1、 設計理念
源起—停課期間有極少數因為缺乏環境與同儕支持，而從課室中分心，甚至溜走的孩子，
促成教師持續自我增能，如:數位學習理論及技能、遠距身心關懷。
實體復課後的混成實踐—期許把學習的責任還給學生、依學生回饋修正的教學活動能一 直持續下去。
延伸跳躍 —學生在1-1預習時有覺察商周時期政治型態與現今的不同，所以在總結學習 內容後，試著以＂中央集權對於救災的利與弊”做為連結學生生活的Big Question，引導 學生發現問題、探究實作。
註:因為學生額外運用自己時間預習，不要求作答的（特教）學生更正錯字。
2、教學設計
實施年級 八 設計者 傅莉芬
領域/科目 社會領域/歷史科 總節數 3節課程中的第3節 總綱/領綱核心素養：
社-J-B1運用文字、語言、表格與圖像等象徵符號，表達人類生活的豐富面貌，並能促進相互溝通與 理解。
社-J-C2覺察人類生活相關議題，進而分析判斷並反思，並嘗試改善或解決問題。
學習目標
學生能實踐探究問題、解決問題相關的初階技能，例如能應用閱讀摘要策略與社會領域相關概念 來整理並檢視資料的適切性；
學生能具備願意參與群體及負責的態度，例如在小組中能（積極）傾聽、提問、協助同學表達想法及 回應；
學生能注重言談禮貌及發言秩序，以同理心與人溝通互動；學生能理解商周至隋唐時期統治者如何 維繫政權及選才；
學生從生活經驗中人類面對自然的挑戰，思考中央集權的利弊（防災教育融入）。
學習 重點
學習 表現
社1a-IV-1發覺生活經驗或社會現象與社會領域內容知識的關係。
歷1a-IV-2理解所習得歷史事件的發展歷程與重要歷史變遷。
社 3b-IV-3使用文字、照片、圖表、數據、地圖、年表、言語等多種方式，呈現並解釋 探究結果。
學習 內容
歷Ha-IV-１商周至隋唐時期國家與社會的重要變遷 融入之議題與
實質內涵
融入議題：防災教育 實質內涵：
防J2災害對臺灣社會及生態環境的衝擊。
防J3臺灣災害防救。的機制與運作
學習活動流程 學習評量 時間 備註 一、準備活動（含非同步學習)
1.教師事先準備教案、peardeck簡報，並測試教室網路環境。
2.運用google classroom派送作業到學生信箱，提示學生開始預習 工作。
3.學生依學習動力運用教師規畫的5W1H、心智圖、維恩圖等策略 工具，進行教材的閱讀與理解，甚至提問工作。
4.學生分組：會有2人或4人不同的分組形式，讓學生遇見不同觀點 及練習表達。
二、發展活動
1.暖身：運用概念圖及地圖回顧商周時期政治、社會與文化的變 遷、差異與互動，鞏固學習成果。
2.偵 查：由各家提出的不同解決方案（思考或行動)，學生小組經由 後設監控找出當代的政治與社會問題。
3.閱讀時間(頁98~99)：提供未預習學生負起學習的責任的機會；已 完成預習的學生此時可提問或完成習作。
三、綜合活動
1.Q&A攻防戰：每組學生派出兩人到別的小組Q&A，小組提問與教 師短講。
2.小結:商周至隋唐時期的統治者（階級)如何因應國家與社會的重 要變遷，積累或調整維繫政權的方法。
3.情緒檢視：了解學生理解情形或學習態度的現況。
四、延伸跳躍
1.透過學生回饋覺察學生發現商周時期與現代政治上的差異，故以
＂中央集權對於救災的利與弊”做為連結學生生活的Big Question
，引導學生進行災害認知(災害的種類)。
2.教師簡介災害風險管理相關機制，引導學生對＂中央集權對於救 災的利與弊＂進行思辨與發表，期許學生課餘能進一步探究，至少 在即將舉行的校園災害防救演練中，用心發展自身的災害防救能 力。
實作
口語 紙筆
實作及紙 筆
口語及態 度
不列入 授課時 間 依學生 態度與 技能而 定 1分鐘
5分鐘 5分鐘
10分鐘 5分鐘 +5分 鐘 5分鐘 1分鐘
8分鐘 歷 1a-IV- 2
社 3b-IV- 3
社
1a-IV-
1
社區發展季刊 109 期 420 中華民國94 年 3 月
一般論著
我國災害救助體系運作及其優缺點
（註1）翁 毓 秀
壹、研究緣起
臺灣地區位於亞熱帶氣候，既處於環 太平洋地震帶上，更位於歐亞大陸板塊與 菲律賓板塊的邊緣，常遭受地震、颱風、
豪大雨、土石流、乾旱等天然災害的侵襲，
近幾十年來由於工商進步，人口大量向都 市集中，各種人為災害也日見頻傳。近5、
6 年來更是年年均發生重大災害事件，例 如：1996 年的賀伯颱風，1997 年臺北縣林 肯大郡災難，1998 年桃園縣華航大園空 難、高雄縣北誼興業爆炸案，1999 年集集 大地震，2000 年碧利絲颱風、象神颱風、
新航中正機場空難，2001 年的梨山森林大 火、331 地震、乾旱事件、華航澎湖空難 等重大災例。每次的重大災害不但造成財 物上的損失更造成民眾無數寶貴生命的喪 失。不論是天然災害或是人為災害都可以 在事前加強防範事故的發生，減輕災害損 失，保障人民生命財產的安全。從災難事 故管理觀點，並非所有災害都無法預防或 控制的，尤其在科技進步的今天各項儀器 的發明，提高了人們對於大自然事故發生 的預測能力；而人為事故的發生更可以從 平日人員的謹慎小心行事，災前的準備與
演習，操作人員的嚴格訓練，器具、器材 平日的維護、維修與核查等措施來減少人 為事故發生的可能性與降低人為事故發生 的頻率。
1999 年 9 月 21 日凌晨 1 點 47 分，芮 氏規模 7.3 的集集大地震，為臺灣百年以 來最大地震，災害範圍包括南投縣、臺中 縣、臺中市、彰化縣、雲林縣、苗栗縣、
臺北縣與臺北市。根據內政部統計處的災 情統計，921 集集大地震共造成 2,506 人死 亡及失蹤；11,306 人受傷，其中 679 人重 傷；住屋全倒53,661 戶，半倒 53,024 戶。
全倒與半倒戶數合計高達 106,685 戶；災 民人數估計為 390,454 人，財物損失高達 新臺幣3,412 億，約合美金 107 億。這場 突如其來的災難，中央立即採行社會救助 措施成立「災後重建推動委員會」，成立緊 急應變小組，展開災後重建工作。民間組 織對於震災的救援、救助更是全力的投入
（萬育維、吳宛育，2000）。內政部消防署 編組人員自動在 20 分鐘內集合成立緊急 應變小組，處理各地災情及調度支援；更 難能可貴的是各受災縣市地區在第一時間 展現了絕佳的機動力與動員力，且黃金存
社區發展季刊 109 期 421 中華民國94 年 3 月 活時間72 小時內救出 4,286 位存活者，占
總救出人數 85.7%，而國外救援團體前後 計有21 個國家（含聯合國），38 個團隊，
728 人，及 103 隻搜救犬參與救災亦成功 救出6 人。由上列數字得知，在第一時刻，
國內志工救援團體們發揮了最大的功能。
