二次大戰以後，為了避免使用核子戰爭，造成全面性核大戰，戰爭形態 均以傳統戰爭為主。由於國際體系的特質與核子武器的嚇阻作用，二次大戰之後的傳統戰爭形成 一些特點，例如戰爭傾向有限戰爭，在目標、地區、武器上，交戰國均有所限制，交戰國數量也 較為減少。請參閱(林嘉誠、朱浤源，1992:376)
機為核心。特別是到了1970 年代中葉，危機研究似乎呈現顛峰，專書、專號等 研究成果紛紛出籠，對於戰爭的起源與壓制暴力之道，皆有深入的研究與探討。
許多重要學術期刊如世界政治(world politics)、國際研究季刊(International Studies Quarterly)等，均相當重視並投入此領域研究；而後者更於 1977 年 3 月號，以「國 際危機：預測與處理的進展與前瞻」為專題，提出危機與危機處理研究概況。(張 中勇，1992:137-145)
二、1980-1990 年
1980 年 代 美 國 公 共 事 務 界 (public affairs) 也 開 始 重 視 危 機 管 理 (crisis management)的研究。於此之前，政府部門並無專責機構來統籌規劃危機管理的 工作。公共事務界亦未將危機管理視為主要研究的課題，更未對危機管理做系統 性及科學性的探討；傳統的公共事務研究即使存有危機管理的意識，也都停留在 消防、災後公共衛生及民防等含混零散的觀念上。然自 1970 年代後期，美國聯 邦政府成立「聯邦緊急危機管理署」(Federal Emergency Management Agency, FEMA)，且於 1980 年代初期，在局長吉弗達(Louis Giuffrida)及「國家危機管理 訓練中心」主任維雷拉(Fred Villella)大力鼓吹下，危機管理的觀念才開始受到公 共事務學界及實務界的重視。
詹中原認為 1980 至 1985 年可視為美國危機管理實務與理論的「整合期」，
當時美國的學術界與知識界，已發展出三項基本共識:
(一)價值中立:危機的發生，可能會帶來整個事件更佳或更惡劣的結局，其決定關 鍵在決策者危機管理的能力。因此，所謂災難(disaster, catastrophe or hazard)是危 機管理不當而產生負面的結果。
(二)時間的持續性:危機的發展都有階段性，例如潛伏期、爆發期、延續期、解決 期等階段。沒有一項危機是突發，而又遽然終止的。因此，針對危機，政府部門 應強調的是「管理」的能力，包括危機管理政策之擬定、執行方案之發展等。
(三)責任及自由度:由於危機的價值中立及時間的延續性，管理危機則成為決策者 的「責任」。主政者不應以「危機為偶發」，作為推諉責任的藉口。同時由於危機 時間的延續性，決策者回應危機的措施，不能只採被動及消極的態度；而要備有 多項選擇方案，使在處理危機時，有選擇因應的「自由度」。因此，當前美國所 發展的「危機管理」領域，就是要取代「危機處理」的傳統觀念。（詹中原，
1990:96-98）
三、1990-2000 年
冷戰結束後(1990 年)，發生世界大戰的可能性減少，但地區性和多樣化的「危 機事件」反而增加，世界先進各國才開始運用「危機管理」的觀念3，企圖解決 區域衝突及地方危機事件，「危機管理」頓時成為國家安全戰略的最高考量。
另外，自 1980 年代末期，社會及經濟學家開始倡導全球化的觀念，到了後 冷戰時期的 1990 年代，成為世界關注的焦點。全球化趨勢下的國家安全問題，
是綜合性的，包括如人權、地球環境與發展的不平衡等等問題。4各國為因應全 球化趨勢下世界局勢的轉變，例如國家界線變得模糊、經濟貿易與旅遊大量增 加、區域共同安全需求增加及非軍事安全威脅問題的興起等，因此許多新型安全 概念應運而生。例如美國提倡的「合作安全」(cooperative security)5、歐洲倡導的
「共同安全」(common security)6和亞太地區的「綜合性」安全(comprehensive security)等。(朱蓓蕾，2004:132-133)
四、2000 年以後
2001 年美國爆發恐怖主義攻擊的「911 事件」，嚴重地衝擊美國對「國家安 全」的戰略觀念，開始轉而重視「國土安全」。使得1980 年代在公共管理政策領 域提倡的「危機管理」理念，受到國家安全研究的嚴重關注。在國家安全的措施 上，開始整合軍事安全危機與國土安全危機事務，並成立「國土安全部」，使指 揮體系統合，事權統一。尤其在對抗恐怖主義－「一個看不見、不知何時會出現 的敵人」上，危機管理的理論思維與策略措施，更是受到學界與決策者的重視。
因此，一個新時代已開始，過去在冷戰時代以處理軍事衝突危機為主的國家 安全觀念業已轉變，而以綜合性安全為主的國家安全危機管理時代，正已經悄悄 的到臨。
3 所謂的「危機管理」包括危機預防、危機處理與危機解決三個活動。當時研究危機的主要目的 包括 1.透過可能導致突發性衝突武力的限制，以達到避免戰爭的目的(限武)；2.化解可能的衝突 危機(化解危機)；3.建立或發展危機管理的組織及制度(安全網，safety nets)，以因應未來可能發 生的危機。(林吉郎，1996:20)
4 在後冷戰時期全球化趨勢下的安全面向變的更為廣闊，許多問題看似一般政策性的問題，卻有 著安全的影響。例如移民、販毒、環境保護，甚至人權等，也被列入與安全相關的議題。「安全」
於是成為一個相當廣的概念，非從綜合性的角度去探討不可。請參閱(林碧炤，1999:1-15)
5 美國柯林頓總統時代，國家安全戰略係以「擴大與交往」(Enlargement & Engagement)為主旨，
以「預防威脅出現」作為後冷戰時期，追求區域穩定與和平的國防方針，並以此發展出「預防性 國防」與「預防性防禦」的國家安全戰略，稱為「合作性安全」。
6 歐安會議在 1990 年的巴黎憲章及 1992 年的赫爾辛基議定書後，開始建立預警系統及危機管理 的制度，包括信心暨安全建立措施、衝突防制中心等機制，稱為「共同性安全」。請參閱(周世雄，
1994:85-97)
貳、研究動機
從前述對國家安全的危機與危機管理發展背景觀察，在科技發達的現代，我 們能否以當前擁有的知識及資訊技術去管理所面臨的危機？我們對國家安全的 認識，以及對危機、危機管理的有關知識，是否足以讓我們能夠克服難以預測的 危機？此乃提供筆者對國家安全、危機、危機管理的重要研究動機。
