大學自治之實務探究─以校園安全與警察進入校園為範疇

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(1)國立臺灣師範大學教育學院公民教育與活動領導學系學生事務在職專班碩士論文 Continuing Education Program of Student Affairs Department of Civic Education and Leadership College of Education. National Taiwan Normal University Master’s Thesis. 大學自治之實務探究─以校園安全與警察進入校園為範疇 A Research on University Autonomy Practice: On the Issue of “Campus Security” and “Police Entering the Campus”. 汪祐豪 WANG, Yu-Hao. 指導教授：林安邦博士 Advisor: LIN, An-Pan, Ph.D.. 中華民國 109 年 7 月 July 2020.

(2) 謝辭終究是到畢業的時候，結束這漫長的一邊工作一邊讀書一邊寫論文的狀態，歷經一連串的爆炸，不管是對生活、心態還是身體上的影響都很深遠，而在寫論文的這段期間，社會也變動的很快速很異常，2020 年真的是各種令人難以預料，武漢肺炎的來襲，讓全世界都變了調，感謝臺灣第一線所有的防疫人員與警消醫護，共同締造了全世界有目共睹優異的防疫成果；香港「反送中」運動的繼續延燒，數百萬人上街頭爭取民主自由，遠在臺灣的我們卻難以做些什麼；而對一個高雄囡仔來說，今年充分展現人民的意志與權利，我們一起創造了臺灣地方自治史上的奇蹟，找回了港都的榮光與驕傲。. 好，既然是謝辭，要來開始感謝大家了。. 首先不免俗的要來感謝老師，謝謝安邦老師給我的砥礪與信任，有時覺得自己很不怕死，就這樣一頭跳進這個火坑，而且還越挖越深，但能讓我做一直想做的主題並能結合實務與興趣，安邦老師的鼓勵與溫暖，絕對是在我好幾次低潮時最大的幫助。兩位口試. i.

(3) 委員都是與我共事過的主管，謝謝梁副司長及謝學務長的協助與鼓勵，從實務上與理論上給予我很多建議與方向，也謝謝老師們願意陪我一起度過這個論文的時光。謝謝公領八派駐全人暨師大聯合辦公室 a.k.a.全人代辦中心的闕哥，感謝你各種花式協助，讓我們外地學子得以減少許多煩憂，並謝謝你與建傑協助我完成口試。謝謝公領八的好朋友們，嘉瑜、亞杰、志政、尹庭、宇芳、紹喻、惠婷等人以及各種大學長姊弟妹們以及系上的師長。謝謝韋呈、竹育、穎彥可靠的學弟們還能再續緣份於新竹。謝謝工作上辦公室同仁的支持，也要謝謝每天讓我總有新鮮事的學生們，以及新竹的好朋友紹瑋、紹農，因為你們讓我有繼續走下去的動力。最後我要特別感謝魏嘉瑩、黃氏兄弟、八三夭、滅火器的音樂，一起陪伴我走過人生的重要時刻，另優譯堂協助英文摘要之翻譯，一併致謝。. 「在這個世界上，最危險的東西啊，不是痛苦絕望，是懷抱希望」 By 八三夭《世界上最危險的東西就是希望》. 願榮光歸香港祐豪謹誌 2020 年 7 月於新竹 ii.

(4) 摘要從 2001 年成大發生學生不當使用影音事件讓檢警進入校園搜索的爭議開始，到近年來臺大、清大所發生校園安全事件，以及最近大學生於校園內發起相挺香港反送中的活動，這些發生在大學校園的安全事件很容易成為社會大眾以及媒體鎂光燈注目的焦點，也容易需要請求警察的介入協助，不過大學校園有其自治自主的空間與場域，警察權行使於大學校園時應有所限制，該等限制該如何落實並與學術自由拿捏平衡，成為重要的議題。近年來在大學自治之濫觴下，國家行使之公權力多尊重大學所為之各項決定，縱然教育部與內政部警政署已有針對警察進入校園訂頒相關機制，但實務上仍顯不夠周延完善與被落實。本文將從學術自由與大學自治之角度切入，先探究學術自由與大學自治之基本概念、範圍與限制，再論及大學自治下之大學管理行政權與駐衛警察隊之設置功能，以及警察權行使之作用對象與警察權行使於大學校園之方式，並從法學之觀點，探討大學自治與警察進入校園之衝突與競合，並提出警察進入校園的綜合性評估量表，並運用數個新聞案例進行評析，另綜整法律與實務上之考量與需求，提出警察進入校園之程序機制，以作為學校與警政單位訂定相關規範時之參據。. iii.

(5) 關鍵詞：學術自由、大學自治、校園安全、大學管理行政權、警察權行使、警察進入校園. iv.

(6) Abstract Since the controversy in 2001 when prosecutors and police officers were allowed to enter and search the campus of National Cheng Kung University to investigate students’ improper use of video and audio materials, to the campus security incidents at National Taiwan University and National Tsing Hua University in recent years, as well as the demonstrations lately held by university students on their campus in support of Hong Kong’s Anti-Extradition Law Amendment Bill Movement, numerous incidents which involve the need to maintain security on university campuses, have readily come under the spotlight, gaining the attention of the public and the media. Usually, the police force would be asked to intervene in these incidents. However, as universities are entitled to autonomous campus space and environment, the exercise of police power should be restricted on university campuses. On the other hand, university campuses are not extraterritorial areas that are exempt from the jurisdiction of the law. With the emergence of university autonomy in recent years, the decisions made by universities are most respected when the state exercises public power. Even though the Ministry of Education and the National Police Agency, Ministry of the Interior have established relevant mechanisms to regulate police activities when they enter the campus, it appears that the mechanisms are still not soundly-developed or fully-implemented in practice. Discussing from the perspective of academic freedom and university autonomy, this study first explores the basic concepts, scope, and limitations of. v.

(7) academic freedom and university autonomy. Next, it sheds light on the managing and administrative power of universities, the function of campus security units, the objects on whom police power are exercised, and the way police power is exercised on university campuses. Further, it examines the conflict and co-opetition between university autonomy and police activities on campuses from the perspective of law. A comprehensive rating scale for police activities on campuses is introduced, while several cases in current news are evaluated and analyzed. After integrating legal and practical considerations and needs, we put forward a procedural mechanism for police entry into campuses, which can serve as a reference for schools and police authorities in formulating relevant regulations.. Keywords: Academic Freedom; University Autonomy; Campus Security; Administrative Power of University; Police Power Exercise; Police Entering the Campus. vi.

(8) 目次第一章緒論第一節研究背景與研究動機…………………………………P.1 第二節研究目的與待答問題…………………………………P.9 第三節名詞釋義………………………………………………P.11. 第二章文獻探討第一節學術自由與大學自治…………………………………P.13 第二節大學自治之範圍與其限制……………………………P.41 第三節大學秩序維護權與駐衛警察隊之設置………………P.56 第四節警察權作用於大學校園………………………………P.67. 第三章研究設計與方法第一節研究方法與研究流程…………………………………P.81 第二節研究架構………………………………………………P.84 第三節研究範圍與研究限制…………………………………P.86. 第四章研究結果與討論第一節大學自治與警察進入校園之衝突衡量………………P.88 第二節相關案例之評析………………………………………P.115 第三節警察進入校園應建立之程序機制……………………P.132. 第五章研究結論與建議第一節結論……………………………………………………P.147 第二節建議……………………………………………………P.151. 參考文獻. ………………………………………………P.153. vii.

(9) 表次表 1 相關研究之簡要表…………………………………………P.79 表 2 警察進入校園之緊急性分級………………………………P.102 表 3 警察進入校園之緊急性分級案例說明……………………P.102 表 4 警察進入校園之必要性量表………………………………P.105 表 5 警察進入校園搜索之必要性量表…………………………P.106 表 6 警察進入校園之即時性量表………………………………P.107 表 7 警察進入校園處理校內車禍之即時性量表………………P.107 表 8 警察進入校園之附帶公益性量表…………………………P.108 表 9 警察進入校園之綜合性量表………………………………P.111 表 10 警察進入校園之衝突衡量綜整表……………………… P.113 表 11 常見警察進入校園之狀態及其需符合之原則………… P.114 表 12 成大 MP3 事件警察進入校園之綜合性量表…………… P.117 表 13 臺大田徑場事件警察進入校園之綜合性量表………… P.120 表 14 清大交大梅竹賽事件警察進入校園之綜合性量表…… P.123 表 15 清大連儂牆事件警察進入校園之綜合性量表………… P.126 表 16 香港反送中事件警察進入校園之綜合性量表………… P.129 表 17 大學維護校園安全支援約定書範例格式……………… P.138. viii.

