誰的社區？被誰營造？新竹市金山面的故事 (1994 ~ 2007)
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(2) 國立交通大學 客家文化學院 客家社會與文化碩士在職專班論文. 誰的社區？被誰營造？ 新竹市金山面的故事(1994 ~ 2007). The community making of Ginshanmien in Hsinchu （1994 ~ 2007）. 研 究 生：黃秋燕 指導教授：羅烈師. 博士. 中 華 民 國 九 十 七 年 七 月.
(3) 誰的社區？被誰營造？新竹市金山面的故事 (1994 ~ 2007) The community making of Ginshanmien in Hsinchu（1994 ~ 2007）. 學生：黃秋燕 指導教授：羅烈師博士. Student：Chiu-Yen Huang Advisors：Dr.Lieh-Shih Lo. 國立交通大學 客家文化學院 客家社會與文化教師碩士在職專班論文. A Thesis Submitted to Degree Program of Hakka Society and Culture College of Hakka Studies National Chiao Tung University in partial Fulfillment of the Requirements for the Degree of Master In Degree Program of Hakka Society and Culture July 2008 Hsinchu, Taiwan, Republic of China. 中華民國九十七年七月.
(4) 誰的社區？被誰營造？新竹市金山面的故事(1994－2007) 學生：黃秋燕. 指導教授：羅烈師博士. 國立交通大學客家文化學院客家社會與文化教師碩士在職專班 中文摘要 摘要. 台灣推動社區營造政策這麼多年來，在政府大力推動下，不斷有社區成功的營造出 社區的意象而受到大眾的矚目；但也有社區因活力不再而消逝在社區營造的行列。本文 藉由金山面的故事，探討政府挹注大量經費推動「社區營造」政策之時，此政策在行政 體系、專家與社區居民三方力量合作下所呈現的基本問題： （1）以社區被營造的過程來 看社區營造與居民認同問題的相互辯證。 （2）在現今的政策體系下，形塑現代化公民社 會的 可 能 性 。 研究中發現影響社區營造的因素大致可分為內部動員與外部互動兩方面。在外部互 動方面，「資源」、「政治因素」與「媒體」是重要的影響因素；內部動員方面則為「人 力」與「文化」。 其實，「社區營造」成功與否的關鍵的問題仍在於社區居民是否能形成共同的「社 區意識」，藉由公共議題的發酵而使凝聚社區居民的共同意識，讓社區居民透過對於與 生活息息相關議題的認識、認同、行動的過程中，培養參與的興趣與能力。所以，要能 使社區營造工作持續推動，需以社區居民為主體，透過社區居民運用其技能及知識改善 社區生活環境與品質，讓居民對於當地環境的了解與認同後，保持社區居民分享與互助 的精神，自發性關心、參與社區事務、凝聚共識，才能讓社區營造真正成為一種「造人」 的過程。. 關鍵字：社區、社區總體營造、公民社會 i.
(5) The community making of Ginshanmien in Hsinchu Student：Chiu-Yen Huang. Advisors：Dr.Lieh-Shih Lo. National Chiao Tung University College of Hakka Studies Degree Program of Hakka Society and Culture. 英文摘要 Abstract In Taiwan, the concept of community renaissance construction has been blooming for recent years by the great effort of the government’s policies and promotion. There are many successful constructions by means of community renaissance and have draw media’s attention constantly. On the other hand, some communities just disappear in the ranks of community renaissance due to lack of long-term plan and recognition. So far the government has already invested tremendous amount of fund in promoting the policy of the community renaissance which were carried out by the government, the experts and community residents. Throughout the story of Ginshanmien, this content analyzes and discusses two basic questions: (1) to review the dialectical issue existing between community renaissance and residents admitting from the procedure of community organization built. (2) To discuss the possibility to mold the modernized civil society under the current policy system. Two major factors are involved while one community organization being constructed. One is the inside factor- the activities of community residents. The other one is the outside factor- the interaction between community organization and exterior issues. Regarding the outside factor, three significant exterior issues are reflected as resource, political factors and the mass media. In the inside factor, the interior issue are human resource and culture. In fact, the keys of success of “the community renaissance” largely depend on whether if the community residents can clannishly form community consciousness. It enables to clan the community residents’ common consciousness through the public topic to the interest and ability of participation while they focus on these topics of closely linked with life by understanding, approval, and methods of taking action. To sum up, if we want to make the concept of community renaissance to work out, it needs to rely mainly on community residents’ efforts. They must utilize their different professional skills and knowledge to improve community living environment and quality. Only if residents recognize and understand their local living environment, they will devote their efforts and help each other, the spontaneity cared about, participate in community’s affairs, and clan the common understanding and lead the community to a new vision and successful percept. Keywords: community, community renaissance, civil society ii.
(6) 誌謝 誌 謝. 非常幸運能夠在大學畢業十年後再回到校園重拾書本，雖然一邊工作一邊讀書十分 辛苦，但這兩年一路走來，覺得自己的人生增添許多色彩，也讓自己對「客家」有更深 入的了解。 能夠完成論文，要感謝的人很多。首先，要感謝的是我的論文指導教授羅烈師老師， 於繁忙的行政公務之餘還要抽空給予我鞭策與指導，讓我在學術研究上學習到更謹慎的 思考，若是沒有老師細心的引領與教誨，論文絕對沒有辦法完成，在此致上由衷的謝意。 其次，要特別感謝口試委員許維德老師、林秀幸老師的辛苦審查，並給予指 正 和 協 助 ， 使得本論文更加完善。 此外，感謝教導過的老師們，在修課的過程中給予我許多研究理論與方法的介紹。 特別是呂欣怡老師，在我寫作遇到困難時，啟發我多方面的思考方向。 另外，還要感謝在田野調查時所有曾經給予協助過的朋友，尤其是洪惠冠主任、陳 月嬌小姐、李丁讚教授、李奕樵老師、吳慶杰先生、段孝芳小姐、李紹唐先生等人，讓 我得到許多寶貴的田野資料，並給予指點與解惑，使我對於社區營造的工作有更深一層 的體會。 接著要謝謝一群好伙伴：華英、星萍、鈺涵、昭慧和在專班裡一同奮鬥的同學們， 我們一起熬過了艱難的課程修習。尤其是華英，在我寫作不順時，聽我發牢騷並給予鼓 勵。還有關東國小的同事淑娟、于真、美雀的精神鼓勵。 最後，我要把我最深的感謝留給我的家人。謝謝我的爸爸與媽媽無悔的付出與疼 愛，還有我的摯愛吳志平的支持與體諒，女兒吳雨非的全力配合，使我能沒有後顧之憂 地完成這個碩士學位。 謹把這份榮耀獻給我摯愛的家人。. iii.
