從積極性勞動市場政策看中高齡者再就業之研究--以桃園縣為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第九屆碩士論文. 指導教授陳小紅. 博士. 論文題目：從積極性勞動市場政策看中高齡者政治. 學. ‧ 國. 立再就業之研究. 大. －以桃園縣為例. ‧. Nat. sit. y. Taoyuan’s Older Workers’ Reemployment. n. al. er. io. -An Active Labor Market Policy Perspective. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：徐秀好學號：96921075 組別：一般行政組. 中華民國 100 年 06 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝. 辭. 能再繼續深造，其實是個奇妙的因緣，與政大這優良的學府，亦是個美麗的邂逅。猶記得在民國95年於政大公企中心上最後一學期的學分班課程時，班代買了5份政大公行所碩士班招生簡章，還剩1份，問我要嗎？我就買下來了，心中有個聲音告訴我已唸了36學分「試試看」，但要筆試的前一天，還在猶豫要不要去考，在家姐鼓勵下，終於通過了筆試、口試。錄取時，憂喜參半，喜的是，可以再續「讀書緣」，憂的是往後如何兼顧工作及課業以及至學校上課等交通問題，幸好有位同時考上的張念華同學也住桃園，我們是同單位不同局處的同事，我們以共乘方式，往後一整年的時間，由他開車，每週3至4次往返學校，一路走來互相不斷的鼓勵。尤其在我研究所最後這一年，是他不斷的督促我，工作再怎麼忙碌，也要抽空完成論文報告。. 政治大. 回想在研究所第一年第一學期上社會科學研究方法時，遇到陳小紅老師，那是我的造化. 立. ，也是本篇論文能順利完成，最該感謝的辛苦指導老師，經由您不斷引導，尤其在我碰到瓶. ‧ 國. 學. 頸時，常常一句話就讓我豁然開朗，您的耐心、溫和與嚴謹的治學態度，讓我獲益匪淺，除了學業上的指導，在個人行事作為上，您「壹心慎事」更值得學習。以及論文口試委員古允. ‧. 文老師、張其恆老師，感謝您們在夏日酷暑中細心批閱、耐心指導，提供寶貴的建議，使論. sit. y. Nat. 文更臻完善。. al. er. io. 另外，也要感謝接受我請益的長官、工會各級長官、幹部、調解委員、就業服務員、勞. v i n Ch 所同學念華、靜蘭、薏涵、雨榮、慧如‧‧‧因為有你們的相互支援與勉勵，我才能撐下來 engchi U n. 工朋友們，但基於研究倫理，無法一一提及您的大名，容我再次表達深深的謝意，還有研究. ，完成這篇論文。. 回首這四年，雖然特別辛苦，尤其在桃園縣政府勞動及人力資源局上班，又逢全球金融海嘯，不斷攀升的失業率、無薪休假等等問題接踵而至，我受理勞資爭議，工作量倍增，但是不管在任何階段，其實「人」無時無刻都在接受考驗，而所有的考驗會化妝成問題一一呈現，能熬過這段艱辛歲月，朗朗清風又迎面吹來。這段期間感謝辦公室周科長賢平以及同事們，給我建議與鼓勵。致上我最誠摯的祝福，感謝您們！徐秀好. 謹誌. 中華民國100年6月.




(7) 從積極性勞動市場政策看中高齡者再就業之研究 -以桃園縣為例中文摘要為因應全球化、台商西進、兩岸經貿情勢的變遷及金融海嘯等衝擊；有關企業為節省成本，紛紛採取外包、兼併，僱用更多的外勞等措施，致使就業結構改變、傳統製造業逐漸式微、公營事業大量民營化，進而引起勞工就業類型改變，非典型勞工大量增加（指不定型勞工 atypical workers、電傳勞工 telecommuting、部分工時勞工、派遣勞工等），外籍勞工日益增多，知識工作者增多；勞工休無薪假，造成失業率不斷攀高，尤其中高齡者所面臨之就業問題，如就業機會減少、失業週數增長（尋找工作周. 治政的高齡化及國內經濟結構的快速調整，未來中高齡者失業問題之影響範圍勢將日益擴大立大。本論文試由積極性勞動政策觀點，探討中高齡者再就業之相關問題，採文獻分析. 期經常長至六個月到九個月）、轉業困難、雇主僱用意願低落等不利因素，且隨著人口. ‧ 國. 學. 與深度訪談法，就政府有關積極性勞動政策：公共就業、職業訓練及就業媒合，及包括工作分享在內的創造工作機會等機關角色及處理方式，進行一通盤性的探討，冀能. ‧. 找出對中高齡就業者困境更合理而周全的處理模式。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵詞：中高齡積極性勞動政策非典型勞工失業率. i.

(8) English Title Abstract In light of globalization and Southeast Asia. Due to the impact of the world-wide financial tsunami as well as the economic and trade structural differences between Taiwan and Chinamany Taiwanese companies have relocated to China, Some corporations have adopted measures such as: cost down, out- sourcing, merging or hiring foreign labor thus resulted in changes with regard to employment structure, the gradually decline of traditional manufacturing, privatization, etc.. Changes in labor employment typesuch as atypical workers, telecommuting workers, part-timers, dispatched workers, etc therefore can easily be observed. Increasing number of foreign workers and white collar workers can also be found; however, workers with unpaid leave has hit the ever growing unemployment rate. In particular, the middle age toelderly unemployment problems are acute, for instance, reduced job opportunities, longer time to find a new job after unemployed), difficulties in switching jobs, employers reluctant to hire older workers. Given the rapid ageing trend, the unemployment problems among the elderly will in creasingly soar t in the future.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. er. io. This research by adopting the active labor policies perspective wishes to tackle upon the re-employment issues of older workers v. secondary data analysi, al i in-depth interviews and caseCstudy alaysisetc. n are methods applied. Active h e n g cemployment, hi U government labor policies: public vocational training employment matching, as well as job sharingnd aged workforce. have been assessed.he middle- a.tartegies may be worked out for is hoped that more Reasonable .. Key words: Elderly workers, active labor policies, atypical workers, unemployment rate ii.

(9) 從積極性勞動市場政策看中高齡者再就業之研究-以桃園縣為例. 目次第一節第二節第三節第四節. 第二章. ……………………………………………………………………1 研究動機與目的 ………………………………………………………1 研究範圍與限制………………………………………………………05 研究方法………………………………………………………………06 重要名詞之界定………………………………………………………10. 文獻探討與回顧……………………………………………………… 13 積極性就業政策………………………………………………………13 全球化…………………………………………………………………16 組織變革對勞方及企業影響…………………………………………19 非典型就業……………………………………………………………22 桃園縣概況……………………………………………………………28 小結……………………………………………………………………38. 立. 政治大. 學. 第一節第二節第三節第四節第五節第六節. 緒論. ‧ 國. 第一章. y. sit. er. io. iv l C n h e n g c h i U ………………………55 調查結果分析……………………………… n. 第四章. 研究流程………………………………………………………………39 研究方法………………………………………………………………43 訪談方式之選擇暨訪談對象與地點…………………………………49 研究工具………………………………………………………………51 中高齡再就業之資料分析……………………………………………52 a. Nat. 第一節第二節第三節第四節第五節. ‧. 第三章研究設計……………………………………………………………39. 第一節中高齡者再就業深度訪談資料之整理分析…………………………55 第二節調查結果綜合論述……………………………………………………92 第三節小結 …………………………………………………………………104. 第五章第一節第二節第三節第四節. 結論與建議 ………………………………………………………108 研究發現 ……………………………………………………………108 建議 …………………………………………………………………115 後續研究建議…………………………………………………………118 結論 …………………………………………………………………119. 參考文獻一、中文部分……………………………………………………………………120 I.