(10) 圖次圖 1 警察行為圖………………………………………………… P.74 圖 2 研究流程圖………………………………………………… P.82 圖 3 研究架構圖………………………………………………… P.84 圖 4 學術自由與大學自治概念靶心圖………………………… P.92 圖 5 學術自由與大學自治行政權之關係……………………… P.93 圖 6 管理自由之內涵…………………………………………… P.94 圖 7 警察人員進入校園執法相關機制………………………… P.134 圖 8 警察人員進入大學校園相關流程………………………… P.134 圖 9 警察進入校園程序機制…………………………………… P.145. ix.

(11) 第一章緒論 2017 年 9 月 24 日中國電視節目「中國新歌聲」在國立臺灣大學校園內辦理選秀活動，引發部分團體、學生之間的衝突，校方最後雖取消活動之舉行，卻也已造成部分人員受傷，由於活動舞臺位於大學校園內，校方與警方間的聯繫不夠明確，在第一時間臺北市政府警察局未能明確瞭解與掌握事件發生之情況，同時，校方的立場亦不希望警察進入校園預防與處置，爰衍生出許多問題與討論。這次的事件，造成社會上廣大的輿論迴響，也帶出大學自治與警察進入校園的矛盾，縱然最後發生受傷衝突的地方在「校園外人行道」，不過大學與派出所間橫向的聯繫溝通方式、管道與警察進入大學校園的機制卻再度受到各界的關注。此外，香港民間發起「反送中條例」的社會運動也延燒到大學校園，警察向學生、示威者投擲催淚彈、橡膠子彈，甚至爆發警察強行進入大學校園清場的事件，也引起眾多的批評與討論。本研究旨在討論警察進入大學校園安全維護與學校之大學自治空間兩面向的衝突與權衡，以瞭解法律規範與實際執行間的落差，並期待學校能訂有相關合於法理的機制與配套措施，在第一章緒論中分為研究背景與動機、研究目的與待答問題、名詞釋義等三個小節來說明。. 第一節研究背景與研究動機本研究之起因為發生在臺灣的大學校園內，引發社會關注的校園事件，茲就研究背景與研究動機說明如下。. 1.

(12) 壹、研究背景一、大學校園內開放場域的活動與衝突. 起源於臺北市與上海市「雙城論壇」的共識，在深化文化交流的前提下，兩市簽署有文化交流備忘錄，相關交流活動已舉行三年多，2017 年由上海市主辦，其活動內容則是在臺灣舉行的「中國新歌聲」音樂性選秀節目，其節目於臺灣的承辦單位選在國立臺灣大學田徑場舉行，最一開始的預擬宣傳文宣品上以「臺北市臺灣大學田徑場」標示，在網路上早已引發部分學生不滿及多方輿論發酵，但最令學生不滿的是，主辦單位不當使用田徑場，造成跑道損壞，以及學校在學期中借用場地影響學生使用與受教權益。種種的因素堆積，在活動當天除了來欣賞音樂演出的同學，更有政治立場不同的團體到場相互叫陣，雖隨後學校基於學生有安全顧慮及維護校園秩序之考量，向主辦單位告知停止借用場地，中止活動之舉行，然此時傳出現場人員發生衝突並有人員受傷，第一時間警方雖接獲報案，但未能掌握清楚之案發地點。警方基於以往與學校討論溝通後之約定，校方則基於校園自主之原則拒絕警方派員進入校園維持秩序，直到警方接獲報案明確指出在校園外的馬路上有肢體衝突發生，警方才派員至現場處理。而臺北市長柯文哲接受媒體訪問時強調「兩岸交流是希望增加善意，不希望交流到產生更多衝突，以後要怎麼做，我們要再想一下。」另表示「第一時間已抓到毆人的胡男，後續依法處理，同時會監督廠商把校園破壞的地方修好，還給臺大完整校園。」. 除了臺灣，鄰近的香港亦不平靜。2018 年初一名香港人士在臺灣涉嫌殺害其女友，而後逃回香港。由於臺灣與香港間沒有簽訂司法引渡協議，引起臺灣、香港社會的輿論討論。2019 年初，香港特別行政區政府推動「逃犯條例」. 2.

(13) 修訂，卻掀起香港社會更大的爭議聲浪，民間與學生發起反對修改條例的社會運動，隨著政府與人民間的歧異加深，理性的遊行運動演變成全香港的暴力衝突事件，由於大學生在此運動中所扮演的角色，政府將矛頭指向大學校園，除了強行攻入香港中文大學外，亦包圍香港理工大學。時序進入 2020 年，雖保安局局長李家超在立法會宣布撤回修訂逃犯條例草案，但整起事件迄今並未落幕，其中關於警察進入大學校院的議題，更是引起討論與爭議。. 二、校園安全事件與警察進入校園之必要性. 國立清華大學學生會經申請，2019 年 9 月 29 日當晚起於校內兩處地點設置連儂牆。但位於校內小吃部野台旁的海報連儂牆，9 月 30 日即遭中國交換生撕毀，學生會長發現報警並提告，目前全案依毀損罪嫌函送新竹檢方偵辦。清大學務長王俊程表示，學校立場是尊重學生參加社會議題，並和平表達意見，一旦校方發現在校內有人過度反應，會先規勸，若有激烈動作或衝突，會視情況將當事人隔離，若對象為學生，可能會依校規懲處。這樣的場景在 2019 年 9 月、10 月許台灣的大學校園內，屢見不鮮，台灣各大學為了聲援香港「反送中」活動，紛紛在其大學校園內設置連儂牆，供校內外人士張貼撐香港的言論，然此一舉動卻讓來台就讀的「陸生」或來台觀光的「陸客」覺得言論過於偏激，而動手撕下該海報或其張貼之物，被相關單位依毀損罪送辦。2019 年 12 月 29 日新竹地方法院判決出爐，法官審酌言論自由表達之方式，也不得侵害他人財產權益，依毀損他人物品罪判罰 6 千元，得易服勞役 6 日。. 而在 2018 年 3 月 2 日新竹的凌晨，國立清華大學與國立交通大學共同舉辦之「梅竹賽」前，兩方學校之同學為了替比賽活動造勢，相互到對方學校示. 3.

(14) 威「夜襲」，發生疑似有人員於清大校園內潑灑稀釋後氨水，造成路過同學身體不適的校園安全事件，國立清華大學學生議會並為此發出緊急安全資訊，第一時間並由國立清華大學生活輔導組校安輔導員進行處理，時任清大學務長的謝小芩告訴記者，學校教官與校警今天凌晨 12 時 50 分接獲學生通知，前往了解狀況，見到三名男生、兩名女生持水槍噴灑少量不明液體，發出臭味，他們自稱為交大火力班學生，液體為稀釋氨水，經制止後，五人停止行為並離開清大校園。謝小芩也說，兩校校方目前已聯繫，呼籲學生自制、理性，友誼第一，開玩笑必須拿捏分寸。受影響的同學幾經考量後決定不至派出所備案，交由兩校依現行規定後續處理。另外 2017 年 10 月 20 日凌晨，國立臺灣大學女生第一研究生宿舍大廳發生了一起潑灑不明液體的感情糾紛案，張姓男子拿出預先準備的硫酸向謝姓同學潑灑，並波及到一旁的駱姓學生與谷姓舍監，張姓男子見謝姓同學閃躲，再拿出刀械追砍，見追砍不成，張姓男子拿刀自殘並用另一瓶硫酸從自己身上淋下，目擊學生看到時已經全身焦黑，至於謝姓學生則是全身 50%灼傷需進行清創手術，本案最終造成一死三傷的結果。2018 年 5 月 29 日，臺北地檢署偵結，檢察官認定涉嫌殺人未遂，惟加害人已死亡，處分不起訴。. 時間追溯回 2001 年 4 月 10 日，內政部警政署刑事警察局接獲匿名檢舉，國立成功大學學生宿舍內有同學不當使用音樂、影片等涉嫌違反著作財產權之情事發生，該局偵查員告知國立成功大學生活輔導組組長欲前往學校瞭解狀況。4 月 11 日偵查員拿著檢舉信函在學校生輔組長、宿舍管理員之陪同下前往學生宿舍查看，並在學生面前查看學生電腦內之資料，另報請檢察官到校處置，檢察官並下令調查其他寢室之同學電腦資料，最終查獲十四名同學涉及違反著作權法。在同學簽署道歉書並登報道歉後，原告正式撤回告訴。惟該等事件造成校內同學恐慌，人人自危，並由學生發起成立自救會，本次事件後續被 4.