(7) 目錄 . 中文摘要 ································································································································· i 英文摘要 ································································································································ ii 致謝 ······································································································································· iii 目錄 ······································································································································· iv 表目錄 ··································································································································· vi 圖目錄 ································································································································· vii 第一章 . 緒論 ............................................................................................................................................ 1 . 第一節 研究動機 ............................................................................................................................................. 1 第二節 文獻回顧 ............................................................................................................................................. 4 第三節 研究方法 ........................................................................................................................................... 18 第四節 研究章節介紹 ................................................................................................................................... 20 第二章 . 金山面的概況 ........................................................................................................................... 21 . 第一節 地理位置與歷史沿革 ....................................................................................................................... 21 第二節 人口結構與變遷 ............................................................................................................................... 28 第三節 經濟型態的轉變 ............................................................................................................................... 32 第四節 宗教信仰 ........................................................................................................................................... 35 第五節 小結 ................................................................................................................................................... 39 第三章 . 金山面的社區營造 .................................................................................................................... 40 . 第一節 浪漫的風空主義（1994‐1998） ...................................................................................................... 41 第二節 務實的人情網絡（1999‐2007） ...................................................................................................... 54 第三節 浪漫與務實間的激盪（1999‐2007） .............................................................................................. 63 第四節 小結 ................................................................................................................................................... 66 第四章 . 分析與討論 ............................................................................................................................... 68 . 第一節 政府單位 ........................................................................................................................................... 68 第二節 專家 ................................................................................................................................................... 92 第三節 社區居民 ........................................................................................................................................... 96 第四節 小結 ................................................................................................................................................. 112 第五章 . 結論 ........................................................................................................................................ 114 . 第一節 結論 ................................................................................................................................................. 114 第二節 研究限制與發展 ............................................................................................................................. 117 iv.
(8) 參考書目 .................................................................................................................................................. 119 附錄 .......................................................................................................................................................... 127 . . v.
(9) 表目錄. 表 1-1. 徐震對社區的分類 ···································································································4. 表 2-1 ：金山面之今昔 ······································································································· 21 表 2-2：新竹市國民小學 96 學年度鄉土語言開課概況 ···················································· 29 表 2-3：民國 83 年至 95 年，金山里與仙水里人數 ·························································· 31 表 2-4：金山面窯業概況 ····································································································· 33 表 3-1：新竹市議會第七屆議員選舉（東區）結果 ·························································· 59 表 4-1：社區發展綱要(領)工作項目歷年變化 ··································································· 70 表 4-2：文建會歷年推動社區總體營造相關計畫各年度預算經費統計表 ································· 72. 表 4-3：文建會歷任主委對社區營造施政重點 ·································································· 75 表 4-4：中央政府歲出決算與社區發展支出比較 ······························································ 80 表 4-5：文建會 92 年新故鄉社區營造計畫審查結果 ························································ 84 表 4-6：新竹市政府歲出決算與社區發展支出比較 ·························································· 85 表 4-7 民國 89-94 年向文化局申請經費的單位及計劃件數 ············································· 86 表 4-8：社區營造人才培訓課程 ························································································· 88 表 4- 9：95 年度新竹市社區總體營造人才培育初階課程各社區參加人數分析 ············· 90 表 4-9：95 年度新竹市社區總體營造人才培育初階課程參加人數年齡分析 ·················· 90 表 4-11：95 年度新竹市社區總體營造人才培育進階課程各社區參加人數分析 ············ 91 表 4-12：95 年度新竹市社區總體營造人才培育進階課程參加人數年齡分析 ················ 91 表 4-13：專家的背景資料 ··································································································· 93 表 4-14：社區領導者的背景資料 ······················································································· 97 表 4-15：新竹市金山里里長選舉開票結果統計 ······························································ 104 表 4-16：第一屆第一次與二屆第三次社區發展協會會員年齡分布比較表 ··················· 110 表 4-17：第一屆第一次社區發展協會會員職業分析 ······················································ 111 表 4-18：第一屆第一次與第二屆第三次社區發展協會每戶參加會人數比較表 ··········· 111. vi.
(10) 圖目錄. 圖 1-1：訪談人物圖 ·········································································································· 14 圖 1-2：公民社會中政府與社團關係圖 ··········································································· 17 圖 2-1：新竹市地圖 ·········································································································· 22 圖 2-2：金山面生活區的行政區域範圍 ··········································································· 23 圖 2-3：金山面地圖 ·········································································································· 25 圖 2-4：竹北一堡地圖 ······································································································ 27 圖 4-1. 台灣推動「社區營造」的歷程 ··········································································· 69. 圖 4-2. 新故鄉社區營造計畫架構··················································································· 78. 圖 4-3. 健康社區六星計畫架構 ······················································································ 79. 圖 4-4：社區總體營造推動委員會組織架構圖 ······························································· 83 圖 4-5：新竹市金山里行政區域圖··················································································104. vii.