(10) 二、英文部分……………………………………………………………………122 附錄 1：個案資料……………………………………………………………………123 附錄 2：訪談大綱……………………………………………………………………128 附錄 3：訪談紀錄……………………………………………………………………135 附錄 4：桃園航空城相關資料………………………………………………………188 附錄 5：近三年來桃園縣自行創業相關資料………………………………………197. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(11) 表目次表 1-1 台灣地區近五年人力資源重要指標 ………………………………………1 表 1-2 台灣地區近二年月均失業率 ………………………………………………2 表 2-1 部分工時勞工占就業者比率 ……………………………………………23 表 2-2 臨時性勞工占受僱者人數比率……………………………………………23 表 2-3 國內有關中高齡就業學位論文彙整………………………………………24 表 2-4 桃園縣歷年人口結構………………………………………………………30 表 2-5 桃園縣勞動力與就業、失業情形…………………………………………31 表 2-6 桃園縣就業者之行業………………………………………………………32. 政治大表 2-8 桃園縣近三年雇主資遣人數統計表 …………………………………… 36 立表 2-7 桃園縣就業者之職業………………………………………………………34. ‧ 國. 學. 表 2-9 桃園縣近三年中高齡者占總資遣人數分析 ……………………………37 表 2-10 桃園縣近三年中高齡被資遣者教育程度分析……………………………37. ‧. 表 2-11 桃園縣近三年中高齡被資遣者教育程度 ………………………………37 表 3-1 勞資政三方行動分析………………………………………………………43. y. Nat. a. v ……………………………………………………………50 l ni n. 表 3-4 訪談對象資訊. …………………………………………48. er. io. 表 3-3 五個案例被資遣員工相關說明. sit. 表 3-2 電話訪問個案例對象資訊…………………………………………………46. Ch. U. engchi 表 3-5 本研究深入訪談大綱 ………………………………………………………51. 表 4-1 深度訪談歸納主題……………………………………………………………55 表 4-2 桃園縣航空城及周圍工業區彙整表……………………………………… 95 表 4-3 桃園縣歷年商業登記一覽表 ………………………………………………96 表 4-4 ECFA 各項調整支援措施經費編列表 …………………………………101 表 4-5 2009 年創業鳳凰行業別分析 ………………………………………… 105 表 4-6 2010 年創業鳳凰行業別分析 ………………………………………… 105 表 4-7 近三年來桃園縣中高齡創業（行業別）…………………………………107 表 5-1 2009 年桃園縣勞動就業結構………………………………………………112 表 5-2 2010 年桃園縣勞動就業結構………………………………………………113 III.

(12) 表 5-3 台灣地區近三年五都及桃園縣勞保投保數占全省比例 ………………114 表 5-4 台灣地區近三年中高齡勞保投保數占全省比例….……………………115 表 5-5 台灣地區近三年中高齡請領失業補助件數占全省比例 ………………115 表 5-6 台灣地區近三年中高齡請領失業補助金額占全省比例 ………………115 表 5-7 100 年 7、8 月陸客入住旅館排行 ………………………………………117. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(13) 圖目次圖 1-1 台灣地區近二年月均失業率…………………………………………..…….2 圖 2-1 組織變革的類型…………………………………………………………….21 圖 2-2 桃園縣現住人口年齡分布圖………………………………………………29 圖 2-3 2009 年桃園縣 15 歲以上就業人口職業分布情形圖…………………….35 圖 3-1 本研究流程圖 …………………………………………………………….…40 圖 3-2 本研究架構圖………………………………………………………….….....42. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(14) 第一章緒論第一節研究動機與目的壹、研究動機一、臺灣曾經歷過「充分就業」的狀態臺灣過去一直處於「充分就業」狀態，缺乏對失業問題有系統的研究，直至 1996 年後，因二次產業轉型，失業率逐漸升高，於 1999 年方啟動失業保險機制，於面對 2000 年因科技泡沫而出現的失業潮，更直接採用了積極性勞動市場政策（Active Labor Market Policies，以下簡稱 ALMP）ALMP 之理念，乃由政府提供就業機會，以緩和失業問題。近年來（2006、2007 年）失業率略微下降，表面上看，失業問題似已獲控制，唯實際上勞工卻是以長工時和薪資成長的停滯為代價保住飯碗。(詹火生：2009) 。. 政治大. 立. 具體言之，臺灣地區近五年來的失業率係由 2006 年的 3.91%上升至 2009 年的 5.85%. ‧ 國. 學. ，創歷史的新高。2010 年達 5.68%（表 1-1），其中 2009 年 6 月更因受畢業潮影響，失業率飆升至 5.94%、同年 7 月再飆高，達 6.07%，8 月再升至當年度最高之 6.13%。. ‧. （表 1-2 及圖 1-1）誠然，失業率的高低影響的將不只是個人的生計問題，更深深牽動. Nat. sit. y. 著家庭與社會的關係。此外，居高不下的失業率更反映出整體社會與產業結構的變遷. n. al. er. io. 與勞動力的適應間存在著相當程度的不協調。. Ch. i n U. v. 表 1-1 台灣地區近五年人力資源重要指標年. 15 歲以上民間人口. engchi. 勞合計. 動. 力. 就業者. 單位：千人. 非勞動力勞動力失業率參與率% % 失業者. 2006. 18166. 10522. 10111. 411. 7644. 57.92. 3.91. 2007. 18392. 10713. 10294. 419. 7679. 58.25. 3.91. 2008. 18623. 10853. 10403. 450. 7770. 58.28. 4.14. 2009. 18855. 10917. 10279. 639. 7937. 57.90. 5.85. 2010. 18976. 11014. 10388. 626. 7962. 58.04. 5.68. 資料來源：行政院主計處。. 1.

(15) 表 1-2 台灣地區近二年月均失業率年度. 1月. 2月. 3月. 4月. 5月. 6月. 7月. 8月. 9 月 10 月 11 月 12 月. 98 年度. 5.31. 5.75. 5.81. 5.76. 5.82. 5.94. 6.07. 6.13. 6.04. 99 年度. 5.68. 5.76. 5.67. 5.39. 5.14. 5.16. 5.2. 5.17. 5.05. 月份. 5.96. 5.86. 5.74. 資料來源：行政院主計處。. 7 5.81. 5.39. 3. 5.17. 5.05. 政治大. 98年度 99年度. 12. 11. 10. 9. 5. 4. ‧ 國 3. 5.86 5.74. Nat. 月份. sit. y. ‧. 2. 5.96. 學. 1. 5.2. 5.16. 5.14. 立. 2. 0. 6.04. 6.13. 6.07. 5.67. 4. 1. 5.94. 5.82. 5.76. 8. 5. 5.68 5.75 5.76 5.31. 7. 6. 6. 失業率. io. n. al. er. 圖 1-1 台灣地區近二年月均失業率. i n U. v. 中高齡者多半為家計負責人，面對家中各式花費，如初報到的新生兒、子女的學. Ch. engchi. 雜費、長輩的照護支出等等，故一旦失業，可視為一種依賴人口與被依賴人口社會關係之斷裂；其影響甚至將延伸至家庭與社會。更有甚者，社會中不少的犯罪案件，或許多少均和個人基本生存需求的被剝奪相關。政府應如何妥善因應失業問題，尤其中高齡者之失業，乃促成筆者撰寫本文的主要動機之一。二、金融海嘯帶來之衝擊 2008 上半年油價一度高漲至每桶 147 美元，次級風暴、二房風暴、大型金融業( 如 AIG、花旗銀行) 財務吃緊；致消費者信心深受打擊。台灣受金融海嘯的衝擊始自 2008 下半年出口值和進口值自 9 月下降；GDP 自第四季下降，無薪休假於 2008 年 10 月開始亦受到關注，勞工不知何去何從，如是否應接受無薪休假、減薪、辭職、再進 2.