其次，對國家安全角度言，研究危機管理的目的，即在預防及遏止危機的發 生，危機ㄧ旦爆發，則立即啟動危機應變機制，以降低損害、控制危機情勢，並 迅速將損害復原。(蘇進強，2003:168)因此，如何建構良好的危機管理活動措施，
是國家政府的重要任務，也是筆者憂國憂民所關切的重要課題。
其三，係對於台灣而言，當前影響我國國家安全的主要因素，包括國防安全 危機、兩岸關係危機、外交危機、經濟金融危機及社會安全危機，(蘇進強，
2003:172-173)其中以中共對台的威脅為最主要危機。近年來，中共除藉由軍隊演 訓，加強新武器實用驗證，以提升軍力外；並不斷研發「超限戰」7、「不對稱戰 爭」8及「資訊戰」等新戰法。我國政府高層雖屢釋出善意，提出希望建立兩岸 和平穩定的互動架構9；在野黨意見領袖也進行所謂「和平破冰之旅」10，但都無 法免除中共飛彈威脅，而且更通過「反分裂國家法」對我步步進逼，不斷升高對 我方國家安全的威脅。
其四，21 世紀初，台海安全因全球化潮流的驅動，兩岸交流衍生出包括經 濟犯罪、毒品走私、海域安全、環境生態…等諸項問題，其中更以 SARS 疫情，
最令人怵目驚心；亟需兩岸政府以綜合性、合作性的安全觀念來共同解決問題，
但中共政權仍縱容國境犯罪與走私，漠視兩岸交流所衍生的安全問題。尤其若從 中共對台進犯企圖觀察，可能包括經由各種途徑，例如運用宣傳、資金進出、派
7 美國的「911 事件」，恐怖份子所採取的手段近似中共所研究「超限戰」的戰法，這些手段不勝 枚舉，包括暗殺、爆炸、綁架、縱火、襲擊、劫機、謀殺及恐嚇，而這些行為經常是有組織、縝 密計畫的。請參閱（喬良、王湘穗，超限戰，1999:11-20）。
8 所謂的「不對稱戰」，廣義而言，係指避開敵人的優點所遂行的戰爭，亦即以我方的相對優點 來對付敵人的相對弱點。美國官方出版的「1998 年戰略評估」對不對稱戰的定義為：「不對稱的 威脅或技術，就是不遵循公平戰鬥的準則，包括所有作戰及戰略方面的奇襲，以及不按照美國規 劃的武器使用模式來遂行戰爭。」（顧崇廉，2003:84）
9 請參閱 520 總統就職演說全文(2004.5.21)，自由時報(台北)，第 6 頁。
10 國民黨主席連戰及親民黨主席宋楚瑜，紛於 2005 年 5 月份訪問北京，並與中共國家主席兼總 書記胡錦濤見面，商談兩岸和平、對等及交流等事宜，但並未得到正面回應。
遣特工(第五縱隊11)、培養影響力的代理人、結合黑幫、吸納同路人及發展組織 等作為，對台進行滲透、破壞、分化、竊密、顛覆或製造騷動，對台灣的經濟穩 定、政治安定、社會秩序與公共安全等，都會造成嚴重威脅傷害。(李宗勳、章 光明，2004:42)
除前述的生存威脅外，台灣同時亦面對諸如政治安定、經濟安全、國土保全、
海域安全、社會秩序、環境生態及人民生活等議題的相關威脅。當前，我國國家 安全所面臨的挑戰是多元的，包括「傳統軍事因素」與「非傳統因素」，非傳統 因素則必須兼顧經濟、社會、政治、族群、科技、環境、健康等。因此，我國必 須以綜合性國家安全危機管理的觀念，來預防威脅杜絕危機。
世界各先進國家莫不依其國家安全威脅，建立符合其國情制度的國家安全危 機管理體制。尤以美國藉由反恐怖戰爭部署，整合政府各部門負責國家安全危機 管理的機構，提升聯邦緊急事件管理署(FEMA)的功能，成立「國土安全部」統 合指揮危機事件事權；並以「弱點管理」的思維，建立國家安全危機管理機制，
來因應多元化危機的時代，此能為我國借鑑與效法。因此，本論文的研究動機係 針對當前國家安全面臨多元危機的背景，冀盼研究一套能管理各類危機的思考分 析模式及增進危機管理的知識，俾利於學術上的進步或實務上的運作。
參、研究目的
本論文的研究目的，基於以下三個方面:
一、在研究國家安全危機管理活動的分析模式
本論文主要在從國家安全與危機、危機管理的有關知識中，進行整理、研究 與探討。除將危機管理從公共組織管理領域，引用到國家安全的範疇外；同時也 探討近代學界對國家安全危機管理研究的相關知識理念與模式，以提出適用於分 析國家安全的危機管理活動模式，用以觀察我國的國家安全之危機事件案例。
二、在對國家安全的危機事件進行「案例研究」
所謂「前事不忘，後事之師」，案例研究不但能使人記取經驗，也能學習新 的知識。近10 年來，影響我國生存發展最大的慘痛經驗，莫過於 1996 年的台海 軍事危機、1999 年的 921 集集大地震及 2003 年的 SARS 疫情危機。然而此三個
11 所謂第五縱隊(fifth colum)是指一種間諜組織，其性質與特務隊、便衣隊相似。1936 年西班牙 內戰期間，佛朗哥將軍率領四個縱隊進攻馬德里時，潛伏在馬德里城內之便衣隊及特務人員乘機 在城內發動暴動，並開城響應佛朗哥將軍。此後，由此一事件引申，凡隱蔽在本國內之敵國間諜 與特務人員均被稱為第五縱隊。(林嘉誠、朱浤源，1992:124-125)
危機，均歸屬不同的類型與種類。由於國內對危機、危機管理的學術研究尚屬起 步階段，政府對危機的界定不甚明確，且缺乏良好的應變機制與制度，三次危機 均造成國家重大傷害。因此，本論文係以該三次危機的危機情境，以及政府的危 機處理作為觀察背景，用危機管理活動模式進行分析探討，俾利瞭解政府於此三 次危機過程中的危機管理活動，以獲取過去的經驗與教訓。
三、在提升國家安全危機管理活動的相關知識
雖然當前資訊科技的進步一日千里，且民主環境的多元化，使人類的生活水 準更加提升進步，但人類反而要面對更多元的「危機」。其中不僅包括戰爭型態 因資訊科技進步而改變，連天氣水土環境，也因人類的不當利用，而轉變成為人 類安全的威脅，尤其是科技所帶來「全球化」的衝擊，對國家安全的影響更是無 遠弗屆。因此，筆者冀望針對過去我國的經驗和教訓，去發展出有關危機管理的 應用知識，以應付一些難以預料的危機，此才是人類謀求生活幸福與永續發展的 正確之道。
四、在對國家安全的危機管理提出建議
企業保險是奠基在對未來是不可預測的假設上，而危機管理的基本假設則是
「危機隨時存在，而且危機會在度發生」。從過去十餘年經驗證明，每隔4-5 年 就會發生一次影響國家安全的重大危機事件，但它可能會以不同的形式表現出 來，就如1996 年台海危機、1999 年的 921 地震及 2003 年的 SARS 危機一般，