(11) 第一章. 第一節. 緒論. 研究動機. 民國八十六（1997）年宜蘭舉辦「全國社區總體營造博覽會」 ，新竹市金山面社區 以「紅布與綠樹」 、 「風空主義」為題，讓「金山面」這個早已被眾人遺忘的名字，再次 受到注目；也讓社區營造者 － 吳慶杰先生成為全國性知名的社區工作者。民國八十七 年的里長選舉，戴著社區營造成功桂冠的吳慶杰先生居然連任失敗。這個原來被認為是 社區營造界典範的社區到底出現了什麼問題？ 行政院文化建設委員會在民國八十三(1994)年提出「社區總體營造」的概念，推展 至今已邁入第十四個年頭了。在政府的宣導下，「社區總體營造」這個原本令人陌生的 辭彙，已讓社會大眾耳熟能詳。尤其經過「九二一」地震後，許多城鎮在各方力量共同 打造下，呈現了不同往昔的新風貌，更為「社區總體營造」政策做了有利的宣傳。 其實，政府早在 50 年代即開始推動社區營造政策，並將之視為國家經濟與社會復 興的途徑。從 1955 年推行的「基層民生建設運動」到 1965 年的「社區發展」皆屬之， 只是當時較重視物質環境改善，施政措施多半強調「硬體設備」、「物質層次」的改進， 較局限於社會福利範疇。到了 80 年代初期，台灣面臨政治威權鬆動、民間社會的興起、 本土文化的重現等社會現象（林清文 2006） ，因此行政院文化建設委員會提出社區總體 營造政策，企圖從文化的角度切入社區營造工作，將台灣基層社區建立為一個有生命的 社區共同體。. 社區總體營造代表一種思想模式，由中央主導轉為地方主導，由資源供給者出 發的立場轉由生產者出發的立場，以『社區共同體』的存在與意識作為前提與 標的。藉著社區居民參與地方公共事務，凝聚社區意識。經由社區自主能力， 建立屬於自己的文化特色。……因社區居民的自主參與，使生活空間獲得美 化，生活品質得以提升，文化經濟產業再行甦醒，使得原有地貌煥然一新，促. 1.
(12) 進社區活力（陳其南 1995）。. 社區總體營造是要營造出一個新社區、新社會和新人種，在這個『造人』的工 程中，是依賴社區公民和知識份子的互相學習、自我學習和自我改造。在社區 總體營造的過程中，是要建立一個體系化的社區學習社會和學習共同體。…… 社區總體營造不僅是在營造一些實質環境，更重要的是建立社區共同體成員對 社區事務的參與意識，和提昇社區居民生活情境的美學層次，所以社區總體營 造不僅營造社區，乃是營造一個新的人（文化環境基金會 1999）。. 也就是說，將社區營造政策定位成一種改造台灣社會體質的社會工程，鼓勵社區居 民共同勾勒出一幅生活共同體的願景，並設法實現。 隨著主政者的改變，政策名稱由「社區總體營造」改為「新故鄉運動」又變成「健 康社區六星計畫」；參與政策推動者也由單一部會到跨部會，甚至到中央政府各部會總 動員。但不論名稱或政策執行單位如何轉變，其主要精神依舊為：由下而上、民眾參與、 地方自主這三大要素，期許透過社區總體營造的推動來建立一個現代化的「公民社會」。 在政府如此重視又挹注大量經費推動此具理想性的「社區營造」政策之時，政策的 理念與執行又需面 對 哪 些 問 題 與 困 難 ？ 本文希望透過實際的案例觀察，來點 出 影 響 社區營造成敗的基本因素。 本研究選定新竹市的金山里為田野點的原因有二： 一、 台灣社會的縮影：早期，金山里主要為客家聚落；1949 國民政府遷台，設了「陸 光新村」 ，所謂的外省族群加入了此生活圈；再加上 1970 年新竹科學園區設立，以 閩南族群為主的新移民進駐。這 20 多年，金山面因為科學園區的設立，從一個相 對落後的地區成為最高科技的所在地，無論在族群、政治與經濟方面皆產生了很大 的改變，形成一個複雜多元的區域。從 宏 觀 的 角 度 來 看 ， 金 山 面 小 社 區 的 歷 史正反映台灣大社會的歷史。 二 、 典 範 與 實 際 的 衝 突：文建會在推動社區總體營造政策初期時，金山面曾交出一 2.
(13) 張亮眼的成績單。甚至在 一 九 九 七 年 還 獲 選 參 與「 全 國 社 區 總 體 營 造 博 覽 會 」 ， 代 表 新 竹 市 參 與 「 全 國 區 」 的 成 果 展 示 ， 被認為是社區營造界的典 範。但是，在換了社區領導者後，社區營造的方向產生了重大的轉變。轉變過程 中，對社區組織來說所造成的影響可用來與建構公民社會的理念相對照。 本文藉由金山里 1994 ~ 2007 年這幾年間的故事，呈現執行政策的地方政府是如何 因應與落實中央政策， 地 方 政 府 在 執 行 時 又 是 如 何 與 社 區 互 動 ， 社 區 在 營 造 時 又 面 對 哪 些 問 題 與 困 難 。藉由金山面的故事，探討「社區營造」在行政體系、專家 與社區居民三方力量合作下所呈現的基本問題： （1）由社區組織如何被建構的過程來看 社區營造與居民認同問題的相互辯證。 （2）在現今的政策體系下，形塑現代化公民社會 的可能性。. 3.
(14) 第二節. 文獻回顧. 本研究以金山面的社區營造歷程來檢視影響社區營造的因素及此政策的推展能否 建構出公民社會。因此將針對社區研究、社區營造、公民社會等相關的名詞與概念，回 顧這些名詞在文獻中的內涵與意義，做概略的探討與介紹，做為進行研究寫作時的參考 依據。. 一、社區（Community）. 何謂社區（Community）？「社區」是社會科學界一個相當重要但難以掌握的概念。 至今，關於“community”仍未有一個確定而完全令人滿意的定義存在，而這是因為「社 區」這個術語的使用會因為不同的人在不同的情境下使用而指涉不同的意義。 在人類學方面，由於人類學家以往研究的對象通常是西方殖民統治下的無文字社 會，一個“community” 往往是指一個部落或村落，因此，“community” 通常被界定為是 有界限的、封閉的，甚至強調其內部構成的同質性。傳統上能夠面對面的“community”， 如農村，才能給予人們關係緊密的慰藉情感，於是「地域性」的意涵就蘊生其中。在社 會學界，“community”的意涵指涉，包括了地域性、社會互動，以及共同連帶。 徐震（2007：7-14）認為對於社區一詞意義的探究，最好能從社區本身的變遷情形 及研究社區的歷史演進著手，他將社區分為三種概念：1.結構的（Structure）2.互動的 （interaction）3.行動的（action） ，筆者將三種概念的著眼點及側重範圍統整如表 1-1。. 表 1-1 概念. 徐震對社區的分類. 著眼點. 側重. 結構的 從社區的地理疆界與服務設 （地理因素） 施方面. 地理的、結構的、空間的與 有形的因素. 互動的 從社區的心理互動與利益關 （心理因素） 係. 心理的、過程的、互動的與 無形的因素. 4.