(16) 修等。（藍科正：2009）中高齡者宜否休無薪假或減薪甚或另謀他就？當中高齡失業者陷入長期找不到工作，卻又不知該以何種方式解決眼前的生活或家庭困境時，往往可能衍生更複雜且難以立刻解決的長期失業問題，或可能因喪失尋找工作的動力而逐漸成為怯志失業者。甚至可能因此退出勞動市場變成隱藏性失業者，最終完全退出勞動市場，成了社會的依賴者，中高齡者失業問題不但受中央政府重視，也被地方政府當作是一安定民心與社會發展的重點，此係促成筆者撰寫本文的研究動機之二。三、積極性勞動市場政策積極性勞動市場政策（ALMP），從概念內涵上來看，乃相對於福利國家提供的失業給付、失業救助、提早退休津貼等以維持失業者所得之消極性（passive）措施。. 政治大. 積極性政策（activation policies）的目的乃期透過若干施為，可以更針對接受政府. 立. 所得給付者或可能被排擠出勞動市場者設計各種政策與措施；如透過教育、職業訓練. ‧ 國. 學. 或再訓練、團體互助過程等，以幫助目標人口群進入或再投入勞動市場。ALMP 不只是針對勞動市場的供給面，如提供失業者或其他關係人更好或更多的訓練，而且經由. ‧. 類似津貼等之提供，在某種程度上也減輕了對需求面的衝擊。. Nat. sit. y. 健全中高齡積極性的勞動政策主要包括三部分--公共就業、職業訓練及就業媒合. er. io. ，以及包括工作分享在內的創造工作機會等。政府宜對前述相關措施是否能有效協助. al. v i n Ch 早規劃，並提高中高齡者之生產力，以活化中高齡之人力資源暨提升中高齡者的勞動 engchi U n. 中高齡就業、開發中高齡人力資源、建構友善的高齡者職場等多重面向問題之因應及. 參與。總之，中高齡者人力的開發與運用隨著高齡化社會的來臨將日趨重要，此係促成筆者撰寫本文的研究動機之三。貳、研究目的「就業」在現代社會中，無疑是個人或家庭獲取收入的最主要來源。只是經濟一旦衰退甚或是各種突如其來的社會經濟變動，即可能造成大批的受雇者陷入失業或就業不安全狀態，尤其中高齡者往往面臨就業機會減少、失業週數較長，轉業困難、雇主僱用意願低落等不利因素，而隨著人口高齡化及國內經濟結構之快速調整，未來中高齡者的失業問題可能影響之範圍勢必日益擴大。政府應積極輔導企業加強辦理中高. 3.

(17) 齡就業者之進修訓練、第二專長訓練，以使中高齡者人力素質符合產業升級及就業市場之需要。「失業」不但是對自己過去的能力、努力的否定，無疑也是對個人尊嚴和家庭幸福的重大衝擊，其傷害何等嚴重；中高齡者一旦失去工作，因其往往是家庭支柱，不但影響全家經濟生活，且對子女教育、父母照顧均可能產生立即危機，故中高齡者的失業問題不僅是經濟問題、勞工問題，同時也是社會問題，中高齡失業顯然是不利於社會穩定的。而中高齡者失業後可以選擇的有「再就業」、「創業」、「非典型工作」、「完全退休」，無論準備「再就業」或自行「創業」，都可以參加職業訓練，獲得必要技能，提升競爭力。（註1）積極性勞動政策包括公共就業、職業訓練及就業服務三部分已如前述，此三部份. 政治大. 對中高齡者就業提供一定程度的協助，其中「公共就業」包括由政府雇用勞工從事公. 立. 共工程 (public works)，和提供私人企業或非營利組織薪資補貼，以增加其雇用意願. ‧ 國. 學. ；而為避免排擠一般勞工的就業機會，這些措施的適用對象大多限依就業服務法第 24 條規定之獨力負擔家計者、中高齡者、身心障礙者、原住民、生活扶助戶中有工作能. ‧. 力者、長期失業者和其他經中央主管機關認為有必要者。. Nat. sit. y. 在職業訓練方面，除由公立職訓機構直接提供訓練課程外，也包括對企業與勞工. er. io. 職業訓練費用和訓練期間生活費用的補助。至於就業服務的具體措施則除一般性的就. al. v. n. 業媒合、就業諮商與尋職技巧訓練外，尚包括尋職津貼與搬遷津貼。這些均將為本研. i n C 究探討重點；簡言之，本研究旨在回答以下問題： hengchi U. 一、中高齡失業者除領取墊償基金、資遣費、失業給付外，必須積極尋職，但部分中高齡者偏愛政府提供之短期就業，離開政府提供之短期就業後即未再就業，主要原因為「沒有工作機會」。公共就業方案是否助長「福利依賴」？二、職業訓練未必是根據已存在的職務需求而設計的，往往是基於期待，暨能於完成職業訓練時，可出現適當的工作機會，是否因此無法落實「訓用合一」？三、在勞退新制施行後，部分工時勞工人數持續飆升，2005 年勞退新制實施的第一年，部分工時勞工僅 10.8 萬人，2006 年遽增為 24.9 萬人，2007 年續增至 25.2. 1 蔣震夷（2001）以「公共職業訓練」促進中高齡失業者再就業之研究，國立中山大學人力資源管理研究所， P1~P2。 4.

(18) 萬人。據主計處最新的調查顯示，2008 年台灣臨時僱用人數已達 50 萬人，若加計部分工時者，「非典型就業人數」已高達 65 萬人，占台灣全體就業人口之 6.2％，顯示企業已有透過勞動彈性化，以降低人事成本之虞。近年來鼓勵提早退休，以增加年輕勞動力的就業機會，業已造成國人退休年齡普遍偏低，人力資源的浪費，形成勞動人口高齡化及退休年齡偏低的反差。中高齡者人力的開發與運用會否隨高齡化社會的來臨日趨重要？第二節研究範圍與限制壹、研究範圍本研究擬探討對象及研究範圍大體如下：對象：為協助桃園縣民能順利找到適合的工作，於桃園縣龜山、大園、中壢、平. 政治大. 鎮、桃園、幼獅、觀音業已設置就業服務台，本研究擬探討該等就業服務. 立. 台積極協助待業中高齡者尋職之措施及渠等對政府相關政策之建議。具體. ‧ 國. 學. 而言，本研究範圍包括：. 一、如何持續提供各項就業服務資源，並瞭解彼等找尋工作類型、職業結. ‧. 構，以積極協助中高齡勞工順利就業。. Nat. sit. y. 二、台灣在受國際金融風暴的影響下，待業人口有增加的趨勢，今景氣雖. er. io. 漸漸復甦，如何持續協助中高齡失業者之僱用或輔導其進入常態職場. al. v i n Ch 員培訓，建構政府部門與民間團體就業促進之合作夥伴關係，創造在 engchi U n. ？另應如何整合政府、企業等共同投入相關資源，藉以提升並強化人. 地就業環境與就業機會，以培養中高齡者再就業能力，進而紓解失業帶來的危機與壓力。三、如何辦理失業者職業訓練業務，提供個別化的輔導暨主動連絡廠商，開發職缺，提供求職者最新的職缺訊息，並有專業就業服務員提供現場及電話諮詢服務，使求職者安心面試，順利就職，以達成提昇就業率的具體目標？貳、研究限制研究工作常會因現實環境中主、客觀因素的影響，而受到侷限，本研究自無例外，預料未臻理想及疏漏之處有：訪談過程中，受訪人員或基於主觀意識，而 5.

(19) 有不盡真實意見之反映，可能導致研究結果之詮釋不盡理想。第三節研究方法壹、研究途徑所謂研究途徑 (research approach)，乃指研究人員為探討問題癥結、瞭解問題本質，及處理問題面向所採用的分析性架構與操作性工具。而研究方法(research method)與研究途徑的概念不同，一般研究方法乃指資料蒐集與分析的程序及技術，例如應用文獻探討、問卷調查、晤談、參與觀察等方法，去蒐集與研究主題相關的資料。茲分述如下：一、制度研究途徑 (institutional study approach)：. 治政大方案合法化、方案執行、方案評估等活動)，採取從制度的角度切入，藉由探討政立府機關結構、特性、權責狀況、機關間彼此關係的安排、規範、習慣與實際運作也稱為機關研究途徑，指研究公共政策運作過程時 (包括問題分析、方案規劃、. ‧ 國. 學. 狀況等層面，深入瞭解影響公共政策運作的重要因素，並做出適當的回應。二、結構功能分析途徑(structural-functional analysis approach)：. ‧. 此研究途徑為第二次世界大戰後，廣為社會科學學者使用的一種研究途徑。就政. Nat. sit. y. 策層面而言，指政策分析人員，從機關組織間的結構面與功能面，探討公共政策. n. al. er. io. 的運作狀況。事實上，結構與功能是機關組織所以成立與續存的兩大主要成分，. i n U. v. 二者相輔相成。結構為組織的靜態面，指機關組織各部門及各層級間所建立的一. Ch. engchi. 種相互關係的模式，包含組織圖、職位說明書、正式的法令規章、運作的政策、工作的程序、控制的過程、報酬的安排及其他引導工作人員行為的設計。功能為組織的動態面，指任何有機體（包括組織體）為求續存及完成特定目的，所執行的一切相關活動，每一個社會系統為求續存，均須履行以下功能：模式的維持（ pattern maintenance）、目標的達成（goal attainment）、調適（adaptation）及整合（ integration)。現代政府的主要功能(一) 保衛功能(protection)，(二) 輔助功能 (assistance)、(三) 管制功能(regulation)、和(四) 服務功能(service)。三、系統理論途徑 (systems theory approach)：系統理論途徑是繼傳統理論與行為管理理論之後，於 1960 年代被提出來整合前述兩個理論者。系統理論學者認為，對於系統運作所涉及的要素，包括投入(input) 6.

