臺灣地區大學行政法人化爭議之探討

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臺灣地區大學行政法人化爭議之探討

周祝瑛臺灣政治大學教育學系教授 [email protected] 臺灣臺北市 116 木柵郵政 1-249 號信箱

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摘要

臺灣地區大學法從一九九四年一月五日修正公佈之後，實施將近十年，期間雖有紛爭，但在校園民主機制運作下，制度已逐漸成熟並步入軌道，對於保障學術自由及落實大學自治等功能均有所發揮。為了配合政府近年來所提倡的政府組織再造運動，去年六月（2003）教育部推動了大學法修正草案，並於九月份提交立法院進行三讀工作。希望透過「去任務化」、「地方化」、「行政法人化」及「委外化」全盤檢討現行之公共任務。其中，國立大學行政法人化一項更是引人矚目。本文主要介紹大學行政法人化的形成背景及內容，並從英、美、德、日等國行政法人化的觀點，探討臺灣地區國立大學行政法人化之爭議和優缺點。目前社會對於大學辦學績效屢有呼聲，再加上政府財源緊縮的情況下，各大學莫不朝向提升其經營效力方向發展。然而，大學畢竟與一般的公務行政機構不同，是否能引用行政法人概念作為大學組織再造的基礎，則有待觀察。而參考英、日等國經驗所新增訂的大學法，究竟是否符合國情，有良好的運作？以及國立大學行政法人化後，大學自治將會面臨什麼樣的挑戰與新局？而過去臺灣地區中小學教改仿效他國教育經驗，所產生的一些後遺症是否會轉移到高等教育的殿堂中？值得進一步深入探討。關鍵字：大學法、行政法人化

壹、前言臺灣地區從一九九０年代陸續進行各項教育改革以來，迄今已十餘年。其中，固然引進不少好的教育理念與制度，但卻因為許多政策往往從國外移植，忽略其在本土實施的可行性，加上政府部門經常先有法令、政策，再進行基層

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教師、家長的觀念溝通，於是造成政策立法與執行之間的差距。在過去一年（2003）中，光是針對十年教改的檢討聲浪就不下數十次。而其中最為人詬病的是一套新的制度如果不能透過溝通，使基層人員充分瞭解與認同，則此制度便往往流於形式，例如：教科書一綱多本、多元入學方案、九年一貫課程及廣設高中、大學等政策皆出現上述的問題。進一步來說，在這些年來，在教改大旗的揮舞下，臺灣地區教育生態丕變。從表面上看，各級校舍似乎變得更華麗了，設備儀器更新穎了，校園民主和多元化也更受重視了。然而，只要進入各級學校中，便可以一眼看出：在華麗的教改口號下，從上而下的一連串教育政策，由外到裏的一波波教育改革，讓原本平靜的校園忙碌不堪。然而，由於大多數教師對於教改理念認知有限，再加上溝通不足與配套措施不夠，許多教育工作者只能在「忙、茫、盲」中度過。至於教育素質有無提升，學生程度是不是一年比一年好，老師和家長都沒有把握。十多年來，投資了難以計數的經費，動員了全國教育人員，弄得家長和學生目眩神迷的教改行動，其「成效」究竟如何？很少有人說得清楚。因為這些教改成效鮮少有人去追蹤評估，甚至在推行之初也沒有任何對照組加以比較。可是，一波又一波的「改革方案」仍然持續不斷（周祝瑛， 2003）_。結果一來原本只是一種「教育手段」的「教改」，十幾年來反倒把「手段」變成了「目的」；「教改」也被神聖化了，教育主管當局好象是為「教改」而「教改」，教育的本質與目標反倒受到忽視。前教育部長曾志朗（2001）提過：無論九年一貫過程或者多元入學，這些體制上的改革並非教改的核心，它們都只是在建立一個「良善的教育環境架構」。而教改的真正核心應該在於塑造學生的精神面貌，它的思考在於我們到底要培育出什麼樣的學生？然而，今天不論是政府高層也好，教改人士也罷，似乎都沒有真正掌握到教改問題的核心，也欠缺貼近教育本質與目標的敏感度，更缺乏對於國內教育生態的真正理解。其中，主事者最大的問題，便是經常相信以政治的手段，動用政府的行政資源力量，就可以解決臺灣地區的教育問題。這樣的思維方式正是戕害教育精神的關鍵因素！因為教育上「因材施教」、「循序漸進」的本質被忽略了，所以在教改的過程中，當權者以為只要上級命令下來，基層師生就可以落實下去；只要政策「正確」，無需辯論、試辦，甚至追蹤檢討，便可以「九年一貫」下去。在一道道令人眼花撩亂的教改方案中，開啟學生的想像力、培養學生創造力、鼓舞學生積極向上的教育目的，都不斷地異化變質。現在不但孩子們對這些「教

