22 有悟一土地做收朋題之11E原所在
省悟一土地徵收問題之根源所在
鍾麗娜*
、徐世縈
料
摘要 土地徵收之中央主管機關內政部為撫平 2010 年因苗票大埔土地徵收菜等所引爆被徵 收人 、 農民團體與相關社會團體之強烈抗 爭 ，及學界對土地徵收公益性的質疑，乃著 手研議修正土地徵收條例，惟從整個法規研 議修正的結果 ， 我們發現土地徵收之中央主 管機關內政部， 將土地徵收的問題僅侷限於 技術層面，輕忽土地徵收結檔茵的核心問 題，不僅未能真正捍衛土地政策， 更自我喪 失自主權，把自己矮化淪為執行土地徵收的 工具o基於對土地的關懷，期許政府機關之 主事者能有所省悟 。 關鍵字 :土地徵收、公益性 壹、前言 土地徵收是國家基於公共利益之目的， 而對人民受憲法保障之財產權，經由法定程 序予以剝奪之制度。 由於人民受憲法保障之 財產權蒙受強制性之侵犯，國家必須有「合 法」之理由，此合法之理由 ，即須為「公共 利益」之故(鍊新民 ' 1990:355) 。亦即土地 徵收之前提是，所擬興辦之公共事業或徵收 之目的須存在足以剝奪私人財產權之公共利 益 ，且須是經過「選擇的、重大的、特別的 公共利益 。於是，土地徵收所需具備之公共 利益，須經過一個具體的公益與私益衡量之 方式來肯定之。司法院大法官釋字第 409 號 解釋己明確信陳。 l 唯長久以來，我國土地徵'
固立政治大學
地政研
究所博
士
候選人。
" 國立政治大學地政學系教授。 收實施的結果 ， 最為人所詬病的卻是莫過於 此，亦即，對土地徵收之公益性與必要性的 質疑。 2010 年因苗票大埔土地徵收(竹科竹南 基地周邊地區區段徵收案) ， 2及彰他相思寮 土地徵收(中科四期二林園區土地徵收案),
相繼引爆被徵收人、農民團體及相關社會團 體等強烈抗爭，使得土地徵收再度成為社會 輿論關注的焦點，學界更是質疑土地徵收條 例中未衡量土地徵收之公益性。 3而面對輿論 及社會運動團體及學界之壓力，土地徵收是 否符合公益，是否有必要性，該如何落賞? 愛成為徵收之中央主管機關內政部亟待克服 解決之難題。 而為落實土地徵收符合公益性 與必要性 ， 內政部於 2010 年 9 月 14日土地 徵收第三次座談會中，獲致決議略以， r為 使土地徵收確實符合公益性、必要性，以徵 收方式辦理用地取得之事業計畫屬特定興辦 事業、開發面積 30 公頃以上、新訂、擴大都 市計章等者:或事業計畫以以區段徵收方式 辦理開發者，應於本部都市計畫委員會、 區 域吉十章委員會審議前 ， 就公益性及必要性先 行向本部土地徵收審議委員會報告並訂 定 r(興辦事業計畫名稱)(區段)徵收土地之 公益性及必要性評估報告」 。 除此 ， 內政部 更邀集學者專家座談著手研議修正土地徵收 條例，藉此宣示政府機關落實土地徵收符合 公益性與必要性之決心。 其中，有關土地徵收條例修正草案之研 議，據 2011年 6 月 17 日工商時報載. r 為 廣納各界的看法，內政部召開多次會議，在 吸納各界意見之後，昨(16)臼經部務會議討 論通過。 內政部長江宣樺表示，未來徵收土 地在程序上將更為完備，需用土地人除必須土地間題研究拿到 23 敘明其公益性理由 ，也要提出被徵收人的安 置計畫。」 此令人不解的是 ，究竟本次內政 部研最修正之土地徵收條例草案修正重點為 何?現行土地徵收問題就僅是徵收程序的問 題嗎?土地徵收之中央主管機關內政部部長 對研議修正土地徵收條例的期待，何以僅僅 止於「徵收程序 J ?是否有完備的徵收程序， 即可落實土地徵收之公益性與必要性?進而 符合各界之期待?是值關切。 以土地強制徵 收嚴重影響人民之生活及財產權，而現行法 制又充斥疑義與爭說 ， 如何制定一兼顧實質 內政部研議修正土地徵收條例之結果，探究 思索土地徵收問題之根源所在。