即屬不同的類型。因此，未來國家仍然難免會出現重大安全危機事件，至於會以 何種形式、類型出現，雖然仍難以預測，但依據危機管理理論，以前次危機的經 驗教訓為基礎，檢討、演練並修正總體計畫，才是預防下一次危機的不二法門。
因此，本研究的目的，即在根據我國過去發生過的危機事件案例，提出檢討及建 議，以為政府政策參酌。
第二節 危機管理的相關理論與文獻探討 壹、國家安全與危機管理的相關理論
一、危機的相關概念
危機的英文字「Crisis」，即由希臘文「Crimein」一字而來，為「決定」(to decide) 之意，故危機是決定性、關鍵性的ㄧ刻。（詹中原，2004：3）「韋氏大字典」對 危機之解釋為「一件事之轉機與惡化的分水嶺」。遠東英漢字典解釋：「危機乃指 難關，危急存亡之際」。故危機是「一段不穩定的時間和狀態，迫切要人做出決 定性的作為」。
「危機」的概念、意義與用法大概是危機研究的一大「危機」，此基於研究 者的角度、學術訓練、研究方法等差異，使得危機的「定義」不能獲得共識。更 複雜的是，某些學者常將「危機」與「壓力」(stress)、「驚慌」（panic）、「災禍」
(catastrophe)、「暴力」(violence)等概念加以同義使用。為求一個能為多數學者接 受的共識定義，危機研究者大致尋二個方向努力，即自「系統觀點」與「決策觀 點」出發來解釋危機的意義，其中包括宏觀的界定與微觀的界定12。(張中勇，
1992:138-139) (一)危機的定義
中國古云：「危機即轉機」，即是指危機具有正面及負面效果13。至於何種狀 況為危機？如前章所述，則無明確的界定；但完全依個人主觀判定，似嫌過於抽 象。（黃新福，1992：22）首先對組織危機的概念作有系統之模式建構的，當推 赫曼（Charles F. Hermann）於 1972 年綜合前人有關危機管理的看法，歸納出三 項認定危機的標準：1.危機乃是未曾意料，而倉促爆發所造成的一種意外驚訝；
2.威脅到組織或決策單位之高度優先價值或目標；3.在情況急遽轉變之前，可供 反應的時間有限。
現代西方學者對「危機」的界定甚多而混雜，以下試從國際關係與公共關係 兩類領域，例舉各種定義如后：(依時間順序)
12 所謂「宏觀界定」是指由宏觀分析的觀點來說明體系的變化，包括各國家、國際社會成員間 之互動是否會影響體系穩定；而所謂「微觀界定」係由微觀分析觀點出發，其所謂的「危機」是 指決策者的認知。(張中勇，1992:139)
13 筆者從系統理論觀察，認為危機未必就是轉機，因為危機會促使系統失去原來的均衡穩定狀 態。當危機解除，系統僅是恢復原來的均衡穩定狀態，並不會見得會更好，必須依據經驗檢討並 修正系統狀況，如此危機才能成為轉機，否則危機並不能成為轉機。
1.國際關係領域－宏觀的界定14
(1)威納和卡恩：從軍備與管制指出危機的 12 個面向，包括 A.參與國需要高度的 心智活動和計畫行動；B.危機威脅到國家的目標和目的；C.危機的後果，將成為 當事國未來的另一種危機；D.危機是事件的轉捩點，會產生一種新環境；E.對情 勢評價及因應措施的不確定性增加；F.控制力或影響力會減少；G.經常造成行為 者之間的壓力和焦慮；H.參與者的情報特別缺乏；I.危機增加時間的壓力；J.危 機改變參與國之間的關係；K.危機增加行為者之間的緊張；L.含有高度戰爭之危 險，對國家利益及基本政策目標造成威脅。（Wiener & Kahn,1962:66）
(2)楊格：危機是一種打亂體系或部分體系運作的情境，也就是體系內一種急遽 與突然變化的狀況。(Young, 1967:10)
(3)摩爾斯：危機是突然出現的一種情況，要求一個國家或多個國家必須在相當 短的時間內做成一個政策選擇，此種情況要求在彼此不相容，而都具有高度的價 值目標之間作一選擇。(Morse, 1973:6)
(4)傑克森：危機是發生於一個系統的事件或一連串事件，必須符合下列要件：
A.必須與人們要求政府的責任有關。在自由民主的國家通常包括：對於主權和利 益的責任；恢復或避免失去憲法的秩序；避免與減少人民生命財產損失。B.決策 時間有限制。C.未來無法預期。(Jackson, 1976:211)
(5)史奈德與狄辛：國際危機是兩個或多個主權國家間的一連串互動，而這些國 家正陷於嚴重衝突中，雖尚未發生實際戰爭，但相信戰爭有高度發生的機率。
( Snyder and Diesing, 1977：6)
(6)布理哲：危機是一種情況，具四種性質：A.內外環境的激烈改變；B.對基本價 值的威脅；C.可能伴隨或導致軍事衝突的高度可能性；D.對外在威脅的反應時間 有限。(Brecher, 1978:6)
(7)倫敦國際戰略研究學會會長：危機暗示一種挑戰和反應，雙方都希望能改變 歷史的方向，以利於己方。（Alistair,1979:159）
(8)貝爾（Coral Bell）：危機是一段時間，在這段時間內，某種關係中的衝突將會 升高到足以威脅改變那種關係的程度。（Alistair,1979:159）
14 林正義曾嘗試將國際關係學者對危機的定義，區分為兩大派：即 1.從一國之內的決策過程來 定義危機－為微觀的定義；2.從國與國之間的互動來定義－為宏觀的定義（林正義，1994；144），
然筆者認為兩者其實不易區分。
(9)杜奇：國際危機應有四種特性 A.包括一個重要的轉戾點在內；B.必須做某種 決定；C.至少有一方面的主要價值受到威脅；E.事發突然，而必須在時間壓力之 下決定。（Deutsch,1991:211）
綜合前述國際關係學派對「危機」的定義，可歸納以下特徵：(1)危機是一 種情境，威脅國家利益及基本的政策目標；(2)危機具時間壓力；(3)危機要求必 須決定；(4)危機有高度戰爭的性質。（詹中原，2004:6-9；26-27）
2.公共關係領域－微觀的界定
(1)羅賓遜（Robinson）：危機應就下列特質判斷:A.對事件起源的確認；B.可供反 應的時間；C.對相關人造成其價值實現或損失程度。
(2)彌爾本（Milburn）:認為情境具下列特徵：1.決策者能察覺其受威脅的價值是 重要的，並加以關切。2.是非預期的，因此無一套計畫或任何現存方案可用來處 理危機。3.在價值損失前，可供決定並採取行動的時間相當短暫。
(3)道頓:認為危機通常和威脅或逆境等的意涵相互使用，危機意味著個人或一群 人，若不採取補救措施，將會產生負面影響。（Dutton,1986:502）