(20) 、轉換. (throughput)、產出. (output)、環境因素 (environmental factors) 及回饋. (feedback) 等，如加以有系統的研究，將是分析設計與管理公共政策或各項行政活動的最佳途徑，系統途徑強調建立各項活動間的相互關係，並經由回饋以管理各種活動，使整個系統能有效的運作。系統理論的基礎為一般系統理論，由貝特蘭非 (Ludwig Von Bertalanffy). 於 1938 年的「有機體的系統理論」(The Systems. Theory of Organism) 一文中首先使用。布爾丁(Kenneth E. Boulding) 按照系統層次，將宇宙分成九大層次的系統；帕森思. (Talcott Parsons) 也採用功能主義及. 一般系統理論，並以開放系統研究社會結構；卡斯特 (Fremont E. Kast). 與羅森. 茨維格 (James E. Rosenzweig) 更將系統理論應用於組織與管理上。一般學者通常依系統是否與外在環境產生互動關係，而將系統分成開放系統 (open system) 與封閉系統. 治政兩類，前者指與外在環境互動的系統，如生物與社大. (closed system). 立. 四、個案研究途徑. (case study approach)：. 學. ‧ 國. 會系統等；後者指不與外在環境互動的系統，如物理和機械系統等。. 乃指研究過程中，由研究人員參與觀察的一種形式，強調以田野調查為基礎，對. ‧. 某一個案的各種現象加以分析。研究人員藉由了解特殊群體在其所處環境中的動. Nat. sit. y. 機、價值觀、信念及利益以研究機關組織或政策計畫的運作梗概。此一研究途徑. al. er. io. 可使研究人員對被研究對象及其行動，建立並維持第一手的接觸。其缺點則為：(. v i n C研究人員的出現可能會影響個案參與者的行為及活動的 hengchi U. n. 一)如何從個案結果「類推」母體，(二) 研究人員個人的認知與記憶可能會使研究結果帶有偏見，(三) 問題。. 五、比較研究途徑 (comparative study approach)：指在同一個理論架構或研究架構下，檢視不同的政策計畫、情況或個案，並進行比較、分析、歸納、整合，以得出某種結論的研究途徑。透過比較研究途徑，對於不同國家、政府、機關而言，就相同或相似的政策方案運作狀況進行比較分析，其結果可作為處理類似政策問題的參考，故可收「他山之石，可以攻錯」之效。六、行為研究途徑 (behavioral study approach)：指運用科學的方法分析、解釋、預測個人態度及行為、社會事實、現象與政務運 7.

(21) 作的一種途徑，行為研究途徑在 1930 至 1970 年代最為盛行，並且在 1960 年代前曾經成為社會科學界的研究主流。一般人認為「行為科學」(behavioral science) 是一種「方法論」(methodology)，行為研究途徑就是行為科學的應用。進行公共政策研究，可從參與者行為互動觀點，對政策運作過程中涉及者的討價還價、折衝、妥協等狀況，做深入的分析，以了解並解釋政策問題的解決過程。七、實證研究途徑. (empirical study approach)：. 指公共政策研究人員採取實證調查的方式，對政策問題所涉及的各項變數，進行科學的、統計的、量化的研究分析，並從描述性的了解及推理性的作用，提供規範性的建議。八、模式研究途徑 (model study approach)：. 政治大. 指公共政策研究人員透過建構模式的方式，推知政策問題的前因與其他相關變數. 立. 間的關係，進而預測未來政策運作過程的可能發展。一般而言，模式是世界上某. ‧ 國. 學. 種複雜事實、器物、現象簡單化的呈現。因此，經由對模式要素及其彼此關係的分析，我們可以對它所代表的事實、器物、現象之相關性，有較深入的瞭解與回. ‧. 應能力。. Nat. sit. y. 貳、研究方法：. n. al. er. io. 一、文獻探討法 (literature review)：. i n U. v. 也稱為文件分析法或次級資料分析法，係指公共政策管理人員蒐集與某項政策問. Ch. engchi. 題有關的期刊、文章、書籍、論文、專書、研究報告、政府出版品及報章、雜誌的相關報導等資料，進行靜態性與比較性的分析研究，以了解問題發生的可能原因，解決過程及可能產生的結果，此項研究方法乃任何研究工作不可或缺者。二、訪問法 (interviewing method)：也稱為晤談法，是從事各種研究調查工作蒐集資料時普遍使用的一種方法。由研究人員或訪問員，透過面對面交談或訪問的方式，蒐集受訪者對某些問題的看法或意見，作為研究分析基礎的作法。面對面訪問也稱為實地訪問或到府訪問，在訪問過程中，訪員與受訪員均在場，訪員先對問卷題目之目的、疑義等加以解說，並了解受訪者問題所在，即時予以說明，同時鼓勵受訪者回答，既可避免漏答或錯答的現象，又可藉機觀察受訪者的行為、語言等，故為學術界所常用。訪問 8.

(22) 的題目，可以是開放式的，由受訪者自由發揮回答；晤談法除面談之外尚有電話訪問，由訪員以電話訪問受訪者以蒐集資料的一種方式，為一般民意調查機構或大眾傳播媒體所常使用，此法具有快速、便捷、樣本易取得及訪問成功機率高等優點。三、問卷法 (questionnaire method)：研究人員進行研究調查時常用的方法之一，通常採郵寄問卷的方式，但有時也可能親自或派員發放問卷。其作法係由研究者將問卷郵寄給受訪者，問卷回收後，進行統計分析並做解釋。問卷法最大的優點是節省人力、樣本較大、成本較低；但其缺點則為回收率低，可能影響樣本的代表性，同時無法對問題做較深入的了解。採用問卷法時，應特別注意抽樣技術的運用及效度 (reliability) 的問題。. 立. 政治大. (validity)與信度. 四、觀察法 (observation method)：. ‧ 國. 學. 為自然科學與社會科學研究常使用的一種資料蒐集方法，透過此一方法所蒐集的資料，因屬於第一手資料，對研究結果具說服力。就公共政策研究而言，係由政. ‧. 策分析人員或問題解決者，親自或派員前往政策運作現場，例如：公共問題發生. Nat. sit. y. 的現場或政策執行的現場，進行實地的觀察並做紀錄，以蒐集必要的資料，提供. er. io. 進一步統計、分析、解釋驗證的依據。（吳定：2003--05-12）. al. n. v i n Ch 本文所擬探討的，是針對受訪者在政府對中高齡者採取的積極性勞動政策措 engchi U. 施等是否能提供有效幫助，並協助渠等重返職場的感受；故本文將選擇文獻探討. 法、深度訪談法、個案探討，以不同角度蒐集中高齡再就業者相關資料，盼藉由與被研究者間之互動，獲得更深入的體認。詳言之，一、文獻分析法根據現有文獻進行分析與詮釋，有關理論之引據來自包括專著、期刊文章等，所需之次級資料主要將蒐集自政府相關單位、圖書館文獻及網際網路等。二、深度訪談法文獻分析法主要係針對二手資料之分析，本研究另外一部份之重點在於了解中高齡勞工、勞工團體等對積極性就業政策是否瞭解及其看法，此有賴取得一手資料 9.