在緊急救難之後，政府、民間與地方 開始展開災害救助的工作，對於災民、災 區弱勢同胞、喪親者、失依兒童少年、失 依老人、身心障礙者、低收入戶、災區家 庭等提供災害救助措施。由於國人從未經 歷過如此重大的身心、生命、財物、住屋、
耕地等創傷，在災害救助上的經驗也是十 分的不足。921 震災之後已近三年半，中 央政府、民間與地方政府，從生命救援、
物質發放、居住安置三階段緊急救助工作 早已完成而邁入第四階段的社區生活重建 工作。政府從災害發生之後即以發放震災 慰助及租金補助以為案主短期安置之用。
災害救助的工作千頭萬緒，災民的需要是 多樣的，政府在災害發生後有責任協助災 民在最短時間內恢復正常的生活。
災害救助為社會救助之一部分，以天 然災害發生的不確定災害救助屬短期的、
臨時的救助工作，與長期性、持續性的扶 助工作不同，而且不如長期性、持續性的 扶助工作受重視。隨著預防性、積極性重 於殘補性與消極性的發展趨勢，使災害救 助工作多以「救急」與「即時」為原則。
在社會救助法的規定下（內政部，2002），
由直轄市、縣（市）主管機關辦理。近年 來行政院鑒於災害對人民的影響既深且 鉅，於民國83 年函頒「災害防救方案」（行
政院，1994），中央政府相關部會則據以訂 定年度災害防救方案執行計畫。由此，災 害救助主管單位則由直轄市、縣（市）主 管機關辦理，提昇到由中央政府來辦理的 事實。中央政府迅速地在921 集集大地震 後於2000 年 7 月 19 日公布「災害防救法」
（行政院災害防救委員會，2002），而後至 今又歷經 2000 年的碧利絲颱風、象神颱 風、新航中正機場空難，2001 年的梨山森 林大火、汐止東方科學園區大火、桃芝颱 風、納莉颱風、2002 年的武陵地區森林大 火、331 地震、乾旱事件、華航澎湖空難 等重大災例，復由於各級政府依據本法推 動災害防救事務時，遭遇一些執行上的疑 義與問題，內政部參酌相關災害及國內外 有關立法例，進行研擬修法事宜，目前仍 在修法過程中。
除了政府的災害救助外，民間機構投 入震災後的福利服務的單位更是不勝枚 舉，甚至於包括來自國際社會的外國團 體。國內投入921 災害救助的機構與團體 包括：中華民國紅十字會、中華兒童暨家 庭扶助基金會、世界展望會、慈濟功德會、
臺灣基督教長老教會、伊甸基金會、中華 基督教救助協會、中華民國基督教青年 會、天主教聖母聖心修女會、中華兒童福 利聯盟、老人福利聯盟、博愛社區關懷協 會、勵馨基金會、老吾老基金會……等不 勝枚舉，在此未能臚列所有參與機構。
政府對於災後兒童、少年、老人、身 心障礙者、特殊境遇婦女等弱勢族群均分 別規劃滿足他們需要的福利服務方案，各 地方政府更依據當地的特殊狀況與需求，
社區發展季刊 109 期 422 中華民國94 年 3 月 配合各地的民間資源規劃符合當地民眾的
福利服務項目，例如：組合屋住戶照顧工 作、新社區社會救濟住宅安置計畫。由於 重建區之社會救助及福利服務依據921 震 災重建暫行條例有一定的施行期間，921 震災災後重建推動委員會亦有其階段性的 任務，待階段性任務完成，預算可能納入 縣（市）政府常態業務辦理。
921 震災是臺灣百年以來最大地震，
所造成的災害地理範圍廣大、人員死傷慘 重、房屋倒塌及財務上損失可能很難估算 出確實數字。震災影響之廣泛與普遍使各 級政府與民間均警覺到臺灣地區確實缺乏 處理緊急災害的知識與經驗。然整個災害 發生前、發生時及發生後所涉及的處遇範 圍十分浩大、複雜且範圍廣大。單單以災 害發生後所採取的措施，如921 行政院災 後重建推動委員會編組共分為救災、安置 維生、營造、交通、衛生、環保、教育、
後勤、財務、行政、企劃與新聞組等 13 組，即可了解災害處遇的複雜程度。由於 災害種類具備多樣性與複合性等特質，考 慮研究結果能普遍適用於各主要災害種 類，本研究以災害發生後災害救助主要包 含的內容：緊急救援、生活照顧與生活重 建（含心靈重建）為主軸研擬由社政體系 主管部分的運作模式；同時，對災害發生 前與災害發生時社政體系所負責的部分也 一併討論。
本研究之資料收集包括多樣的災害類 型以期所擬之運作模式能適用於各不同類 型之災害。同時，災害防救法於2001 年 7 月19 日公布實施三年餘，期間歷經上列多
起重大災害事件時，各級政府在依據災害 防救法推動災害救助事務時，是否遭遇一 些運作上的疑惑或困難也將一併進行研 究，據以提出對災害防救法在災害救助運 作上的具體建議。
在災害救助過程中，政府自然需要扮 演主要的主導角色，但是民間團體在歷年 多次的災害救助過程中扮演極為重要的角 色，因此，本研究的研究對象除了政府體 系之外亦包括民間團體在災害救助上的參 與和運作。
災害通常分為天然災害與人為災害。
若從危機管理的觀點，完整的災害危機管 理 應 包 括 ： 減 災 （mitigation ）， 整 備
（preparedness），應變（response），與復 原（recovery）等四個階段；減災與整備在 災害事件未發生前，應變是在災害發生 時，而復原則在於災害事故發生後的復原 重建工作。每個階段均需要災害防救體系 各單位的密切配合。依據社會救助法，災 害救助是社會救助的一部分也是社政體系 主管的業務。本文將災害救助定義為災害 危機管理中之減災、整備、應變與復原四 階段屬於社政體系負責運作的部分。由於 社政體系所負責的災害救助工作大部分在 於應變與復原階段，因此，本文的研究內 容亦將較著重於應變與復原階段社政體系 的工作項目。
災害救助的運作模式，從災害危機管 理四大階段而言，社政體系在減災與整備 階段主要是資料建檔、人員編組、參與教 育訓練等；在應變與復原階段則主要是針 對受災民眾緊急救援、生活照顧與生活重
社區發展季刊 109 期 423 中華民國94 年 3 月 建是其主要責任。本文則聚焦於社政體系
在救災中所負責的工作為主要範圍。本文 將著重於討論國內現行災害救助及運作模 式中社政體系主管的業務部分之災害救助 體系運作、國內災害救助的優缺點，並提 出具體建議，以供參考。
貳、文獻探討
㆒、災害救助的意義
災難（disasters），災害（hazards）或 風險（risks）等名稱均為國內外常用於描 述天然或人為的災害事件，但在定義上並 沒有共識（Quarantelli, 1997）。我國左傳中 稱凡火者，人火曰火，天火曰災，後來泛 指水、火、荒旱等造成的傷害，如火災、
水災、蟲災等；而辭海中稱災害為由風暴、
豪雨、大雪、洪水、地震、海嘯等異常自 然現象造成之傷害，及火災、爆炸等人為 事故造成的損害（趙鋼，1998）。國人一般 將災難事故分為天然災害與人為災害兩大 類。天然災害一般指自然界中所發生的異 常現象即係稱天災；人為災害亦稱意外災 害指本來不會發生之災難事故，但是係由 於人為的疏失所造成的。Smith（1996）認 為災害（hazard）是一種自然發生或人為 引起可能造成損失的過程或事件，也就是 危險的一般性來源；災難則是災害所出現 的結果。災害是生活中不可避免的部分，