(4)菲克：危機是一段不穩定的時間與不穩定的狀況，迫切要人做出決定性的變 革。如果採取變革時，則局勢不會惡化，就會有轉機，兩者機率通常各佔一半，
然而決定大局者還是當事人。（Fink,1986:15）
(5)雷利：情境具有以下五種屬性，就是一種組織危機，包括影響範圍廣大、急 需迫切地注意、具有意外的成分、要採取行動及超出組織的控制範圍之外。
（Reilly,1987:80）
(6)韋克：雖危機造成的後果嚴重，但因事前徵兆與其結果間之因果關係很薄弱，
故決策者會覺得該危機事件的發生機率較低，所以對危機之詮釋及判斷端賴當事 人的直覺感應，而無法運用理性計算的方式來予以確立。（Weick,1988:305）
(7)羅森莎爾：認為危機會對社會、制度及組織等的基本利益及結構產生嚴重的 威脅。從管理觀點來看，危機會使人在時間壓力及相當不確定的情境下作出重要 的決策。（Rosenthal et al., 1989: 10）
由以上公共關係學派學者對「危機」的界定，可歸納以下特徵：(1)危機是 一種情境或事件，會對組織或決策的基本目標、價值造成威脅；(2)危機本身具 不確定特徵，故很難以理性預估，只能事前預防及設想應變計畫，但無法完全避 免；(3)危機可能由內、外環境因素造成，其洞察則有賴於決策者的認知及感應。
更因其具有時間急迫性的特徵，故決策者需要在有限時間內及極度心理壓力下推 出重要的決定及變革；(4)危機具有未預警性及負面性結果，若對其爆發前的徵 兆 加 以 忽 略 的 話 ， 則 可 能 對 整 個 組 織 的 價 值 或 結 構 造 成 影 響 。(黃新福，
1993:24-27)
綜合國際關係及公共關係學派對「危機」定義的看法比較，國際關係學派顯 然是從國家、國家對國家等宏觀角度切入看待危機；而公共關係學派則傾向從組 織層面觀察。兩派的相同點是，均認為「危機」是一種威脅的情境、具時間壓迫 性及必須做決定；而國際關係派更認為危機會威脅到國家利益、政策目標，且具 有高度戰爭危險。總合以上觀點，筆者認為以「危機係指組織(或行為體)因內、
外環境因素所引起的一種對組織生存及利益，具有立即且嚴重威脅性的情境或事 件。」為較貼切的定義。
(二)認識「危機」
危機管理的首要任務，就是要察覺環境中的危機徵兆，進而採取措施消弭問 題。因此，決策者對危機認知力的高低，往往扮演極為重要的角色，亦是決策成 功與否的關鍵。但決策者往往礙於以往成功的經驗，以及自我認知能力上的限制
15，而未能對危機的初期警訊予以注意，並採取適切的回應及處置措施，以致錯 失良機，促使組織遭受嚴重傷害及損失。
1.對危機的知覺
危機事件的爆發，常會有持續出現的徵兆，不過大部分的機關組織礙於認識 能力不足，或組織文化上的限制，常有漠視或低估危機警訊的習慣。因此，認知 層面的差異，不僅影響問題的察覺，形成不同的態度，進而發展到行為意象上的 行動差異。（楊國樞，1989:466-467）Billings 等人即曾對危機的認知提出ㄧ個新 的模式，從理論與實證來分析解釋（如圖1-2-1），區分人們對危機的認知過程：
為(1)首先確認引起危機的誘發事件與察覺問題的存在；(2)將問題界定為是否為 危機，包含對可能損失價值的認知、損失機率的高低及時間的壓力等。16
15 決策者的缺失常包括，社會輿論（認知）的壓力、資訊過多或太少及情報錯誤、危機情境下 的心理壓力及群體盲思等對決策影響，所產生的錯誤決策。請參閱（黃新福，1992；64-109）
16 由此模式圖發現，危機對於組織威脅性的強弱，端視可能損失價值的大小、可能損失機率的 高低及時間因素而定，但此類的認知過程，會造成組織中的決策者對問題重要性的評斷，因而影 響組織之行動與決策執行方向。請參閱（朱愛群，2002:114-115）
問題的察覺 界定一項問題為危機
問題範圍知覺的重要性 對理想狀況及實際狀況 指標精確度與信賴程度 對目前差異的不同解釋
反應的不確定性：
不確定的程度感應到有效回應，
包括不行動、例行解決方式 (應變計畫)或原始的解決方式 若忽視問題，所知覺到的負面效果 (例如：差距增加、負面效果增加、
、解決方式失效等)
對滿意解決方式所知覺的時間
圖1-2-1:危機知覺模式
資料來源：Rogert S. Billings et al., 1980:301；朱愛群，2002；113
2.對危機的診斷
對危機的診斷工作，就是針對已發生、未發生和可能發生的事件，進行評估 分析。對危機診斷的範圍與對象，依照不同的層面、項目、內容、階段，而會有 不同的觀點。朱愛群認為，可從宏觀角度、個人、組織與環境互動層面，以及預 防與行動的層面等面向來進行診斷。宏觀的角度包括辨認危機的可能性、對危機 的估算（機率）、對危機的預防等三個面向；個人、組織與環境互動的層面，約 有經濟性因素的威脅、外來的資訊攻擊、突發因素、重大損失、精神病理因素、
健康因素、認知因素、人力資源因素等；在預防及行動的診斷層面上，則包括策 略行動17、技術性及結構性的活動18、評估及診斷活動19、傳播活動20、心理與文
17 策略行動包括組織哲學是否有危機管理、有無進行危機管理與危機組織理念、是否整合危機 管理與策略規劃過程、有無包含危機管理小組及外部人士觀點、有否危機管理的訓練及工作團 隊、有無危機模擬及危機管理是否有多元化的策略等子項目。（朱愛群，2002:117-118）
18 其子項目包括，是否成立危機管理單位或小組、有無設立危機管理預算、有無危機管理政策 及應變手冊的制定與更新、有否將組織內人力資源、資財、設備等項目輸入電腦資料庫建檔、是 否有建立一個策略性的急救與醫療設施、有無外請專家等。（朱愛群，2002:118）
19 包括是否有法律及財政方面的威脅與義務、有否保險的規定與範疇、有否環境影響評估、是 否有依序列出日常作業中的重要事項、能否對於早期警訊的偵測、檢查及議題的管理、有無從事 潛在危機的研究、對過去危機有無追蹤檢討及有無嚴密且持續的檢測時間表等。（朱愛群，
2002:118）
20 包括有無危機管理的媒體訓練、是否加強公共關係、是否增加對當地社區的瞭解、有無增進 與利害關係人及利益關係人的關係（如媒體、警察的關係）、有否使用新的傳播技巧管道及是否
實際狀況的指標 差距大小：差距 理想的狀況（歷 超過某種標準時 史規劃、或其他 ， 問題會被知覺 人的標準） 到。
對 可 能 損 失 機 率 的 知 覺