(23) 故擬採深度訪談法，以補文獻分析法之不足，訪談主要對象包括：（一）行政官員：主要將訪問桃園縣政府主管勞資業務、產業發展就其如何引導中高齡者對再就業的看法。（二）工會團體：訪問桃園縣總工會理事長、工會幹部、台灣總工會秘書等。（三）調解委員：訪問長期以來協助桃園縣政府勞動及人力資源局協調勞資爭議者，訪談將採親自面訪，並以開放式方式進行，即訪談前先擬出問題大綱，確立訪談主題與綱要，另一方面在主題綱要範圍內讓受訪者自由表達看法。深度訪談資料旨在補文獻中未及論述的部份。（四）行政人員：主要將訪問就業服務台之服務人員，尤其每天接觸中高齡求職人員，因第一線較能瞭解中高齡者對再就業的看法。三、個案探討. 立. 政治大. 作者協調勞資爭議七年有餘，近身觀察中高齡者失業後，第一個反應常為「未來. ‧ 國. 學. 要怎麼辦」？除埋怨公司不負責任外，對於如何再找到新工作？往往顯得徬徨無助，不知何去何從？一方面擔心自己技能不足、公司是否願僱用中高齡人員；另一方面，. ‧. 中高齡者受限於年齡及體力，又無法參與藍領工作，如低就業技能或無需就業技能之. Nat. sit. y. 體力工，在高不成低不就又放不下身段前題下，心理調適困難。依就業服務法第 5. er. io. 條規定，雖已將「年齡」納入就業歧視禁止項目，唯社會大眾的刻板印象仍常以年齡. al. v i n Ch 長且健康及生理功能狀況良好之中高齡者所具備的專業知識、技能與經驗等是非常難 engchi U n. 作為衡量生理機能之重要指標，而常忽略「功能年齡」。其實，在醫學不斷進步，年. 得的人力資源。這部分本研究擬以五個案例加以探討分析。. 第四節重要名詞之界定壹、中高齡依就業服務法第 2 條：「四、中高齡者：指年滿四十五歲至六十五歲之國民。」貳、積極性勞動市場政策從概念內涵上來看，積極性勞動市場政策（ALMP）是相對於消極性，即有別於福利國家提供的失業給付、失業救助、提早退休津貼等來維持失業者所得的消極性（ passive）措施。. 10.

(24) 積極性政策（activation policies）即針對接受政府所得給付者或可能被永遠排擠於勞動市場外者，透過教育、職業訓練或再訓練、團體互助過程等政策，幫助渠等進入或再進入勞動市場。ALMP 不只是給予失業者或其他相關人士更好或更多的訓練，即不只著重勞動市場的供給面；在某種程度上，也減輕了如提供津貼等對需求面的衝擊。參、非典型勞工「非典型工作型態」指的是有別於典型或傳統工作型態者，也即指一種非全時、非長期受聘僱於一個雇主或一家企業的工作型態。一般而言，部分時間工作、定期契約工作、派遣工作和自營作業或自僱型工作都屬於「非典型工作型態」的範圍。唯隨資訊與通訊科技的發展與運用，網路工作和電傳工作似乎也逐漸被納入「非典型工作型態」之列。. 立. 政治大. 從事部分工時的工作，勞動條件與福利未受到太多的保障。之所以提供非核心勞工. ‧ 國. 學. 較低的薪資條件與福利，基本上與這些勞工的生產力無關，而是與企業感覺的需要性、方便性或重要性有關。此外，「非典型工作型態」的提供滿足了企業經營彈性的. ‧. 需要，讓企業能夠依據市場狀況調整勞動力的運用。因此，「非典型工作型態」與服. Nat. sit. y. 務業的發展息息相關，已成為企業成本控制的重要機制。. er. io. 「非典型工作型態」固然提供企業人力資源彈性運用的空間，卻也相對影響到勞工. al. v i n Ch 聘僱關係，在就業上較缺乏穩定性。再其次，由於「非典型工作形態」對於勞工的 engchi U n. 就業的穩定性。大體上，由於從事「非典型工作形態」的勞工與企業沒有長期性的. 影響之一即所謂訓練機會的缺乏，以致某些勞工無法找到長期、穩定的工作。在訓. 練機會缺乏情況下，勞工技能顯然無法持續精進與提昇，勞工「流動」的機會勢必會受到影響。當「非典型工作型態」普遍為企業所運用時，如何提供勞工一個「安全」的工作環境，以及如何設計一個足以因應「非典型工作型態」發展的「勞資」關係架構，至為重要。(成之約：2002) 肆、失業率依行政院主計處對失業率的定義，「失業率」即指失業者在勞動人口中所佔的比例；勞動人口則自 15 歲開始計算。針對失業者的定義，主計處強調必須符合以下列三項條件： (1) 11. 調查前七天內無工作； (2). 七天內隨.

(25) 時可以工作；(3). 三十天內正在尋找工作或已找工作且在等待結果中。其. 中第三項是必須有找工作的事實，而非僅指有工作意願即可，這也正是何以政府公佈的失業率往往會低於實質失業狀況的原因。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 12. i n U. v.

(26) 第二章文獻回顧與中高齡就業現況分析第一節積極性就業政策為因應全球化浪潮及逐年上升的失業趨勢，政府自 2002 年始分期實施短期就業政策，即「公共服務擴大就業計畫」。「短期就業促進方案」僅為暫時減緩失業情況的臨時性措施，對暫時吸納失業人口有一定程度的助益；邇後，政府於 2008 年底擬定了「2009 年-2012 年促進就業方案」，以因應近年來之失業潮，冀能減輕因失業潮而可能引發的社會問題。一、職業訓練類: (一)主要法源：包括「職業訓練法」、「職業訓練師培訓法」等。 (二)台灣的職業訓練主要分為「公共訓練」與「企業訓練」兩大類。無論是何種類別或是由政府委任民間或企業代辦的方式，都指向兩大區塊，即「在職訓練」與「轉職. 政治大. 再訓練」。和職業訓練相關的議題中，最主要的是訓用能否合一與課程是否足以充分反. 立. 映產業快速的變遷與勞動市場的供需平衡。. ‧ 國. 學. 自 2006 年起，政府首度實施「勞工保險失業給付」，唯施行之初，成效不如預期，且遭學者質疑是否可能淪為純粹補助津貼；2001 年通過「就業保險法」後，提升其. ‧. 「主動性」，主要目的即在一般「失業給付」外，加強與「就業服務、職業訓練」兩大. Nat. sit. y. 區塊的互補作用，在連結上，透過就業諮詢與尋職證明等功能以促使整體就業安全制. er. io. 度呈現一定程度的積極性。. al. n. v i n Ch 2000 年後各國的產業結構深受全球化的影響，因此始自 e n g c h i U 2000 年之短期促進就業措施. 二、短期措施類:. 有與全球經濟關聯的歷史意義。我國的短期就業促進措施包括:. (一)2000 年至 2004 年：2001 年「永續就業工程計畫」、 2003 年「多元就業開發計畫」與「公共服務擴大就業計畫等」等。 (二)民國 2008 年起:「2009 年-2012 年促進就業方案」。在短期就業促進方案裡，從早期的「以工代賬」到晚近的「就業重建計畫」、「永續就業工程計畫 (2001)」、「多元就業開發方案案-民間團體就業計畫. (2002)」、「2003 年多元就業開發方. (2003)」、「公共服務擴大就業計畫. (2003)」都在一定程度. 上暫時性地解決因經濟不景氣而帶來的「失業」衝擊，唯具體成效卻常遭質疑，主要質疑繫於「短期」的意義以及是否能有效性地吸納失業人口，而非吸納非勞動力 13.

