各級政府公務人力結構與人事支出之研究

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(1)第一章緒論. 第一節研究動機與研究目的. 近年來，政府財政日亦艱困，財政收支短絀不斷地擴大，以 93 年度中央政府總預算為例，歲入編列一兆三千五百三十九億元，較上年度預算數一兆三千二百二十五億元，增加三百一十四億元，約增百分之二點四；歲出則編列一兆六千一百一十三億元，較上年度預算數一兆五千五百零三億元，增加六百一十億元，約增百分之三點九。歲入歲出相抵差短為二千五百七十四億元，連同債務還本數五百六十一億元，政府共需融資調度財源高達三千一百三十五億元，其中二千六百五十億元發行公債及賒借，其餘則以移用以前年度歲計剩餘四百八十五億元予以彌平1 。由此可見，就政府的財政狀況而言已達到了不論從收入面或支出面皆必須以大幅度的改革手段來消弭目前吃緊的財政狀況。就民眾的觀點而言，若是政府要將財政赤字的缺口由增加稅收來弭平，不僅易遭致反感，在政治現實上也是困難重重，也因此舉債來支應日漸沉重的財政負擔，也就成了政府便宜行事所採用的方法。但舉債有其基本的原則，尤其若是以舉債來支應經常收支的財政缺口，更是不被允許之事。也因此，如何能更有效的節約支出，使政府的運作在不受到影響的前提之下，使財政收支能逐年達成平衡，就成為財政學者們所戮力以赴的目標。而財政的困難早已是世界各國所共同面臨的問題，因此如何有效的控制政府支出的成長甚至降低政府支出的規模，是自一九八零年代以來，一個逐漸形成的趨勢。特別是在經常支出方面需要加以密切的注意與控制。Alesina and Perotti (1997) 發現不少國家財政調整成功主要的關鍵在於削減政府的經常性支出及移轉性支付，而經常性支出裡最常有的做法即是合理而有效的控制政府的人事支出，施能傑(1999)也發現在 OECD 各主要國家中，中央政府人事費佔經常性消費支出 2 的比例多半在百分之六十以上，我國中央政府若將軍職人員計入也約在七成左右，地方政府更將近九成(見附表一)。瑞士洛桑國際管理學院(IMD)更是將政府消費支出與政府僱用人數佔就業人數比例列為負向指標3，由此可知，撙節政府支出，提升政府支出效率，不僅能改善世界各國近年來所普遍遇到的財政窘境，更能提. 1 2 3. 工商時報，論壇，2003 年.9 月 14 日 2 版經常性消費支出之定義為經常門支出減去經常門之移轉支出再減去債務利息支出。林淑勤，2000，「我國政府人事費及員額統計分析」，中國統計通訊 11(3)，頁 13 1.

(2) 升國家的競爭力，創造國家更大的產值。而人事支出不僅是政府消費支出的最主要構成項目，同時也是政府整體支出規模中最大的支出項目，因此在談到政府支出面的效率與控制時，龐大的人事支出比重就自然成為討論的焦點。這樣的一個焦點，常可見於每年行政院在公佈中央政府總預算案後，所引起各界的關注，尤其是行政院主計處所公佈的資料中顯示，相較於世界其他國家，我國中央政府人事費佔總預算的比例，高出一大截，根據林淑勤所做的統計，不論就人事費佔 GDP 的比例或是人事費佔政府支出的比例等四項指標 4 而言，均高過美國、日本、新加坡、南韓等國家不少5 ，雖然以世界各國的資料來做比較或因國情不同、中央與地方政府的角色定位歧異、對人事費的內涵定義差異也極大，不免有所偏頗。但若單就各國各級政府總人事費佔各國 GDP 的比重來看，此一數據我國仍明顯高出日韓港新加波等亞洲經濟體與我國相近的國家(見表 1-1)。因此，若就世界各國的經驗來看，則我國似乎更應該注意有關政府公務員整體待遇方面的各項相關支出的流向與趨勢。然而，這樣的一個議題，在國內雖然經常引起社會各界的高度重視，並常引用主計處所統計的世界各國資料來說明我國政府的人事支出大而不當，而有了各種的主張，例如精簡員額、整併政府組織、調整公務員待遇、甚有要求公務人員全體減薪之議，但這些的評論大都缺乏完整而詳盡的統計數據加以佐證，而施能傑 (1992、1997、1999b、2002)曾陸續的探討政府人力運用與人事費的歷年趨勢與支出比例，而這也大概是國內僅有的研究。因此本文的一個目的即在於研究目前我國各級政府人事費的支用情形如何？不論是在中央政府或是地方政府其歷年來的變化又是怎樣？又無較特殊的狀況？是否有某些機關或某類的人事支出有較為大幅度的成長，本文將從政府人事支出的各個面向來分析，目前整個政府裡包括中央與地方政府近十年來的人事費用的基本概況，並將政府預決算書裡的人事費再加以歸類整理，觀察目前政府人事費所面臨到的關鍵問題為何？有沒有什麼值得注意的現象，較好的解決辦法又是如何？尤其在地方政府，近年來不時傳出地方首長喊窮，發不出公務人員的薪水，這樣的問題究竟是如何造成的，是人力運用失衡亦或是公務人員待遇太優渥，還是地方政府本身支出規模太小，財源不足以致於各縣市政府自有財源幾乎均不足以維持人事費的開銷？而這種人事費經常支出的沉重僵固長期以來在地方政府均是普遍狀況，若持續下去則對於各地方政府的繁榮建設與發展有非常不. 4. 5. 此所稱之四項指標為各國各級政府總人事費佔 GDP 比例、各國各級政府總人事費佔各級政府總支出比例、各國中央政府人事費佔 GDP 比例、各國中央政府人事費佔中央政府總支出比例參閱林淑勤，2000，「我國政府人事費及員額統計分析」，中國統計通訊 11(3)，頁 26-29 2.