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改大餐」消化不良，教師們原有的優勢不被看重，連專家們都感到焦慮不安，因為他們自己的小孩也已經成為教改的「白老鼠」！教改的問題到底出在哪里？（參見http://www.highqualityeducation.com；黃光國，2003；薛承泰 2003）從上述的臺灣教改經驗當中可以看出，目前的教改推動產生了相當多的問題。就高等教育而言，近十年在大學擴張的趨勢下，造成大學生素質下滑、高學歷高失業率等現象；即使引進大學退場機制，但仍有無數大學因為定位不明而造成招生的困難等後遺症。有趣的事，上述的問題似乎也間接促成此次大學法的修正。臺灣地區大學法從一九九四年一月五日修正公佈之後，實施將近十年，在校園民主機制運作下，雖然于校長遴選方面的確產生許多紛爭，不過實施多年來的結果，制度已逐漸成熟並步入軌道，對於保障學術自由及落實大學自治等功能均有所發揮。但實施過程中也有諸多問題，例如： 1. 未明確規定大學與教育部的關係及權責：一九九四年的大學法對於國立大學在法令上定位不明，雖有憲法保證學術自主，但體制上仍屬於教育部的附屬學校，因此國立大學須受限於政府的人事、會計、預算、審計及採購等各種法令，影響大學學術的發展及競爭力（楊瑩，2003）_。 2. 學校行政組織法令限定過於僵化，無法充分發揮大學組織自主的運作功用：隨著時代的演進，許多新興的領域紛紛出現，以目前各大學中出現的組織，如：學系、所等設計無法滿足時代的需求，更需要有彈性的學程、領域中心等設計。 3. 校務會議為學校最高決策單位，卻由於參與校務會議的人數過多，事先缺乏共識，因此導致校長有責無權，會議功能不彰等情形產生。 4. 校長由校內教師遴選的結果也形成校內派系對立，影響校園安定等問題。而大學中也因為爭取自治權利而輕忽了自製的機能，使得大學的發展受限於本位主義，多所牽制。 5. 由於大學的評鑒制度尚未建立，因此無法真正落實校務營運的績效。 6. 大學學制僵化不符學生需求，尤其是最近提出的大學聯盟與整並皆缺乏法令依據（楊朝祥，2003；董保城，民 89）_。有鑒於此，在去年六月中（2003）教育部推動了大學法修正草案，並於九月份提交立法院進行三讀工作。此次大學法的修訂一方面是為了因應上述問題，而另一方面則可說是為了配合政府組織再造工程。近年來，在行政院組織改造過程中，曾針對現行的公共任務機構（包括大學）進行全面檢討，其中並

