評大學合併─以清大和竹教大合併案為例／ 94

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評大學合併

─以清大和竹教大合併案為例

黃政傑靜宜大學教育研究所終身講座教授臺灣教育評論學會常務理事中華民國課程與教學學會理事長

一、前言

為因應國內高教擴增面臨少子化生源大幅縮減的危機，教育部一方面執行大學退場政策，另方面則推動大學合併政策，其中以大學合併素為媒體所關注。二千年以來大專校院合併以公立為主（簡稱公公併），已經完成的有嘉義技術學院與嘉義師範學院合併為嘉義大學；東華大學與花蓮教育大學合併為東華大學；臺中技術學院與臺中護專合併為臺中科技大學；臺北市立體院與臺北市立教育大學合併為臺北市立大學；屏東商業技術學院與屏東教育大學合併為屏東大學。高雄第一科大與高雄海洋科大即將合併為高雄科大，明年招生。最近幾年又開展私立校院合併（簡稱私私併），去年(2014)有法鼓佛教學院與法鼓人文社會學院合併為法鼓文理學院，今年 (2015)有康寧大學與康寧專校合併。討論超過十年的清華大學（清大）與新竹教育大學（竹教大）合併案，過程中談談停停，最近一波談判又傳出清大憂心併校會拖累清華聲譽，清大教授發起連署反對，竹教大也有疑慮，兩校的合併又生變數（聯合報， 2016.10.16a）。

二、大專併校的背景

清大和竹教大合併之事，只是高教合併政策的一環。國內大學擴增以來，大專校院校數曾高達一百六十多所，然高教資源有限，校數增加意味品質下降，又逢少子衝擊，高教學生數減少，連收取學雜費挹注支出亦遭削減。在招不足學生的壓力下，高教品質愈來愈降，部分大學被列入退場觀察名單，少數學校被迫退場，尚在場內的大學憂慮生存危機，有識者一直思考有何因應之道，其中大專校院合併被視為解決問題的可行途徑。為此，教育部早在 2000 年開始就不斷推動國立大專校院合併，而有一些成效，只是大專校院合併真不容易，因而合併的成效不很彰顯。眼看少子化生源大幅減少的時日愈來愈迫近，大學退場廣為媒體報導，大學合併再度引發社會更大的關注。現任教育部長初上任時，就喊出把 160 多所大專校院減為一百所的口號。為具體落實高教整併政策，紓解大學退場所產生的問題，教育部於本年（2015）3 月發布高教創新整合方案，強調高等教育資源重新整合規劃，提供大專校院多元發展的經營型態，希望能達到促進學校辦學特色、提升高教國際競爭力、高階人力協助產業升級、退場學校正向發展的目標，方案內容包含「高階人才躍升」、「退場學校輔導」、「學校典範重塑」及「大學合作與合併」等四大執行策略（教育部， 2015.3.27）。

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就大學合併而言，該方案指出，高教校數規模要做合理調整，其原則要公私立學校共負責任，並非單由私立學校承擔校數調整，因而提出對公、私立大專校院校數調整及縣市區域分布的兩項推估。其一，審視公立大學於地理位置內學校學科領域分布、學校營運及辦學品質等項目進行分析，就各校學科領域可互補或可合作，且兩校合併後有利提升高等教育競爭力的學校，進行規劃，預計公立大學至 2013 學年推動合併 8-12 校。其二，審視私立大專校院的辦學情形及風險指標，尊重私立學校辦學意願與轉型可能情形，推估至 2023 學年度約減少 20-40 校。大專校院各區域校數調整，配合各區域人口及入學人口推估作規劃，但至少每縣市保留一所公立大專校院。由於本方案受到各界重視，教育部也向立法院教育及文化委員會全體委員會議提出專案報告（教育部， 2015.3.30）。現階段教育部採取公公併和私私併的方式，希望一方面提升高教辦學的經濟規模和競爭力，二方面期待資源整合後得以強化大學的生存力和品質力。