知 覺 危 險 的 程 度
所 知 覺 到 的 時 間 壓 力 可 能 損 失 價 值 的 認 知
化活動21等。（朱愛群，2002:111-119）
Pauchant & Mitroff（1992:49） 提出「危機管理的洋蔥模式」（如下圖1-2-2），
認為促使組織傾向危機或危機預防，有四個主要因素。就像洋蔥ㄧ層ㄧ層的，每 ㄧ層都非常重要。最外層（第四層）包含危機管理的組織策略－現存的組織方案、
程序與危機處理機制，此表層最易顯現，能輕易發覺危機。第三層是評估組織運 作結構每日的狀況，是假定每個運作區域都有危機管理計畫，但是在組織內部工 作的人，通常不易察覺組織結構如何影響他們的工作及互動方式，也不太在意對 組織結構的危機。第二層是組織的文化面，即管理者與員工之間，對「危機」議 題的溝通方式，例如可不可以說或可不可以做等。第一層則表達了組織中的個人 主觀經驗，包括個人面對組織運用的各種危機防禦機制之偏好度，或其既存的焦 慮程度等。Pauchant & Mitroff 使用以下模型對具危機傾向與具危機預防的組織進 行診斷(如下表 1-2-1)。（詹中原，2004:138-157）
圖1-2-2:危機管理的洋蔥模型
資料來源：Pauchant & Mitroff,1992:49；詹中原，2004:137
提供答詢資訊管道並保持通暢無阻等。（朱愛群，2002:119）
21 包括決策階層是否強烈認同危機管理、有否強化與相關團體的關係、是否能增進警示訊號的 接受程度、是否能瞭解人為與情感對危機的影響、是否擁有民眾/員工的心理支持、是否有壓力 及焦慮的管理、有否對過去危機及危險性的回顧、是否具備對組織文化的認知與掌握程度等。（朱 愛群，2002:119）。
個人防禦 程序 危機管理的專責單位
危機管理的方案、技術與程序 第四層：組織策略
第三層：組織結構
第二層：組織文化 第一層：組織中的 個人主觀經驗
組織信念與合理化
表1-2-1:暗藏危機的組織與對危機有所準備的組織 模型 暗藏危機的組織 對危機有所準備的組織 4.策略 1.傳統的策略管理
2.注重生存與成長 3.限制性的目標 4.片斷性的利害關係人 5.反應性的危機管理策略
1.挑戰組織的假定 2.注重發展與學習 3.分享性的目標 4.擴大化的利害關係人
5.反應、準備以及互動性的策略 3.結構 1.缺少專為危機管理所建立的特
殊結構
2.注重彈性與控制的平衡 3.缺少專為危機管理建立的特殊 機制
4.古典的組織設計方法
1.有效的危機管理單位（CMU）
2.注重組織中創造與毀滅的平衡 3.特殊的獎賞、任務與訓練 4.對時間與空間存有挑戰性的概念
2.文化 1.自我膨脹/自我退縮的文化 2.過度使用有缺陷的理性（較預 防危機的組織多出 7 倍）
3.沒有警覺到文化的限制 4.沒有認知與挑戰危機的能力
1.積極的自我關注文化 2.接受與挑戰危機
1.心理 1.被自身的情緒與認知重重束縛 2.持續的追尋實存及自我的滿足 3.對於焦慮有高度的防衛機制 4.自我膨脹/自我退縮
1.較少束縛 2.注重問題的界定
3.適當的防衛機制並接受焦慮的存在 4.積極的自我關注心態
資料來源：Pauchant & Mitroff,1992:146；詹中原，2004:157
3.對危機的評估
危機管理的首要工作即是建立有效的預防系統，防止危機的發生。危機的發 生，也就是掌握警訊，發現危機徵兆，防患於未然。危機預防的方法是建立風險 評估(Probabilities of Risk Assessment)。建立風險評估有三步驟，第一是面對危機 首先要界定危機，即認識危機，並把可能發生的危機狀況加以界定、釐清；第二 是列出危機，即列出可能導致危機的各種狀況；第三則是運用 PDC 解決法，即 將所有的危機狀況，一個個整合分析，以科學化的風險評估，預測各種危機的發 生 機 率 ， 再 就 各 別 狀 況 進 行 PDC：預防(Prevention)、偵測(Dection)、矯正 (Correction)。所謂預防是讓危機發生的先決條件不會存在；偵測是密切注意每個 可能導致危機的狀況是否已經出現；矯正即是當危機狀況已經出現，造成實質傷
害後，就得進行危機處理，以解決問題，減輕傷害，終止危機。危機預防通常使 用的時間比危機處理多，但費用卻比危機處理少。但危機預防最重要的還是要有
「危機意識」和能力，但危機意識最大的障礙是「自滿」。(邱強口述，2001:8-19) 4.危機類型的探討
形成危機的因素及種類甚多，由不同角度分析則有不同觀點。危機之所以發 生，是可能來自組織的內部及外部。內部是在組織整體運作過程中，個人行為模 式疏失所造成組織生命及財務之損失；外部則係由組織所處環境，無論國內或國 外各項因素造成。其因素可分為自然災害、人為災害所引起的生命、財產上的損 失，其層面包括政治、經濟、社會、教育、環境保護等各項因素，具有總體性與 全面性危機。由於危機發生原因種類複雜，兹就國內外各專家對危機的分類方 式，進ㄧ步探究其本質。（廖訓銓，1999:84-86）
(1)明居正：區分危機為六大類型。A.大型天然災害。B.重大交通災害。C.科技意 外。D.人為誘發，但不到戰爭階段，如群眾事件。E.戰爭。F.大型的政治、經濟 危機，如金融風暴。
(2)洪秀菊:以種類區分危機，如就社會體制產生之現象，有文明危機、能源危機、
環境危機、金融危機、資本主義危機、人質危機…等。就國際危機的性質，可區 分為實質危機、程序危機。依其影響的範圍可分為外交政策、國際危機。
(3)陳朝威：就群體及組織觀點，區分 A.個人危機與群體危機。B.內部危機與外 部危機。
(4)費軻(Leon Fink)：就危機產生的型態，區分為：A.可預測、預知的危機，如颱 風、地震、水災、種族衝突等。B.認知不全的危機：因意識瞭解錯誤所遭致之危 機或政府與民眾所產生之差距造成之危機，如經營健全的銀行，因遭受財政不健 全或管理階層舞弊謠言所累，而遭擠兌甚至倒閉之情形。C.無聲危機：如環保、
教育、文化、貪污等危機，平時不易感知。
(5)歐特(Otto)：將危機區分為物質界造成的危機（大自然與科技）、人類趨勢演進 形成的危機(對立與惡意)，以及管理疏失造成的危機(扭曲的價值觀、欺騙與行為 不當)等三大類，其中又區分為天然危機、科技危機、衝突危機、惡意的危機、