貳、土地徵收條倒部分條文
修正草業之重點
眾所關切的土地徵收條例之研議修正， 內政部法規委員會於100年4月 16日由簡政 務次長兼主任委員太郎主持召開第一次審查 會議，迄至 100年6 月 8 日計召開六次會議 始審查完峻 ，部分條文修正草案共計 29 條 正義與形式正義之完善法規，則為土地徵收 (詳表一) ，其內容重點分述如下 條例法規修法之核心課題。因此，本文愛就 衰一 內政部部務會通通過之土地徵收條例部分條文修正草案之修正重點 項目 條文修正重點 l 增訂需用土地人勘選事業用地之原則(有 3-1)
2 增訂需用土地人應評估其興辦事業之公益性及必要性(約-2) 3 修正土地改良物請求一併徵收之請求檔期限(*5) 4 修正興辦事業計益之許可及舉行公聽會之辦理方式(*10) 5 修正協議價購金額得由需用土地人以市價與所有權人協講(*1
1)
徵收 6)曾訂通知被徵收人陳述意見之辦理機關、時機及其處理方式的13-1)
程序 7 增訂核准徵收機關於核准前得再給予所有權人陳述意見之機會(*1
3
-
2)
暨其 8 修正土地徵收審議委員之組成及審織方式的13-2) 關聯 9 增訂徵收公告通知對象及其效力範圍的18-1)
部份 10 修正有無徵收失效之情事，應就個別土地或土地改良物依事質認定之(*20) 11 明定徵收補償價格其異議之處理方式及增列補償價額差類發給期限<*2 2) 12 修正被徵收之土地改良物，繼承人得單獨按其應繼分領取其補償費的 25) 13 明定未依規定在三個月內將補償贊存人保管專戶者，應屬徵收失效的 26) 14 修正需用土地人進人被徵收土地工作之限制，其例外情況之認定的 27) 15 配合礦葬管理條例之公珊的，愛修正文字(*29) 徵收 l 修正以市價補償地償，並由需用土地人將查估之市價於申請徵收月 ÍJi差 5角地價評論委 補償 員會評論決定(約0) 暨其 2 修正因徵收而致營業停止或營業規模縮小之損失之適用範圍(*33)
關聯 3 增訂中央主管機關J!1i核定安置計簣，以妥善照顧經濟弱勢之被徵收人生活的 34-1)
部份 區段 修正已領取現金補償者得再申請改為領抵償地之規定，以保障被徵收土地所有權人之 徵收 機贅，並修正相關程序的40) 撤銷 依行政程序法之規定區分撤銷徵收及廢止徵收(*妙 的 5) 徵收 其他l
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分方式發生競合情 資料來源:內政部，括弧|均為草案之條次。24 告悟一土地做收問題之根知所在 一、徵收程序暨其相關部分 (一)增訂需用土地人勘選事業用地之原則 明定除國防、交通、公用事業、水利事 業、公共衛生及環境保護事業或經行政 院核定之重大建設所必需者外，其餘事 業用地於勘選範園時應避免特定農業區 農牧局地。 (增訂條文草案第三條之一) 【草案第三條之一】 需用土地人興辦公益事業，應按事業性 質及實際需要，勘選適當用地及範園，並應 {盡量避免耕地及優先使用無使用計畫之公有 土地或國營事業土地。 對於經依都市計畫法、區域計畫法或國 家公園法劃設或變更後，依法得于徵收或區 段徵收之農業屑地，於劃設或變史時，應經 主管機關考量徵收之公益性及必要性 。 需用土地人勘逢周地內之農業用地，兔 經區域計畫擬定機關許可者，於變更為非農 業使用時'fi.!先徵得直轄市或縣、(市)農業主 管機關同意 。 於特定農業區農牧用地及國營事業之優 良農地，需用土地人不得納入勘選用地範 囝 o 但國防 、交通、公用事業、水利事業、 公共衛生及環境保護事業所必須或經行政院 核定之重大建設所需者，不在此限。 