(3) 利的影響。再者，若要探究政府人事費的相關問題，則不能不對公務人力與人事費之間有所關聯的部分做一番詳細的統計與分析，因為人事成本的評估與公務人力資源的評估有著彼此相屬的關係，在瞭解到政府公部門的人力結構、數量和素質之後，即可與人事成本的各項資訊之間做相互的運用。因此本文的另一個研究目的即在於就政府公務人力之特性、人力運用、人力的素質就所蒐集到的資料加以分析這樣的一個狀況是否合理，並討論其對於人事支出的影響。表 1-1 各國各級政府總人事費佔 GDP 比率國家. 中華民國日本. 南韓. 新加坡. 單位：﹪ 香港. 美國. 英國. 德國. 荷蘭. 年度 1990. 8.96. 5.89. 5.12. 5.57. 4.87. 8.50. 10.21. 10.22. 10.02. 1991. 9.66. 5.84. 4.97. 5.23. 4.77. 8.93. 10.41. 9.62. 9.69. 1992. 9.89. 5.93. 5.37. 5.19. 4.31. 8.75. 10.35. 11.02. 9.75. 1993. 9.74. 5.99. 5.35. 4.77. 4.17. 8.66. 9.81. 11.22. 9.94. 1994. 9.66. 6.11. 5.18. 5.07. 4.15. 8.46. 9.05. 11.38. 9.80. 1995. 9.33. 6.11. 5.18. 4.84. 4.28. 8.37. 8.63. 11.22. 9.72. 1996. 9.46. 6.07. 5.09. 4.94. 4.22. 8.21. －. 10.91. 9.51. 1997. 9.45. －. －. 4.87. 4.00. －. －. 10.69. 9.33. 1998. 9.01. －. －. －. －. －. －. －. －. 1999. 8.79. －. －. －. －. －. －. －. －. 資料來源：林淑勤，2000，「我國各級政府人事費及員額統計分析」，中國統計通訊，11(3)，表六. 第二節研究方法、步驟、架構及研究範圍. 壹、研究方法本文的主要目的一方面是在探討政府的人力運用對於人事支出所造成的影響，一方面則在觀察政府人事費用近十年來的結構、流向與趨勢，結合政府公務人力運用模式，找出究竟影響人事支出增加的主要因素為何？而為了達到這樣的目的，本文所採用的研究方法主要為：. 3.