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採取所謂的「四化」措施，包括：（一）將不應繼續辦理者「去任務化」；（二）適合由地方自治團體辦理者改為「地方化」；（三）不宜由傳統行政機關實施者改為「行政法人化」；及（四）借重民間效能者予以「委外化」（行政院組織改造推動委員會，民 92）。在這「四化」的措施中，以第三項行政法人化對於行政機關及公務人員造成最大的挑戰。也因為大學法實施近十年中出現上述的種種問題，加上近年來臺灣地區加入 WTO 之後，大學面臨出生人口下降及國際競爭壓力提升的情形下，在大學法人化的聲浪之下，於是配合政府措施進行大學組織再造工作。貳、臺灣地區大學行政法人化之緣起一、緣起從一九九四年大學法修正公佈後，當時這套法令主要強調大學學術自主的精神，而到了一九九六年十二月份，由李遠哲所領導的「行政院教育改革審議委員會」在教改總諮議報告書中曾建議設置「高等教育審議委員會」、「大學公法人化」、「學術與行政體系分立」及「建立大學評鑒制度」等。在這些建議下，二０００年四月教育部重組「大學法工作小組」，擬具大學法修正案。其中為因應教改總諮議報告書中的建議，並配合政府組織再造工程，增訂「行政法人大學」專章，為日後國立大學行政法人化尋求法源基礎，採取雙軌漸進方式，由國立大學轉型為行政法人，其程式將徵詢高等教育審議委員會與該國立大學之意願後，報請行政院核准取得行政法人資格（引自教育部 http://www.edu.tw）_。而在政府組織再造、推動行政法人化過程中，引進了所謂的「行政法人」一詞，指的是：執行特定公共任務、以法令設有具及公法性質的法人，希望藉由法令的創設打破以往政府與民間體制上的二分法，在傳統行政機關之外，設置公法性質的法人，讓不適合透過行政機關推動的任務由與一個政府保持一定距離的行政法人處理。一方面可以引進企業經營精神，使這些業務推動更為專業、更強調效能，而不受現行機關之人事、會計、預算等事務約束；而另一方面也能確保公共任務的實施（行政院織改造推動委員會，民 92）。在推動上述理念的過程中，出現一些較大的爭議，即是如何去認定那些機關適合且必須朝向法人化轉型，而轉行後的行政法人如何發揮績效且受到有效的監督。二、他山之石

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行政院政務委員葉俊榮（2003）曾提出我國之所以推動行政法人化，主要仿自美國、英國及日本的做法。這些國家在鑒於全球化的競爭下，政府組織需要重新調整，並需要獨立自主功能才能更有彈性。尤其是在面對激烈的國際競爭時，一般公務機關已感到過去的人事會計等制度缺乏彈性，無法因應。於是在面對上述問題，各國大致採取兩種做法，一是把這些公共服務置於行政機關內，但改變會計、採購、監督等做法，但此改變茲事體大；二則是英、美、日等國將特殊部分切割，成為行政法人並具有獨立資格，如此一來牽動的層面較小，效益較大。反觀我國行政法人的推動主要受到政府再造影響。而政府再造有以下三個步驟：（一）組織瘦身；（二）人事精簡；（三）法規鬆綁。目前正在立法院三讀修正的行政法人草案實際上便是針對法規鬆綁而來（呂學樟，2003）。換句話說，各國在推動行政法人化的背後有雙重目的，一為自治（autonomy），二為績效（efficiency）。行政法人仍屬公法人的一種，只是項目更細任務更明確。例如：在德國有財團法人、公社團法人、公營造物法人；而日本有所謂獨立行政法人；美國的行政法人稱為 public corporation；在英國原來稱為 agency，後來在行政機關中逐漸走向

executive departmental public bodies。在這樣的情況下，臺灣提出比過去的財團法人更適合行政機構的「行政法人」一詞。彭錦鵬（2003）曾指出，臺灣地區行政法人主要學習英、日兩國制度。英國的 executive agency，指的是一種准機關組織，主要是一九八八年英國首相柴契爾夫人提出的「下

一步計畫」（The Next Step），將政府組織單位分為：中央政府負責的「政

策規劃機關」及採取外包（out sourcing）概念的「執行機構」，這類組織在英國不再稱為行政法人，而稱「執行機關」或「准公務機關」，功能在提高績效並兼具公務機關權利，在用人上可以達到鬆綁之效。英國經過十五年摸索，逐漸形成文官體系中重要的來源，將近百分之八十的文官都是在這個制度下運作。從英國行政法人化的例子來看，英國的制度有以下幾個特點： 1. 行政法人機構中的執行長是行政法人能否成功運作的關鍵。 2. 機構的運作最終須向隸屬的部會負責。 3. 機構的執行長應儘量採取公開招募方式，非由部長直接任命。 4. 機構的運作必須要有部會及民意的監督。（彭錦鵬，2003）因此，行政法人主要採取首長制，而首長的任用采公開的聘任制，行政法人