【立法說明】 l 土地徵收條國家因公共事業之需要，對人 民受憲法保障之財產權，經由法定程序予 以強制取得，故於勘選用地時，應訣，事業 性質及質際需要，盡量避免耕地及優先使 用無使用計畫之公有土地或國營事業土 地，無合涵之公有土地或國營事業土地始 得徵收私有土地，以維護私人權益，並可 保護耕地。 2 農業為立國之本，且為保護農地，不論都 市土地或非都市土地，於興辦事業經勘選 後必須使用農地並徵收，且需變更為非農 業使用時，應先考量公益性及必要性，故 於本條例作宣示性規定。且為落實土地徵 收必須符合公益性、必要性，於 100 年 1 月 18 日台內地字第 0990261119 號函請各 需用土地人如以徵收方式辦理用地取得之 事業計畫屬特定興辦事業、開發面積三十 公頃以上、新訂、擴大都市計畫等，或事 業計畫以區段徵收方式辦理開發者，應於 內政部都市計畫委員會、區域計查委員會 審議前，就公益性及必要性先向內政部土 地徵收審議委員會報告。 3.基於糧食安全及保護優良農地，經勘選用 地後仍需使用農業用地時，如該農業用地 需變更為非農業使用，應先徵得農業主管 機關同意，現行農業發展條例第十條及目 前實務執行亦是如此。 4 對於特定農業區農牧用地之徵收，應更為 謹慎，因此於申請徵收前之勘選用地範固 不得列人，但國防、交通、公用事業、水 利事業、公共衛生及環境保護事業所必須 或經行政院核定之重大建設所需者，不在 此限。 (二)明定需用土地人於申請徵收前必須就徵 收計畫個別情形評估其興辦事業之公益 性。 (增訂條文第三條之二) 【草案第三條之二】 需用土地人興辦事業徵收土地峙，應就 社會、經濟、文化、生態、永續發展及其他 依徵收計畫個別情形評估興辦事業之公益性 及必要性。 【立法說明】 1 公共利益之判斷標準，包括社會因素、經 ;濟因素、文化及生態因素、永續發展因素。 (1)社會因素﹒包括徵收所影響人口之多 寡、年齡結構、重新建構社會關條之難易 程度、影響謀生方法及失業之人敏、重新 建立或取得謀生方式之難易程度，及徵收
言十童對周圍社會現況、對弱勢住民、族群 之生活型態及居民健康風險之影響程度。 (2)經濟因素:包括徵收計董對稅收、糧食 安全、增減就業或獨立謀生人口、徵收費 用、各級政府配合興辦公共設施與政府財 務支出及負擔情形、周邊社會生活型態、 農、林、;魚、牧生產及土地利用完整性等 影響之效益及代價，其需變更使用農地 者，並應評估分析其使用之合理性、必要 性與無可替代性。 (3) 文化及生態因素 包 括因徵收計畫而導致城鄉自然風貌、文化 古蹟、生活條件或模式發生改變，對該地 區生態環境、周邊居民或社會整體之影 響 。 (4)永續發展因素 :包括國家永續發展 政策、永續指標與國土計畫 。 (5)其他依徵 收計畫個別情形，認為適當或應加以評估 參考之事I頁。 2 上述所列各項因素之評估，將明定於本條 例施行細則。 (三)增訂被徵收人陳述意見之機會。(t曾訂草 案第十三條之二) 【草案第十三條之二】 核准徵收機關於核准徵收前，應再給予 所有權人陳述意見之機會。但國防、交通或 水利事業因公共安全急需使用者，不在此限。 【立法說明】 有關核准徵收案於直轄市或縣(市)主管 機關公告徵收前，需用土地人已給予處分相 對人充分陳述意見之機會，並作成紀錄於徵 收計畫書內併送核准機關考量，惟需用土地 人與核准徵收機關之權責尚有不同 ， 而土地 或土地改良物所有權人條徵收之對象，故與 需用土地人之利害關係及立場亦有不同，為 求行政程序之周延，除國!坊、交通或水利事 業等因公共安全急需使用者，不在此限。 土地問題研究季到 25 二、徵收補償暨其相關部分 (一)修正以市償補償地償，並由需用土地人 將查估之市價於申請徵收前送請地價評 議委員會評主義決定。(修正條文草案第三 十條)