(15) 稱為「成大 MP3 事件」。. 三、警察人員進入校園執法相關機制之再探究. 大學校園內常有重大社會事件發生與受社會關注，為此教育部學生事務與特殊教育司與內政部警政署共同會商討論，106 年 7 月 12 日內政部警政署函發訂定「警察人員進入校園執法相關機制」，其包含發動時機、執法方式、授權層級、警力派遣、通報機制及新聞處理等，說明如下：一、發動時機：(一)主動：偵辦校園內之刑事案件。(二)被動：依校方請求，定時或不定時進入校園，協助巡查有無不法，以防制綁架或恐嚇等校園暴力事件。二、執法方式： (一)基於尊重校園自主及自治之精神，警察人員未經校方同意，不得任意進入校園，故因偵辦校園內之刑事案件，而須主動進入校園前，應先行知會校方聯繫窗口(主任秘書或學務主任以上層級)，取得校方同意，並於校方代表人員陪同下進行。(二)警察人員進入校園執行搜索、扣押或拘捕等偵（調）查作為時，應注意程序上之正當性，並依比例原則之要求，以影響最少及損害最小之適當方式，審慎為之。(三)警察人員進入校園辦理與學生或校園安全相關之案件時，應恪遵偵查不公開原則，審慎新聞處理，遇案情敏感時，應迅速並低調處理（如著便服、使用偵防車等），避免引發負面效應。三、授權層級：一般案件授權予單位主管(分駐、派出所所長)，重大案件(案情敏感或為社會矚目之特殊案件及涉及重大刑事案件等)執行前應向直屬分局分局長（刑事警察大隊大隊長、少年警察隊隊長、婦幼警察隊隊長等）報告，必要時向局長報告，由局長（或副局長）召集轄區分局、刑事警察大隊、少年警察隊、婦幼警察隊及相關人員等，共同研商執行方式(如搜索、扣押方式)。四、警力派遣：轄區警察分局負責受理、審查，在警方許可範圍內妥適規劃勤務，調派警力，依學. 5.

(16) 校申請全力協助，並請校方派人會同配合執行。五、通報機制：如係案情敏感或為社會矚目之特殊案件或涉及重大刑事案件，並應循主官、刑事、勤務指揮中心系統，通報刑事警察局偵防犯罪指揮中心，同時應注意保密原則與保護學生及學校之名譽。六、新聞處理：(一)在查緝行動及新聞發布時，注意勿將學校及涉案之少年、學生姓名曝光。(二)在不違反偵查不公開前提下，於自行發布新聞時一併通知轄內教育主管機關通報窗口。(三)有關少年觸法者新聞處理應依本署 101 年 7 月 5 日警署刑偵字第 1010003431 號函修正「警察機關偵辦刑案新聞處理應行注意要點」規定辦理。. 這些事件共同的特性都是涉及國家與警察公權力在大學校園內之行使問題，想當然爾亦影響著大學校園安全與大學管理權，不論是過去十多年或是未來可能有的挑戰，大學自治與警察公權力行使方式間之拿捏，依舊動輒得咎。縱然內政部警政署已訂有相關機制，不過學校與警局間是否已經做好因應與配套，對於校園安全又會有怎樣的影響與困難，值得我們與學校進一步討論與因應。另外，因應「反送中」事件，警政署有意修正現行的規定，惟仍待與教育部進一步研議。. 貳、研究動機一、大學自治下大學對校園安全管理的權限. 大學校園的組成份子與高中甚或是國中小學不太一樣，學生大多數都已滿十八歲，擁有完全的責任能力，法律規範一律平等適用，不會因為大學生身分而有其他的優待，然而在大學校園的場域內，受憲法保障之講學自由，為避免國家過多的干預使大學發展與學術自主受到限制，警察或相當之國家公權力不. 6.

(17) 得恣意進入大學校園，大學法更是開宗明義的說，大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。但這不意味大學校園與大學生有法律上之例外特權，如同上述的幾個案例，大學不會也不該是社會中的禁錮監獄，大學有其社會責任，校園是與社區和民眾共享休憩的角落，惟在大學這個開放的校園環境，其自主安全維護與管理一直以來都是個難題，舉凡物品遺失、毀損、竊盜、傷害或自傷到大型集會活動的抗議衝突，大學如何在第一時間內有效的處理，甚至能處理到怎樣的地步，值得我們關注。. 二、大學自治下警察進入大學校園之原則. 相對的，當大學校園內發生重大的校園安全問題或事件時，警察等國家公權力應該如何適時介入處理；警察接收到學校的請求進入大學校園時，又有什麼應該注意的事項？另當警察或國家公權力依法執行勤務不得不進入校園時，學校又應當如何應對？警方與校方應有默契、協議或原則去處理不同的情況，本研究從法律與實務的層面去探討，在大學自治的角度下，討論大學校園安全維護與警察進入校園之間如何才能達到平衡狀態，同時在兼顧法理與實際現場執行之情況下，給予學校與警察單位一套有系統的處理原則與方式，以因應未來可能發生在校園內的各式各樣突發狀況。. 三、大學自治下校園安全之機制與觀念轉變. 隨著十二年國民教育制度之實施、少子女化、社會氛圍的改變等，高等教育的普及率已近於百分之百，許多學生就在生涯迷茫的狀態下進入大學，許多大學都須面臨新的挑戰與多元文化的學生，在可預期的未來，大學校園環境與. 7.

(18) 文化皆會有所改變，對於校園安全議題來說，也會面臨有別以往型態的事件與狀況發生，再者，在法治社會觀念普及及人權意識維護抬頭的現今，大學非但不是享有治外法權的地方，更應扮演積極的角色，推動人權法治教育，將莘莘學子培養成現代社會的公民，大學應該及早有所認知，並完善校內外各項校園安全機制，在合乎法律與學校文化的情況下，使每一位在校園裡活動的人員都能不受他人之違法侵害。. 四、促使更多人關心大學自治及與大學成員間之關係. 另一方面，眼前有關大學自治之相關文獻多討論教師升等聘用、學生入學或退學等人事、學術自主事項，較少提及大學之校園安全維護與警察進入校園的議題，而校園安全之文獻也大多著墨在十二年國民教育以下階段，或是近來有關高級中等學校、國民中小學教官退出校園等議題。期許本文可以讓更多人關心大學自治之原則並正確瞭解與應用大學自治之精神，同時，學生為大學校園內重要組成份子之一，大學生與校園裡的安全保障，是每一所大學重要的任務之一，除了讓學生得以自由地在大學校園裡學習與研究，我們也應該更加關心大學自治下學生受保障的權利與其與大學之間的互動。. 8.

(19) 第二節研究目的與待答問題本研究旨在探討大學自治下之校園安全與警察進入校園的衝突與競合，並期許大學能訂定相關機制與配套措施，根據上述研究動機，本研究之研究目的與待答問題說明如下。. 壹、研究目的. 一、探討學術自由與大學自治之概念、制度性保障、範圍與界限。二、探討大學自治之秩序管理權與駐衛警察隊之設置。三、探討警察及國家公權力之內涵與理論基礎。四、探討警察作用對象、基本權利保障與警察權行使。五、探討校園安全與警察權之衝突與調和。六、探討警察進入校園之程序機制，並提出相關機制操作供學校參考。. 貳、待答問題. 基於前述的研究目的，本研究以大學自治為出發點，提出之待答問題如下。. 一、學術自由與大學自治之範圍與界限為何？二、大學秩序管理權之概念與我國大學駐衛警察隊設置之情形為何？三、瞭解警察及國家公權力之內涵與理論基礎為何？四、瞭解警察作用之對象與警察權行使之規範為何？ 9.