不論是自然發生或是人為的事故，每天都 有可能發生，我們的環境中不可能沒有風 險。災害可以發生在無人地區，災難則是 由於災害事件發生與人類間所產生的衝突
（陳昱茜、李文瑞，2000）。
從管理學的角度來看，並不是所有的 災害都是無法預防、無法避免的，若能運 用管理學的理論與實務研擬出適切的災害 管理模式，從「減災」、「整備」、「應變」
及「善後」等四個階段，制定有效的管理 計畫，並從實務中印證、探討與革新，才 能在災害來臨時減少災難的發生，和減輕 災難的損失（引自趙鋼，1998；黃正義，
2000）。「預防」與「整備」是當災害事故 未發生時所進行的工作；「應變」指災害事 故發生時所需進行的工作項目；「善後」則 指災害事故發生後所進行的復原重建的工 作。
我國憲法中規定「人民之生存權、工 作權及財產權應予保障」，「人民受非常災 害者，國家應予以適當之扶助與救濟」。在 第15 條、第 155 條早有明文，是辦理災害 救助的法源依據。1943 年的社會救濟法及 1997 年修訂的社會救助法於災害救助章 明文規定人民遭受水、火、風、電、旱、
地震及其他災害，致損害重大，影響生計 者，各級地方政府應視災情需要，辦理協 助搶救及善後處理，提供受災戶膳食口 糧，設立臨時災害收容場所，以及其他必 要之救助，必要時，並得請民間團體或機 構協助辦理救災（陳世昌，2000）。
根據社會工作辭典第四版（2000）的 定義，災害救助（calamity assistance）是 社會救助措施之一，以遭受水、火、風、
電、旱、地震及其他災害，致損害重大，
影響生活者為救助對象，由政府透過協助 搶救及善後處理、提供受災戶膳食口糧、
給予傷亡失蹤救濟與協助、輔導修護或重
社區發展季刊 109 期 424 中華民國94 年 3 月 建房舍、設立臨時災害收容所及其他必要
的救助方式。為防救天然災害，防救會報 之設立及各相關單位的權責分工，以處理 災害發生之緊急防救事項。中央政府自 1997 年起成立中央防救中心，以統籌指揮 大規模或全國性災害事件之防救工作，在 1999 年 921 大地震之後，於 2000 年 7 月 公布「災害防救法」，而後又陸續經歷多起 災害事件，地方政府在實際根據災害防救 法推動災害防救過程中發生問題與困難，
因此，內政部目前正著手進行修法過程。
國 外 有 對 災 害 救 助 有 以 災 難 救 助
（disaster relief ） 或 災 難 復 原 （ disaster recovery）稱之（Bennett & Kottarz, 2000），
而參與救災的工作人員則稱之為災難救助 工作人員（disaster relief worker）或簡稱為 災 難 工 作 人 員 （disaster worker ） 稱 之
（Patton, 1996）。
根據 2000 年修正公布的社會救助法 第5 章第 26 條的規定，災害救助應由直轄 市或縣（市）主管機關辦理，但在災害過 大，影響範圍與層面非直轄市或縣（市）
主管機關所能處理的時候，中央政府常會 直接介入協助。921 災後即是一明顯的事 實。若從社會救助法之第五章災害救助的 內容與範圍看來，災害救助的範圍僅限於 當民眾遭受各種天然或人為災害時，主管 機構對受災民眾提供的各項救助項目，協 助民眾恢復至災前的生活狀況，其協助項 目也多為社政體系所主管的業務。2000 年 7 月公布實施的災害防救法所涵蓋的範圍 則明顯大於社會救助法中對災害救助的範 圍，災害防救的範圍常以災害管理模式從
「減災」、「整備」、「應變」與「善後」等 四個階段進行災害防救工作，社政體系在
「減災」與「整備」階段因所負責業務性 質而參與較少，但在「應變」與「善後」
兩階段則社政體系便成為重要角色了。本 文的範圍並不侷限於社會救助法中的災害 救助範圍，而係以災害防救法中對社政體 系所主管的工作項目均為本文探討範圍，
以使在災害上能突顯完整的參與過程與內 容項目。
㆓、我國災害救助工作之㈳政機制實 施現況
比起單一的緊急狀況或意外事故，災 害常具備更大的影響力，整體的人文環境 及經濟生活都可能在短短一瞬間遭遇摧 毀。一個完善的災害救助機制除能在短時 間發揮緊急救援功效，減低災害的損失 外，更應能協助社會儘早恢復功能運作，
並達到災害預防的功能。
在「美國的綜合性緊急事件處置」中，
即指出事先有效的處理災難，運用了緩 和、預備、因應及復原等工作，其中「緩 和」包括任何用以減低或消除災難發生的 機率為目的之活動；「預備」則致力於預防 災難之起因、加速災後之應變，包括搜尋、
救難、避難所等；「復原」則包括短期及長 期的工作，短期工作的目標為修復社區公 共設施並儘快恢復維生系統的運作；輔助 性的短期復原工作包括提供臨時住所、社 會救濟、失業補助等，長期復原方案是以 恢復正常生活並增進生活水準為目標（劉 時寧譯，1999）。災害處置的基本要點至少
社區發展季刊 109 期 425 中華民國94 年 3 月 應包括：詳盡而週延的計畫；明確的通訊
流程；提供庇護所、供給食物、運輸工具 及臨時醫務所；採取步驟減低救援人員的 壓力等（胡勝川，1992）。
一個有效完善的災害處置計畫必須涵 蓋適用於各種特殊狀況，並應試圖發展出 其基本處理程序及流程，明訂出各單位與 個人的職責及處理步驟，以便在災害發生 時能有所遵循。
歷經幾次國內重大災害的因應經驗及 防範災害的需求，2000 年由相關部會所研 議的「災害防救法」即在這樣的精神前提 下誕生，明確將災害防救區分為災害預 防、應變措施、災害復原重建等各階段，
並試圖整合且規範各項災害救助工作。其 第20 條更明定直轄市、縣（市）災害防救 會報執行單位應依災害防救基本計畫、相 關災害防救業務計畫及地區災害潛勢特 性，擬訂地區災害防救計畫，經各該災害 防救會報核定後實施，並報中央災害防救 會報備查。
因此縣市政府得以此為基礎發展出各 項災害的防救標準作業程序，以作為未來 災害救助工作的依據。臺灣地區依據中央 的災害防救法及縣市政府的防救標準作業 手冊形成臺灣地區災害防救的基本組織、
運作模式、災害防救程序及工作內涵。由 於篇幅的關係，這部分詳細資料請參閱災 害救助運作模式研究報告。本文僅針對災 害救助的社政機制進行討論。
災難發生，除了工程、消防、警察、
交通等單外需要投入救災外，社會工作者 也是整個救難工作中不可缺少的一環。社
政單位在整個社會國家體系中，一直被賦 與為專業助人角色，而危機介入一向是社 會工作中一項相當重要的功能。
依據社會救助法，災害救助是社會救 助的一部分，亦是社政體系主管的業務。