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基本上仍屬行政機關，經費來自於國家編列預算，其執行績效仍應受到政府監督。此外，行政法人中所晉用的人員，不再具有公務人員身分。在這樣的情況之下，英國以循序漸進的方式進行。由於國情不同，在臺灣地區的地方自治團體資源分配不均、人才素質差距頗大、民主政治運作良莠不齊的情況之下，是否合適直接讓地方自治團體獨立，設立行政法人？而是改由具有中央目的事業核可的特定任務，才能開放自治團體設立行政法人等，值得進一步討論（彭錦鵬，2003）_。至於目前行政院所採用的「行政法人」一詞其實是日本的用語。日本在推動大學行政法人化方面，源自一九九九年九月日本政府推動行政改革提案，次年訂定「獨立行政法人通則法」。日本文部省（教育部）與相關機關進行調整措施，例如：基於擴大大學的自主性及自立性等，在通則法之下，有關校長的派任、教職員人事、組織營運等事項，制定尊重大學自治的「調整法」或「特例法」。其後，日本文部大臣又于二０００年五月召開的「國立大學校長會議」上，正式表明日本政府將積極推動國立大學的獨立行政法人化政策，以期國立大學轉行後能提升國際競爭力，促進大學統整合並趨勢。此外，日本文部省（後改為文部科學省）亦指出國立大學行政法人化的轉變如下：日本國立大學法人化前後對照表法人化之前法人化之後學校名稱國立大學以「國立大學法人」名稱維持國立大學型態教職員國家公務員非國家公務員薪俸國家制定各大學自主決定，可以高新招聘預算特定專案用途，依據每單一年度編列不設特定項目用途，也可以跨年度使用學費不論文理學科，一律相同分別制定，有可能漲價委託收入國家歲收各大學收入設置／改廢依據文部省審查要求預算依據自主判斷決定學科及專修校長依據校內選舉產生加入社會大眾的參與

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目標／計畫無尊重大學意見，確立中期目標及計畫業績評鑒有接受第三機關評鑒的義務基於第三者機關的評鑒，由文部科學省進行評鑒，反應於預算資料來源：_{（http://acnet.org/dgh.）} 由此可見，日本國立大學目前正處於獨立行政法人的轉型期，變化不可謂不大。日本眾議院在進行國立大學法人法案審查，準備廢止國立學校設置法，將原有的國立大學、大學共同使用機構、國立高等專科學校等加以廢除，轉換成獨立行政法人。然而如此涉及大學體制重大轉變的法案，卻因事先缺乏徵詢大學現場師生的意見，訊息公佈之後，立即引起日本各大學的嚴重關切。二００三年六月日本大學準備會提出一份關於國立大學法人法調查報告中發現，在兩千九百三十位大學人員，包括相關行政機構承辦人員和將近兩百位的學生舉辦的投票中，有九成七以上反對國立大學行政法人化，只有七十票贊成票。雖然贊成的理由是希望透過國立大學行政法人化來進行大學改革，以提升日本大學研究在國際上的競爭力，讓大學朝向企業化經營，擴大大學研究的範圍，免除國立大學教職員公務人員的資格限制，增加教職員的生涯自由發展空間等；但絕大多數人仍抱持負面看法，認為大學行政法人化之後會讓大學成為行政與企業的附屬，違背了憲法與教育基本法中保障教育獨立與公共性的特色。另外，大學行政法人化是一種從上而下（top down）的經營模式，會阻礙大學的自治與自律活動。在大學學費提高及大學重組合並方面，雖可以得到法令上的保障，但另一方面也使得原來憲法保障中的大學自主受到影響。大學成為行政體系下的一個單位，教職員為了保障工作機會，會朝向競爭模式發展，對此可能影響大學獨立自主的使命及師生關係的信賴程度（http://acnet.org/dgh.）_。雖然，日本在二００三年曾針對公私立大學及研究部門，尤其是國內五十五所國立高等專門學校（專科），以行政法人國立高等專門機構法案來作為推動獨立法人的第一步（楊思偉，2003），但在修法過程中，未能善盡告知，致使各大學充滿疑慮，而出現上述高達九成七的大學相關人員反對情形。可見日本推動獨立行政法人通則法的過程並不順利，且飽受各界爭議。總之，從世界各國行政法人推動的情況來看，不論是英國的執行機構、日本的獨立法人、德國的公法人、美國的政府法人（government corporations）以至於瑞典、紐西蘭等國所採取的不同名稱的公共任務重組方式，其最重要的目的就是一方面希望進行上述機構的組織及人事鬆綁，以提升經營彈性。