(15) 行動的 從社區的社會變遷與參與行 （社會因素） 動. 社會的、組織的、行動的與 發展的因素. 他認為「社區」乃是居住於某一地理區域，具有共同關係、社會互助及服務體系的 一個人群。在社區工作中，應以「地理社區」的概念為基礎，以「行動社區」的概念為 方法，以「心理社區」的概念為目的。 除了徐震外，許多學者也對「社區」下了定義：「社區的本意比較接近『社群』或 『共同體』的含義，它既非單純的空間地域單位，也非行政體系的一環，它應該是指一 群具有共識的社會單位，所謂共識也就是『社區意識』 。因此，一個社區當然指的是『人』 而非『地』；是『社群』而非『空間』」（陳其南 1995）。 「社區不外乎包含三個要素（一）一群人； （二）社會性（社會意識、關係及活動）； （三）一定的地理範圍，亦即社區是一群人的集體意識和與其相映的空間領域所構成， 而集體意識為一群人所產生的社會性（社會意識、關係及活動），空間領域為一定的地 理範圍」（樊美蒂 1999）。 「社區的概念包括是一個地理位置、是一種心理互動的團體組織、是一個包含各單 位功能的系統」（林振春 1993）。 「社區其實是社會動員的過程，是人際間連結的網絡。但在工業社會的衝擊下，人 與地緣社會的互動大為減弱；以居住城市做為一種有意義的社區交往形式已經逐漸式 微，無論在城郊還是城市，支持社會交往的是網絡而不是地方」（夏鑄九 2007）。 Cohen 以探討被研究者“community”的觀念以及與之相關的概念和象徵機制，避免 以地域作為思考的基礎，嘗試以意義層面來解析 community。提出必須從當地的社會文 化性質來理解，而認同、歸屬與情感也是思索的重點。他將「界線」和「象徵」作為社 群建構的兩大支柱。象徵是共同的符號，指出社群是由符號建構的，而符號則由社群成 員注入意義。其觀點著重於社群的內在而非形式，認為 community 主要是心理上的建 構，其是具高度象徵性的，生活在同一個象徵系統下並認同此系統，這個象徵就會成為 一個區分我群及他者的界限（Cohen 1985）。. 5.
(16) Tim Cresswell 提出一個觀點：地方是人們觀看、認識與理解世界存在的感情性依 附與關連。在看見人、地方之間情感依附和關聯的同時也看見地方的意義；地方若不能 與人產生特殊的記憶、想像或認同，就只不過是毫無意義的抽象空間。但在觀看連結方 式的同時，我們似乎應思考那是誰的想像？地方是不同利益交叉的空間，而且向來總是 不斷為社會上強大的勢力所建構。建構記憶的主要方式之ㄧ就是透過地方的生產。紀念 物、博物館……地方的物質性，意味了記憶並非聽任心理過程的反覆無常，而是銘記於 地景中，成為公共記憶（Cresswell 2006：138）。 兩位學者都提到了「象徵」對於凝聚群眾的重要性，提出地方感的保存和建構，是 一種不斷變動的概念。地方的意義不斷變動，我們不知十年後會變成怎樣？當我們願意 不斷與這些空間互動、融合，發展出獨特的經驗、記憶聯想甚至認同時，便可以進一步 確認、強化這些空間的地方感。人們將能從日漸均質化的全球空間中脫穎而出，成為特 色十足的地方，社區營造計畫的成敗也建基與此。 從上述學者的定義看來，社區除了地理範圍，還包括認同感及互動等，範圍較為多 元。綜合上述觀點，「社區是住在一個空間區域的一群人，他們彼此間互動密切，且具 備共同的社區認知意識」。 依據內政部在民國八十八年十二月十四日所公佈的「社區工作發展綱要1」第二條 「本綱要所稱社區，係指經鄉（鎮、市、區）社區發展主管機關劃定，可依法設立社區 發展協會，推動社區發展工作之組織與活動區域。社區發展係社區居民基於共同需要， 循自動與互助精神，配合政府行政支援、技術指導，有效運用各種資源，從事綜合建設， 以改進社區居民生活品質。社區居民係指設戶籍並居住本社區之居民。」第五條「鄉（鎮、 市、區）主管機關為推展社區發展業務，得視實際需要，於該鄉（鎮、市、區）內劃定 數個社區區域。社區之劃定，以歷史關係、文化背景、地緣形勢、人口分布、生態特性、 資源狀況、住宅型態、農、漁、工、礦、商業之發展及居民之意向、興趣及共同需求等 因素為依據。」 社區營造條例草案第三條「本條例所稱社區，指直轄市、縣（市）行政區內，就特 1. 資料來源：內政部社會司網站 6.