在災害發生一週後，災害救助投入的人力 已由工程、消防人員為主轉向社會工作、
心理、醫療保健、教育、就業服務人員為 主的階段（林萬億，2001）。由於社會工作 在不同的工作領域中參與救災角色的扮演 亦多所不同。1984 年海山礦災後，臺北縣 社工員即制定了包括協助家屬調適新喪情 緒、重建家人信心與強化家庭功能的心理 輔導及精神支持；就業輔導、各項補助之 積極、建設性生活照顧；追蹤輔導等方案。
921 震災，社會工作者在其中就扮演了殯 葬處理、悲傷輔導、災民安置、傷亡撫恤、
就業輔導、家庭重建、就學輔導、社區重 建、心理輔導、社會照顧等角色（林萬億，
2001）。
國內外的資料皆顯示，社政單位參與 的災害救助工作至少包括了（Shahar，
1993；Zakour，1996；周月清，2001）：直 接提供對病人及傷亡者的服務、運作成為 公眾的資訊中心、志工招募與組訓、連結 個人與資源系統、預防嚴重的身心健康問 題及搶救過程中的一些緊急安置問題。受 過專業訓練的工作人員除提供與災民需求 相結合的社會資源並能真實反映災民的需 求及現狀。
根據上述災害防救程序及工作內涵分 析中，社政單位在整個防災體系中直接相 關的業務已經包括了：配合應變小組的運
社區發展季刊 109 期 426 中華民國94 年 3 月 作、災民心理輔導、緊急收容及救濟、結
合社會資源、罹難者服務、災民救助及慰 問、災民短期安置、災民長期安置、災後 紓困服務、代收賑災物資及發放、災民心 理輔導、救災人員心理復建、設置災變救 助專戶、諮詢服務、災後重建等工作。在 整個災害救助過程中，從一開始災難發生 到整體後續復建工作，事實上社政單位都 扮演著相當舉足輕重的角色。
這些列舉的服務項目甚至尚未包括需 要社政單位協同配合的工作及救助體系中 一些細部未被分出的工作。陳正元（1999）
針對國內東星大樓倒塌事件救災過程的分 析即發現，在救援過程中儘管各救援單位 清楚知道自己該做什麼，但是仍有些工作 誰也不知道該由誰來做，於是在各救援人 員彼此互動中被界定，而最後社政系統也 接受這樣的結果。導致社政單位人員無法 明確區分自己工作的職責與範圍，承擔了 許多專業及非專業的工作。
除了公部門的運作外，許多民間力量 不論是否被授權或是具有公權力，基於社 會責任及人本的關懷，也都主動介入提供 服務。在社會救助及福利服務計畫中多強 調結合宗教與民間團體的力量，分工合作 針對不同需求的災民提供協助。國內如紅 十字會、慈濟、基督教會等民間公益單位，
在國內重大災害中皆發揮莫大的救助功 能，因此社政體系整合的工作亦更顯重要。
參、研究方法
本研究以深度訪談法及焦點團體法為 主，文獻分析為輔進行研究。本章的內容
包括：研究對象、研究工具、資料收集程 序與資料處理與分析等四個部分。
㆒、研究對象
本研究以立意取樣的方式選擇適當的 研究樣本。研究對象包括：災區縣市政府 業務單位、政府與民間災害救助服務中心 與社區意見領袖及服務使用者等。由於 921 震災為近年最重大的天然災害，當時 參與救災工作的工作人員之經驗是本研究 重要資料的來源，而921 震災至今已歷經 三年半至研究時，期間不免人事更動，為 了收集具實際參與重大災害救助者的經 驗，研究對象的選擇以當時實際參與災害 救助工作的各級工作人員為主要研究對 象。分別接受深度訪談與焦點團體的資料 收集過程。
㆓、研究工具
本研究以質性研究法探討災害救助之 內容、範圍、運作模式、現行運作模式優 缺點及現行災害救助運作模式的困難等問 題，為能收集豐富的研究資料，本研究之 研究工具有三個部分：深度訪談大綱、焦 點團體討論大綱及文獻分析。茲分別說明 之。
深深深深深深
所謂訪談法乃藉由與代表性人物的接 觸與訪談，以獲取研究相關之重要人物經 驗資料，藉以補充次級文獻資料的不足。
深度訪談常有助於研究者深入了解與澄清 問題真相，使研究更詳實。本研究採用半 結構式深度訪談法進行。在實際進行訪談 前先擬訂深度訪談大綱以利資料的蒐集和
社區發展季刊 109 期 427 中華民國94 年 3 月 不偏離訪談主題。
研究小組首先依據研究目的設計半結 構的深度訪談大綱，然後經研究小組成員 以角色扮演訪員與受訪者的試訪過程，經 過修改而完成。深度訪談過程中為收集完 整研究資料，訪談過程在經受訪者同意 後，將全程錄音方式，以便於訪談後謄寫 逐字稿。
焦焦焦焦焦焦深深
焦點團體法對於探索性研究特別有幫 助，尤其是當對研究主題或現象了解不多 的情形。焦點團體法最突出的優勢有二：
焦點團體能讓研究者有機會與參與者直
接做立即性的回應與澄清。參與者們也能 直接回答研究者，同時，研究者亦能觀察 參與者的非口語行為；焦點團體法能使 參與者能夠回應或建構在別的參與者的回 應之上。此優勢通常在個別訪談法中無法 達成（Stewart & Shamdasani, 1990）。
焦點團體討論大綱的內容與範圍大致 與深度訪談相似。焦點團體實施過程在經 團體成員同意後，採全程錄音方式，以便 於實施後轉謄為逐字稿。
文文文文
本研究之文獻分析部分，主要是國 內、外具有的災害救助資料與研究發現為 主要範圍，藉由現有的文獻以作為研究資 料分析的參考依據。
㆔、㈾料收集程序
質性研究之資料收集方法的形式很 多，主要的方法有如：深度訪談法、觀察 法、焦點團體法、文獻分析法等。每個方
法均有優點與限制（王文科，1990；Patton, 1996）。本研究資料收集的的時間順序如 下：
文文文文文文
本研究首先針對現有的國內外災害救 助資料及研究報告進行資料收集的工作，
以期廣泛收錄現有的文獻作為擬定訪談大 綱與焦點團體大綱的參考。
深深深深深深深焦焦焦焦深深深深深
由於本研究的資料來源除了現有文獻 之外，就是來自於具實際救災經驗的政府 與民間團體的人員。訪談對象與焦點團體 成員的選擇直接決定了本研究能否收集到 重要的研究資料。因此，研究小組在擬定 成員名單的過程極為謹慎，希望能包括災 害救助的管理模式四階段中的社政體系人 員。原則上包括政府與民間單位主管與實 際承辦人員。深度訪談名單與焦點團體成 員名單儘量避免重複。
深深深深深焦焦
焦焦深實施
在深度訪談與焦點團體成員名單擬定 之後，開始進行深度訪談與焦點團體，兩 者是同時進行的，為能突顯各個地區災害 救助之優缺點及困難，二次焦點團體實施 的規劃是依地區來規劃，第三次焦點團體 則是以包含全臺灣地區為規劃原則。第一 與第二次焦點團體將分別由北部與中南部 的團體成員分別參加；第三次焦點團體的 成員則是包括全臺灣地區的團體成員代 表。
㆕、㈾料處理與分析
本研究之收集資料的方法包括：文獻
社區發展季刊 109 期 428 中華民國94 年 3 月 分析、深度訪談法與焦點團體法。深度訪