【
修正條文草案第
三
十條
】
被徵收之土地，應生主宜補償其地償 。 在都市計畫區內之公共設施保留地，車主主 帥七鄰主些主宜重補償其地償 。該市價之價格 日期，於徵收計畫書報核日前六個月內為 限，如地價至核准徵收日有變動者，應進行 價格日期調登 。 前項市價由需用土地人於申請徵收前 送請地價評議委員會評主義定之。 前項召開地價評議委員會作業費用 ，應 由需用土地人負擔 。 第一項就鄰土地認定標準、價格日期調 整方式、市價查估方法及前項評議之費用辦 法，由中央主管機關定之。 【立法說明】 l 現行徵收土地，以公告土地現值加成補償 方式，缺點甚多，目前無論相關機關、專 家學者，或民間反應，均不乏主張採市價 補償，使被徵收土地所有權人得以在同一 地段買回性質相同及面積之土地，較為公 平合理，亦可排除徵收(或區段徵收)之阻 力，故規定以市價補償其地價固 2. 都市計畫區內土地經畫1)定為公共設施保留 地，其土地利用即受限制，如以其市價補 償其地價 ， 將使土地所有權人蒙受過度之 損失，基於保障公共設施保留地所有權人 之權益，乃規定參考晚鄰土地之市價補償 其地價。 3. 參考日本土地收用法第仁十一條規定之作 法及精神，除按照土地徵收申請時鄰近類 似土地之 般正常交易價格為摹準補償其26 對|寄一土地微收周趨之根己原所在 地價外，考量需用土地人申請徵收至中央 主管機關核准徵收時(一般的需半年以 上) ，鄰近類似土地地償往往有明顯變動， 日本亦有採物價指數調整之作法，因此主 管機關為求公平合理，並有效推動徵收作 業，該市價之價格日期，於徵收計畫書報 核日前六個月內為限，如地價至核准徵收 日有變動者，應進行價格日期調整，以杜 爭議 ，愛修正第一項後段規定 。 4. 參考國外體例，徵收土地地價多由需用土 地人按照土地徵收申請時土地之市價為基 準補償，因此市價應由需用土地人評估， 並應將該市價送請地價評議委員會評議決 定，愛增訂第二項目 5.因市價由地{買評議委員會評議，其非屬目 前地政機關例行業務，基於使用者付費原 則，愛比照土地法第三十四條之三「調處 費用及其他應遵循事項之辦法，自中央地 政機關定之 。 」體例 ，增訂第三項因評定 該市價召閉會議增加之額外支出委員出席 費及行政費用等，應由需用土地人負擔。 6 有關因此鄰土地認定標準、價格日期調整方 式及市價查估方法等查估技術性及細節性 規範及評議之費用辦法 ，為符法律明確授 權，愛於第四項明定由中央主管機關定之。 (三)增訂需用土地人得於協議{質購金額外 ， 得另行給予所有權人獎勵之法源依據 ， 以及協議價格金額得自需用土地人以市 價與所有權人協議及排除優先購買權之 適用。 (修正條文第十一條) 【修正草案第十一條】 需用土地人申請徵收土地或土地改良物 前，除國防、交通或水利事業，因公共安全 急需使用土地未及與所有權人協議者外，應 先與所有權人協議價購或以其他方式取得， 所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協 議且無法以其他方式取得者，始得依本條例 申請徵收 。 前項協議未能達成者，應以書面詳細記 明理由，附於徵收音十畫書內，供核准徵收機 盟主主二 依法得徵收之私有土地或土地改良 物，經所有權人同意協議價購者，需用土地 人得酌予獎勵 。 第一項協議價購，依其他法律規定有優 先購買權者，無優先購買權之適用 。 第一項協議價購，應由需用土地人依市 價與所有權人協議。 前項所稱市價，持公平、合理之一般正 常交易價格。 【立法說明】 l 公共衛生及環境保護事業經討論獲得共識 並無迫切緊急需用土地之情形，愛於第一 項予以刪除。 2 為保障所有人之權益，如協議未成 ，應記 載其原因，以供核准徵收機關審查，愛 t曾 訂第二項。 3 為提高所有權人出售土地及土地改良物予 需用士地人之意願，需用土地人得視情況 酌予獎勵所有權人， 並賦予需用土地人於 協話價購金額外，得另行給予所有權人獎 勵之法源，愛增訂第三項 。 4 按土地法第三十四條之一第四項、第一百 零四條、第一百零仁條、農地重劃條例第 五條第二款、第三款及民法第四百二十六 條之二等均規定所有權人出賈土地時，共