(17) 定公共議題，並依一定程序確認，經由居民共識所認定之空間及社群範圍。」 無論是「社區工作發展綱要」或「社區營造條例草案」其所稱之社區是在劃定的區 域範圍內，而此區域的劃分除了地域外還須以居民之意向為依據。依據內政部於民國九 十二年的調查結果顯示，社區由一個村里組成一個社區者佔最多，有 4718 個，占社區 總數的 82.3％；由兩個以上村里組成者 440 個，占 7.7％；一個村里部分聚落組成者 577 個，僅佔 10％（內政部 2005：6）。所以，以徐震的觀點來說，目前台灣社會對社區的 分類是較偏向於「結構概念」與「互動概念」的社區類型。. 二、台灣社區政策的演變. 國際的社區發展運動是由聯合國於 1952 年開始推動，聯合國在 1951 年經社理事會 中通過議案，企圖以工業國家「社區組織工作」中「社區福利中心」的做法作為戰後各 國經濟與社會復興的途徑。 「現代化的進步思維」、「全球的冷戰情勢」與「殖民主義的 終結」三項因素，是促進社區發展成為一項國際性運動的主因（黃順星 2000：15-16）。. （一）基層民生建設運動 我國所推行之社區發展，發軔於 1955 年之「基層民生建設運動」 ，當時以「增加生 產教民富，改善生活使民享」為工作目標，於各縣市選擇地區推行基層建設。蘇昭如研 究指出 1955 至 1957 年間，民間團體在農復會協助下試辦「基層民生建設」 ，至 1960 年 推行者有 57 個里，1965 年擴大到 324 個里（林清文 2006）。 臺灣在 1960 年代仍然是一個農業社會。當時政府正全力推行「三七五減租」 ，實施 「耕者有其田」，並由農業復興委員會（Joint Commission on Rural Reconstruction, J.C.R.R.）提供農業技術援助，及在臺北之木柵、桃園之龍潭、宜蘭之礁溪三地區試行 「基層民生建設」工作，以改善農民生活。其中「基層民主建設」一項係由國民黨地方 縣市黨部協助地方熱心公益人士組成基層建設委員會，自行推動社區中之農業生產、公 共衛生與社會福利等工作。而全省之基層民生建設委員會，則由當時農復會主任委員蔣 7.
(18) 夢麟兼主任委員，以配合推行鄉村之建設工作（徐震 2004）。 在台灣，社區發展的推行主要得利於聯合國的推動。1961 年，聯合國亞洲繼遠東 地區經委會派其社區發展顧問張鴻鈞來台推展社區發展工作，他建議政府以「社區發展」 一詞取代「基層民生建設運動」，並歸於社政單位主政，此為台灣引進「社區發展」工 作之開端（林清文 2006）。. （二）社區發展（Community Development） 我國社區發展的完整政策，初次見於民國 54 年頒布的「民生主義現階段社會政策 綱領」。在此之前，臺灣是從基層民生建設開始社區的工作，一直到頒布「社區發展工 作綱要」之後，相關單位和團體有了明確的依據，持續以此執行社區發展工作（莫藜藜 2004）。 「社區發展」一詞，依照聯合國的定義，指一種過程，即由人民以自己的努力與政 府當局聯合一致，去改善社區的經濟、社會、文化環境，把社區與整個國家生活結合為 一體，俾其對國家的進步，克盡其最大的貢獻。此一複合的過程包括兩種基本要素：即 由人民自己的參與並儘可能靠自己創造的努力，以改善其生活，並由政府以技術或其他 服務以促進其發揮更有效的自助、自助與互助。此一過程，可在各種為促成社區多方面 進步的工作項目中表達之（徐震 2007：56）。 一九五一年聯合國提出以社區發展的概念與作法，協助社會各國推行社會重建工 作。至一九六 0 年，全世界有六十個國家具有全國性或較小規模的社區發展計畫（徐震 2007：326）。 在台灣，民國五十四年行政院頒布「民生主義現階段政策」，將社區發展列為社會 福利措施七大要項之ㄧ2，為我國將社區發展正式列為國家政策之始。行政院為貫徹社 區發展之推行，及因應社會環境之變遷，於民國五十七年訂頒「社區發展工作綱要」， 主管社區發展業務的機關，主要是由政府所遴選的地方人士，所組成的「社區理事會」 2. 依據民國五十四年四月八日由行政院頒佈實施的「民生主義現階段社會政策──加強社會福利措施，增進 人民生活實施方針」 ，在此一政策中，規定社會福利措施有社會保險、國民就業、社會救助、國民住宅、 福利服務、社會教育及社區發展等七大項。 8.
(19) 負責推動相關業務。陳宇嘉認為民國七十二年行政院頒布的「社區發展工作綱領」，是 以促進社區發展，增進居民福利，建設現代社會為宗旨，明定社區發展由社區居民基於 共同需要，有效運用各種資源，從事綜合建設，以提高社區居民生活品質。民國八十年 再修訂為「社區發展工作綱要」，試圖將社區發展的推動力量由政府轉向民間團體，輔 導其組織社區發展協會，以期達到社區意識的覺醒，減少對政府之依賴（黃順星 2000： 20 - 21）。 社區發展為多元性之社會福利工作：包括有形物質建設與無形精神建設，希望透過 社會運動方式與教育過程來培養社區意識，鼓勵社區民眾發揮自動、自發、自助、互助 的精神，貢獻人力、物力、財力，配合政府行政支援、技術輔導，參與各種計畫與行動， 以改善社區居民之經濟、社會、文化等環境，提昇社區居民生活品質，促使社會進步的 一種方法。 依據聯合國和我國內政部的定義，社區發展是社區居民為了提升生活品質的需要， 自發性的尋求政府的協助。行動的過程結合政府行政資源、專業工作的知識與技術，一 起努力建設社區的過程。 早年的社區發展，人民置身於社區，受制於政府，其互動的關係乃為上對下的承接 與迎合，鮮有民眾自主的需求和表現（黃肇新 2003） 。當時較重視物質環境改善、強調 經濟的時代，因此這些施政措施多半強調「硬體設備」、「物質層次」的改進。. （三）社區總體營造（Community Renaissance） 「社區總體營造」的名詞，第一次正式出現是在民國八十三年十月三日，當時行政 院文化建設委員會在立法院做施政報告，首次提出這個概念與計畫。 提出此政策的背景是因為： （1）傳統政策無法解決經濟發展及都市化造成的衝擊（2） 傳統社區政策無法完全解決社區的問題（3）民間力量大量投入文化建設（4）文化預算 持續成長（黃煌雄等 2001：5-8）。在這種氛圍中，一些專家學者開始思考傳統社會的 「社區」概念，企圖以社區議題來凝聚社會大眾的共同意識。 這個概念與計畫，主要是延續先前文建會對於社區文化、社區意識、生命共同體的 9.