(20) 五、大學校園安全與警察進入校園之衝突為何？ (一) 大學得否拒絕警察進入校園執法？ (二) 大學如何請求與因應警察進入校園之機制？ (三) 一般原則下，警察於大學校園內應如何執法？ (四) 校園內發生緊急狀況時，警察如何於大學校園執法？六、警察人員進入校園程序機制之妥適性為何？ (一) 相關新聞事件之警方執法與學校因應是否妥當？ (二) 現行機制是否符合法制規範與落實？. 10.

(21) 第三節名詞釋義. 壹、大學自治. 大學自治為憲法第十一條講學自由之保障範圍，為保障大學之學術自由，應承認大學自治之制度，對於研究、教學及學習等活動，擔保其不受不當之干預，使大學享有經營組織之自治權能，個人能享有學術自由，而學術自由之保障，應自大學組織及其他建制方面，加以確保，亦即為制度性之保障。舉凡與探討學問，發現真理有關者，諸如研究動機之形成，計畫之提出，研究人員之組成，預算之籌措分配，研究成果之發表等皆屬於學術的一部分。而研究以外屬於教學與學習範疇之事項，諸如課程設計、科目訂定、講授內容、學力評定、考試規則、學生選擇科系與課程之自由，以及學生自治、大學自身的管理權責等亦在保障之列。. 貳、校園安全及其管理權. 校園安全係指受突發重大災害影響，涉及維護學生安全，應減少校園與學生損害，確保校園安寧等事項，而校園安全及災害事件之類別區分有(一)意外事件。(二)安全維護事件。(三)暴力與偏差行為事件。(四)管教衝突事件。 (五)兒童及少年保護事件。(六)天然災害事件。(七)疾病事件。(八)其他事件。依屬性則區分為緊急事件、法定通報事件、一般校安事件等三類。而大學除了提供教室、圖書館給教授、學生得以研究、教學與學習之場所外，大學更具有義務，防止大學校務、教學與學術活動受到干擾，並應維護校園環境之安寧，使教授與學生盡情從事學習、教學、研究與創新以落實學術自由之精神。 11.

(22) 大學校長為學校最高之行政首長，其主要職責是創造優良研究環境，提高學術水準，以完成高等教育為最高任務，這些任務之達成則有賴於校長對校園安定之維護。為了確保校園安寧維護教師與學生學術之權利，大學校長有大學秩序維護權及家宅權。. 參、警察進入校園. 警察依警察法第二條之規定，其任務為依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，促進人民福利。而傳統學理上之警察，係將具有以維持社會公共安寧秩序或公共利益為目的，並以命令強制為手段等特質之國家行政作用或國家行政主體，皆稱為警察。而校園可謂之學校具有實質管理權之範圍，並非單受其圍牆之限制，惟本研究僅針對傳統上所謂之大學校園內進行討論，並不擴及附屬機構或具爭議的比鄰土地。本研究所稱之警察係指行使其任務與職權之警察人員或警察機關，警察進入校園即所謂警察行使職權時需進入大學具有實質管理權之範圍內，不論是否依大學內人員之請求。. 12.

(23) 第二章文獻探討本章將從學術自由與大學自治的定義與內涵出發，探究大學自治的精神與核心價值，接著討論基於憲法保障之學術自由及衍伸出之大學自治的界限範圍與其應受到之限制。第三節與第四節則探討國家警察權作用與人民基本權利保障之意義，討論警察權行使於大學校園之樣態與權限，並提及我國部分大學駐衛警察隊之設置與功能。最後，擷取部分與本論文研究相關之文獻結論或建議，作為本文之延伸與參考。. 第一節學術自由與大學自治 1949 年 4 月 6 日戒嚴時期的台北爆發軍隊進入大學校園的「四六事件」，時任國立臺灣大學校長的傅斯年向台灣警備總司令部司令彭孟緝警告：「若有證據該抓就抓，若無證據就不能隨便進學校抓學生！我有一個請求，你今天晚上驅離學生時，不能流血，若有學生流血，我要跟你拚命！」這段話被視為捍衛大學自治之名言，惟傅斯年的一席話亦開啟了我國大學自治的濫觴。我國憲法第十一條規定：「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」就我國憲法學者及實務界上之通說，大學自治從講學自由推導而來應無疑義，而本節進一步說明我國學術自由與大學自治之關係與內涵前，將先簡單論述學術自由精神起源之德國以及美國、日本等國的學術自由與大學自治。. 13.

(24) 壹、德國一、學術自由之起源. 學術自由的觀念發軔於希臘哲人之自由思想、中古時期科學與理性哲學之發揚以及 1689 年英國權利法案之產生。董保城（1995）指出希臘哲學家柏拉圖認為學術自由之目的在於追求真理，以理性作為自由之審斷，真理始能大白。而亞里斯多德追尋邏輯之理智和道德之良知，強調學者必須虛懷若谷，從善如流，對於不同意見，持寬容之態度。李仁淼（2003）認為相對於英、美、法各國，最早發展出「學術自由」觀念的國家為德國。在市民革命並未完成，市民的自由並未受到充分保障的德國，為保障學術研究之自由，賦予大學教授有若干的「特權」，為保障學術自由的必要。然而大學教授必須排除和政治上的關聯，而在大學以外的活動，大學教授也必須和一般市民一樣忍受政治性的不自由。現代意義的學術自由則多受到人文主義啟蒙運動的影響，早在十八世紀 Halle 跟 Göttingen 大學，在教學方面即已開始加強學生創造性與基礎性研究工作，尤其是在德國教育家 Humboldt Wilhelm vom（1767-1835）學術自治理念影響下，主張對人進行完全的人本教育，使人的個性充分發展，他堅持反對當時德國封建專制主義以及學校對學生思想和自由的限制。. 胡博硯（2018）與董保城（1995）亦說明 1810 年時柏林的 FriedrichWilhelms-Universität 大學設立，是鑑於政治上的失利，普魯士國王立志在人文上面去領先其他國家。此時理想主義與新人文主義充斥在學術社群，而學術是永無止境的追求過程，始大學內部架構以及入學管道逐漸制度化。而 1812 年大學入學考試(Abitur)的出現使得入學的學生有一定的程度。上課方式逐漸被定性，也是很重要的發展，講演課(Vorlesung)其功用在於使學生得以參與研究. 14.

(25) 的發現。教授與學生均有義務去發現知識，但學術本身沒有特定目的，只是創造出來的知識作為國家社會之用。而這個時候 Friedrich Wilhe lm Christian Carl Ferdinand von Humboldt 作為普魯士內政部中文化與教育事務部分的負責人，認為大學不能停留在單純的教學組織或者是單純的研究機構。而為了這樣研究與教學之功用，確定了國家與大學必須要有所距離，而且對於研究與教學的事務應該要自我的管理，以確保知識的發現。這所大學裡充分體現了 Humboldt 高等教育的理念，柏林大學開設講座，採用新的教學方法，重視教育及學生自由的選修，提倡學術自由，鼓勵師生獨立研究和對學術方面新的創新。. 李仁淼（2003）指出德國於 1919 年的威瑪憲法第一四二條規定：「藝術、學術之研究與講授，應享有自由。聯邦及各邦應予以保護，並促進與發達」以憲法明文保障學術自由。德國保障學術自由制度，影響所及，美國、日本及我國亦多在其憲法明文或涵蓋保障學術自由之旨。德國聯邦憲法法院在受學者見解影響下，認為「學術是一種不拘內容，但有計畫嚴謹嘗試探究真理的活動，研究是以條理分明，可驗證的方法獲取知識的活動；講學則是傳授以上述方法獲取─完整或不完整的─知識。」因而，德國基本法所保障的學術自由係泛指所有的追求知識、真理精神活動，而非指具有保護某一特定學術見解或理論，至於使用學術上的成果，亦不屬於學術概念。. 而李仁淼（2003）接著說明德國聯邦憲法法院對學術之闡釋，學者認為仍不夠精確，進一步說明為「學術是在某一知識基礎上，以有系統、具批判性思考的方式認真地追求真理，在追求過程中，探尋真理、方法及其批判本身即為學術之內容，在追求學術中亦經常獲致令人驚訝內容與結果。」另德國憲法上雖未明文保障大學自治，但自威瑪憲法以來，學說均認為大學自治是學術自由的一種制度性保障。董保城（1995）認為對學術自由之闡釋較為有體系，為漢 15.