(27) 人口等。此外，這些臨時性的工作往往無法延續工作者的專長、較低的薪資也無法維持家計；另一方面進用短期人力的單位也無法有完善的工作內容或訓練，僅能安排臨時性或非技術性的工作，短期就業者在當中很難獲得工作的成就感，甚至可能消磨掉往後投入勞動市場的動力。對政府而言，許多短期的計畫案往往無法看到、或是尚未收到效益就面臨預算不足而停辦的命運，難以全面性地評估方案帶來的助益。不過，政府仍提出了「2009 年-2012 年促進就業方案」，企圖以長、短期就業促進方案，改善先前計畫的短期性問題，並有效吸納更多失業人口，進而改善失業率。 (三)各計畫說明: 1.永續就業工程計畫：. 政治大. (1)永續就業工程計畫主要依據「就業服務法」，企圖以政府資源結合地方特色，發. 立. 展並創造區域性的工作機會。主要分為縣市型與跨縣市型。. ‧ 國. 學. (2)用人標準以中高齡為主，並規定用人單位須僱用６０%來自公立就業服務單位推薦之人選。. ‧. (3)執行期間為 2001 年全年。. Nat. sit. y. (4)優、缺點：本意希望藉由歐洲國家的第三部門產業之經驗，學習或仿效社會福. al. n. 認為覆審過於嚴格且永續性非常有限。 2.多元就業開發方案：. Ch. engchi. er. io. 利、觀光等產業，再造經濟繁榮的實際成果，並從中解決失業問題，但部分學者. i n U. v. (1)上述的永續就業方案是參考歐盟的第三部門就業計畫，以及在九二一重建計畫中的相關經驗，因此自 2002 年起推出「多元就業開發方案」，企圖結合民間團體創造更多的就業機會。 (2)本案用人標準以中高齡為主，且除了專案經理人外，全案之工作人員皆須由公立就業服務機構推介，始得僱用。 (3)執行期間自 2002 年即開始，2003 年之後仍有延續的相關方案。亦即，如果為原本在該方案裡的「經濟型計畫」得申請保留前一計畫之工作人員，但人數不得超過半數。 (4)優、缺點：經濟計畫最長三年，社會型計畫只有一年，企業型計畫至 2003 年因 14.

(28) 績效不佳已取消。由此可見，經濟型及社會型計畫永續性不足且雇用人數的永續性有限，而企業型更因不符企業需求而成效不彰。 3.公共服務擴大就業計畫： (1)由於景氣復甦，但失業率未明顯改善，故推出此計畫。 (2)以 35-65 歲且長期失業者為主(6 個月以上)，另有特定身份者不在此限，例如：負擔家計婦女、中高齡、身心障礙者、原住民、生活扶助戶等，及其他特殊情況由公立就業服務機構認定。 (3)執行期間為 2003 年一整年。 (4)優、缺點：進用人為中高齡者占了 63 .6%，顯現本方案已發揮初步功能，但是不少學者憂心此種救急、救窮的生活紓困計畫，並不足以使就業者之就業力具. 政治大. 永續性，即一旦方案結束、預算花光，就業者就又會回到失業狀態或成為隱藏. 立. 性失業者。. ‧ 國. 學. 因此，不少學者主張，適當的人力資本之培訓方有助於社會弱勢者重新接軌社會，使他們得到政府的初步照顧與社會有所接觸，以增加重新回到社會的可能. ‧. 性。本計畫最大的問題即其可能排擠其它的就業方案。永續性不足的方案似乎. Nat. sit. y. 也顯現了整體就業安全體系的「殘補」特性，僅能提供少數特殊境遇族群短期. er. io. 內得到穩定的收入。. al. v i n Ch (1)本方案現處初步執行階段。唯本方案具將短、中與長期就業促進計畫相整合的 engchi U n. 4.2009 年-2012 年促進就業方案：. 企圖，顯見其有記取過往經驗，以積極勞動市場政策為主軸，透過「擴大產學合作」、「強化職業訓練」、「提升就業媒合成功率」、「提供工資補貼」、「協助創業或自僱工作者」、「加強短期就業機會」等措施，冀能完善就業安全網。. (2)每年約可提供 4.8 萬人就業機會，及約 24 萬人次之訓練機會，預估可產生 5.5 萬人之就業效果。以上短期就業促進方案，均可視為某種類型的「積極勞動市場」政策。歐洲盛行的「積極勞動市場政策」，提供政府一個主要的參考視角，即從公共工作體系與公共服務就業面向上，直接創造工作機會。「積極勞動市場政策」是整體就業政策的一部份，它主要的目標在於預防發生失業風險，及協助失業者重返勞動市場，展開新的職業生涯。 15.

(29) 這些政策具體呈現在「創造工作機會、職業訓練與就業服務」等三方面。此一政策有預防失業的目的，因此與部分社會福利措施間有所連結，包括失業給付、失業救助或其他社會救助等消極性的措施。但為了提供更多工作機會，勞動市場的彈性化與鬆綁也是不可避免的一種選擇，「積極勞動市場政策」也常要在勞動市場自由化與勞動者保障間尋求平衡，才能在國際競爭的舞台上維持勞動者基本的權益與就業安全保障。( 桃園縣政府：2009--107-112). 第二節全球化一、全球化涵義及成因全球化（globalization）這個概念早於 1960 年代即已出現，然而，此一名詞直到今天仍缺乏明確的定義。學者們所提概念大多環繞在「互賴程度的增加」、「遠距離活動」與「時. 政治大. 空壓縮」等方面，而最簡單地說，「全球化」指的是全球往來聯繫的擴張化、深入化與迅速. 立. 化。其次是技術的變革。. ‧ 國. 學. （一）貿易自由化. 二戰後，各國間貿易的障礙逐漸撤除，不僅商品和勞務在各國間得以自由流通，有助. ‧. Nat. er. io. （二）技術變革. sit. foreign direct investment－FDI）明顯地擴增。. y. 於市場全球化和生產的全球化，而且資本的流動已跨越國界，尤其外人直接投資（. al. v i n Ch 的日新月異，對「全球化」的貢獻尤多。電訊傳播技術的進步，正在形塑一個新的全 engchi U n. 技術變革為「全球化」提供了實際上的可能，特別是資訊、通訊和交通運輸方面技術. 球觀眾；交通運輸的發展正在創造一個全球村。技術變革為跨國企業（multinational. corporations；MNCs）提供了便利性，尤有甚者，全球資訊網路的建構，已經形成了一個電子全球市場。(許繼峰、衛民：2006--354-355) 二、全球變遷（global change）全球變遷蘊含著兩種觀點：體系的，即關注世界成為一個體系及其所關聯的問題；以及生態的，較關注人類社會活動與地球支持生命存活能力的關係。. 人類社會間總是存在某種體系性的關聯，且愈靠近現代，社會間的體系性關聯愈強。在經濟方面，原料、工業產品和技術等的流通，國際貿易和國際金融體系的重要性，日 16.

(30) 益增強。台灣作為一個外貿導向且資源稀少的社會，在經濟上與世界其他地區的關聯，是我們日常生活中早就習以為常的。政治方面，國際組織的運作日益明顯，各個國家不只是透過國際組織以解決經濟和貿易上的問題，同時也藉以保障國家的主權和利益。. 文化與意識形態的交流，隨著電子與資訊科技的發達，更是無遠弗屆。我們也應該注意到這個世界體系是複雜無一定秩序且不穩定的，國家之間以及國家內的利益團體之間的互動，顯示高度的游移暨不可測的模式，國與國之間要取得國家利益與全球利益之間的平衡並不容易。(陳小紅：1990--476-478). 全球化對台灣帶來的具體衝擊，表現在失業率的提高上，而這也正是當前內政無以逃避. 政治大. 的職責。再從勞動力結構來觀查，台灣在地的問題一方面是愈來愈多的失業，另一方面. 立. 全球脈絡裡該何去何從？(陳小紅：2004--418). 學. ‧ 國. 卻看到市場出現愈來愈多的外勞或外籍人口，當全球一體化，經濟一體化，究竟台灣在. ‧. 三、就業結構改變：. Nat. sit. y. 全球化帶來就業結構的改變，也就是工作或職業本身的改變，以及就業機會或提供工. er. io. 作的場所的改變，其中包括就業類型改變與公營事業大量的民營化。. al. n. v i n Ch 就業類型的改變主要反映在藍領的製造業工作大量轉變為白領的服務業工作。工 engchi U. （一）就業類型改變. 業先進國家早期工會主要發軔於紡織廠、造船廠、煉鋼廠、汽車廠等這些製造業場域，該等製造業的藍領勞工工作時間和工作場所相對集中且固定。唯當製造業外移、服務業就業人口逐漸超越製造業後，一般服務業白領勞工的工作時間較分散，工作場所亦較小。（二）公營事業大量民營化 1960 和 1970 年代，工業國家公營事業受雇者往往是工會運動的要角，但是到 1980 和 1990 年代時，為提升國家競爭力，公營事業民營化成了政府和雇主的首張處方，在公營事業相繼民營化後，原先屬公共部門的工作遂轉向民間部門。四、勞工類型改變 17.