有人、他項權利人及承租人有優先購買權
之適用，故於協議價購時，依法仍應先履 行通知優先購買權人之程序 。惟本法所規 定之協議價購， {魚為取得公益事業之用 地 ， 協議不成者， 將以徵收方式取得。其 他權利人之優先購貨權，條以同樣條件購買，而行使優先購買權後，需用土地人仍 需再以原來條件與新所有權人協議，於此 已喪失優先購買權之意義及目的，故為避 免造成原土地所有權人之困擾並增進行政 效率，愛增訂第四項，排除優先購買權之 適用。 5 協議償賠為需地機關辦理用地取得之先行 程序，徵收為用地取得之最後手段。為兔 協議價購流於形式 ， 需用土地人應以市價 作為協議價購價格之基礎與所有權人協 議，愛增訂第五項 。 6. 增訂第六項規定市價之定義為 「公平、 合 理之一般正常交易價格 J ' 以茲明確。 (三)增訂中央主管機關應核定安置計畫 ，以 妥善照顧經濟弱勢之被徵收人生活。(增 訂條文草案第三十四條之一) 【草案第三十四條之一】 徵收公告一年前有居住事實之低收入戶 或中低收入戶人口，因其建築改良物被徵 收，至立無產可居住者，需用土地人~訂定安 置計畫，並於徵收吉十畫書內敘明安置計畫情 形 。 【立法說明】 l 基於憲法第十五條生存權之保障 ，原居住 於被徵收建築改良物主低收入戶或中低收 人戶 ，其為社會中經濟較為弱勢者，因徵 收致無屋可住時，需用土地人應訂定安置 計畫並載明於徵收計畫書內併同徵收公 告 ，以妥善照顧其生活。有關居住事實之 時間認定，參考社會救助法有關低收入戶 或中低收入戶資格審查之規定，以徵收公 告一年前有居住事實為限。 2. 安置計畫並不限於安置住宅為主，其相關 內容將明定於本條例施行細則。 (凹)修正因徵收而致營業停止或營業規模縮 小之損失之適用範圍。(修正條文第三十 三條) 土地朋題研究拿到 27 【修正條文第三十三條】 主些主主生改良物原供合法營業之 用，因徵收而致營業停止或營業規模縮小之 損失，應給予補償。 前項補償基準，由中央主管機關定之 。 【立法理由】 原規定建築改良物於徵收當時，有作工 廠生產作業、商業經營或其他合法營業之用 者，因徵收而至營業停止或營業規模縮小之 損失應給予補償，惟基於農場或農業經營使 用之農作改良物及對於因土地於徵收當時， 有作停車場、駕駛訓練場等其他合法營業之 用者，因徵收而至營業停止或營業規模縮小 之損失，未予明確規範，愛修正其適用範圍口 (五)為確實保障人民財產權益， 明定未依規 定在三個月內將補償費存人保管專戶 者，應屬徵收失效。 (修正條文草案第三
十六條)
【
修正條文草案第二十六條
】
直轄市或縣(市)主管機關應於國庫設立 土地微收補償費保管專戶，係管因受領遲 廷、拒絕受領或不能受領之補償費，不適用 提存法之規定。 直轄市或縣。(市)主管機關應 於本條例規定應發伶補償費之期 HU!，)，為次日 起三個月內存入專戶保管，並通知~受補償 人。 自通知送達發生效力之日起， 1逾十五年 未領取之補償費，歸屬國庫 。 前項保管專戶儲存之補償費應給付利 息。 以實收利息、照付。 未受領之徵收補償費，依第一項規定繳 存專戶係管時，視為補償費發給完竣。 未於第一項期限將未受領之補償費存 入係管專戶者，該土地或土地改良物之徵收 從此失其效力 。 第二十二條第五項規定之補 償差事頁，未於同條項規定期限內交付或存入 保管專 p 者，亦同 。28