(26) 堡大學教授 Paul Kirchhof 在漢堡大學創校六百週年紀念會上所發表之紀念文中，其指出學術自由具有五大內涵：一、學術是有計畫的、有方法的、不受駕馭，嚴謹地對知識之探究及傳播。學術自由在邏輯條理，因果關係及經驗下得以運作。學術自由乃為一種經過大腦深思之自由，而非愚蠢之自由。二、學術自由是共通聯絡的而非孤獨的自由。學者可以對思想，行為及環境產生影響。然而，只有在對其他人的自由同樣尊重時，學術自由始能受到尊重，過分強調個人自由將無法取得他人之尊重。三、學術自由是自主的，而非閉關自守式的自由。學者的行為可以自我決定並且對其行為自我負責。然而，基本上仍受到其所處的政治上、文化上以及地緣上的環境發展條件之影響。四、學術自由是防禦性及可請求給付的自由。基本權利保障個人不受國家影響下活動自如，因而學術自由不但得以要求國家提供研究與教學之設施，並防止國家侵害。五、學術自由不但要防止國家之侵害，同時也要求學術享有國家提供財力及機構支援之自由。. 二、學術自由為基本權利. 董保城（1995）認為學術自由乃為學術之自由，而非學者之自由，此正意謂著學術自由具有制度性之要素，至於研究與講學之自由並非意謂擴展了學術自由的範圍。研究與講學也僅詮釋了學術意義。學術因而為上位概念，其下位概念包括了探究知識過程之研究及對探究知識之傳播─即講學，將研究與講學連結為學術自由之概念，而屬於憲法所保障之基本權利。基本權利不僅是以國家為行使對象的個人性的主觀權利，亦同時具有客觀價值秩序的作用。在基本權利具有個人主觀權利作用上，德國學者 Rudolf von Jhering（1818-1892）進一步分析解釋為消極作用、積極作用及主動作用。所謂基本權利消極作用乃指. 16.

(27) 基本權利為一種防禦權，個人得對抗國家違法之侵害，是基本權利最典型的作用。基本權利積極作用乃指人民請求國家積極的為某些「作為」的權利，例如請求國家給付或利用國家設施之權利。人民透過自由權、平等權與社會國原則，請求參與分配。所謂基本權利之主動作用是指人民有參與國家政治意見形成之權利。國內公法學者將上述三種作用依序慣稱為自由權、受益權與參政權。至於基本權利具有客觀價值秩序作用，乃指基本權利條款係憲法基本價值判斷，所有國家行為應盡量實踐基本權利之規定。是以，基本權利乃為指導行政、立法、司法之行為準則。. 董保城（1995）表示學術自由既然屬於基本權利之一種，因而學術自由為個人主觀權利而具有消極防禦性，學術自由基本權利保障凡從事學術活動之人在追求、研究與發表過程中，有不受國家干預的權利。學術自由所保障之範圍，不以在學術機構內的研究、教學活動為限，在學術機構之外，學術活動亦應受保障。因而，學術自由與言論自由基本權利相類似，屬於任何人皆得主張的基本權利，即使不是學者，亦得主張學術自由權。德國聯邦憲法法院亦採同一見解，在其判決中指出，任何正進行學術或欲從事學術之人皆得為學術自由基本權利主體。. 學術自由除具有上述個人主觀公權作用外，亦具有客觀價值秩序的作用。德國聯邦憲法法院認為學術自由不僅禁止國家對學術領域干預行為，同時要求國家應積極保障與促進學術自由，避免其受到侵害。學術自由固屬於任何人皆得享有的權利，然而今日在學術研究領域內動輒需大量人力、財力及物力之支援，始足以進行有意義研究與教學工作。因而，學術自由權探討重心，已從個人領域轉移到大學。德國基本法中基本權利之條款除具有保障個人基本權利不受國家非法干預之作用外，亦同時具有制度性保障作用（董保城，1995）。制 17.

(28) 度性保障之概念乃從基本權利客觀價值秩序之作用延伸而致，藉由基本權利客觀價值保障一個自由而且有秩序之生活領域。由於基本權利具有制度性保障功能，立法者不得任意廢除或侵害該制度之本質或其內容或憲法所保障之地位，反而國家有義務以立法行為構造一個合乎憲法所揭櫫之保障價值。德國公法學者一致認為，德國基本法第五條第三項不但一方面保障每個人有從事學術之自由權，同時亦具有保障制度之作用，而為德國大學之基本權利。. 貳、美國一、學術自由之發展. 根據李仁淼（2003）之說明，學術自由的觀念於十九世紀自德國介紹至美國。德國學術自由有兩大中心─「教學的自由」及「學習的自由」。其中「學習的自由」，在引進美國學術自由概念之初，獨受學者重視，大學課程的內容、學生選課的自由等都成為學術自由所關心的議題。後來，學者所討論的焦點轉向教師或研究人員個人研究及講學不受國家及大學不當干預的權利，教師或研究人員的「個人性權利」成為討論的重心。美國聯邦憲法中並無學術自由之明文規定，學術自由是經由學者介紹引進，並經法院判決所承認之權利。. 林子儀（1995）指出 1957 年 Sweezy v. New Hampshire 案中，大法官 Frankfurter 在該案的協同意見中，引用了南非開放大學一書的一段文字，表達了他們對學術自由的看法，其見解似乎承認大學本身得主張學術自由，那段文字說：「大學的任務即在於提供一個最有益於思維、實驗和創作的環境。那是一個可以達成大學的四項基本自由─在學術的基礎上自己決定『誰來教？』、『教什麼？』、『如何教？』以及『誰來學？』─的環境。」. 18.

(29) 此一見解後來 Powell 法官在 1978 年 Regents of the University of California v. Bakke 一案中引用，認為在為了達到「觀念的健全交換」目的下，應該承認大學本身得主張學術自由，亦即，有限度地承認學術自由的制度性權利面。學術自由的概念，傳統上是指用來保障教師或其他研究人員免於國家或者大學本身不當干涉其學術研究自由的一種個人權利。Powell 法官在 Regents of the University of California v. Bakke 一案中的判決中認為：「學術自由雖然並非憲法上明文規定的權利，但是卻早已經被視為第一修正案所特別關心的事項。這個自由，也就是大學在關於教育事項上，自行判斷的自由。」大學在主張此種自由時，必須被賦予這種選取學生組成份子的權利，以便能夠選取到最有貢獻於「思想的健全活潑交換」的學生。根據此種見解，Powell 法官認為大學本身得主張學術自由，而所以要保障大學的學術自由，是因為期將有助於「思想的健全活潑之交換」（林子儀，1995）。. 二、學術自由與言論自由. 至於學術自由是否屬於一種制度性的權利，美國聯邦最高法院的多數法官，依然抱持著既未明白承認、亦未明白否認的態度。但無論如何，在法院實務上，還是出現過尊重大學自治的實例。林子儀（1995）指出在那些案例中，法院之所以尊重大學自治，主要是基於法院自認為本身欠缺專業知識及能力。依照學者的看法，大學自治的憲法基礎是美國憲法第一修正案，也就是為廣義的言論自由保障所涵蓋，多數學者提出之理由有以下幾點：結社自由之尊重、大學自由必然可以被第一修正案涵蓋、大學代理性地行使個人所享有之第一修正案的權利、大學的教育哲學可作為一種溝通之形式等。Estelle A. Fishbein 則提出所謂「學術責任」的概念。從實際層面上來看，大學校園已經被許多外力. 19.