三、大學併校的疑慮

(一) 清大和竹教大的考量大學合併遭遇的問題很多，清大和竹教大併校可看出端倪。兩校認為教育部要承諾經費和員額挹注，否則整併後的學校難以向上發展，但教育部卻未能承諾。其次是兩校的發展方向不同，清大重研究，追求世界學術排名，竹教大以教學卓越為導向，重視師資培育和人文藝術，兩校都擔心合併後會拖累原來清大的學術排名。其三為辦學方向尚待磨合，清大教師質疑行政單位在合併意向書所提「成為師資培育及教育研究重鎮願景」，認為不符清華以高教為己任的長期發展特色。其四為併校需要利弊評估及具體規劃，清大校方著眼於兩校合併後教師員額可達九百多人，學生人數也可提高到規模適中的綜合大學，學校的教學研究能量都會提高，清大教師則認為併校的利弊得失、願景和進程，尚待深入評估，合併初期水準下降的可能性及排除之道有待檢討。竹教大教師憂慮併校後某些院系所要整併，有的學院會消失，教師在合併後的發言權未得確保，權益將被剝奪。 (二) 教育部現階段的考量對於清大與竹教大的合併案，教育部表示會進一步了解，但尊重兩校由校務機制進行合併案，教部暫不涉入。

四、討論

(一) 大專合併法規顯示併校的困難 1. 大學法的規定高教合併政策的推動，自 2000 年以來的高教整併一直是採行政模式，但主導權是放在各大專校院，由教育部提供整併誘因，鼓勵大專校院自行溝通規劃，教育部介入但未必強力主

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導，以免引起校方反彈而讓合併的協商破局。但這種由大專校院主導的模式，費時甚久，成效有限。眼見大學擴增所產生的問題愈來愈嚴重，社會各界的批評紛至沓來，要求主管機關要負起責任，化被動為主動，因而，教育部乃修訂大學法，取得由教育部主導大學合併的法源，以便一開始就能立於不敗之地。現行大學法（2011.1.26）第 7 條第一項規定：「大學得擬訂合併計畫，國立大學經校務會議同意，直轄市立、縣（市）立大學經所屬地方政府同意，私立大學經董事會同意，報教育部核定後執行。」同條第二項又規定：「教育部得衡酌高等教育整體發展、教育資源分布、學校地緣位置等條件，並輔以經費補助及行政協助方式，擬訂國立大學合併計畫報行政院核定後，由各該國立大學執行。」同條授權教育部訂定合併的條件、程序、經費補助與行政協助方式，合併計畫內容，合併國立大學之權利與義務及其他相關事項的辦法。由大學法第 7 條的規定可見，大學合併案包含公立和私立，得由各大學自行溝通協調或由教育部擬訂計畫；不過教育部只針對國立大學合併主動規劃，送行政院核定後始由各該國立大學執行，其它公立大學則需經所屬地方政府同意。私立大學比較單純，只要擬合併的大學董事會同意，即可報教育部核定後執行之。該條文規定的是大學合併事宜，但觀諸已合併的學校，雖以大學為主，亦有大學和專科學校合併的情形。大學法（2011.1.26）第 4 條第 2 及第 4 項規定，為均衡區域的專科學校教育，教育部得就未設有專科部的縣 (市)，核准大學附設專科部，授權教育部訂定大學及其分校、分部、附設專科部設立標準、變更或停辦的要件、核准程序及其他應遵行事項的辦法。 2. 國立大學合併推動辦法教育部於 2012 年訂定並發布國立大學合併推動辦法（2012.6.22），期望藉以有效協助學校整合教育資源及提升整體競爭力。該辦法第 3 條規定所稱合併，指二所以上國立大學校院連同其分校、分部、專科部或高職部的合併。教育部為推動合併事項，得組成合併推動審議會（簡稱審議會），訂定審議基準為：合併後得以提升學校經營績效及競爭力、有效整合教育資源效益、提供學生多元學習環境、滿足國家社經發展。依該辦法，教育得考量學校的學術領域分布廣度、招生規模及教職員數量、每位學生所獲教育資源（校舍空間、土地面積、圖書及經費等）、自籌經費能力、評鑑結果、地理位置、與鄰近學校教學及研究互補程度及跨校交流情形、學生實際註冊率，及其他有助於整合教育資源及提升學校競爭力的條件，擬訂合併學校名單連同合併構想，提交審議會審議。合併學校名單經審議會審議通過後，會商合併學校及相關機關，擬訂合併計畫，再依專科以上學校及其分校分部專科部高職部設立變更停辦辦法第五條所定程序審查通過後，由教

