從實務觀點看「教學不力或不能勝任工作者」之不適任教師之處理 / 60

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臺灣教育評論月刊，2013，2（12）

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從實務觀點看「教學不力或不能勝任工作者」之

不適任教師之處理

張旭政全國教師工會總聯合會集體協商暨法務中心執行長

一、前言

不適任教師之處理為教育界長期以來的一大難題，家長、社會大眾動輒認為學校未積極處理不適任教師，然被列為疑似不適任教師之人又常常認為學校挾怨報復而到處喊冤。於實務上，學校處理不適任教師，特別是「教學不力或不能勝任工作有具體事實」此一類型，需要耗費大量的人力和心力，但經過一段時間的努力，做出解聘或不續聘決定後，到了救濟機關又常被認定處分違法而被撤銷，讓學校大為氣餒。究竟現行不適任教師的處理機制有什麼問題，讓各方都不滿意？這樣的困境該如何處理？本文擬從實務的觀點，尋求答案。然因為個人經驗所限，論述範圍限於中小學部分，大學不在本文討論範圍。又家長、社會大眾最關心的不適任教師類型係以「教學不力或不能勝任工作有具體事實」為主，也是學校最難處理的一種，故本文以此為論述標的。

二、處理不適任教師的法律性質

由於不適任教師的處理結果不外乎解聘、不續聘或資遣。因此，除非最後的評議結果是認定尚未達不適任的程度，否則一旦認定為不適任教師，就要解聘、不續聘或資遣。這些都是行政處分，並非單純的內部人事行為，因此整個處理的流程都有行政程序法的適用，包括調查、資訊公開、期日期間、送達、迴避等規定都應遵循一定之程序，甚至要注意行政法的一般原理原則，如明確性原則、平等原則、比例原則、信賴保護原則等。所以，處理不適任教師在法律上來說，就是為行政處分的過程，而最後的解聘、不續聘、資遣就是行政處分，而可提起訴願及行政訴訟。

三、現行不適任教師處理機制的

問題

(一) 學校在處理過程中常有壓力臺灣的中小學雖然規模不算小，但大多數的學校教師人數都不到百人，而不超過 30 人的更是超過一半。在此情況下，學校同事關係密切，一旦要處理校內的同事問題，特別是涉及工作權的有無就容易有壓力；壓力的來源不僅是同事的情誼，還包括地方政治勢力或是民意代表的關切。不論是輕放或嚴審的壓力，都會讓學校在處理不適任教師的過程中，產生一定程度的困擾。除了同事或外在的壓力外，一旦被認定為不適任教師，就可能是解聘、不續聘，如此將造成好不容易取得的教師工作瞬間消失，這非常可能讓一個家庭頓失經濟來源而發生問題。面對這樣的困境，也讓教評會成

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不適任教師處理主題評論第 61 頁員在處理時容易產生內心煎熬。 (二) 學校資源不足，不易處理由於教育經費的拮据，尤其是縣市的中小學的可用經費並不多。但處理不適任教師的流程繁瑣，也要大量人力，這使得學校在處理不適任教師時，可用的人力及方式極為有限，加上處理經驗的欠缺，使得學校面對疑似不適任教師時，要不要處理就是一個困難的決定。 (三) 處理人員對法定程序不熟因為不適任教師處理的工作幾乎都落在學校，而一般學校教師或人事又無法律背景及處理經驗，往往僅就相關的行政規則做字面上的解讀，而忽略行政程序法的規定及法律適用的原則，導致在處理過程中容易出現瑕疵而遭撤銷。這也是不適任教師在救濟過程中獲得「有理由」的最主要原因。 (四) 認定「教學不力或不能勝任工作」之標準不夠具體雖然教育部對於「教學不力或不能勝任工作」訂有認定參考基準，但此 12 項認定參考基準大多仍屬抽象標準，特別是到何種程度才算「情節嚴重」或已達到解聘、不續聘、資遣程度，常讓學校莫衷一是。當然，不適任教師本就是依據個案的情況來認定，難有具體標準。但因為不適任教師就個別學校而言並非經常出現，所以學校的處理人員，包括行政人員、教評會委員、人事可能都沒有相關經驗，自然也沒有過去的案例可資參考。因此，在程度的認定上就容易出現過於寬鬆而無法讓滿足家長及社會之期待，或是過於嚴苛而遭致侵害教師工作權之情形。演變到後來，甚至容易變成「媒體審判」，只要被媒體大幅報導，大概就難逃解聘命運。