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二來能將經營方式由事前監督改為事後監督為主，並輔以績效評量，增加政府資訊的透明度，以強化民眾的監督功能。但各國實施迄今，成效亦利弊互見，完全視各國、各機關部門的條件來決定。參、大學行政法人化之主要內容及爭議一、大學法中有關行政法人的規定臺灣地區大學法修正迄今已超過十年，隨著時代的轉變，目前社會對於大學辦學績效屢有呼聲，尤其在政府財源緊縮的情況下，各大學莫不朝向提升其經營效力方向發展。雖然大學本質並非營利事業，其經營效力亦難以計算，然而透過大學法人資格的追求，更能保障學術獨立、財務人事自主及大學內部組成人員的參與及自治自律的機制。不過大學畢竟與一般的公務機關行政機構不同，是否能引用行政法人概念作為大學組織再造的基礎，值得近一步商討。由於大學法人與一般行政法人性質不同，因此在行政院提出的行政法人草案第二條中規定：「本法所稱行政法人指國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主管機關，為執行特定公共任務，依法律設立人事及財務自主之自主性公法人。前項特定公共任務，以具有專業需求或需強化成本效益及經營效能，不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理，且所涉公權力行使程度較低者為限。行政法人應制定個別組織法律設立之；其目的與業務性質相近可歸為同一類型者，得制定該類型之通用性法律設立之」。這條草案不但明定行政法人之定義，並且將性質類似者加以歸類，另訂法律。例如，草案中指出大學及博物館等性質特殊的機構得另訂大學法及博物館法，不過問題是，博物館和大學與一般行政機關性質差異頗大，在此份行政法草案中處處可看出該草案經常參酌國外經驗。然而，英、美國家不論是在大學及博物館等項目，均有不同的社會背景。相對之下，臺灣地區的博物館缺乏社會支援，自營的收入也非常少，不若英美的博物館有龐大的民間捐款，及政府國庫支付。在大學經營方面，美國各州公立大學亦有大批經費來自民間捐款，而臺灣地區的大學是否與歐美社會背景相符，值得進一步加以考量，否則貿然移植國外經驗，則易重蹈過去實行之 BOT 法則、公務人員職位分類制度，甚至十年教改之嚴重後果（秦富傑，民 92；周祝瑛，2003）_。根據行政院所公佈的大學法修正草案中有六大重點，包括：