省悟一土地徵收問題之根源所在 第一項未受領補償費保管辦法 ，由中央 主管機關定之。 第一項至第三項及第五項規定，於本條 例花行前未辦竣提存之未受領補償費 ， 準用 之。 【立法說明】 1. 第二十一條第一項規定被徵收土地或 土地改良物之所有權人 ， 對於其土地或土 地改良物之權利義務 ，於F接受之補償費發 給完竣時終止。」愛將第三項後段「視同 補償完峻」等文字配合修正為「視為補償 費發給完峻」 2 又為確貸保障人民財產權益 ， 有關徵收補 償費未於三個月內存人保管等戶者，應明 定該土地或土地改良物之徵收從此失其效 力，及第二十二條第五項規定之差額地 價，亦應於結果確定之日起三個月內發給 完峻，愛增列第四項，其他項次配合遞移。 3.為兔修正後第四項之規定害及公益 ，女日該 工程業依徵收計畫持續使用，應不溯及既 往，妥修正第六項之規定。 整體而言 ， 內政部部務會議通過之土地 徵收條例修正草案 ，修正之重點主要在於徵 收之程序及徵收補償， 尤以徵收程序部分， 這也就是內政部部長所表示的「未來徵收土 地在程序上將更為完備 J '惟問題是，經此 一修正徵收程序真的完備嗎?而土地徵收的 問題就僅只有徵收程序的問題嗎?參、現行土地徵收問題之根源所在
綜觀，本次土地徵收條例修正草案之重 點 ， 最重要的究是否落賞徵收之公益性與必 要性，進而符合國人的期待?在 100 年 5 月 30日 「土地強制徵收學術研討會」 中，學者 已對內政部目前的修正草案進行評析，結語 竟是不繁消極、 悲觀地認為... ，土地 徵收法制仍將是原地踏步，但實質上法治觀 念將是開倒車;而所謂修正土地徵收條例以 回應社會期待 ， 終是虛應故事罷了 J (陳立 夫 ，2
0
1
1 :
54)
，加以 ， 2011 年 6 月 l 日由 民間團體所提出的「土地徵收條例修正草 案 J '在立法院再度被國民黨所掌控的程序 委員會否決，無緣進入委員會討論。顯然 ， 國人對土地徵收問題之疑慮與爭議，並未因 內政部著手研議修正土地徵收條例而獲得解 決。何以致此?本文以為 一、政府主管機關將土地徵收問題僅侷限於技術層面
綜上，內政部部務會議通過之土地徵收 條例部分條文修正草案，條文計修正 29 條， 其中主要為徵收程序與徵收補償暨其關聯部 份計 18{I奈。此一結果即內政部長江宜樺所引 以為傲強調的「未來徵收土地在程序上將更 為完備 J '惟此卻亦正是學者於上開研討會 中所憂心仲仲的 ， r由土地徵收條例修正草 案之重點可顯見 ，代表徵收權人之徵收主管 機關內政部似乎有意強他徵收程序之意思; 但卻隱含著一種心態 最好不要增加自我 立工作負擔 J (陳立夫，20
1
1
:
53) 。而這亦 正是現今土地徵收問題之主要根源所在，亦 即，政府主管機關將土地徵收問題僅侷限於 技術層面(徐世縈， 2011) 。事實上，現今土 地徵收之最大問題是在結構面 ， 而非技術 函。 畢竟，土地徵收首應思考的是「該不該 徵收 J '而非 「如何徵收 J '且 「該不該徵 收」並不等同 「如何徵收」 。 過往 ， 土地徵收為人所詬病、 質疑的是 土地徵收過於浮 i監。亦即，政府主管機關將 土地徵收視為取得用地開發唯一的手段，以 致不僅徵收前之協議價購 「形式{七 J ' 為達 年度徵收業務執行績效，所制定的徵收程序土地問題研究季到 29 不僅 1主非是一嚴謹的，甚且往往便宜行事 100年 5 月 4日召開第二次審查會議時， 如徵收過程中，以說明會替代公聽會，而所 一開始前開條文仍爭議不休，最後主席裁示 謂的公聽會又是由需地機關舉辦敷衍了事 ， 請地政司、營建署與農委會共同研商後， 重 及剝奪被徵收人向徵收核准機關陳述意見的 新研擬條文再提下次會議討論。 