(31) 企業以「工作非正式化」方式增加勞力使用的彈性以降低成本，因此使用「非典型勞工」並且引進外勞；另一方面，受到提高競爭力的驅使，知識工作者增多。（一）非典型勞工大量增加「非典型勞工」又稱「不定型勞工」（atypical workers），電傳勞工、部分工時勞工、派遣勞工均屬此。一般而言，「非典型勞工」勞動條件較差，在一個組織中工作的時間不長。（二）外籍勞工日益增多外籍勞工通常對本國勞工有相當程度的排擠作用，當外籍勞工日益增多，本國勞工失業的情況將日益嚴重。（三）知識工作者增多. 政治大. 知識工作者具有一些共同特質：第一，他們擁有的生產工具是知識，具有高移動性. 立. ，可以隨時離開工作場所；第二，他們可能是承攬工作、外包工作的自營作業者，. ‧ 國. 學. 不一定要受雇主僱用，也不一定依賴組織或成為別人的屬下；第三，知識工作者不喜歡被「管理」，平等及參與的觀念相當強烈，他們既使受雇，也傾向與雇主維持夥. ‧. 伴關係：第四，薪資的多寡不是知識工作者唯一的激勵因素，他們可能要求以分紅. Nat. sit. al. er. io. 們重要的需求。. y. 、入股方式分享努力的成果，接受挑戰、成就感、參與、訓練學習、受到尊重是他. n. 五、全球化對個別勞工的影響（一）勞工所得降低. Ch. engchi. i n U. v. 企業為了提高競爭力，在勞力的使用上，對於受過較高教育、具有高技術的勞工，願意給付高於一般水準的工資，因為他們能為企業的績效提供較大的貢獻；反之，對於未受過高教育、僅具有低技術的勞工，則儘量壓低工資，因為這些人僅能從事勞力密集的工作，而且替代性高，在勞動市場上唾手可得。這種薪資彈性化的作法，一方面使得勞工間所得差距擴大，另一方面使得低技術勞工所得逐漸降低。. 外籍勞工的使用是另一個造成勞工所得降低的原因。國際自由工聯（ICFTU）亞太區域組織在 1996 年所作的調查顯示，外籍勞工的引進降低了地主國的勞動條件 18.

(32) ，也就是說，企業使用廉價的外籍勞工，間接壓低了地主國勞工的勞動條件，在工資方面尤其明顯。值得注意的是，過去廉價外籍勞工的使用僅止於藍領外勞，但是愈來愈多的情況顯示，廉價白領外勞數目也正在悄稍成長，這同樣影響著地主國的工資成長。（二）工作漸無保障在全球化下，資本得以跨越國界，自由進出，以致工廠可隨時開、關，生產方式與程序也可隨不同國家勞工特質而轉換或分工；許多跨國公司前往勞動成本低廉的國家生產，或是進行海外外包，使得國內的工作機會減少。因此，個別勞工的工作保障、勞動契約內容都受到影響，女性勞工與童工在這種情況下是最不利的一群。此外，為了增加勞力使用的彈性，「工作非正式化」（deformalization of work. 政治大. ）現象出現，形成許多兼職、部分工時、外包、派遣、在家工作、電傳工作等新. 立. 型態的工作，過去類似「終身僱用」或不定期契約工作逐漸減少。(許繼峰、衛民. ‧ 國. 學. ：2006--362-365). 第三節組織變革對勞方及企業影響. Nat. sit. y. 外部力量（External Forces）. ‧. 一、變革的力量（Forces for Change）. er. io. 政府的法令規章（Governmental laws and regulations）是很常見的變革推動力量，. al. v i n Ch 國公司對財務資訊做更透明的公布，而且要制定公司治理的相關規章。 engchi U n. 例如：2002 年的 Sarbanes-Oxley 法案（會計改革與投資者保護法案），就要求美. 科技（technology）也帶來了變革的需求。譬如，在診斷儀器上的技術突破，為大型醫院與醫療中心帶來許多成長的業務。隨著機器人逐漸取代人工，許多產業的生產線正經歷大幅的改變。在賀卡業中，電子郵件和網際網路，也大幅改變了人們寄送它的方式。. 人力市場（labor market）的變動，也迫使管理者必須改變；需要某種特定人才的組織，就必須調整它們的作法，以吸引並留住該特定人才。例如，護理人員嚴重短缺的問題，導致醫療保健組織必須改變他們的工作排班方式。. 19.

(33) 當然，經濟變遷（economic changes）也會影響到所有的組織，例如：全球經濟的不景氣，迫使組織對成本控制更為審慎；既使是在經濟一片大好的情況下，利率、財政預算赤字和匯率等的不確定性，也可能造成組織的變革。. 內部力量（Internal Forces）除了外部力量，內部力量也同樣會激發出變革的需求。當組織的策略（strategy ）重新設定或變更時，常會引發一系列的變革。一個組織的人力（workforce）結構，很少是固定不變的，其組成份子的年齡、教育、種族背景與性別等，都時時在變動。例如：一個組織裡多位經驗豐富的主管，因為財務的考量而決定繼續工作並暫緩退休，這時，公司也許需要修正組織結構，以激勵並留住年輕的員工. 政治大. 。而薪資與福利制度也可能需要稍作調整，以反映對高齡化人力資源的需求。. 立. ‧ 國. 學. 新設備（equipment）的引進，代表另一種內部變革的力量，員工可能需要重新設計他們的工作、接受訓練以熟悉新設備的操作，或與其他員工建立新的互動模. ‧. 式。最後，員工的態度（employee attitude），如：對工作不滿的升高，有可能造. Nat. sit er. io. 的變革。. y. 成較多的曠職、更多的提早退休，甚至罷工。這類事件到最後常會觸動管理政策. al. v i n Ch 管理者能改變什麼？管理者可作的變革基本上有三種：結構、科技與人員（圖 engchi U n. 二、變革的類型（Types of Change）. 2-1）。結構變革包括：權力關係、協調機制、集權化程度、工作再設計，或其他類似變數的改變。技術變革包含工作流程或方法與設備的修改。人員變革是指員工態度、期望、認知及行為的改變。. 20.

(34) 專業化分工、部門劃分、指揮鏈、控制結構. 幅度、中央集權與地方分權、制式化、工作再設計、以及實際的結構設計. 科技. 工作程序、方法與設備. 人員. 態度、期望、認知、行為. 學. ‧ 國. 立. 治政大圖 2-1 組織變革的類型. （一）結構變革（Changing Structure）. ‧. 就「組織」而言，管理者的責任包括：選擇組織的設計型態、權力配置，並決定組織制式化的程度。但既使做完這些和結構有關的決策，並不表示. y. Nat. sit. 事情就做完了。環境及策略的變動，都會引發結構改變的需求。一個組織. n. al. er. io. 的結構，是根據其專業化分工、部門劃分、指揮鏈、控制幅度、中央集權. i n U. v. 與地方分權，以及制式化程度等因素而決定。管理者可以變更一個或多個. Ch. engchi. 結構因素，如：合併部門的任務、消除組織層級，或加大控制幅度，使組織更扁平與去官僚化；或建立更多的法則與程序，以增加組織標準化的程度；增加分權程度，以增加決策的速度。甚至是組織瘦身，也可視為一種結構變革。另一種方式是在實際結構設計上作大幅的變動，包括撤除、合併與擴張許多產品部門。此種結構設計的變動，也可能包括由功能別結構轉變為產品別結構，或另外創造出專案式組織的設計。（二）技術變革（Changing Technology）管理者也可改變投入與產出的技術。大部份有關管理的早期研究，如泰勒與 Gilbreth（CHECK SPELLING）是專注於技術的變革。科學化管理是根據 21.