談法與焦點團體法所收集的質性資料均經 全程錄音而得，將進行錄音帶之逐字轉謄 的手續，再進行開放編碼與內容分析的過 程。對於所收集的國內外文獻資料或研究 結果則進行歸納整理，作為佐證與參考。
肆、資料分析
本節針對國內災害救助體系的運作分 為公部門的災害救助體系、私部門的災害 救助體系及目前如何整合公私部門的災害 救助體系，並就目前運作狀況進行優缺點 分析。希望能對公私部門的災害救助體系 有所助益。
㆒、國內災害救助的㊝點
公公公公公公公公公公公公公公公公公公公
已建立
經過多次災害救助的經驗，已建立救 災機制，未來若再發生災害，能夠清楚知 道如何因應。
「我們內部的救災機制已經建立了，然後我們 的，就是說災民輔導的工作模式，就已經run 了好 幾年了，所以慢慢的也都摸索出來，也都知道該怎 麼做了，那就是我們自己內部的機制。」（I02）
「……經過這麼多次不同型態的災變，我們整 個內部的運作協調工作，社會局本身的協調以及跟 其他局、科室的協調我們都做不錯，就＊＊縣的優 點來說。」（I03）
公文部部公部公部公公部部部部部部部
公私部門在有過許多防救災合作經驗 後，已建立一套連結方式且於平時即互相 聯繫。
「……因為我們這些資源平常大家就已經有在 結合，因為救助的福利方面的這些民間單位平常大 家在聯繫上，而且我們有很多案件都是委託他們在 做，所以這方面在資源方面的連結度，本來就都很 好，所以我想這個也應該是個優勢，……」（I23）
動深動動
災害救助工作的關鍵在於速度的快 慢，遇到災害便立即將已完成編組的組織 成立起來，或是運用災害當地的人員，使 得救助工作動員迅速。
「遇到災害時我們就馬上成立救災中心，相關 人員就進駐到指揮中心裡面去，裡面所屬的組織單 位就馬上架構起來，任何災害的發生我們到第一現 場的時間的搶救工作是非常迅速的，善後工作我們 也做得很確實，……」（I22）
落實落落落落
社區志工不但能迅速動員，也由於最 瞭解當地的需求、資源，因此有助於救助 工作的進行。
「……志工回歸到社區，就是災區發生事情，
我們的志工在現場，志工馬上去投入去做救難工 作，那最重要的是平常他們就在做，那他們清楚到 說我們這邊的鄉親他們發生災難，他們需要是什 麼，他們最清楚，那相關人員他們也知道有哪些資 源可以運用，不足的話，他們就會去找相關其他區 的志工來做支援來做協助，所以因為他們平常就在 做。」（I12）
落落深實社深社
透過實地的訪視調查，能夠瞭解最真 實的受災情形，以及災民的實際需求。
「那時候一個很重要的工作就是請我們社工員 到各地去看，每個地方有多少受災戶，每一個點有 多少民眾聚集或基本的紀錄，讓我們知道說各地某
社區發展季刊 109 期 429 中華民國94 年 3 月 某學校有一百個，某某學校有五十戶，某某學校有
多少人住在裡面，……」（I15）
即即即即公即深即即
面臨災變，災民心理可能產生不安全 感，藉由即時滿足災民的需求，能使災民 感到安定。
「開始處理食衣住行，那個時候全國各地的民 間團體湧進幫忙，像＊＊他們之前在當地的駐點就 開始煮東西給人家吃，解決吃的問題。當初最大的 問題就是住的問題。因為房子倒了沒得住，所以務 必想要先提供住的地方能夠安全，再過來就是軍 營、營區、營房、學校還有一些臨時搭建的房舍，
那對於這種災變工作來講，一個很重要就是提供給 這些災民怎麼樣心裡頭的安全感，……」（I15）
即民民民民民民
「其實在921 過了以後，我們那邊鄰居比之前 更友善，講真的我如果上下班，人家只曉得我是某 某某的爸爸，不曉得我是誰，早出晚歸沒人認識。
到921 之後，大家因為有共同理念之後，大家已經 聚集起來。」（F106）
即民民民深民
「心靈啊，那種心靈重建的課程啊。像有一些 他講那個消防安全，我還記得很清楚，這是一種很 特殊的課程。像：逃生啊，社會局舉辦的課程真的 好特殊唷。」（F113）
「我的人生已經增色許多。因為我發現我付出 許多，我現在還接到說：王先生我二十五萬領到了，
謝謝。其實我不是在說我的付出有多重要，是那個 過程很快樂。」（F112）
公公公公公公即公民公即深落落公公公公
公即本身獲部深民
「你一直在家裡，房子也蓋不起來，那不放棄 呀，肚子也不能不顧啊，就做了一年多之後，就去
社會局有一個重建中心，非常好的就是臨時工作津 貼，那個我也有享受到，接受到。這個機制非常好 就是說，…這筆錢真的是對我相當好，反正921 對 我來講，真的是受益最多。那你說我肯學也是一個 原因啦，然後臺中縣政府社會局真的是非常好，他 也給我們上課，真的上課，消防啊、心靈啊、什麼 課啊你想的到，因為我沒有做筆記。」（F113）
㆓、國內災害救助的缺點
現行災害救助的缺點部分分為政策與 法令、組織運作與行政功能、知識與訓練、
經費與資源管理、服務措施與其他影響災 害救助事項等六方面來陳述。
政政深政政政政
法法法法法法
法令方面問題主要是法條散見、法源 重疊，以及法令無法確實落實於地方政府 等。
法法法法法法法法法
「……法條因為不是綜融型的，散見各個局室 處，它是散見於各個部會，所以有時候協調性就會 有問題，舉一個例子來講，華航CI611 發生的時候，
就變成中央一定要介入，他必須把各個部會相關整 合過來，你局必須配合阿，這個小孩他父母已經雙 亡必須怎樣怎樣，……」（I04）
法法法法
「有一些部分是適合暫行條例的，有一些又跑 到救助法裡面去，生活重建就跑到暫行條例去。921 暫行條例是針對921 震災的，其他的一般時期都不 能用，然後它也有一定的時間，現在目前常態之下 最常用的是災害防救法，然後再來，除了災害防救 法之外，社政單位還要有一個社會救助法。以前省 府他有訂這個天然災害慰助金的核發標準，那現在
社區發展季刊 109 期 430 中華民國94 年 3 月 有這個東西之後，那個東西就不適用，就自然廢除
了。」（I17）
災災法災災災法災災災災災
「你要救災的事情分得很清楚，到了基層誰該 負什麼責任也很清楚，災害防救法那是中央他們在 分的，因為到了基層你不管是哪個部會訂的法，通 通都是我們要行的啊，還分什麼！中央才在分那個 勞委會訂那個什麼颱風的，消防局訂那個火災、農 委會訂那個水災、內政部訂風災，那你看很好玩啊，
風災跟水災不是常常搞在一起嗎，那他怎麼分。」
（I01）
「災防法第43 條有規定說，各級政府編列的災 害防救經費，如有不敷災害發生時的應變，或災後 復原的需要，可以視情況調整當年度的收支提款濟 急，像我們那個桃芝颱風，……，中央的話只是依 地方制度法的規定請縣市政府在當年度的經費，可 是就××縣的經費來講，因為其實工業區很少，＊
＊縣民四十幾萬，以農為生，然後當年度的收入歲 收沒辦法支應各級行政機關的經費，所以根本沒有 經費去提款濟急。」（I07）
政政政政政政政政政政政