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育部報行政院核定。合併計畫應載明合併計畫的緣起、學校現況與問題分析、學校合併規劃過程、合併期程及應辦理事項、規劃內容（包括發展願景、校區規劃、校舍空間配置與調整、行政組織架構與員額配置、學術組織與科系所配置及財務規劃）、合併學校教職員員工及學生權益處理、政府經費補助及行政協助、預期效益、其他相關措施。學校於完成合併後，得向教育部申請合併計畫所列的經費補助，項目包含非具自償性的教學大樓新建工程計畫、學生宿舍貸款利息、合併初期往返不同校區的交通接駁費、其他有助於合併的相關計畫，得依合併學校的需求，以同等額度及分年方式，改由外加基本需求經費補助替代之。除了經費補助，教育部也提供行政協助，包含派員出席參與合併學校的校內說明會或公聽會等相關會議、處理合併後的基本經費需求及學生招生人數、其他有助於合併推動的相關事項。 3. 專上學校設立變更停辦辦法專科以上學校的合併早有明文規定（教育部，2009.1.7），2015 年教育部（2015.3.17）修正發布「專科以上學校及其分校分部專科部技術型高級中等學校部設立變更停辦辦法」。該辦法第 25-26 條規定，專科以上學校得考量自身資源條件及發展重點，選擇合適的合併對象，進行合併規劃。教育部得衡酌高等教育發展趨勢、專科以上學校分布狀況及教育資源配置情形，建議及協助專科以上學校進行合併規劃。公立專科以上學校為規劃合併，應擬訂合併計畫，國立專科以上學校經校務會議通過，直轄市立、縣（市）立專科以上學校經校務會議及所屬地方政府同意後，報教育部核定。私立專科以上學校的合併計畫經校務會議及董事會同意後，報教育部核定。專科以上學校的合併，教育部得視國家整體資源情況優先補助經費。由上述分析可見，大學校院合併及專科以上學校合併，均已訂有相當完備的法制，根據大學法及相關法規，可給予合併學校經費補助。教育部雖可由上而下地推動國立或公立大專校院合併案，但是仍希望各種合併案都是由大專校院由下而上主動提出，原因除了基於尊重大學自主立場外，尚顧及合併意願的重要性，且學校是否適合合併，當事人最為清楚，合併規劃有許多需要校際溝通協商，合併學校最能具體討論。再者，大學合併涉及合併各方的利害關係，有必要讓利害關係人好好評估，若利害關係人不樂意，由教育部硬把學校送作堆，引起的反彈很大，屆時不只是學校受害，教育部也會成為箭靶。教育部該做的是宣示政策，及提供各校配合政策的經費補助和行政協助。 (二) 深入了解大學合併當事人的思維、困境並找到突破點十分重要由清大和竹教大的案例，發現兩校需要經費及教師員額挹注，即兩校若要合併，它們需要更多經費投入於建築設備和也要有更多員額增聘教

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師，不願只在現有學校經費和員額額度範圍內去談整併（聯合報， 2015.10.16a, 2015.10.16b）。教育部推動大學整併，早期確實承諾相關大學較豐厚的條件，讓合併學校師生能聚在同一校區，也讓原較弱勢學校向原較強勢學校看齊，合併後的大學至少維持原強勢學校的學術水準。現在大學法及相關法規規定得提供合併學校必要的經費補助和行政協助（但沒有提到員額），也是基於這個道理。不過近年來，受限於大學校數擴增，高教經費有限，各校都嗷嗷待哺，且高教生源減少，大學經營規模及競爭力有待藉由合併來提升，這是想合併的大學不論有無外援都要找尋的新出路。在這種狀況下，高教政策不再延續以往的作法，而要由想合併的大學在現有條件下整合經營以發揮競爭力，即使要給一些經費，不可能盡如擬合併學校之意，至於給員額，恐怕更為困難。由於清大是這次合併案的強勢學校，對於吸納一個較弱勢的竹教大而無其所需的外援，自然感到未來的學術水準會往下拉低，因而對於合併會感到失望而無以為續。其次，就擬合併的兩校而言，第二個大問題是兩校的定位不同，一重學術研究和國際聲望，另一重師資培育和人文藝術教學，原來走的是不同路線，現在要放作堆，學術上竹教大要向清大看齊，難免耽心受怕；實際上清大不單是要「容忍」竹教大，也會憂心竹教大的學術發展是否拉得起來。就竹教大現有特色及未來發展而言，清大如何正向看待，視其為併校後的重要資產和希望，同等重要；若缺乏肯定，竹教大必不能接受。合併後的學校要照顧師生權益法有明文，但是否能相互尊重、互相肯定、彼此信任，卻是法規規範不了的事。唯有兩校師生彼此尊重和體諒，才有合併的可能。再次是院系所及師資的整合問題，這就要碰觸到兩校教師最敏感的神經。兩校有些院系所是相同或相近的，如何整合出新的發展方向？招生規模如何調整？教師如何依專長和意願進行調配？學生如何認同彼此？不同校區的院系所如何配置？如何便利選課修課？學生活動如何整合及交流？教育資源如何求取平衡？行政組織如何重組？這些問題都是併校雙方師生切身攸關，但可能還沒有深入地談，就已出現耳語而成為併校的憂慮和阻礙。