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1. 增訂大學法修正草案第二章「行政法人國立大學」專章，納入國立大學改制行政法人相關規定，作為未來國立大學行政法人化之依據，如：增加採購彈性、適當鬆綁人事法令限制等。 2. 改變大學校長遴選制度為教育部主導，改善過去校長由教師遴選產生之校內派系對立及影響校園安定弊端。 3. 設立高等教育審議委員會，負責審議高等教育政策、高等教育資源分配，建立高等教育專業諮詢制度。 4. 削減校務會議的權利，校內另設學術評議委員會，處理純學術事務如：學術單位的設立裁併、學術發展與學術計畫審核等事項，改變過去校務會議為校內最高決策機關，形成校長有責無權、校務會議成員眾多、議事效率不彰、學術專業責任難以建構的弊端。 5. 在系所授與學位外，另外增加學程學位的設計，提供系所轉型機制。 6. 大學內部組織不再由法律規定，由各大學自行在組織規定內訂定，藉此授與大學自主權，自行決定其適合架構。（轉引自 http://mis.cc.ntu.tw/2734/ann/asp/management.asp_）二、國立大學行政法人化之爭議在上述的行政法人草案中，第四十條規定行政法人為國立大學者得依大學之特性就組織運作、評鑒、監督、會計、財產及財務事項，另以法律之特別規定。針對這樣的條文，考試院特別提出不同的意見，認為大學是為教學與研究目的設置，與一般行政機關行使公權力之性質有所差別，大學改制相關事項宜另以法令訂之，不宜與行政機關作相同規定，因此建議刪除該條文。儘管如此，教育部仍於二００三年六月通過行政院院務會議，公佈大學法修訂草案。時值暑假，因事關體大，各大學紛紛有所響應，如：六月十八日國立大專院校教師會理事長的一份聯合聲明中即針對大學法修正草案事先未徵詢各校意見，並提出對教育部擴權的嚴正抗議（簡明勇等，2003）；此外，臺灣大學於九十二學年度（2003）第一次校務會議中，由五十八位校務代表提案校方組成大學法修正草案因應小組，一方面發起大學法修正草案之全國連署行動，二方面希望透過對大學法修正條文之研究匯整資料，作為修法的參考依據。

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綜觀大學法修正草案可歸納出以下爭論，在優點方面： 1. 避免行政機關過度干預，有助於追求大學自製與學術自由：公立大學公法人化可將原先國家直接行政轉為間接行政，使公立大學在政府監督下，避免行政管制與學術駕馭之矛盾。 2. 政府與大學間由特別支配關係調整為權利義務相對法律關係：大學法人化後，教育部對大學自治範圍僅能依立法院通過之法律或其授權命令之規定，對大學進行法律監督。 3. 大學內部組織自主：法人最大特徵在於學術與行政兩大組織享有自治，不能將其模擬一般行政機關，其內部組織由法律加以規定之。 4. 大學預算概括與彈性：大學法人化後，得自由運作經費，惟在編列預算時，國家應避免對大學進行細部逐項用途指示，而為概括金額的撥付。 5. 建立學校本身學術責任、績效管理之理念：學校享有學術自由，但亦須認清權利與責任。法人化後須引進大學評鑒制度，並建立現代化財務管理系統，重視經費使用效益。 6. 大學之聯盟與整並依法有據。然而，在缺點方面如下（李威儀，2003；周祝瑛，2003；唐麗英，2003）_： 1. 政府控制權力更大：綜觀整個大學法修正條文當中，60 多個條文當中由教育部訂定的實施細則就高達十幾項，可以看出整個大學法有向教育行政機構逐漸擴權，形成有權無責的情況。從該草案中更可看出教育主管單位都是從經營管理的角度來考量國立大學的發展，使其幾乎成為其他經濟部門的附屬單位。而國立大學日後仿效私立大學設置董事會，在形式上使國立大學看似更加獨立，但實際上從董事會的人數、任期及許可權方面卻增加國家對高等教育的控制可能性。高等教育審議委員會的設立，負責審議高等教育的政策、資源分配以及其他法令規定事項，形成該會變成各國立大學幕後的決策機構，因為大學組織或解散行政法人與否，該機構有決定權，甚至可以主動推動相關事宜。而該會委員由大學校長、大學教授以及在工商文教科技等領域有貢獻者來組成。由成員的組成結構來看，在目前的政治環境下，十分有可能使大學內部職務流