管理階層價值觀扭曲的危機、欺騙危機及管理不當所導致的危機。（Otto Lerbinger, 于鳳娟譯，2001:11-14）
(6)紐德及安托可(Mayer Nudell & Norman Antokol)：在緊急及危機管理手冊(The
handbook for effective emergency and crisis management)中所界定的五大危機類 型。A.天然災害:包括風災、洪水等。B.交通意外事件。C.科技意外事件:如化學、
核能意外災難。D.人為誘發的災難:如政治示威事件、綁票犯罪等恐怖事件。（詹 中原，2004:15-16）
(7)史雷白茲塔渥和彌卓夫（Shrivastava & Mitroff,1987）：危機是一連串複雜交錯 事件所引發，為便於管理及預防，可將危機的諸項形成原因及具體事件視為是分 類的依據，並以這些形成的要素(內外環境因素、人為的因素、技術因素、經濟 因素等)分類畫出下圖 1-2-3。再根據此分類來從事危機爆發前的預防工作。22 技術/經濟
產品/服務上的缺失 巨大的環境破壞/工業 廠房缺失/工業意外事件 大範圍的制度失敗 電腦故障 自然災害
不完全或未揭露的訊息 政府危機 破產 國際危機
內在環境 外在環境
不能適應或變遷 怠工 組織崩潰 恐怖主義 溝通有誤 主管遭綁架 怠工 廠外產品遭下毒 廠內的產品遭下毒 仿冒
仿冒 不實謠言、惡作劇及惡意中傷 謠言、惡作劇、中傷、毀謗 工人罷工、抵制
非法活動 性騷擾
職業性的健康上疾病
個人/社會/組織 圖1-2-3 危機的靜態分類
資料來源：I.I. Mitorff & Will Mcwhinney,1990:107；黃新福，1992:44
在對危機的成因及分類深入分析後，可以發現危機是無所不在的，且任何單 一的偶發事件，都足以透過骨牌效應的方式引發出另ㄧ危機。因而任何變數都是
22彌卓夫認為造成組織危機的成因相當多且複雜，但由於知識能力、財力及人力資源上的限制，
無法對上列的各項潛在性危機同等重視及防範，因此建議每個組織應依據危機結構的相似性加以 分群歸類，建立起所謂的「危機組合」（crisis portfolio），再從各個危機群中，至少選擇一項危機 作有計畫性的防範演練。由於同ㄧ類的危機在性質上多少有些相關，故若能對每ㄧ組群中的其中 一項加以防範，也就等於提供類似經驗來防範其他幾項的危機。(Pauchant & Mitroff,1992:49）
象限一 象限二
象限三 象限四
人們從事危機管理時所應加以考量的。但往往因為時間及能力上的限制，而無法 對其詳盡的搜尋及規劃，因而只好透過分類的方法，對危機作概略的歸類，而從 中尋找有助於管理策略擬定的法則。（黃新福，1992:43-46）
誠如美國聯邦緊急危機管理局(FEMA)首任局長吉佛達(Louis Giuffrida)所 言，危機管理的目標包括處理平時自然和人為的災難，以及戰時兵災等綜合性的 目標。(詹中原，1990:3-4) 因此，政府的危機管理政策不應該僅以單一災難的預 防計畫為導向，行政體系應利用有限的人力資源，綜合考量行政轄區內各種可能 產生的危機，而預設以多目標為導向的危機管理政策。
本論文對於國家安全危機的類型歸類，係指向劃分為戰爭、天災人禍和全球 化趨勢下危機三種類型，都是指超越地方政府能力，而必須由中央統籌規劃辦理 者，而當中央政府不能及時解除危機，一旦危機繼續擴大將會影響政權穩定及國 家社會安定，而此種危機本論文統稱之為「國家安全的危機」。
5.危機的特性
對於危機的定義、類別各家學說見解不盡相同，但若進ㄧ步就危機的特性加 以分析，各家學說亦不能統一。這當然與危機的高度顛覆性與無法歸納性有關。
但若能從各種見解中，透析歸納出危機的特性，則將更有助於對危機的掌握。以 下將各學者對危機特性的看法，歸納以下幾點如後:（朱愛群，2002:32-35；余康 寧，1991:7；蔡進雄，1998:52-53）
(1)威脅性:威脅性的強弱主要依可能損失價值的大小、可能損失機率的高低及時 間的壓力而定。費軻(Fink)具體的把危機的威脅性，以「危機壓力表」顯示，將 可能受影響的價值分成十級為縱座標，使組織能夠找出危機影響值高的原因，然 後主動消除這些原因。（韓應寧譯，1989:57）
(2)緊迫性：當危機突然發生時，決策者必須立即對情境作出適當的反應，往往 在時間的壓力及資訊不足的情形下會影響決策的品質。但有些學者認為危機雖非 ㄧ定有時間壓力，但決策壓力ㄧ定具備。(張中勇，1992:141)
(3)不確定性：包括狀態的不確定、影響的不確定、反應的不確定等，此三種特 性正是對管理者的能力及組織的應變措施，形成一種極具挑戰的考驗。若無法有 效的對危機掌控或緩解，待危機散發開來，恐會措手不及。
(4)階段性：危機的發展有如疾病，其走向有脈絡可循，學界有從三階段(危機前、
危機時、危機後)、四階段(舒緩階段、準備階段、回應階段、恢復階段)、五階段
(評估、預防、準備、回應、恢復)等，來分析危機的發展過程。(朱愛群，2002:61-68) 對於會有如此不ㄧ樣區分，可能因個別案例的不同，依研究重心而略有差異。關 於此部分將於後文分析說明之(危機的發展階段)。
(5)複雜性：危機所造成的災害，常具有複雜性及複合性。難以簡明呈現危機脈 絡或發展途徑，讓人無法掌握，難以預測其走向；而決策者所採取的策略與行動，
也是複雜而權變的。
(6)結果雙面性：危機的產生，可能對組織造成嚴重傷害，但若處理得宜，不僅 可以為組織加分，還能提振鼓舞士氣。因此，危機也是一種轉機，端賴處理危機 的成功與否決定。所以危機具有成敗存亡的雙面性。
(7)新聞性:危機的魅力特質，若符合媒體市場追求新奇煽動性題材的口味，則必 無法逃避媒體關注。經媒體擴大渲染，使危機成為社會主流議題，則將導致危機 威脅升高、決策者壓力增加。但組織若能妥善處理媒體，媒體也會成為助力，而 非完全是阻力。
(8)壓力性:前述所及，基於危機具有威脅性、時間的緊迫性，即其他來自組織內 外部因素之影響，使得危機當下之情境，致使決策者產生決策壓力。適度的壓力 可提升決策品質，但壓力過大，則會造成決策與執行上的不良影響。
綜合上述危機的特性，可以發現危機在認知上，有可預測性及不可預測性
23；在爆發範圍上有廣泛性及複雜性；在發生時空上，有不確定性；在處理時，
有時間的緊迫性。組織的決策者在作危機的認定時，可以根據上述所列危機的特 性，加以區隔，並妥善作好危機的防護措施。