(20) 觀念，並加以整合轉化為一項可以在政策和行政上，實際操作出來的方案（陳其南、陳 瑞樺，1998）。希望從文化建設的角度切入，建立台灣基層社區的共同體意識，激發社 區自主性及自發性，重建溫馨有情的居住環境；實施的方法是由居民透過共同參與的民 主方式，凝聚利害與共的社區意識，關心社區生活環境，營造社區文化特色，進而重新 建立人與人、人與自然的關係（黃煌雄等 2001：10）。「社區總體營造」的本質，其實 是在「造人」，期望透過人的品質的提昇，重新塑造臺灣的社會與政治行政體系，實現 一個真正現代化的公民國家理想（文化環境基金會 1999：93）。 文建會提出的「社區總體營造」理念，獲行政院之重視與支持，行政院即在民國八 十三年就文建會所提出的十二項建設計畫中，列入了包含軟硬體的文化建設預算，從民 國八十四年度起至八十九年度止分年實施。文建會乃研訂「充實鄉鎮展演設施」 、 「輔導 美化地方傳統建築空間」 、 「輔導縣市主題展示館之設立及文物館藏充實」及「社區文化 活動發展」四項計畫。八十八年度起文建會策辦「地方文化產業振興計畫」 ，輔助地方 政府推動「文化產業化，產業文化化」，創造地方文化生機與活力。九十年度起繼續推 動「九十年度社區總體營造主要工作計畫3」、「行政院社區總體營造計畫心點子創意徵 選活動」 、 「九十一年度社區總體營造主要工作計畫（三合一計畫）」 、 「地方文化館計劃」 、 「社區總體營造整體執行方案委託專業團隊案（社造中心）」、「文化服務替代役之訓練 及運用計劃」、「社區總體營造獎助須之補助計畫」（林將財 2005：2-9）。 文建會期盼從文化角度切入，來凝聚社區意識、改善生活環境、建立社區文化特色， 將台灣基層社區建立為一個有生命的社區共同體。此時期的社區總體營造包括了強化軟 硬體，輔導縣市主題館展之設立及文物館藏充實計畫，試圖結合台灣豐富多樣的自然人 文環境與民間藝術文化。期許透過社區總體營造的推動來建立一個現代化的「公民社會」 是此政策背後的主要理想與認知（文化環境基金會 1999）。 「社區總體營造」調整傳統文化政策「由上而下」的思考方式，並以「由下而上」、 「社區自主」 、 「居民參與」為執行策略，這種操作機制，相當程度的把台灣的社會力和. 3. 九十年度社區總體營造主要工作計畫包含「社區文化再造計畫」、 「社區環境改造計畫」、 「文化產業之發 展與振興計畫」三項。 10.
(21) 政府資源相互整合，結合各地民間自發性力量，讓各種資源、權力與能量都得以進入社 區（黃煌雄等 2001：247）。 整體來說，社區總體營造真正要營造的是構成社區社會的「人」，所以單純的實質 空間營造或是文化活動並不完全，真正的重點是要在過程中累積社區成員對於公共生活 領域的問題意識和參與經驗。具體的把台灣的社會力和政府的資源互相整合，調整過去 傳統文化政策由上而下的思考方式，強調由下而上的自主性運作。社區總體營造所追求 的是營造新的人、新的社區與新的生活觀。 在「社區發展工作綱要」中明訂，「將社區發展定位為自發性的人民團體組織，以 期強化居民的實質參與，並本著社區自主自治的精神，運用各種資源，從事綜合建設， 以提升居民生活品質。在工作推展上，也由政府主導逐漸轉變為社區居民的自主性和自 助性」 （內政部 2005：3） 。故由政策的歷史和政策內涵與目標來說，我們可以說「社區 總體營造」是繼「社區發展」工作後，第二波的「社區營造」政策。. （四）新故鄉社區營造計畫 在社區總體營造推動數年後，民國九十一年「社區營造」政策又換了新裝，改名為 「新故鄉社區營造計畫」 。在「挑戰二 00 八國家發展重點計畫4」的十項計畫中， 「新故 鄉社區營造計畫」列為壓軸，其目標為是希望利用在地資源，引入人才及創意，營造活 潑多彩的地方社區（行政院 2002）。 整個社區營造計畫由行政院主導，執行的單位包括二部、四會、二署，整個計畫架 構中分為：台灣社區新世紀推動機制、內發型地方產業活化、社區風貌營造、文化資源 創新活用、原住民新部落運動、新客家運動－活力客庄．再現客家、健康社區福祉營造 等七大項，社區營造的五大主題「人、文、地、產、景」都涵蓋在內。政府希望人民能 認同自己生活的所在，共同營造社區，創造有品質、有尊嚴的生活。人人都投入營造自 己生活的社區，則即使居住地不是家鄉亦成新故鄉（吳密察 2004 ）。. 4. 挑戰 2008 國家發展重點計畫：(1)E 世代人才培訓計畫（2）文化創意產業發展計畫（3）國際創新研發 基地計畫（4）產業高質化計畫（5）觀光客倍增計畫（6）數位台灣計劃（7）營運總部計畫（8）全島 運輸骨幹重整計畫（9）水與綠建設計劃（10）新故鄉社區營造計畫。 11.