政策是工作的準則，影響了實際工作 的進行，朝令夕改或是制訂的不明確，都 會讓主事者無所適從，更使民眾感到受騙。
「組合屋拆不拆？重建期到什麼時候？重建會 什麼時候解散？這都會隨民眾的抗議，下級政府的 抱怨，而改來改去，一下增加哪些補助，一下又取 消哪些規定。」（I06）
「但是從另一面來講，如果宣導不夠很確實的 話 ， 政 府 就 把 他 變 成 是 一 種 誤 會 ， 或 是 一 種 殘 害，……」（F108）
組組組落深組政組組政政
公公公公公公政公公政公公公公公公
效發公
公部門在防救災體系中不論是中央與 地方政府本身或是與民間團體間均缺乏足 夠的協調、溝通，使各災區未受到公平對 待。
「我們政府統合、指揮、調度的能力真的非常 的不足，……」（F310）
「整合是一個最大的問題啦，你地方跟，以＊
＊市來講的話，我們的職位監督是一條線，權責也 一條線，很快，可是如果說是中央，然後萬一說你 的那個災害又牽涉到不同縣市，一個以上的縣市的 時候，那個協調統整還有那個時間、空間的落差，
立即性溝通的落差，其實都是在增加他的整個困難 度。」（I02）
「跟中央工作的銜接上，我所看到的。我覺得 中央不應該用命令的，我覺得那是一個很粗糙的做 法，應該要多做一點工作協商，這個是你要怎麼做，
你應該要找人來討論，應該要找地方政府來討論。」
（I02）
政政政政政公政政政政政政政政政
章政亦公納編社會資源
經過多次災害的試練，政府部門已不 斷改善其救災機制，然而當災害生時，政 府的救災體系常因機動性不足無法即時發 揮功效，在這套運作體系裡也多未妥善將 民間團體資源納編進去，造成救災工作的 困擾。
「他認為說如果我親自去做，可能效益是最高 的，但是我在地的團體，……，我們認為一開始當 地政府就要扮演指揮，災變的時候，是等於說你一 定要發揮這個機制，所以第一次災害到目前為止，
沒有得到任何一個機制，……執行面還有很多需要 改進的部分，……」（F204）
社區發展季刊 109 期 431 中華民國94 年 3 月
「……，我們一直很期待政府能夠在這樣一個 重大的災變的同時能夠把這樣一個機制其實大綱性 的，不要細，好現在一個統一的指揮單位，那各個 縣市政府的哪一個，很明確的哪一個市長就是主要 召集人，阿你醫療單位、民間單位、社福單位、學 校單位等等，都要在這個機制裡納編出來，但是我 們現在看不到我講的這個部分，大家都亂掉，是不 是 要 再 有 另 一 個 重 大 災 變 才 讓 大 家 又 想 起 來 」
（F109）
公公公公公公公政公政公公公公公公
在政政上具改善空間
中央與地方，縣市政府與鄉、鎮、區 公所之間的權責未劃分明確，以致於影響 救災速度，以及救災工作的進行。
「權責要分清楚，不要像幾年前嘉義發生八掌 溪事件，發生於嘉義縣，事情發生後，我們從電視 媒體上看到那幾個人，……，一些公家單位都沒有 人要去救他們，……，大概認為這是縣政府的，這 是屬於消防局的、或是這是內政部的空中警察，工 作分配都不清楚嘛！」（I22）
「公所有沒有辦法真正發生災害時，若發生的 時候你每次都沒有充分的準備，每次就是要縣政府 去幫，我覺得他們準備不足啦，……，公所這一部 分還要很大很大的改進……」（I04）
需需需需需需需政需需公法政需需
災害發生的當地政府無法獨自處理災 變時，便需要尋求其他縣市政府的協助，
然而當地政府未能給予明確的方向，以致 提供協助的縣市政府面臨進行救助的困 難。
「……其實他給的一些指令並不清楚，或者說 只是給比較大方向而已，……，他們也自己不知道 怎麼管。他們也不知道怎麼規範，那也沒有設定什
麼表格，所以反而是我們自己處理。」（I02）
公公公公公公公公公公政政政政效
率政造政公公政信任
公部門的能力不足，使得民眾對其產 生質疑，抱持不信任的態度。此外，公部 門的效率問題也是一直為人所詬病的。
「很多人在桃芝颱風發生的時候，不大相信政 府那公信力，那個時候是很大的質疑，其實到目前 為止恐怕也會這樣。921 的整個財務不清嘛，那到 桃芝的時候很多的財團、很多的功德會、慈善團體 也都很想要捐助，但是捐助都好像不會透過公部門 再來執行這件事情。」（I24）
「其實我們都期待政府有一個什麼樣什麼樣，
但是我們的經驗是當災害發生的時候，民眾最不信 任的是政府。他們信任誰，信任資源，那裡有資源 我們就往哪去。」（F101）
「我所聽到的寧願砸到每一個災區，也不願意 給政府，政府信用完全破產。」（F106）
政政公公政政政政效率政政
鄉鎮市公所是政府行政體系裡最基層 的單位，也是一般民眾接觸最頻繁的單 位，但是鄉鎮市公所的行政效率、態度長 久以來一直令人詬病，公部門在防救災工 作的推動上亦受此影響，使得整個工作缺 乏效率。
「我想到就是其實公所本來就是政府機構最基 層，人民每一項救助、福利都是應該透過公所，所 以921 之後公所的效率其實大家都是很詬病。好像 中午以後就不要去公所，因為公所下午沒有上班。
那其實921 之後重建中心的設立是縣政府到各地設 立了一個辦事效率非常好，服務態度非常佳的一個 單位出來，然後他又是公部門。」（F101）
公間民民民民民民
社區發展季刊 109 期 432 中華民國94 年 3 月 許多民間團體有心參與災害救助工
作，卻因缺乏整合、分工，使得許多人力 投注於同一個災區，不但造成服務提供的 重疊，也妨礙了救助工作的進行。
「……，民間單位比較缺乏這種橫向的一個串 聯跟整合，也包括缺乏縱向的，就是垂直的，跟民 間單位的協調合作，造成很多各級其實是單打獨 鬥，造成很多資源的一個浪費的地方，不管在人力 的調度的部分，或者是在物力，……」（F201）
外外公間民民政法外在外民民民外外
結
災害發生後，許多民間團體基於社 會、人道關懷，多數會主動進入嚴重災區 服務災民，這種情況下多少會產生外來團 體與在地團體的服務競爭，缺乏合作機制。
「缺點，這些外來救助團體來到了這個災區，
他們為什麼都不願意，跟原先在地的團體作連結、
合作呢？……，你就要跟這些在地的原本的救助團 體，跟他們有什麼互動，了解這個地方的特性，他 們不願意，幾乎都不願意跟在地團體有這樣子一個 來合作的關係，……」（F212）
「外地經驗怎麼樣投入災區的時候，要跟當地 的 有 關 單 位 做 接 觸 合 作 ， 發 現 不 少 的 接 駁 不 順，……，會產生一些競爭問題。」（F204）
組組公
訓練深人深政政
防政政防防政防防政政防防政政政防
公傳承
預防是災害救助工作中最首要的，然 而民眾的防災知識並不充足，而且救災團 體的技術也未專精，加上職位的調動往往 也會造成專業未能傳承延續。
「我們從那個林肯大郡之後內政部還有請那個 日本專家跟請美國專家來針對臺灣那時候還沒有消