(30) 入侵，而且這些外力已經實質地對於大學的經營、運作發揮相當程度的影響力。這些外在力量，主要來自法院、立法機關及一些聯邦政府機關對於大學內部決定發揮影響力的情形。此種外力影響大學內部決定的現象越來越加頻繁導致的結果，使得美國的大學必須朝著建立「學術責任」的方向邁進。而承認學術自由作為一種制度性的權利，與國家為了追求某些國家任務或者社會目標的管制措施，有可能會產生衝突。而大致來說，即使是公立大學，也應擁有相當程度的研究自主性，以保障其治學之品質。. 這個問題之所以與大學自治有所關連，其根源在於國家機關本身其實兼具監督者以及提供資金者兩種角色，對於大學自然能夠發揮相當大的影響力。學者建議：這兩種角色應該分開，在運用監督者的角色時，應該多多使用裁決模式。林子儀（1995）亦表示雖然公立大學是由國家設立，但是大學在教育政策或者人事上的學術判斷應該受到國家高度的尊重，不過這種尊重的概念必須小心地與學術自由的概念區分開來。即使有人認為公立大學是國家的手臂，原本是基於特地目的設立大學，並且國家提供預算，國家自然應有監督權。然而，大學仍需要某種程度的自主性，以提升學者教育和研究的品質，這種自主性可能受到立法機關或其他提供資金的公私立機構的威脅，重點是大學自己應該強調：其學者在追求學術的目的時，必須保有很大程度的彈性。在大學自主性與尊重提供資金的機構之間會有一些灰色地帶，例如聯邦政府為了提升國際研究提供資金，政府有正當理由關心錢是否用於此目的。政府可以設定一些特殊領域，決定國際研究的範疇，但這些特殊領域的設定，必須廣泛到足以使大學及學者有足夠的彈性以不同的方式研究此一主題。. 20.

(31) 參、日本一、學術自由與大學自治. 日本憲法第二十三條僅規定：「學問的自由，加以保障之」（李仁淼， 2007）。除此規定外，黃東熊（1995）表示和德國基本法一樣，日本現行憲法並無有關大學自治之明文保障規定，但日本憲法學界通說均認為，保障學術自由之當然歸結，亦包含有大學自治之保障。誠如日本憲法學者高柳信一所謂，承認大學自治之根據，主要乃為求對外部勢力之控制、拘束解放大學，使大學能自主、自律地決定並達成其應有之研究、教育功能。也正由於大學之研究、教育趨於複雜化、專業化，其規模亦趨於巨大化，其所需經費亦甚龐大，故對設置大學之人提供其經費之依賴度亦加大，因此設置大學之人於提供大學龐大經費之同時，亦難免對大學之研究、教育之方針有所要求，而構成對學術自由之干涉或侵害。是故為保護學術自由，則須有一套制度用以排除國家權力或設置大學之人，或對政府或設置大學之人具有影響力之第三人對大學之干涉。日本憲法學者官澤俊義說明，學術自由主要乃指大學之自由而言，其繼而說明，相當於學術自由之英語為 academic freedom，所謂 academic freedom，乃不外乎指於大學之研究及教授必須免於受到公權力之干涉而能自由而言，由此觀之，學術之自由乃可認為，以其當然之結果而包含有大學自治。. 日本其他憲法學者亦表示，學術自由在概念上未必與大學自由屬同義，但學術研究主要乃在大學行之，故學術自由最成為問題之情形多屬在大學。因此將學術自由就大學來想時，乃不外乎大學自由，而所謂大學自由，又與大學自治相通，亦即學術自由與大學自治居於密不可分之關係。黃東熊（1995）認為由此觀之，學術自由包含有大學自治之意義，於日本憲法學界可謂屬通說。因. 21.

(32) 此大學自治與學術自由雖屬不同之概念，但此兩者為居於密不可分之關係，隨而可得，憲法保障學術自由之意旨，乃得將其解釋為連帶或以其前提要件承認大學自治之結論。所謂學術自由之保障，除了保障個人自由權之學術自由，亦即研究活動之自由、發表研究成果之自由及講學之自由外，尚具有大學自治之制度性保障之意義。. 二、學術自由之制度性保障. 黃東熊（1995）指出日本憲法學者橋本公亘謂，學術自由之保障，除保障純粹屬於個人性基本權以外，並對有關共同體之生活秩序作客觀性保障，亦即除保障個人之學術自由外，並保障所謂大學自治之制度。將有關大學自治之保障稱為制度性保障，乃因此種保障並非針對個人或在研究、教育機關之研究、教育者之學術自由，而係以為研究學術為目的而設之研究、教育機關為對象。同時，以為研究學術為目的而設之研究、教育機關，主要為大學，因此學術自由之制度性保障，則被稱為以大學為中心之制度性保障，亦即鑒於學術研究乃以大學為中心而為，故謂保障大學之學術自由，在制度上則有必要給予大學有自治權，以避免因大學受外部勢力之干涉而對學術自由有所侵害。大學自治之保障，毫無疑問乃從學術自由之保障衍生，但其與學術自由不同，並非屬個人之自由權，而係為使學術自由能落實之制度性保障，雖然如此，因大學自治仍與屬於內在精神性自由權之學術自由構成不可分之一體而受保障之關係，對大學自治之侵害乃足以造成對學術自由之侵害，因此即使將大學自治認為屬制度性保障，仍對其人權保障之意義不產生變更。由此觀之，大學自治與學術自由固屬兩相不同之概念，但大學自治既是從學術自由之保障所衍生出來，則前者乃不能獨立於後者而存在，而係為使後者落實之意義上，始具有存在價值，離. 22.

(33) 開學術自由之保障而談大學自治，則不僅無其意義，而且無學術自由之大學自治終必變成在侵害學術自由方面發揮其效用。李仁淼（2003）認為總的來說，以制度性保障理解大學自治之意義為：一、大學自治並非自學術自由獨立而存在，其為在保障學術自由之目的上不可欠缺之制度。二、大學自治是以制度加以保障，因此雖其具體內容得以法律加以規範，但卻不得對其本質性內容加以制約。. 肆、我國. 我國憲法學界與釋憲實務上受德國法學界影響甚深，從學術自由到大學自治甚或早期的「特別權力關係」皆承襲著德國法學界的精神並與其脈絡與法理息息相關。本文除講述國內各學者的看法與觀點外，亦將透過相關司法院大法官解釋文來對學術自由與大學自治進行認識與理解。. 一、學術自由. 李建良（2001）認為所謂學術者，係指基於有系統的研究方法，進行發現、闡釋進而傳佈知識的活動過程，其終極目標則在真理的探知與追求，故所謂學術自由者，即指從事發現、闡釋、傳佈知識的自由，其至少包含研究自由與講學自由兩項要素。而所謂講學自由，便是人民擁有追求真理，不受干涉及妨礙之自由。但如果只由講學自由做字面上的解釋，無疑的會將講學自由視為一個專屬權利。陳新民（2015）易言之，講學自由係針對人民的講學行為所享有之自由。因此，唯有學術界人士方擁有此權利。至於其他人民的之言論，自有言論自由來保障，無須援引此講學自由之條款。而且，即使是學術界人士所. 23.

(34) 有之講學自由，也唯有侷限於講學行為時才擁有此權利，這是對講學自由所為狹義的解釋，也是我國歷次憲法草案所無的「新生人權」。. 一般來說，學術的概念即包涵研究與教學，換言之，即為兩者的上位概念。而我國憲法當中雖然沒有學術甚至沒有研究兩個字，不過在現在大學理念當中，如果要有講學必然要有研究，兩者應該同時間保障。所以，胡博硯（2018）認為我國顯然也是將憲法第十一條規定的講學自由，解為對於學術自由的保障。而學術自由要保障的內容，很多人都會直接聯想到大學自治，其實必須要被強調的這個基本權並不會只存在大學當中，這也不是一個集體權。這個基本權是一個人的基本權，而在這個解釋上，學術自由的理解乃是在於任何人以自我負責的學術方法來從事學術活動或者是想要從事學術活動。在個人的主張下會發生防禦權功能。而將這樣的基本權保護範圍延伸至法人，只有在這個法人的形成與活動，乃是個人自由發展的表現時，才有辦法合理化。而由於科學研究本身或許是由自然人來執行，但是在完成研究的諸多條件上，例如財務以及組織，所以也不單單只有防禦權的功能。而這裡的組織，不僅是私法人，作為公法人的大學也會包含在裡面，甚至包含了學院(Fakultät)。. 雖然我國憲法將人民的言論自由及學術界人士的講學自由並列在第十一條，且沒有對講學自由有異於言論自由的特別保障規定，易使人誤解為並沒有區分講學自由及言論自由的必要，持這種見解者認為，講學自由可由學術人士的言論自由來取代。倘若吾人以更為開闊的角度解釋講學自由，便可以看出此條文實係為了發展學術，推行教育所制訂，因此，學術不僅只是靠講堂內的講學行為所能振興及發展，還必須進一步的包括研究、學術研討會議及論辯等等行為，所以，憲法的講學自由宜解釋為憲法特別保障學術所規定之權利。故憲法第十一條之講學自由宜轉變為更廣義的學術自由或學問自由，庶幾不會只有 24.