(4) 一、文獻分析法蒐集國內外有關政府人事費運用的相關書籍、期刊與論文、網站資料以及國內報章雜誌中對於政府人事費及人力運用應如何精簡的相關議題，主要藉由文獻的閱讀，對於政府的公務體系有基本的認識，並瞭解各國在精簡人事、提高行政效能、抑制人事費成長等方面有什麼樣的做法可供參考。另一方面也研讀國內期刊與報章雜誌，以控制政府支出，避免財政惡化的角度，來歸納出抑制人事支出成長，同時不影響政府政務推展之可行辦法。二、官方統計資料分析法本文的研究內容主要是找出近年政府人力運用與人事支出對於整體財政狀況的影響，因此必須詳盡的蒐集政府各機關所出版的各類統計資料，而且還必須加以整理轉化，再運用各種統計方法得出本文所欲研究的結果，其主要蒐集的統計資料有(以上均為年資料)： (1)中華民國銓敘統計(考試院銓敘部出版) (2)中央政府總預算(行政院主計處網站) (3)臺灣省各縣市財政統計年報(原臺灣省財政統計年報，現由財政部統計處編) (4)臺灣省各縣市人事統計指標分析(現由行政院人事行政局中部辦公室編) (5)各直轄市、縣市政府所出版的統計要覽 (6)各直轄市、縣市政府所出版的預決算書三、迴歸分析法本文迴歸分析的部份主要是以學理上會影響公部門人事支出的因素來探究職位結構、職務性質、薪資調整政策及人事成本結構等幾個面向對於我國各地方政府(不包括北高兩直轄市)單位人事成本、單位薪資的影響程度，所蒐集的資料為臺灣 21 縣市民國 83 年至民國 91 年有關公務人力及人事支出的各項資料，以 panel data 之固定效果模型進行實證分析，以了解影響地方政府單位人事成本及單位薪資的影響因素。貳、研究架構、步驟與研究範圍本文是藉由統計資料的蒐集發現，來探究政府的人力運用與人事費的支用與政府財政之間的關係，就歲出用途別而言，不論是中央與地方政府所佔比重最大的均為人事費此一項目，因此本文的目的即在於探討影響政府人事費支用的各個因素，並加以討論。所研究的範圍在公務人力方面主要就全國各級政府包括行政、 4.

(5) 事業及學校機構其人力數量、素質、結構分布做詳細的統計分析；而人事支出則以中央政府、北高兩直轄市所列的人事費預算科目及地方政府所列的人事費決算科目為研究範疇，至於各級政府公營事業機構之用人費用及非營利循環基金之人力運用及用人費限於時間，並不在本研究範圍之內，可留待日後討論。本文之研究架構與流程如下：. 圖 1-1 本文之研究架構公部門整體待遇觀點分析. 相關迴歸分析. ＊人事支出結構分析 ˙薪俸制度的改革 ˙各項福利的規劃 ˙退休制度的檢討. ˙影響單位人事成本的因素 ˙影響單位薪資成本的因素. 合理控制人事支出. 公務人力資源評估. 各國經驗汲取. ˙人力數量 ˙人力素質 ˙人力結構 ˙人力分布. ˙公務人力控管與彈性化 ˙因應財政困難的人事支出調整. 5.

(6) 圖 1-2 本文之研究步驟. 研究動機與研究目的. 收集、分析與整理我國公務人力資源相關統計資料. 收集、分析與整理我國各級政府人事支出相關統計資料. 相關文獻回顧探討. 我國地方政府單位人事成本與單位薪資影響因素之分析. 分析、檢討人事支出成長因素以及我國目前所面臨的問題. 整體待遇觀點之人事支出檢討. 公務人力資源之比較性探討整體待遇觀點之人事支出檢討. 合理控管人事支出之具體建議. 6.

(7) 三、研究限制然而，在做這樣的研究時，有其基本的限制，就政府公務人力的資料取得上，僅能從銓敘統計年報及各縣市的統計要覽獲得大概的資料，施能傑(1997)即已發現在其資料的細膩程度時有不足，例如各職等的人數即無，而民國九十年開始，銓敘統計年報中更將公立學校教師的各項資料不予列入統計，影響長時期的時間序列分析，各地方政府的資料更是僅能從其各地方政府所出版的統計要覽中取得，但較為簡略，近年來行政院人事行政局雖有將台灣省各縣市人事統計資料予以上網，但也僅有最近三年的資料。而人事費的資料，也僅能從中央與地方政府的預決算書取得，且甚難與公務人力的資料相互援引比較。而迴歸分析上，由於機關性質各異，不同性質的機關分別採用不同的晉用方式、薪酬制度，尚難針對不同性質的機關做更詳細的分類與比較。因此，本文也僅能就現有的資料中，將人力運用與人事費的變化之間的關係加以整合，這實為本研究的最大限制。. 7.

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