會議討論至 機會等等。更重要的是，土地徵收之中央主 草案第六條時(即現行條文第四條，僅條次變 管機關內政部，不僅沒有本於權責去審議、 更及第一項酌作文字修正) ，因出席委員對第 判斷， 及分析土地徵收之必要性與公益性， 二項有關 「前工頁 ，得先行區段徵收，並於 反而把自己窄化為執行土地徵收的工具。 也 區段徵收公告期滿後一年內發布實施都市計 就是說 ， 中央主管機關內政部並禾強力的捍 畫，不受都市計畫法第五十二條規定之限 衛土地政策，讓土地徵收更具正當性與合憲 制 。 」之規定提出強烈的質疑，引發與會熱 性，且政府官僚將徵收視為技術問題，有關 烈討論。 而冗長費時的討論使得官方代表之 土地徵收條例條文之修正'純粹為解決執行 出席委員發言表示 徵收時所遭遇的困難，將修法之層面侷限在 「這條為什麼要修正?為什麼要作全部條文 於徵收程序，而未進一步思考如何建構一個 修正?條文併一併'少二條不修不行嗎?少二條 更合憲性的徵收法制規定 。在這樣一個體制 不修不就採部分條文修正了嗎?如照現在這樣討 下，又將如何捍衛憲法所賦予人民之基本人 論下去，五月底前如何將草案修訂完成向部長交 榷。 代，.，. 1 全部退回地政司改部分條文修正方式辦
二、政府官僚敷衍了事的「駝鳥」心態
土地徵收條例於 20
00 年
公
佈實施至
今，問題爭議不斷久為人所詬病。如何就整 個土地徵收條例作總體檢，以重新建立一真 正合乎公益性與必要性之土地徵收法制，應 是長期以來國人的期待 。而在這次內政部研 議修正土地徵收條例的過程中，最弔詭的卻 是法規的修正白條文「全部」 修正方式，改 以「部分」條文修正方式辦理。 100 年4 月 16日內政部召開 「土地徵收條例」修正草案 審查會議時 ，有關土地徵收條例修正草案原 本條採條文全部修正方式辦理 ， 惟因會議一 開始即因如何洛賓土地徵收之公益性與必要 性 ， 引起與會者熱烈的討論，尤以徵收之公 益性與必要性究由誰審?更是引發行政部門 的爭辯，另因苗慕大埔事件案，使得徵收如 何儘可能避開農地， 更是成為會中討論爭議 的焦點，使得冗長的會議進行結果，條文修 正草案審查僅停留在第四條。 王星啦! J 為此，不僅本條維持現行條文規定，審 查結論更是「下次會議請地政司提出本察部 分條文修正草案 ， 未修正部分不予驢列」 正因此一轉變，有關土地徵收條例法規之修 正由條文 「全部」修正方式改為以「部分」 條文修正方式辦理， 這使得原本可籍由全部 條文修正的時機，重新全面檢視土地徵收制 度架構之妥遍性的期待破滅。充分顯見，政 府官僚應付交差了辜的 「駝鳥」心態，而在 此一情況下所建構的土地徵收制度，則遑論 如何達到憲法保障人民之生存權、工作權及 財產權之基本人榷。 三、政府機關意鐵形態霸權操弄下殘缺 的土地徵收制度 基本上，土地徵收立發動應具備之要件 為(1)須有法律依據; (2) 須具體明確之公共利 益 ; (3)須合乎比例原則; (4)應給予被徵收人 合理之補償等要件(黨百修 ;1
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省惜一土地徵收朋題之被封所在 李惠宗 ，2010:
34-37)。 雖然，本次內政部 部務會議通過之土地徵收條例部分條文修正 草案，較之現行之徵收制度有所改變，唯綜 觀條文修正之內涵，不僅存在「雞肋心結」 一食之無味棄之可惜，更是充滿著掌權者政 府機關意識形態的霸權。首先就避免勘選農 地部分，雖增訂事業用地勘選範園時，應避 免特定農業區農牧用地(修正草案第三條之 一) ，美其名要保發農地，唯卻又大開方便之 門 ， 即國防、交通、公用事業、水利事業、 公共衛生及環境保護事業或經行政院核定之 重大建設所必需者 ，不在此限。何謂「經行 政院核定之重大建設 J ?以現行都市計畫個案變更，所呈現的幾乎是為「變更」而
「變
更 J '且條引用「配合中央、直轄市或縣(市) 興建之重大設施 J '則各級政府所擬興建之 事業，哪一項不是政府機關核定之重大建 設?若有，那恐怕就是鳳毛麟角了，在此一 情況下，縱使條文明定「事業用地勘選範園 時，應避免特定農業區農牧用地 J '此一口 號式的法令，早已被政府主管機關意識形態 的霸權所吞食。畢竟，從過去到現在，哪一 個土地徵收察不是透過農地變更取得用地? 又被變吏的農地哪一塊不是優良農因?如同 地方政府官員所抱屈的不就是鐵證。 「如呆規定特定農業區農牧用地不能納入勘 還徵收用地範圈，那我們這些農業縣都不要開發 了，縣長的施政也都不要作了! J 再則就徵收程序而言，有關土地被徵收 人陳述意見的機會，雖然， 1999年 2 月 3 日 公布之行政程序法第一百零二條，早已明定 「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利 之行政處分前，應給予處分相對人陳述意見 之機會J '唯 2000 年 2 月 3 日公布之土地徵 收條例不僅未將土地被徵收人陳述意見的機 制納人，運作十餘年下來，早為人所質疑詬 病，就連一開始內政部提會審查之條文修正 草案，亦未納入此一精神，一直到 100 年 5 月 18 日第三次會議中，才勉為其難的增列 「核准徵收機關於核准徵收前 ，必要時得再 給予所有權人陳述意見之機會 J( 草案第十三 條之一) ，此正如學者所批評的「徵收機關對於擬作成剝奪人民權利之行政處分(土地徵
收) ，竟是使用『不確定法律概念』之用語， 使徵收機關享有判斷餘地;若此 1'" I 可預 見其結果將會是『不必要~ J (陳立夫，201
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48)。政府主管機關之所以畏懼依法應給予所 有權人陳述意見之機會，最主要不外乎，擔 心增加徵收作業之困難，害怕影響徵收執行 績效進而影響政績，誠如政府官僚一貫的卸 責與譴責土地被徵收人﹒ 「如果在徵收審議時，再給予地主陳述意見 的機會，那徵收就不要辦 7' 公共設施用地根本 無法取得! J r.也主對徵收都沒意見，就是對價格徵收補 償地價)有意見啦! J 「地主最主要是要錢啦，用『孫中山』就可 以解決啦! J 基本上，土地具有多元的價值，必須充 分的予以肯認及尊重，而非僅是著重於經濟 價格(徐世榮， 2011) 。政府機關此一偏頗的 思維，正是嚴重輕忽土地之價值觀。而雖然， 有關所有權人陳述意見之機制，草案再作修 正(草案第十三條之二) ，惟草案還是增列有 關但書之規定，除美中不足外，更再次顯現 政府官僚意識形態之霸權。 肆、省悟一代結萬台 從土地徵收之中央主管機關內政部研修 土地徵收條例的事件中，我們看到了一個只 思考「價格」不考慮「價值」的徵收制度。亦即，將土地徵收問題僅侷限在「技術面 J
' 只在意「如何徵收」不考量「該不該徵收 J '輕忽 「結構面」問題的徵收制度。換吉之， 土地徵收制度的規範純粹是政府主管機關為 徵收而徵收所制定的。在經濟發展掛帥下， 徵收之審核機關以如何儘快完成徵收 ， 遂成 績效為終極目標，而需地機關為經濟、為發 展 ， 以如何快速取得屑地為目的 ， 兩相交互 運作結果 ， 權力被犧牲、被掠奪的，就是社 會底層那群缺乏政治權力 ， 屬無權力者的土