四、增進不適任教師處理效能的

解決方式

(一) 由外聘之調查輔導小組來處理能有效的處理不適任教師，最好讓調查及輔導的工作由外聘的專家、教師處理。這可參考校園性侵害、性騷擾案件的模式，只要學校發現教師有疑似不適任的情形即可往上通報，由教育部或縣市政府委請調查輔導小組來處理。調查輔導小組除了有學校代表外，當然要有熟習處理流程和經驗的人員組成。而為避免行政過度干預，並且讓老師可以信任並接受此一調查輔導小組，小組成員宜由行政機關和教師組織共同派出，例如，行政機關派出 2 人，教師組織派出 2 人，學校代表 1 人共同組成。如此不僅有代表性，還可兼顧公正與專業。當然，最主要是避免學校承受不必要的壓力，也能避免因不諳法律及無經驗所造成的錯誤。 (二) 給予學校處理的經費與資源

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不適任教師處理主題評論第 62 頁對於「教學不力或不能勝任工作」的教師，輔導應先於處分。然而，為兼顧學生受教權與教師工作權，有必要以更彈性的方式來輔導老師，例如：聘請代理、代課老師暫代職務，或安排教師進修、諮詢。但相關費用若由學校原有經費支應，勢必造成經費排擠而影響學校處理的意願。因此，為維護學生受教權與教師工作權，絕對有必要給與學校一定的經費與資源來處理。 (三) 讓疑似不適任教師可以帶職帶薪進修許多人在同一工作多年後，容易有倦怠感。同樣的，教師工作久了，也可能會因倦怠而影響工作表現。倘若能夠暫時離開職務，去進修一段時間，應會有好的效果。目前的制度欠缺這樣的機制，許多老師縱使明知有倦怠感，也不敢暫時離開職務，因此，若調查輔導小組認為教師工作不力的主因為工作倦怠或情緒困擾所致時，若能讓老師帶職帶薪（給予本薪）暫時離開職務，並安排增能與進修計畫，對於減少教學不力或不能勝任工作的情形應大有幫助。 (四) 教學不力或不能勝任工作者應一律資遣目前對於教學不力或不能勝任工作者，大多以解聘、不續聘處理。事實上，依《教師法》第 15 條、教育部「處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項」的規定，「現職工作不適任」是可以用資遣方式處理的。可是多數學校並不了解此一規定，以為僅能用解聘、不續聘處理，加上受解聘、不續聘處分者僅能領回自己繳交的退撫金，以致對一位教師為解聘、不續聘成了非常殘酷的處分。事實上，不管是一般勞工依據勞基法，或公務員依據公務人員任用法，無法勝任工作都是以資遣方式處理，而教師資遣費之計算準用退休規定。因此，以資遣方式處理教學不力或不能勝任工作之不適任教師，將不至於讓教師在經濟上有立即的困難；學校教評會在做決定時，就可以減少不相干的的考量而更容易處理。

五、結論

教育主管機關在制定政策時，常把所有的工作與責任讓學校去承擔，並未考量大多數中小學的經費與能力，以致政策的推動經常不如預期，不適任教師的處理就是一例。但不適任教師的處理關係到學生受教權，也是家長與社會大眾關切的問題，應檢討其問題所在，並對目前的處理機制做必要的調整。本文以實務處理的經驗出發，建議由學校、主管機關、教師組織共同組成任務型調查輔導小組，協助學校處理不適任教師；同時給予學校必要的經費與資源，允許教學不力或不能勝任工作者之不適任教師帶薪進修；若無改善可能，則以資遣方式處理。如此，應更能有效的處理不適任教師問題，以維護學生受教權，兼顧教師工作權，並滿足家長與社會大眾的期待。