(35) 時間與動作的研究來實施變革，其目的是在提升生產效率。主要的技術變革包括：新設備、新工具和新作業方法的引進，以及自動化或電腦化。自動化（automation）是一種以機器取代人力的技術變革，它起源於工業革命，一直到今日，它仍是管理者用來進行結構變革的一項工具。在許多組織裡，自動化已廣泛地被採用。近年來，最明顯的技術變革，可能是管理人員所努力推動的電腦化。今日，大部分的組織都擁有複雜的資訊系統，例如：大型超市與零售商使用與電腦連線的掃描器，以提供即時的存貨資訊。同樣的，沒有電腦化的辦公室在今日是很罕見的。資訊系統的整合，意味著員工在個人電腦上的作業，均將影響到網路上其他電腦的使用者。. 政治大. （三）人員變革（Changing People）. 立. 要進行人員變革並不容易──也就是改變他們的態度、期望、認知及行為. ‧ 國. 學. 。學者與業界管理者，一直感興趣於如何幫助個人與團體提高工作效能。雖然，組織發展（organizational development-OD ）有時是指所有的變革型. ‧. 態，但它主要是專注於某些技術或方案對人員的改變，以及對人際關係本. Nat. sit. y. 質的改變。一些普遍的組織發展技巧的共同特性是，它們都希望能為組織. er. io. 內的成員或成員間帶來一些改變。管理者在公司策略變革期間，運用不同. al. v i n C h P. Robbins & U 的平日作為。（Stephen e n g c h i Mary Coulter ：2007--386-393） n. 的 OD 技巧，如：建立團隊、調查回饋以及促進團隊間合作，以改變員工. 第四節非典型就業. 2009 年，我國部份工時就業比率占 3.2%，臨時性勞工占受僱者比率為 2.6%與新加坡、韓國、日本相比，我國「非典型就業」比率較低。(行政院勞工委員會：2009). 22.

(36) 表 2-1 部分工時勞工占就業者比率年 2005 2006. 別. 中. 華. 民. 國新 ……… 2.1. 2007 2008 2009. 加. 2.3 2.6 3.2. 單位：% 國日本 9.0 18.3 8.8 18.0. 坡韓 ……… 6.3 6.3 6.8 8.4. 8.9 9.3 9.9. 18.9 19.6 20.3. 資料來源：行政院主計處。. 表 2-2 臨時性勞工占受僱者人數比率中. 華. ……… 6.3 12.4. 3.0 3.3 2.6. 學. 2007 2008 2009. 別. 22.3 20.4 21.3. ‧. ‧ 國. 年 2005 2006. 單位：% 國日本 24.2 14.0 23.6 14.0. 民國新坡韓政加治 ……… ……… 大立 ……… ………. 資料來源：行政院主計處。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 23. i n U. v. 13.9 13.6 13.7.

(37) 相關論文彙整：表 2-3 為 2001 年以來，研究我國有關中高齡就業學位論文之彙整。. 表 2-3 國內有關中高齡就業學位論文彙整（2001--2010）時間 2001. 作者戴淑媛. 論. 文. 題. 目. 重. 點. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. al. v i n Ch 對訓練成效表現會有差異。 U i e h n c g 以「公共職業訓練」促進中中高齡失業者至各地就業服務機構登記之 n. 蔣震夷. 究. 中高齡者職業訓練成效評估中高齡人力資源統計資料顯示，中高齡失業人之研究口有逐年增加趨勢。行政院勞工委員會為因應中高齡勞工失業，提出一系列中高齡者就業促進措施，展現對中高齡者失業問題之重視及解決問題之決心，探討該措施中關於中高齡者職業訓練加強部分之執行成效。了解中高齡者失業狀況、就業問題及職業訓練狀況。一、產業結構調整及企業關廠歇業，使中高齡者就業機會減少，失業週數呈遞增趨勢，中高齡者失業狀況嚴重。二、企業雇主對中高齡者抱持著僱用成本高、體能衰退等刻板印象，以及規避退休金給付之壓力，企業雇主的僱用意願低，造成中高齡者轉業及再就業之困難。三、學員參訓動機大多為提升工作技能及轉換工作所需。近七成（68﹪）學員對職業訓練表示滿意，並認同參加職業訓練可提升職業技能及知識。唯在訓練時數、需求評估方面，未能符合就業市場、產業及個人工作所需，較不符合學員心中之預期。四、結訓學員就業率約占四成（41﹪），學員認為無工作機會主要歸因於雇主對僱用年齡之設限，以及無適當工作媒合管道，致學員未能運用所學。. 立. 2001. 研. 五、卡方檢定結果顯示，學員基本屬性之不同. 高齡失業者再就業之研究. 24. 目的與未來期望，一方面是希望再就業，二方面也認為領取失業給付是他們的權利。中高齡失業者需要再就業原因主要為經濟因素。而再就業面臨的困難是技能不足，創業面臨的困難部分也是以技能不足最多。中高齡失業者若技能不足是否願意接受職業訓練？有近四成認為需要。而不需要參加職業訓練理由，以健康因素最多。絕大部分的中高齡失業者不願意自費接受職業訓練。最需要的訓練期限是 1 至 3 個月，而適合的上課時間是在週一至週五日。若參加職業訓練則主要期望獲得「就業輔導」。中高齡失業者對公訓機構各主要因素重視程度之比較。最重視公訓機構辦理「訓用合一班」，其次是「公訓機構離家近」。.

(38) 2003. 藍光照. 2005. 楊佳穎. 2005. 陳美吟. 中高齡人士創業模式之研究創業人士多未考慮個人特質與適合性，完全著重於專業技能、知識、經驗及執行能力的考量。在創業的原因部分，主要是由於本身的專業技術、知識及豐富經驗，因而發現市場機會或經由朋友的邀請而創業。創業團隊是以朋友及同事為主，並會考慮到彼此間的專長互補性。資金以自有為主，不足部分再向外集資，顯示中高齡人士有較佳的經濟能力，及風險分擔的考量。集中於自己的專長部分，也有相當明確的目標市場及行銷通路策略。但在核心資源方面則並不是所有創業者都有去考量與規劃。非典型雇用的渦流-關於公行政院於 1989 年著手精簡政府組織，並引共服務擴大就業方案進公共服務外包。公共服務外包與企業所實施之非典型雇用有共同點，即所進用契約工大多是為了效率與品質的考量。然而「多元就業開發方案」卻是站在勞方立場，「公共服務擴大就業方案」更是望文知意的為失業勞工提供「足量的」工作。探究中年公營事業員工面臨即將民營化的壓力、採取何種因應方式與身心健康的現況與關係，並探討不同背景變項的中年公營事業員工在工作壓力、因應方式與身心健康上之差異，及其相關情形，分析壓力與因應方式對中年公營事業員工身心健康的預測力。 OECD 國家高齡就業政策之台灣地區自 1993 年正式邁入高齡化國家，發展-兼論我國因應高齡社在低出生率與高平均餘命帶動下影響人口結構的轉變，因人口結構的變遷使勞動市場與勞會就業政策之規劃動力面臨前所未有的挑戰。 OECD 國家對高齡化與就業政策採取方向為鼓勵高齡人口持續就業並提供彈性化退休制度、排除高齡者持續就業及再就業的障礙，同時增加雇主僱用及持續僱用高齡者之意願，並加強高齡者自身的技能與就業能力以因應高齡化社會與逐漸萎縮的勞動力市場。研究在擬定台灣高齡者就業政策方面提供如下建議：1.採取彈性退休制度，包含延長退休年齡與退休金給付之改革 2.推動立法反年齡歧視，重視不同年齡之工作權平等。3.建構完整高齡者就業安全制度。4.增強高齡者就業能力以利後續轉業與再就業。5.提高雇主僱用高齡者之誘因，使高齡者得以持續被僱用。中高齡者再就業經驗之探索隨著社會、經濟急遽變遷，人口高齡化的比率逐年升高，中高齡勞工勢必成為未來職場上人力的主要來源，但自 1979 至 1999 年近 20 年的觀察，中高齡者失業率卻年年上升，居各年齡組之首，中高齡者在職場上有供過於求的情形。透過與具有再就業經驗之中高齡者之深度訪度，提供研究之發現給欲再就業之中高齡者及企業界僱用人才時之參考。離開職場機會少、求職路上多阻撓、中高齡者在求職時所面對的困難與阻礙。. 立. 王莉姣. ‧. ‧ 國. 學. 2006. 政治大. 國營事業中年員工生命轉折：面臨民營化組織變革的壓力、因應方式與身心健康關係之研究. n. er. io. sit. y. Nat. al. 2006. 陳藑瑛. Ch. engchi. 25. i n U. v.