五、結語

本文分析了大學合併的背景、清大和竹教大合併案的變局，討論大專校院合併的相關法規，以及清大、竹教大合併遭遇的困難所在。本文認為大學合併仍應以大學為主體，但教育部在經費補助上必須明確且能符應大學合併及轉型發展的需求。清大及竹教大只是兩個大學的合併，就已經談了十多年，迄今仍未有成果；兩校在合併規劃的討論過程中，可能更了解自己的學校，對於自身的大學定位會有更深刻的反省。只是大學合併在對象上可以是多元的，兩校的焦著是否意味著多年來的努力

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需要暫停？若一定要藉由合併求發展，似可環視周遭其它學校，也許會有更適合的對象。兩校可檢視是否有必要繼續進行整併的對談，是否發現新的合併理由，或者既有的合併理由如何分析得更清楚，是否確實得以建立共識。展望未來，兩校可以終止併校的討論，獨立發展各自的特色，或者找出其它可合併以發揮競爭力的對象。國人一向喜歡門當戶對，連建立姐妹校都這麼想，現在要談合併，更可能百般挑剔對方是否適配，這常是大學合併的致命傷。若大學合併不能突破此一心結，就會互相傷害，最後不可能有好結果，也會把朋友變成敵人。大學合併常帶來擬合併雙方共同構思未來發展的願景和目標，促成雙方合併前的交流合作，互利互惠。不過，規劃討論過程中，擬合併各方投入許多心力在合併的討論上，其中風風雨雨也會影響學校的正常運作，造成校內外師生和行政人員之間的衝突。比較大的問題在於併校研議時較弱勢者被視為高攀，弱勢者也會耽心被吃掉，而產生焦慮。教育主管機關若要繼續推動大學合併宜有公開公平的作法，提出經費及員額挹注的遊戲規則，讓擬合併的大學有規範可循，評估合併的利弊得失，否則合併會被當事人視為騙局一場，令大學退避三舍。大學合併被視為解決大學擴增問題的良方，真相如何。有待進一步檢視，一方面評估大學合併政策確實能解決的高教問題為何，二方面追蹤已經合併的學校到底達成多少合併計畫的原訂目標，並整體檢討大學合併提升了多少教育品質和辦學競爭力。高教創新轉型方案所訂大學合併的目標並不容易達成，若然，更重要的是大部份不談合併的學校如何變成優質的大學，健全發展的大學如何協助危機中的大學，恐是當前高教政策更值得重視的方向。 參考文獻  教育部（2015.3.17）。專科以上學校及其分校分部專科部技術型高級中等學校部設立變更停辦辦法（民國 104 年 03 月 17 日修正）。取自 http://edu.law.moe.gov.tw/LawContentD etails.aspx?id=FL008653&KeyWordHL =&StyleType=1  大學法（ 2011.1.26 ），取自 http://edu.law.moe.gov.tw/LawContentD etails.aspx?id=FL008606&KeyWordHL =&StyleType=1  教育部（2009.1.7）。專科以上學校及其分校分部專科部高職部設立變更停辦辦法。取自 http://edu.law.moe.gov.tw/LawContentH istory.aspx?id=FL008653&KeyWord=  教育部（2012.6.22）。國立大學合併推動辦法。取自 http://edu.law.moe.gov.tw/LawContentD etails.aspx?id=GL000666&KeyWordHL =&StyleType=1

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