防局來訓練要怎麼如何來救災，…最後那些專家有 說希望你們這些人不要散掉，因為你們就是將來臺 灣的救災骨幹。可是到最後他們講也是隨著職務調 動，這個系統還是沒有建立，不過現在比較好，現 在消防署專責，那時候完全沒有專責機制，那我們 也是希望真的既然建立一個消防署你就必須要強化 來工作，……」（F310）
民缺防政政缺缺政缺缺
「我是覺得那個事前的協調會和這個演習是蠻 重要的，因為像聽起來好像有的地方救助有開這樣 的協調會，所以有些地方沒有，……，當然是透過 非正式的一個聯繫在救災這方面，那正式連結上目 前在災害發生的時候就是這樣合作，那在事前的協 調會在檢討這方面我覺得可以再加強。」（F302）
政政民缺救公救公救救救救外救救
缺乏辦理救助業務的專責人員，或人 員不斷流動的情形，主要是因為工作無保 障。
「各業務單位沒有主責人，各個都是兼差的，
而且因為很苦……他有沒有幫這些人辦意外險、團 險，我們也是有家庭、有老婆、有小孩的，政府每 次都只是說說，錢都不肯花，你應該幫人家隨便保 個險也好，……，所以大家就不做了，……，所以 專職人員很缺乏，當然缺乏的原因是重不重視。」
（I04）
經經深文經經經政政
經經政政經民缺
災害救助工作必須仰賴充足的經費才 能夠完成，經費的不定或缺乏影響了救助 工作的進行，尤其對於財政狀況較差的縣 市政府影響更大。
「就＊＊縣的經費來講，因為其實工業區很 少，南投縣民四十幾萬，縣民以農為生，然後當年
社區發展季刊 109 期 433 中華民國94 年 3 月 度的收入歲收沒辦法支應各級行政機關的經費，所
以根本沒有經費去提款濟急。」（I07）
「困難最主要還是來自於經費的不確定性。」
（I06）
物資發物
對民眾、企業所捐助的物資，未做有 效的管理，使得物資大量湧進災區，產生 供過於求，或是有不符合災民實際需求的 情形，進而造成資源的浪費。
物物缺物物物法物物物系法法物物
浪費、分配法均
「……很多的資源介入，可是沒有人做統整，
所以造成資源的重複浪費，這是一個，第二個問題 是資源浪費以後就消耗了，所以消耗以後這個災民 就無物資了。」（I02）
運運物物法運民運運運
「……在救災遇到最大的困境就是說所有的物 品、所得到的資訊都沒有經過確實的查證，而大家 一窩峰往裡面送，就是造成救災的傷害。」（I11）
「在第二個部分就是說你政府在發放物資的時 候，重點是在受災災民需要的是什麼，而不是只要 通過一個案就金錢給他、物資一直往那邊送。重點 在那個地區跟這個地區裡面並不是需要我們可以決 定的那些東西，所以造成很多困擾。」（F110）
現現政現現現法法
各縣市政府財政狀況不一，形成救助 金發放的金額不同，引發不少爭議，也造 成財政狀況差的地方政府莫大的壓力。此 外，亦有補助條件的認定、救助金申請等 問題。
發發發發法一發
「災害救助金，應該有一個統一的標準，……，
我們隔壁住了一個有錢人，所以居民都抱怨，為什
麼死在＊＊市比較值錢，一百萬，死在＊＊縣就二 十萬，這一點我是覺得很不公平，這個人命是無價，
至少說在救助上應該是，可是這部分我們一直希望 中央能夠訂定，當然中央有一個標準，他們說市政 府外加的他們也控制不了，……」（I03）
「緊急慰助金就會比照那個急難救助，就是我 們社會救助法裡面的急難救助的那樣子的一個方式 去核發給他們，可是他沒有一個準據，因為急難救 助金當初他設定的時候最高到九萬嘛，然後每個縣 市他們發放不一樣，都是授權給縣市政府去做決 定，……」（I17）
物
物災災政府財政壓力
「……，你要看災害的程度是怎麼樣，如果說 很大的話，對各個市政府的財源也是一個很大的壓 力。」（I02）
中中中災災中力
「中央是這樣啦…過去我個人覺得，他們的作 法沒有切中要害，變成我們發了一份，象神就是這 樣，我們發了一份，他們又發了一份，整個政治上 在考量啦，我們發錢他們也發錢，……」（I04）
災災法法物
「 … … ， 目 前 的 災 害 救 助 裡 面 所 規 定 就 是 說，……，必須要你籍在人在，設籍而且要實際居 住，……，那我們知道有很多民眾，有時候他是住 在這裡，但是他戶口沒有遷到這裡，所以他就都燒 掉了，沒有辦法拿到一個兩萬塊的房屋倒塌的救濟 金，……」（I23）
發發救助發發發發發發發
「……一發生災害的各級長官就急著到第一現 場發所謂救助性的慰問金，這是很不好的示範，我 們希望做到的社政部門對災民的第一時間的關懷慰 問跟他的心理輔導，協助他快速渡過這個災難痛苦 的期間，這應該是社政部門真正要做的事，而不是
社區發展季刊 109 期 434 中華民國94 年 3 月 做一些能夠在媒體露臉的工作。」（I09）
申申申申申申、申申申法災災法法
物；等待時間漫長
「……在最需要的階段沒有給他們即時的幫 助，而且居民告訴我，他填了七張的表格，一毛錢 都沒有拿到。那說上面說要照相，門牌號碼要照相，
我家都被壓扁了，那來的門牌，說財產損失要照相，
要報稅嘛，說要照冰箱、電視機都壓壞了，那要怎 麼辦？……是要用最快速、最方便的方式讓他們拿 到，才能感受到政府部門在幫助他，……」（I03）
「我921 時候是有房子是半倒嘛，其實是沒有 倒，因為那個是公寓，所以公寓如果要留下來，如 果說要拆的話，整棟就拆掉了，那在辦這個的時候，
像我們要蓋印章將近蓋了五六十個印章，其實這些 受災災民遇到非常多類似的事情，……，還有要求 這個實際的說法，……」（F110）
「……，所以這個過程當中其實剛開始兩三個 月都是一直在改這個條件，那這個變的說民眾要準 備這麼多東西，重建證明一大堆東西就是要民眾去 申請，那這個是申請程序上面。民眾會覺得我補助 25 萬，或 50 萬我就要花這麼多時間，……」（F111）
服服服施
公調調調經調調調調公調調政公調
受政造政政公困擾
需求調查對於救助工作的進行有其重 要性，但由於團體之間缺乏聯繫，使得災 民重複接受訪談、調查，因而增加了災民 面臨災變或重建以外的困擾，甚至造成對 調查訪視的反感。
「……很多資源、機構都進來，那提供的服務 很多都是各做各的，比較不會有聯繫，政府也沒有 做一個管控、協調的工作，所以造成服務的重疊和 浪費。這樣也會造成災民的反感，因為你一個機構
接著一個機構來探訪他，他們就必須面臨重複持續 被訪談、探視的困擾，……。」（I26）
「……，我的立場化就是說不希望原影重現 啦，像放錄影帶一樣，人家已經過了一段時間，那 個傷悲還沒有結痂來講的話，你又把他戳破。變成 他，像我們的話在921 那段時間，我們連連續續接 了十幾個單位不管是什麼，原影重現。一直強迫我 們，這個並不是心靈重建，我想社政、社福部門應 該了解。」（F106）
政法無無受政無無無
災害發生後，雖然有進行受災戶的調 查，但由於受災戶多已遷移，以致於無法 掌握完整的受災戶資料。