6.危機的發展階段
鑒於危機種類的複雜、特性的多元，對於危機發展階段的觀察，各家學者的 看法，也多不同。茲從國際衝突與公共管理兩類領域對危機發展階段的看法，臚 陳如下：
(1)兩階段的區分:史奈德及狄辛，他們兩人所創建的危機發展階段理論，是研究 國際危機的典範。他們將危機的發展階段區分為前危機與危機兩大階段。前危機 階段，經過危機門檻，則可能升高為戰爭或解決危機（投降或解決）。在危機處
23 筆者認為，譬如國際衝突是兩個國家或多個國家政府間，在嚴重衝突下的一連串互動。雖未 達實際戰爭，但可以認知到戰爭有極高發生機率。因此可以明顯預測，決策的時間亦較疏緩；但 天然災害，如地震、颱風，在科技尚未達有效預測的水準下，天然災害通常是突然降臨，瞬間造 成嚴重災難，使決策者的決策時間相當急促。因此，危機具有可預測及不可預測的雙重特性。
理期，可能會有很多不規則的震盪起伏，表示危機處理不是ㄧ次就能澈底完成，
可能需要藉由溝通、協調，或配合各種外交及武力展示等手段。(Glenn H. Snyder&
Paul Diesing,1977:15)
圖1-2-4:危機階段-危機門檻圖
資料來源：Glenn H. Snyder& Paul Diesing, 1977:15
(2) 三 階 段 的 區 分 : 除 上 述 以 特 性 對 危 機 發 展 的 發 展 階 段 分 類 外 ， 尚 有 (Brecher,1978:21 ； Ramee,1987 ； Nudell & Antokol,1988:38-51 ； Nanamker et al.,1989:15-21；Mottola，1982)等學者，將危機的發展階段劃分為三大階段，即 危機爆發前、危機爆發與解決階段等三階段，進行研究分析及檢討。並以此三階 段的劃分提出處理的三階段策略，包括危機的預防（preventing crisis）、危機處 理(managing crisis)及危機解決(solving crisis)等（李宗勳，1999:116；林吉郎，
1996:16）。
(3)四階段的區分:費軻(Steven Fink，1986)指出危機有四個發展階段－危機潛伏 期、危機爆發期、危機處理期、後遺症期。（韓應寧，1987:37）危機潛伏期就是 警告期，又稱「事件發生前」階段。爆發期，指事件開始爆發初期嚴重的影響。
危機處理期，指危機爆發後對危機的掌握、控制狀況。後遺症期，指危機經過處 理後，其威脅與損害性雖然減低，但仍須訂定解決目標，並努力達成。
(4)五階段的區分:朱延智在其博士論文－小國軍事危機處理模式研究，以及專著
－「小國危機處理：搶救台灣」中，將危機的發展歸納為危機醞釀期、危機擴散 期、危機爆發期、危機處理期、危機後遺症期等五個階段。
危機門檻
利益衝突
溫和衝突行為
挑戰
突然的 抵抗
對抗
戰爭
解 決
妥協或投降
(5)六階段的區分:特諾(Turner,1976):在其對英國 1966 年至 1967 年間所發生的 Aberfan 煤礦廢土倒榻事件，1968 年的 Hixon 火車交通事故及 1974 年所生的 Summerland 渡假旅館火災事件的個案分析中，將危機的形成區分六階段，即由 概念上的錯誤開始、危機潛伏期、事件的突發、開始蔓延、尋求救援及救助、整 個文化的完全調適等六階段。
另外，有國內學者陳朝威就企業危機發展流程，區分為潛伏期、爆發期、後 遺症期、解決期等；危機管理的步驟則分為發現危機、遏止危機及處理危機等。
孫本初將危機的發展區分為危機爆發前、危機爆發時及危機爆發後的運作與活 動；明居正則把危機區分為潛伏期、爆發期、延續期及解決期。廖訓銓就危機管 理的步驟，將危機發展區分為危機預測及預防階段、危機準備階段、危機發生處 理階段及危機發生後之檢討評估階段等。
綜合而言，對於危機的發展與處理，應如何劃分階段，實繫居於該項事件或 該種危機的性質，或依研究者的研究目的與取向而定，並未有一定標準。而本論 文對危機發展階段的論點，係基於美國危機管理署(FEMA)組織對危機管理階段 劃分為舒緩、準備、回應與回覆四個階段政策作為標準指標。但筆者認為，FEMA 對於舒緩與準備兩個平常時期的政策，事實上是較難以明確區分的。依據FEMA 組織的論點，舒緩政策是在規劃軟、硬體建設計劃；而準備階段在規劃應變的組 織、裝備、訓練與資源管理等等，但事實上兩者皆可放在危機管理總計畫中來統 一規劃，而不再區隔為舒緩、準備階段。而如果其中該兩項政策中，有工作任務 重疊性質或必須協調管制者，均可以在一個機關內就能獲得統一協調解決，反而 可以減少任務或機關重置，因此達到精簡工作、任務、經費的目的。
因此，基於以上看法與論點，筆者在本論文中對於危機發展與處理階段的劃 分，乃採取美國學者納那美克(J. F. Nunamaker）等人提出的危機管理活動模式，
區分為危機爆發前、危機爆發時，以及危機爆發後三個階段的處理活動，以作為 觀察分析與探討危機「案例研究」的階段劃分方式。採取該動態管理模式對危機 發展區分為三階段的主要優點，是(一)以危機管理的觀點來看待危機，而非危機 處理；(二)不但能運用到危機發展階段觀點，而且也兼顧到危機處理的看法；(三) 採取三個階段的劃分方式，雖然對危機狀態發展的觀察，較無法達到細微深入的 目的，但卻有兼容並蓄之功，且具有簡單明瞭，不會過於複雜難辨的功效。
二、危機管理的概念界定
有關危機管理(crisis management)的概念與運用，在美國可以追溯到 1933 年，當時美國成立「國家危機委員會」(National Emergency Council, NEC)，該會 為 總 統 的 專 業 幕 僚 。1939 年重組為「危 機管理室」(Office for Emergency Management)，為白宮辨公室的直屬機構。危機管理在美國形諸法規制度化，則 是始於1950 年的兩項重要法案－聯邦民防法（Federal Civil Defense Act）及災難 救助法(Disaster Relief Act)。（詹中原，1990:98-99）1970 年代末期，即美國成立
「聯邦緊急危機管理局」（Federal Emergency Management Agency, FEMA）之前，