(35) 見木忘林之憾（陳新民，2015）。. 而從基本權利理論的架構上來看，許育典（2002）認為基本權利與基本權利所保護的法益，有所不同。學術自由與學術自由的保護法益，則有所不同。學術自由是一個基本權利，但由它而來的保護法益卻有許多個。學術自由的保護法益，是透過學術自由的主觀法功能與客觀法功能，交織而成的各種不同作用方式，所建構憲法上最大可能實現學術自由的保護網。就我國憲法第十一條的講學自由而言，其所保障的是學術自由，而非學者的自由。而在學術的本質上，即表明客觀價值與制度的成分。因此，我國憲法上學術自由的保障，並不只是學者單純的個人自由防禦權，而且包含了學術的客觀法保障的基本權利保護法益。學術自由作為防禦權的基本權利保護法益，在此則體現於─為了人民學術活動上的自我實現，而賦予人民對抗國家高權侵害的主觀公權利，所形成之學術自由的憲法保護網。在此面向上，學術自由的基本權利保護法益包括了研究自由、講學自由與學習自由。. 李建良（2001）認為在憲法基本權的體系中，學術自由是一種自由權，任何人皆可主張，而不以在專門學術機構中(如大學)從事研究工作者為限，且非以特定制度存在為前提。惟學術研究多在大學中進行，且有賴一定設備(如圖書儀器)的支援，始克有功，則是事實，故國家應建立並維持大學制度，以確保學術自由，是為學術自由的制度性保障。由於大學是從事學術研究工作的場所，基於學術工作自主性的本質，大學內部的事項應委由大學自行決定，換言之，大學自治的保障，旨在確保學術的自主性，故大學自治可謂是學術自由的一種表徵與體現，且為學術自由的一項制度性保障，此所以大學法第一條第二項規定：「大學應受學術自由的保障，並在法律規定範圍內，享有自治權」的旨趣。更確切的說，許育典（2012）指出一般而言，如果憲法要保障講學自 25.

(36) 由，應該不只保障講授學術的自由，必須同時保障研究學術的自由，而且並維護講授與研究學術所需的大學自治制度，講學自由才能落實。因為要講授學術之前，一定要事先研究學術，而二者都要自由的前提是學術環境的自治。因此，承前所述，我國憲法學界的看法，大都將憲法第十一條所規定的講學自由，擴張作為學術自由的憲法保障根據。. 許育典（2005）指出學術自由這個基本權，在其歷史發展脈絡中，特別強調少數保護，其憲法保障的核心，本質上就在於學術成員的自治，以避免學術活動被國家予以多數決化。因此，大學從事學術活動成員所訂定的自治規章，是來自學術自由的憲法效力，應高於國家制定的法律效力。畢竟，國家組織是為了實踐基本權而存在。但是憲法雖然保障基本權的實現，由此保護每一個人的自由與權利。學術自由沒有法律保留的適用，原則上是指不受國家立法機關的限制。但是這並非意味學術自由完全不受其他任何社會力量的限制。因個人的自由絕非毫無限制，個人存在於社會共同體中，自然會產生社會拘束的關係。現代立憲主義下的基本權，其所要保護的個人，並非是孤立的個人，而是在社會共同體中生活的人，故其存在應作為社會關係中的個人。. 學術自由兼有個人自我實現與整體社會發展，此一價值取捨，不僅得排除國家干預，一如對學術自由所一向表彰者，同時亦包括：作為文化國家，國家需對學術自由之實現負有協力義務，並採行積極作為，以避免制度性受保護的與須增進之自由保障受掏空。換言之，葛克昌（2005）認為國家應積極設置能發揮功能之制度，國家一方面負有提供大學教學研究基本需求之義務，另一方面大學有要求國家採取組織法措施，以保障其學術自由空間。自從德國基本法第一條第一項宣告了人性尊嚴不容侵犯，尊重及保護人性尊嚴係所有國家權力之義務後，德國憲法即放棄價值相對主義，而建立以人性尊嚴為憲法最高價值 26.

(37) 之價值體系，且成為所有憲法條文之結構性原則，大學既為國家機構，自然應受該原則之拘束。. 因此，為了讓在社會共同體中生活的每個人，盡可能的享有相同的基本權，必須允許對基本權加以限制。所以許育典（2005）表示當基本權的限制，是來自憲法本身的限制規定，公權力的侵犯就具有正當性，而且是合憲的。基本上，大學自治作為學術自由的保護法益，仍會受到憲法本身的內在限制，亦即所謂基本權的內在限制。就此而言，大學自治除了受到學術自由其他保護法益的限制之外，也會受到其他基本權或憲法價值體系的限制，這是一種合憲的憲法內在限制。. 據許育典（2002）表示憲法第十一條規定所保障的學術自由，具有雙重的作用方式：一方面對於任何從事學術活動者而言，得作為個別的自由權；另一方面對於國家而言，其與學術之間的關係，得作為客觀的價值原則規範。學術自由作為我國的重要文化基本權之一，其有效的保護之道，在於國家對自由的學術生活的維持與促進。而這就是透過學術自由的客觀價值秩序的功能，所賦予國家的義務，也就是一個文化國的任務，這也是憲法增修條文第十條第十一項前段保障文化國之國家目標設定的意旨。就學術自由的保障而言，在其客觀價值秩序功能所建構的文化國下，國家即負有學術促進的義務。也就是說，由憲法第十一條保障學術自由所建構的客觀價值秩序，賦予國家一個任務：國家必須準備好透過人事、財政及組織等資助方法，去照顧自由的學術，並將其傳承於下一代。因此，促進自由的學術活動，在大學或學術機構不斷地發展運作，使獨立的研究及學術的講學得以持續經營，是學術自由保障下的國家義務。. 27.

(38) 綜上所述，許育典（2005）認為學術的概念應該儘量寬鬆地加以掌握，而非嚴格地賦予定義。方法與真理的多元性，是今日學術的特徵。因此，學術應該是參與而投入其中的學者本身，在探究真理時對學術產生的自我理解。這也被稱為學術的自我規律性，是近代學術多元主義的發展基礎。所以學術概念並非取決於憲法解釋者的權威定義，否則學術自由即難以自由。憲法解釋者應該做的是，釐清學術自由的作用方式與保護法益，而明確保障學術自由，以促進從事學術活動者的最大可能自我實現。詹鎮榮（2018）表示國立大學在組織上雖為隸屬於教育部之下之行政機關，惟因其旨在從事研究、教學及學習任務，與憲法第十一條所規定講學自由之保障內涵相一致，故不論是憲法學說，抑或是司法院大法官釋憲實務，向來皆一致性肯認其同時得為學術自由基本權之主體，享有從事研究及教學活動之自由。抑有進者，為使大學之學術自由能受到完善之保障，學說及釋憲實務遂更進一步地承認大學自治制度，賦予大學得自負責任地自己決定學校研究、教學及學習事項之具體內涵、實施方案及發展方向等，不受國家不法之干預。. 二、學術自由作為制度性之保障. 李建良（2003）認為在基本權利作為價值決定之原則規範的客觀法面向上，其範圍之擴展與加強乃體現在基本權利作為制度性保障上。制度性保障的理論乃是為了保護本質上自由形成的私人生活領域或公法上的制度。透過制度性保障的規定，制憲者認為，對於有些非常有價值的國家、政治、宗教以及私人生活的制度，立法者對於該制度典型的核心部分不能予以改變，由此來落實憲法上保障的基本權利。因此，對於立法者，制度性保障的意義乃在於：雖然立法者可持續去形成制度性保障的規定，並予以具體化，但憲法卻禁止立法者. 28.