(22) 所以「新故鄉社區營造計畫」最強調的目標及意義，就是對所處社區的認同，有了 認同必然能夠產生無窮的力量，相信提昇國家競爭力的動力即來自於此。該計畫對社區 營造也沒有固定的做法，就是共同夢想與共同創造，以營造各種多樣的新社區面貌，而 新故鄉社區營造計畫就是要用國家的力量來鼓勵大家夢想與行動，一起打造「新故鄉」。 對社區的願景是：一個符合人性、關懷健康與福祉、擁有豐厚的人文、特色的產業，景 觀怡人且尊重生態的永續社區。 行政院九十二年起推動之「挑戰二 00 八：國家發展重點計劃－新故鄉社區營造計 畫」，屬總體性計畫，在策略上以社區生活為單位，透過居民自主參與、專業者的指導 協助與政府部門的行政經費支援，全面性落實基層建設；除文建會外，內政部、經濟部、 行政院衛生署、行政院環境保護署、行政院農業委員會、行政院原住民委員會暨行政院 客家委員會亦就其業務管轄共同提出分項計畫，將總和性的計畫內含分成各別的切入 點，其能帶動社區內部包括社會關係、文化藝術、空間設施、衛生福利救助與經濟產業 的整體轉型，提供新的就業機會生活條件，振興地方活力，作為國家建設的基礎。為協 調各項跨部會業務，並成立「新故鄉社區營造計畫諮詢委員會」及「新故鄉社區營造計 畫推動小組」，使整體工作推動及溝通機制更順暢（林將財等 2005：9-10）。 社區總體營造政策邁向跨部會整合，以營造適合人居住的生活環境為主要目標，秉 持「自主、自豪、同體、同夢、同演」的營造精神，讓社區透過學習及參與的機制，建 立公民意識，振興地域活力，創造多元文化特色，實現「人文新台灣、現代桃花源」之 新遠景，形塑新文化的理想（林將財等 2005：3）。. （五）健康社區六星計畫. ，包括了：產業發展、社福醫療、 到了民國九十四年提出的「健康社區六星計畫」 社區治安、人文教育、環境景觀、環保生態等六大面向，整合了行政院 13 個部會所執 行的 62 項計畫。其以「新故鄉社區營造計畫」為基礎，特別加強社會醫療、社區治安 及在地就業三大面向，積極創造一個適宜人居住的生活環境。 其內容包括三項主要的價值觀： 12.
(23) 一、以社區作為最基礎的施政單位，強調社區的主體性及自主性。 二、培養社區之意識及解決問題之能力。 三、培養社區營造人才，強調培力過程之重要性。. 行政院院會於 2003 年通過「社區營造條例」草案，現已送到立法院等待三讀通過。 由「社區營造條例草案」總說明中：「台灣社區發展工作主要依據為民國五十七年內政 部所頒行之「社區發展工作綱要」，全台各地紛紛成立社區發展協會，並推動社區公共 設施、生產福利和精神倫理等三大建設。三、四十年來，台灣經濟、社會、文化與政治 各領域的轉型，已使得社區社會發生相當大的變化，既有社區發展政策已不符客觀環境 之需求，最近幾年來「社區總體營造」運動風起雲湧，強調結合行政、專業與社區居民 之自發性，實踐由下而上的居民參與和規劃，採取跨部門的總合型發展模式，蔚為各級 政府部門和民間團體有關社區工作的主流方向。. 這幾年，文建會與各縣市文化中心（後轉變名稱為文化局）為推展社區營造政策， 出版了許多關於社區營造的相關書籍，主要可分為政策理念宣導、成果展示兩大類。 政策理念宣導方面的書籍有：《文化白皮書》（文建會 1998）、《文化白皮書》 （文建會 2004）、《文化土壤 接力深耕》（文建會 2003）、《台灣社區總體營造的 軌跡》（文化環境基金會 1999）、《新故鄉社區營造計畫政策說明書》 （行政院 2004）、 《臺灣的社區營造》（曾旭正 2007）……等。其中，《台灣社區總體營造的軌跡》（文 化環境基金會 1999）這本書說明「社區總體營造」運動的肇始、政策內涵、民間迴響、 願景描繪與實踐，在文建會正式推出「社區總體營造」理念政策六年後，為這個文化政 策作階段性的整理記錄。《新故鄉社區營造計畫政策說明書》（行政院 2004）則說明政 府將「社區總體營造」改名為「新故鄉運動」之原因，並介紹了美國、歐盟、日本、德 國等國外推行經驗，強調社區營造是全球性的議題。 成果展示方面更是不勝枚舉，《15 條微笑曲線：社區營造 臺北物語》（陳慧瑩、張 國權 2005） 、 《下坑的美麗與哀愁》 （陳為學 2000） 、 《八十八年臺灣文化節"社區百寶箱 13.
(24) "成果專輯》 （洪惠冠等 1999） 、 《用力玩社區：臺北縣社區總體營造成果專輯. 2005》 （林 素蓮 2005）……等，皆屬成果展示方面的書籍。此類書籍大都是介紹各縣市推行社區 營造的優秀成果分享。 許多學者專家以田野實例說明其觀察情形，說明社區營造的主要關鍵為居民、行 政、專業者三者。例如：新港地區（林秀幸 1997） 、桃米社區（江大樹 2002） 、永康社 區（莊雅仲 2005） 、白米社區（陳碧珠 2006） 、林邊社區（楊宏任 2006） 。永康社區是 因為社區公園拆除問題引發社區居民的共同意識（莊雅仲 2005） 、桃米社區因遭逢九二 一地震面臨社區重建問題（江大樹 2002） 、白米社區因期望藉由文化產業的帶動讓社區 居民有更好的生活（陳碧珠 2006） ，此三例都是藉由公共議題的發酵，有效的凝聚居民 共同意識，專家學者和政府機構在這裡只扮演協助、輔導的角色。林邊社區的例子訴說 了傳統鄉村社區人際間的網絡如何運作，讓整個社區動起來（楊宏任 2006） 。新港鄉則 是以新港文教基金會為中心，重建鄉村社群的過程（林秀幸 1997）。上述五個例子中， 很明顯的可以看到社區居民自主的群體組織力量來處理問題，只有在牽涉到法令和衝突 的問題發生時才由政府出面解決，所以專家學者和政府機構在這裡只扮演協助、輔導的 角色。 從社區營造相關的文獻中發現，政策理念的闡述是支撐整個社區總體營造政策的架 構，社區總體營造政策主要的關鍵為居民、行政、專業者三者，當然政策執行中的衝突 管理也是影響成敗的關鍵因素。在金山面的社區營造過程中，居民、行政、專業者這三 大影響社區營造因素的關鍵人物分別為：洪惠冠、李丁讚、陳板、李奕樵、吳慶杰、段 孝芳等人（如圖 1-1）。. 14.