「……比較困難的是就是沒辦法掌握受災戶在 哪裡，後來我們就是請陳××老師，幫忙做一個受 災戶全面調查，根據受災戶名冊，對於當時有來領 慰問金的受災戶，我們再去訪問一次……。」（I16）
後後調調公後善調調
「……，政府的深思，我認為政府到目前都沒 檢討過，真的很可悲，花了國家這麼多公款，如果 把那兩千億拿來搞災害重建，其實早就蓋好了，就 每一個人給他蓋一個房子，早就蓋好了，還不要錢。
為什麼到目前為止，所以我時常講你們現在探討的 只是說災害的救助，再過來三年期的新貸款到了，
再過來94 年 2 月救災怎麼轉銜，……，現在的社會 經濟各方面問題，921 重建基金會那邊還有錢，一 天到晚就是說我給你蓋、給你蓋，我補助你蓋，沒 有考慮到你蓋哪裡都要貸款，他貸款要怎麼付。這 些災民要怎麼付。兩百萬要將近一萬六每個月要 繳，現在的經濟景氣可能嗎？……，這些問題並不 是只有一個災害的，災害完之後要怎麼樣去做。」
（F106）
社會救外現現法法
社區發展季刊 109 期 435 中華民國94 年 3 月 除了社工員本身介入時機與人力不足
的問題之外，亦有外界對於社工過度期 待，以及法令制訂中忽略社工的情形。
社發社社社時社法社
「以社工的立場來談，其實第一個大家不會去 懷疑社工應該介入到救災的裡面，因為這裡面的確 有一些個案是需要幫助。其實社工自己也有這樣的 工作認知，但是他的問題在於說，我什麼時機點介 入這樣，然後我的工作內容是什麼？」（I02）
「社工是不是一定要介入，如果他有其他的家 屬，或者其他的人員，社工在那個點上要介入，這 是一個對於工作者，就是說我們這個服務，一方面 是考量家屬個案的需要，可是一方面也必須考量工 作人員自己的準備或者自己的需要，所以介入點在 什麼時候？」（I02）
人力法人
「人力很嚴重的不足，本來社會工作人員在整 個社福系統就沒有他很清楚的角色定位，……，而 民間單位雖然可以扮演這個的角色，可是也比較不 能扮演人力調配的角色，……。我的單位我的人力 我可以調配，可是跨區域的時候你還是很難做調 配。」（I25）
對社發社物對對對期待
「……其他人員也並不知道，不是那麼了解，
到底社工員的角色是什麼，那往往從我們的角度來 看，有很多是過多的期待」（I02）
各各法各中法社各發作各各各
「……重建的那一章，有兩條，那個把社會工 作的東西都遺漏掉。」（I03）
「法令的那一個部分，……，就是重建、復原 這個部分，就是比較缺少，社工人員這一個部分是 被忽略的，……，這次921 的經驗告訴我們說，這 其實是需要的……」（I03）
其其其其公其公其其其
公未未後民公資未未
完整的資料庫能夠提供使用的便利 性，然而政府尚未建立一套完整的資料庫。
「我覺得政府就是沒有一個社會資源資料庫，
就是只有喜馬拉雅基金會有一個公益中心的資訊，
可是那比較片段，譬如說在資源的內容跟方式上面 有的內部也沒有提供，……」（I25）
捐現救捐政法救捐
「民間捐款的話，捐了款項以後，那麼我們的 救災承辦人，可能是認為規劃出來，那個時候可能 需要什麼會規劃出來，那麼民意代表可能不是這 樣，他們那個要去買什麼東西，或者要把這些錢挪 到可能要做些什麼東西，挪到哪或去買東西，那這 個承辦可能就……。」（F205）
通通通通
由於通訊系統的中斷，災情的回報、
救助人員的聯繫便無法順利進行，影響了 災害處理工作，也減緩了救災速度。
「像921 的時候，通訊系統全部都斷了，我們 都連絡不到，連我們的同仁，手機什麼都斷訊，那 我怎麼去，怎麼聯絡第一線的人員到現場？那局處 之 間 搞 不 好 有 時 候 也 會 碰 到 像 這 種 通 訊 的 問 題，……」（I02）
「我們要先知道到底多少人受害，到底有多少 人需要幫忙，……，如果在還沒有這個災害救助以 前，你一定要先掌握你有多少民眾受害，……，那 當初的困擾就是很多的資訊系統都中斷，沒辦法回 報，回報不出來。」（I15）
媒民媒政政媒需
「那還有一點今天我覺得我們都沒有提到的一 點是說救災過程一個很大的干擾就是媒體，……，
我們的經驗是這個過程造成許多錯誤訊息傳遞，跟
社區發展季刊 109 期 436 中華民國94 年 3 月 很多團體間彼此的誤會，我覺得在做也許聽過很多
災民代表他們也有很深刻印象是說，媒體很重要，
你怎麼去運用媒體，我覺得民間單位、政府單位甚 至是災民有在這個過程去學習，我覺得其實蠻重要 的。」（F101）
政政民民救救救造政政政救外困擾
在防救災過程中，民間團體的出發點 大多數都是熱心、以服務災民為主，但有 少部分卻不然，它們參與防救災工作僅是 為了出風頭，甚至有些國軍單位在參與救 災過程中，還要求社政部門提供飲食、住 宿等後援服務，造成社政單位的困擾。
「然後運了差不多那些物資是米跟泡麵，那就 把他卸在公所裡面，總共給他算一算，不到一萬塊 的價值，那四、五個人，穿著背心，要求我們，跟 他那個公所人員照相，我說我沒有時間跟你照相，
你們要照相找縣長，縣長他會跟你們照相，……」
（F205）
「……，921 之後我遇到很多單位，有另外一 個團體要來救災，能不能麻煩公所，給我們安排，
明天有幾十個，要住的、還要吃的，很困難啦！但 是既然來了要來，……，如果民間團體真的要救災 的時候，自己要自備一下，……」（F205）
政公災災救救
對於政府的協助、救助金的發放，災 民經常認為這是他應該獲得的，甚至有更 多不合理的要求。
「第一線的民眾，災民，其實對於政府的要求 相對是較高一點，相對是高，所以有時候會提出一 些超過我們可以給予救助的範圍，……，那個救助 是有限制的，……」（I02）
「……我們服務原住民地區，……，50 年來在 臺灣的大社會被界定、標籤為弱勢，比較喜歡求人
幫助的，這個我不否認它的一個普遍性，我們在救 援最擔心的是他們希望更多的資源給他們，……」
（I14）
「（災害救助）是解決一時的急需，缺點就是養 成受災民眾貪得無饜的心理，他是認為說那是他應 該的。」（I07）
由於以上為經由深度訪談與焦點團體 收集資料方式所得資料經歸納整理與分析 獲得國內救助知優、缺點。優點希望能持 續並擴大，缺點則提供相關單位參考改 進，使災害救助業務能讓災民在最短的時 間內獲得所需之救助。
伍、結論與建議
㆒、結 論
經研究整理後，天然災害社政體系運 作流程如圖，可以清楚了解國內災害社政 體系運作流程。經資料分析可見，在災害 防救法實施後，目前國內災害救助所產生 的影響：
公災即災災民深深立災組落
當災害發生時，災情應變中心會立即 成立並開始運作。
加民公災加加災加加服施深加加
平常加強辦理緊急志工訓練、災害通 報、土石流的研習等，讓民眾了解救災常 識。
深立公災成成公深
「成立災害預警制度，比如說土石流 危險區、淹水危險區，都會在颱風或者可 預測的大水來的時候提前進行疏散。災害 救助法又規定著，經政府勸導又未離開 的，開罰款。