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於酬庸性質，而且利益之間的回避是否能夠完全亦有爭議。另外，該委員會與現有的教育部委員會之間的位階關係為何？與現有高教司之間的關係又為何?在法律上的界定都還未明。 2. 社會資產淪為私人財團牟利工具：在行政法人的國立大學當中，其教學研究和基本設施幾乎都要由國家來補助，但是其補助比例的標準卻未明文確立，如此，很有可能會造成國立大學為補助款而受到政府的牽制，大學的獨立自主性將消失殆盡。此外，行政法人裏牽涉到大學財務經費的運作、採購流程，教師、研究人員的聘任、老師的退休、撫恤、資遣方式等等的條文法案不但冗長而且繁複，讓人質疑政府對辦理國立大學的意願不斷下降。無論中外，國立大學向來是一種所謂的公共財產（public good），藉由公共財產的概念，而得以獨立運作免於政爭的危害。但在行政法人的層層節制下，能否還能維持獨立運作？令人堪慮。將來行政法人大學在職員晉用上，不是採用公務人員相關的法令，那麼對於現任的行政人員是否依不溯及既往原則？新舊人員之間的待遇以及未來的發展如何？這個新的法案上都完全未提及。立即引進市場機制後，國立大學的公共性將被利潤取代，若轉型為營利機構，其社會資產不但有被掏空之虞，內部資源分配將更不公平。 3. 校內民主面臨危機，學生受教權和教職人員工作權不保：大學法修正草案一旦通過後，原屬校內最高決策單位的校務會議將有重大改變，學生代表只能列席，對於校園重大事務缺乏參與空間。此外，校長可直接提案聘任或解聘教師，只需經過校教評會審議即可，影響教師工作權。 4. 大學經費、資產規定不明確：新制對於大學經費的收支和應用中，會計的稽核作業必須受到教育部及審計部的監督。大學資產經費運用一方面受到政府嚴格的監控，另一方面在補助款上亦缺乏明確的比例標準，大學在運作上將出現左支右絀、看行政單位臉色的尷尬情境而無法充分發揮大學獨立自主的精神。

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5. 外行領導內行：學校校董會或是數所大學聯合校董會的組成，此是人事介入大學運作的重要特徵。以實施大學校務董事會最有經驗的美國大學來說，許多地區大學的董事會仍無法免於地方派系的介入的問題，更何況是臺灣？雖然政府希望大學能藉此增加與社會的互動，但是從另一個角度而言，若因此讓社會上一對大學生態瞭解不深的人士來參與大學運作，是否會造成大學庸俗化以及世俗化，亦值得深思。尤其是校董會的職權包括校長的遴選、聘任、續聘及解聘等，兼任的校董會成員多非學校相關人士，又如何能深入瞭解複雜的大學資源整合與相關法案？令人質疑。 6. 耗費立法，行政成本大：要實行國立大學行政法人化，勢必要調整或修正現有國立大學的人事、財政、採購及校產管理制度等，其牽動的法制調整工程及耗資的行政成本，恐怕大於所預期的行政法人化後大學競爭力提升的效益。 7. 法律糾紛不明：由於大學法中規定不明，目前在民法上，當大學和行政機關發生爭議的時候，大學本身並沒有一個可遵循的法律依據和解決途徑，對大學教育的傷害其實遠比於所謂競爭力的提升來得嚴重。 8. 大學恐遭財團、政治力介入：法人化的大學一年有三、四十億以上的年度預算，且可投資持股、貸款及擔保，可謂是一個大型企業組織，但是大學法中僅在第二十七條、第二十九條及第三十條對於行政法人國立大學之董事人數、任期等事務進行相關說明，不若公司法對企業的詳細規範，其不完整性實不可言喻，一旦政治力或財團侵入國立大學，法人化的國立大學將沒有任何阻擋機制。 9. 有權無責的體制外機構：大學法修正草案使得高等教育審議委員會及法人化後的國立大學校董會擴權，卻沒有相對的責任單位，造成兩個單位有權無責，國立大學行政法人化將使所有權力集中於教育部、學校董事會及校長，透過教育部可掌控大學人事及主導大學系所裁併工作，