(25) 李丁讚 洪惠冠. 行政. 專家. 陳板 李奕樵. 居民 吳慶杰、段孝芳 社區居民. 圖 1-1：訪談人物圖. 回顧整個社區政策，從「基層民生建設運動」 、 「社區發展」 、 「社區總體營造」 、「新 故鄉社區營造計畫」到「健康社區六星計畫」，我們發現對於社區的關注早期是基於經 濟發展；中期轉為社會福利；時至今日則被視為實踐公民社會的機制之ㄧ。無論政策關 注的焦點為何，其背後都有一個目標，希望透過居民自主的對社區事務參與，美化生活 空間、提升生活品質、建立社區共同意識與社區的認同，造就一個新的社區社會。. 三、公民社會理論 civil society 有人翻譯為「市民社會」 、 「民間社會」 、 「文明社會」或「公民社會」， 這些譯名間存在著一些差異。每種譯名的主要訴求重點不同，「市民社會」是以財產私 有與市場經濟為主； 「民間社會」強調以社會自主與人民抗爭； 「文明社會」著重法治秩 序與限制濫權；「公民社會」是以公民意識與憲政共識為主題（林國棟 2006）。因為， 「公民社會」強調公民對政治與社會生活的參與，以及對國家權力的監督與制衡，因而 有越來越多的學者喜歡用此譯名（陳欽春 2007）。 這種主張社會應獨立於國家而存在的思想概念，從古希臘、羅馬時期起就已經萌 發，隨著時間的推移產生的社會問題的不同，使此理念不斷擴展。. 15.
(26) 在古代，所謂市民社會往往是指政治共同體或城邦國家，其含義與政治社會 並無不同，與之相對應的則是自然(野蠻)社會的概念。現代市民社會概念是對 近代歐洲政治國家和市民社會相分離的現實的反映。它是由黑格爾在吸收了 衆多思想家的理論成果的基礎上提出並由馬克思予以完善了科學概念。20 世 紀以來，隨著人類社會的發展變化和西方市民社會理論研究重心的轉移，一 批學者(如帕森斯、葛蘭西、哈貝馬斯以及柯亨和阿拉托等人)對市民社會概念 作了新的闡釋。他們主張把經濟領域從市民社會中分離出去，認爲市民社會 主要應該由社會和文化領域構成，同時強調它的社會整合功能和文化傳播與 再生産功能（何增科 2000）。. 公民社會的理念在近年來廣為用在各領域，不僅出現在政治、經濟、外交，甚至也 與改善教育、醫療、環境保護等問題有關。公民社會在當代社會成為重要議題，是因為： （1）西方福利國家的危機，使得眾人將焦點指向公民社會。（2）東歐共產勢力急遽消 退，人們對新社會秩序的期待。（3）七 0 年代以來非西方國家政治民主化浪潮，凝聚 政治參與與開放管道的強大壓力（陳欽春 2007）。 BBC 製作了一套十二集介紹公民社會的節目中，對這一理論的產生演化爭論及運 用做了詳細的介紹。節目中中路易斯認為「公民社會」，就是政府和商界（營利企業所 構成的市場經濟）以外的團體與組織彙集在一起所形成的一個聯合體。在這樣的一個聯 合體中，每一個人自願和自發的組織起來，通過加入某一個團體的方式去表達自我價值 觀和他們對外部世界的興趣（BBC 中文網）。 顧忠華認為公民社會強調的是公民們懂得善用權力，公開結社、表達意見並影響國 家的公共政策（顧忠華 2002）。 P.C.Schmitter 認為公民社會是指一個政體中，由自發的中介組織團體所構成的場域 或系統，這些團體相對獨立於公權力與家庭、企業等生產或在生產的私部門。他們可以 擬定或採取集體行動，以維護或謀求其利益或價值目標。但他們是在接受既有的、相互 尊重的公共範圍下行動，他們並不企圖取代國家機構或生產組織，亦不欲承擔支配整個 16.
(27) 政治體制的責任（顧忠華 2002）。 Tocqueville 認為公民的結社是對抗國家專制的最後堡壘，透過結社，公民參與公 共事務、學習民主生活，因此而成為真正自助的個體。強調政治參與與公共生活的重要 性，個人可以在公共參與的過程中學習民主生活，成為自助的個體，公民社會是民主制 度行程的重要關鍵（Tocquerville 2000）。 高永光認為國家與社會之間難免會有衝突，衝突的原因可能是因為政府政策對民眾 造成權益上的損失、損害或公益上的影響，而導致民眾的反對；這也有可能是政策錯誤 或執行失當所造成的。不論是政策層面或是執行層面，如果更重視民眾的意見與反應， 甚至可委由民眾、社區協會去進行當地社區的意見彙整，不只可將反彈聲浪壓到最低， 這種公眾意見的討論更是發展「公民社會」的基礎（高永光 2007）。 從上述各論點可知公民社會是介於國家與私領域之間一個有組織的社會場域，這場 域是自願的、自發的，獨立於國家之外，是由一群公民用集體的方式在公共場域裡表達 他們的意見，向國家爭取權利，並監督政府施政。且國家與各團體間的關係是非常密切 的，國家的正當性基礎來自於與團體間的相互滲透，但彼此仍保有相對自主性的場域。 各團體間應相互包容與尊重，使社會上多元的價值觀能忠實的呈現，團體決策也需依照 民主程序進行公開討論，以獲取合理共識（如圖 1-2）。. 社團 社團. 社團. 政府 社團. 社團. 社團. 社團. 圖 1-2：公民社會中政府與社團關係圖. 公民社會是一個西方的概念，與民主政體有很大的關係（林國棟 2006）。「公民」 17.
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