(39) 排除制度本身，或侵犯制度的本質及憲法對此制度的基本存在保護。. 李建良亦認為學術自由作為制度性保障的基本權利保護法益，在此則體現於─為了人民的學術自我實現，社會或國家所形成之有利於人民從事學術之自由開展環境的制度，在憲法上加以保護，而形塑之學術自由的保護網。在此面向上，目前主要的學術自由保護法益為大學自治。因為不論大學教師的研究與講學，還是大學生的學習，都是在大學的環境內進行，所以國家有義務，去形成有利於大學成員實踐其受憲法學術自由保障內涵的制度。由此可看出，學術自由的保障內涵，除了使個人在從事研究、講學或學習時，不受國家的干預以外，同時也必須使國家尊重大學成員的這些學術活動，形成一個獨立的學術自治空間。就此而言，在消極面向上，大學應不受其上級機關指令的約束；在積極面向上，大學對於研究、講學或學習等相關學術活動，享有獨立的學術自治權利，而且是由大學內部的成員自行規範與管理。也就是說，經由大學自治作為學術自由的制度性保障，使大學的學術生活領域為憲法第十一條所保障。如果這個學術生活領域受到國家的侵犯，大學也可以成為學術自由的基本權利主體。蓋依照司法院釋字第三八○號的說法，大學自治乃是學術自由的制度性保障，自此推之，則所謂大學自治的事項，只是制度的一環，而非權利本身。惟所謂制度性保障的用意，旨在對基本權利提供補強作用，大學自治之於學術自由，尤其如此，蓋學術自由乃是一種自由權，非以特定制度之存在為前提，故大學自治亦屬學術自由的內涵，換言之，大學自治固然可視為一種制度，惟究其實質，乃屬學術自由權利內涵的一部份。. 所謂大學自治，乃至於制度性保障，李建良（2001）表示既是源於憲法對學術自由的保障，而學術自由復為一種主觀的公權利，則憲法保障大學自治的功能取向，主要在防止大學受到來自國家公權力不當的干預(基本權的防禦功 29.

(40) 能)，換言之，憲法保障大學自治的意指在於，有關大學的內部事項，得由大學自行決定，不受國家的外部規範。因此，當大學受到來自國家公權力(特別是行政權)的不當干預時，則可本於大學自治予以對抗。反之，若是涉及大學的成員，如教授、職員或學生的行為，則不能對之主張大學自治，蓋大學成員亦是基本權利的主體，其與大學同是享有學術自由的權利主體，換言之，其皆屬自治權的主體，而非立於主客體的關係，是以大學對於來自外部的國家干預，固得主張大學自治以資抵禦，惟對於來自內部成員行為，則不得指稱其大學自治受到侵害，此為理解憲法保障學術自由與大學自治的旨趣時，所必須加以留意的地方。. 三、大學自治. 有關大學自治之內容，根據李仁淼（2012）說明，我國現行學說大致可區分依德國法，以及依日本法之觀點加以論述之兩大類學說。依德國法之學說，主張諸如(一)擬定研究及教學計劃；(二)舉辦學術活動、取得博士學位及教授資格之程序，均屬自治立法權的範圍；(三)教學研究人員之人事；(四)大學內部秩序之管理，為較無爭議之大學自治之內容。其次，依日本法之學說則指出大學自治的具體規範至少應包括(一)人事自治；(二)研究教育事項自治；(三) 學生與學校之設施管理、秩序維持自治；(四)財物事項自治。而許育典（2008）則認為大學自治的內涵原則上都包括了(一)人事自治，例如：大學要聘任校長、院長、系主任、教師、職員等，基本上都由大學自己決定。(二)財政自治，是指大學就其內部經費的運用有自由決定權。(三)學術自治，是指大學可自行決定與學術有關的一切事項，例如：要進行怎樣的研究計畫、自行決定受委託研究的題目。(四)管理自治，是指大學有權制定自己的管理規範，以. 30.

(41) 維護大學內部的安全與秩序。. 憲法所保障之學術自由，旨在保護學術工作者可以獨立支配學術活動的進行，免除外界因素，特別是來自公權力的不當干預，以確保學術活動在有系統的方法導引之下，致力於真理的發現。黃舒芃（2013）認為基於這樣的意旨，學術自由的保障不能以傳統防禦權的訴求為已足，而必須含括司法院釋字第三八○號已明確指出之所謂制度性保障的面向。有關學術自由的這項繼受自德國學理的功能，德國學者 Geis 清楚闡釋：「學說上的主流見解，自始即從德國基本法第五條第三項第一句規定的客觀面向中，推導出大學既其學術自治不受立法者干預之制度性保障。」從而，大學自治就成為憲法上對於學術自由的制度性保障最重要的體現。由這些簡短說明中，可以進一步看出以下兩個重點：第一，制度性保障乃至於大學自治的訴求，目的都在積極促進學術自由的實現。換句話說，正因為要實現學術自由，所以必須透拓大學自治來強化對學術自由的保障。第二，由於學術自由的制度性保障是直接由憲法所賦予，因此這項保障適足以對抗立法者對大學自治的不當介入，甚至破壞。. 黃舒芃綜合這兩點觀察可以得知，所謂「大學自治的範疇不容立法者侵犯」，並不表示大學自治與國家公權力之間處於一種各據一方的對立關係，或者互不干涉的各自獨立關係，而是意味著大學自治權的行使必須有利於強化對學術自由的保障，並基於實現學術自由的宗旨，免除國家、包括立法者的干預。正是根據這樣的理解基礎，德國主流見解一方面強調大學自治與學術自由的實現之間具有密不可分的關連，另一方面也因此而主張：大學自治唯有在它的核心範疇之內，可以全面拒絕國家公權力的介入，而所謂核心範疇的界定，也因此必須以該範疇內的事務是否係維護學術自由、確保適合於學術發展的各種條件所不可或缺，作為判斷準則。從這個角度出發，德國基本法秩序所認可 31.

(42) 的大學自治，並不像威瑪時期由 Carl Schmitt 等保守派學者提出制度性保障構想時所主張地一般，係在提供大學一套可據以主張維持現狀、抵擋立法者種種制度變革的理論基礎，而是一種以加強學術自由規範效力為目的的制度性保障。如前所述，我國司法院釋字第三八○號開宗明義指出：「憲法第十一條關於講學自由之規定，係對學術自由之制度性保障」，並且據此將學術自由的實現係諸大學自治權的確立。從這個面向看來，我國顯然已繼受德國當代主流看法的見解，把大學自治視為實現學術自治不可或缺的制度性條件。因此可以確定，我國憲法所保障的大學自治，並不能自成目的，而必須著眼於學術自由的維護。. 所有的國家權力必須合法地跟選民的政治意志結合，這也是民主法治國家基本的內在核心。對此許育典（2012）表示，德國基本法第二十條第二項第二句明定，所有國家權力的執行是透過立法、行政及司法這三個國家權力的特別機構來達成。而且，德國基本法第二十條第三項將立法與合憲秩序相結合，要求立法權應受憲法的限制。這樣的想法對大學自治具有以下的意義：如果大學執行治理權並要對他人權利有所干涉，就需要一個法律的基礎。在無法律的場域裡，獨立的治理權行使是被排除的。但例外的情況是，自治已被置入法的基礎中。例如由德國基本法第五條第三項第一句可以導出，立法者必須同意讓大學進行自治。簡單來說，自治概念表明某程度地獨立於國家。與此相對地，自治行政權則把獨立履行職責的形式帶進視野，例如公權力與私權利的行為方式、自治行政的組織形式、透過權利確認的自治行政以及規範執行等。爰此，國家機關與大學就直接涉及學術自由事項的權限應當如何分配，我國學理上顯然缺乏定論。陳愛娥（2014）認為，德國憲法學理上井然有序的論述，足堪借鏡。其首先一般性地指出，(公立)大學之所以享有特殊的法律地位，正因其具有雙重性質(Doppelnatur)，質言之，其既係享有自治保障之主體，同時也是國 32.