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教授治校精神蕩然無存，大學將喪失學術自主權，影響不可謂不深遠。肆、結論綜觀臺灣地區大學法從一九九四年修正公佈後，于校園學術自由的保障、民主機制的建立以及大學制式的落實等具有重大的意義。但該法實施迄今遭遇不少批評，於是，近兩年為了因應臺灣加入世貿組織的衝擊以及回應大學法人化的呼籲，由教育部及行政院組成大學法修法專案小組，顯示強烈的改革意圖。誠如許多人批評臺灣教改最大的問題在於多數移植國外的制度，而忽略了其在臺灣本土的合宜性。如此次大學法修訂中有兩項措施值得國人特別關注的，一是將國立大學改為行政法人的提議；一是在教育部成立高等教育審議委員會。這兩項措施將大學的組織形式做了前所未有的大幅修改，使得許多人擔憂如此一來國立大學恐淪為政治分贓及酬庸的祭品。其中大學行政法人化的推動，其實主要是模仿日本的「獨立行政法人制度」，此制度在該國自二０００年元月六日實施至今也不過短短三年多，效果如何仍有待觀察。臺灣方面雖對原有的大學法有所不滿，但又如何能夠放心模仿國外一個正在施行而成效尚未明確的制度？至於高等教育審議委員會的設立，主要是參酌英國的大學制度，希望能透過大學以外的人事代表，對大學給予適當的經費支配與監督。然而以臺灣地區的情形而言，此制是否會淪為所謂的政治分贓或酬庸的情況？不可得知，而對大學自主及學術獨立的精神可能造成傷害，則是投下了一個未知的變數。對於這兩項足以撼動臺灣地區高等教育結構及體制的方案，我們必須要格外謹慎與質疑。因此在臺灣學習英、日等國制度時，必須特別注意本國的法令及社會文化脈絡。其次，目前國內在行政法人方面尚無法源基礎，雖然行政院行政法人草案正在修訂，但國立大學與一般行政機關不同，國立大學行政法人化後，不但可能增加更多的政治力介入，如董監事的派任造成大學組織擁腫，及重要職位淪為政治酬庸的情況，同時行政法人當中又會侵奪大學的校務會議的職權，將大學自治的精神予以虛化。更重要的是，因為目前大學行政法人化無法源基礎，如果大學倉促實施該政策，不但會混亂現有的法律體制；目前政府機關執意要施行大學行政法人化的主因在於，公立大學缺乏經營展管理的能力，導致資源運用上不能達到政府所謂競爭力的要求。然而從另外一個角度來看，究竟大學教育的目的為何？究竟競爭力是高等教育其中的還是主要的一項？

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這些問題恐怕必須加以厘清。總之，新修訂大學法中一方面引入目前日本正在試行的國立大學行政法人化，並且模仿英國的高等教育審議委員會的制度，不但嚴重影響臺灣地區原有的大學架構，並且造成國立大學校園權力集中於教育部、校董會、校長等少數人手中，造成大學自治、學術自主將蕩然無存。而且，在臺灣地區行政法源的基礎還未確定之前，就如此快速將過去行之數年的大學架構加以調整，在未來的建樹如何，目前仍不清楚，但就現今過程中，付出的社會成本有可能遠大于未來的成效。大學與其他一般的國家機關組織有別，擁有更高的獨立自主的特性，如果倉促地透過行政權力以經費的分配來主導大學未來的發展，將使大學自治的精神從此不振。同時將原有中小學十年教改當中所產生的一些後遺症轉移到更高等教育的殿堂中，原有的大學優勢能否延續？國立大學行政法人化是否會對臺灣地區未來高等教育的發展，甚至整體國力投下變數？不可得知，國人不能不格外慎重。參考資料：行政院組織改造推動委員會（2003）。組織再造行政法人篇。臺北市：行政院人事行政局。李威儀（2003）_{。取自國立大學法人化臺北、高雄公聽會。} 周祝瑛（2003）_{。誰捉弄了臺灣教改？臺北：心理。} 周祝瑛（2003）。「行政法人法制化」公聽會報告，立法院法制委員會編制，未出版。秦富傑（民 92）_{。博物館行政法人化之商榷。博物館學季刊 17 ”2”。} 教育部（2003）。民 92 年 6 月 11 日國立大學行政法人化議題之響應說明，未發表。唐麗英（2003）。國立大學行政法人化＝教育部及校長集權化＋校園戒嚴化。國立交通大學教師會，未出版。彭錦鵬（2003）。「行政法人法制化」公聽會報告，立法院法制委員會編制，未出版。

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