美國政府並無專責危機管理的制度與組織。1980 年代初期，在美國危機管理機 關、組織、學界專家的配合努力下，危機管理遂成為公共事務學界研究的主流24。 由於危機管理是 1980 年代後的新興研究領域，因此各種對於「危機管理」
的界定仍然紛亂複雜，尚未有一致的看法。以下列舉國內外學者專家觀點(僅列 較具代表性者)，臚列如下：（黃新福，1992:55-56）
(一)國外專家
1.海耶氏(Richard E.Hayes)：危機管理是一種適應性的管理及控制過程，其是由 以下 6 個管理步驟組成:密切地對環境監視(monitering)、實際地對問題做瞭解、
找出可用的備選方案、預測行動方案的可能結果、決定行動方案、下達處理方向 及排定計畫內容等。組織能否有效地處理危機，取決於(1)現有的行動計畫，是 否對環境高度瞭解，且深入考量各種因素及具有彈性。(2)組織的管理體系，必 須有發展及執行計畫的能力等兩因素。
2.卡斯特和羅森威（Fremont E. Kast & James E.Rosenzweig）：管理是協調組織中 人力及物質資源，以完成組織目標；而危機管理的目標，乃是避免或降低危機發 生時，組織或個人的危害。
3.彌卓夫與皮爾森(Mitroff & Person)：將危機管理區分為危機警訊偵測階段、預 防及準備階段、遏止災害擴大階段、恢復階段、學習等五大階段。強調事前對警 訊的偵測及相關準備工作。
24 對於危機管理的理論研究是 1980 年代初期，在美國 FEMA 的首任局長吉佛達(Louis Giuffrida) 及「國家危機管理訓練中心」主任維雷拉(Fred Villella)大力鼓吹下，才開始受到公共事務理論與 實務界之注意。再由「全美公共事務學院聯合會」及「國際市政管理協會」兩大團體的共同配合 努力下，危機管理乃成為公共事務學術界研究主流的一環；而聯邦、州及地方各級政府亦開始以 全國性的整體觀念來統籌規劃及執行危機管理政策。(詹中原，1990:98)
4.費軻(Steven Fink):任何防止危機發生的措施，都算危機管理；任何為消除危機 所產生的風險與疑慮，而使人更能主宰自身命運的方法，都是危機管理。所以最 簡單的危機管理，就是應變準備；而最有效的危機管理，包括預測危機、建構危 機應變計畫、發現危機、隔絕危機、處理危機，並做好與大眾傳播媒體的關係。
5.雷利:危機發生前，應對危機的警告訊息做適切的偵查，並舒暢溝通，做好危機 的因應決策；危機發生時，要成立危機處理小組，負責處理危機，並將危機隔絕；
危機發生後，應立即針對危機的原因加以診治，加速損害復原的工作，最後將發 現的組織缺失，再修正組織管理計畫，以為下一個危機作充分準備。(Reily A.H.，
1987:36-42)
6.那納美克:將危機管理規畫成－危機爆發前、危機發生時及危機解決等三階段，
以此作為探討指標，並分別規劃所需管理活動，建構出「危機管理動態模式」。 (Nunamaker et al,1989:7-32)
(二)國內學者
1.詹中原:危機管理是動態的規劃過程，包括危機訊息的偵測、危機的準備與預 防、損害的控制及處理、復原工作的進行、不斷的學習及修正等五大步驟與三大 階段。(詹中原，2004:19)
2.朱愛群:危機管理是對危機情境維持一種持續性、動態性的規劃管理過程，其目 的是避免組織的危險與不確定之傷害，使組織更加能夠掌握自己的命運。(朱愛 群，2002:25)
3.余康寧:為減少災難爆發時，人民生命、財產的損失，發展並動員相關人力、物 力各項措施的過程。這些措施包括組織、命令、控制、協調、計畫、激勵、溝通，
即為因應危機的不確定性，藉由資訊回饋不斷修正、調整工作等。(余康寧，
1991:10)
4.廖訓銓:政府為防止國家生存及利益遭受損失，所進行之政策策略規劃、執行(處 理)、考核評估之一連串過程，包括事前之預防機制、發生時之處理機制及事後 之檢討評估等。（廖訓銓，1999:89）
5.蔡進雄:組織對於危機有計畫、有組織的管理措施與因應策略，此一管理措施與 因應策略包括危機的準備、處理及復原等過程。（蔡進雄，1998:53）
根據上述國內外學者對危機管理的定義，筆者將危機管理的內涵，歸納出以 下幾點:
(一)危機管理並非一般性的規劃工作，其內容至少應包括危機訊息的偵測、危機 的準備及預防、損害的控制及處理、復原工作的進行、不斷的修正與學習等。
(二)危機管理是一項非常複雜的管理工作，為確保管理成效，組織應有一個常設 性且受過嚴格訓練的危機管理團隊。此常設單位負責一切有關危機處理的事件，
並向組織的高層管理者負責。
(三)危機管理是一項整體規劃的管理策略，其所強調的是組織與外在環境的互動 觀念，以及其對內部的管理運作；故管理計畫的內涵，需將內、外環境因素都考 慮在內。
(四)危機管理是一項綜合性，且跨越各種領域的管理實務，因此要做好危機管理 工作，必須整合各類科學的理論與實務。
綜合前述的分析，本論文對危機管理所做的定義為：「危機係因組織的內、
外環境因素，所引起的一種對組織生存具有立即且嚴重威脅的情境或事件。組織 欲做好危機管理工作，必須以長期規劃的觀點，建構一套周延的管理策略及應變 計畫，並從不斷的學習與演練驗證中修正調適。」
三、國家安全的範疇與發展 (一)國家安全的界定
「國家安全」這個名詞的內涵，不但具有模糊性，而且也不斷地演變。這個 名詞最早是 1945 年在美國公開使用，然隨著時代演變，使它具有許多涵義。狹 義的國家安全是指軍事安全；廣義的國家安全則包括非軍事安全的範圍。從冷戰 時代到全球化時代，世界已有重大改變，並帶來新問題。所以，舊的國家安全概 念必須檢討，國家安全的內涵與範圍正在擴充延伸，尤其面臨全球化時代，綜合 性安全的概念，亦漸成形。
1.名詞與定義
第二次世界大戰時，美國羅斯福總統從未用過「國家安全」這個名詞。「國 家安全」此一名詞，是1945 年美國海軍部長富里斯塔(James Forrestal)(美國首任 國防部長)在參議會接受質詢時首次使用。此名詞到了 1947 年，已在國會普遍使 用，而且完成國家安全法(National Security)的立法，且依該法設立國家安全會議 (National Security Council)。但值得注意的是，美國對這個名詞一直保持模糊的定 義，雖官方與學術界的定義也很多，且多有缺失，但卻能表現出該時代的環境背 景。依年代列舉各種定義如下：(萬仞，1995:3-6)
