政府福利服務契約委託執行績效評鑑之研究

行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告

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政府福利服務契約委託執行績效評鑑之研究

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計畫類別：□個別型計畫

□整合型計畫

計畫編號：NSC 90－ 2412 － H － 130 － 001

執行期間：

90

年

8

月

1

日至

91

年

7

月 31 日

計畫主持人：劉淑瓊

本成果報告包括以下應繳交之附件：

□赴國外出差或研習心得報告一份

□赴大陸地區出差或研習心得報告一份

□出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份

□國際合作研究計畫國外研究報告書一份

執行單位：

國立台灣大學社會學系

中 華 民 國 91 年 10 月 20 日

行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

Pr epar ation of NSC Pr oject Repor ts

計畫編號：NSC 90-2412-H-130-001

執行期限：90 年 8 月 1 日至 91 年 7 月 31 日

主持人：劉淑瓊 台大社會系

mail address：scliu@ccms.ntu.edu.tw

一、中文摘要 當越來越多的公帑是交由民間受 委託者來運用，越來越多弱勢者的服務 是在政府行政監督體制之外進行，服務 的供應者無可避免地對外要向委託的 政府部門其實更精確的說是納稅 的社會大眾，去證明其使用資源的正當 性，理性地說，要展現該服務機構之效 率與效能，證明所提供的服務「能在最 均衡的運用資源底下，減少社區問題或 更大程度上滿足社區需要」，梁偉康 (1990:2)早在十年前即提醒社會服務機 構體察「交代的年代」(age of accountability)已經來到。社會服務機構 關心「交代」(國內文獻也譯為「責任」、 「課責」或「責信」，以下互用)的議題， 不單只是對外針對資源使用的回應，它 更是一種非營利組織自我檢查機制，對 內要對董事會、支薪的工作人員以及志 工有所交代，這對於機構士氣的提升， 有一定的作用。 「評鑑」是體現社會交代的一種 方式，藉由評鑑，委託者與被委託者都 可以對有權要求它提出績效的對象展 現成果，它不應僅是年度例行公事，評 鑑關係到社會服務民營化的理性目標 如何被達成，它也將引導組織行為，從 而影響標的團體的權益。 在本實證研究中，獲致以下數個 重要結論：一、社會服務「民營化」之 委託明細難以在實施計畫（Request for Proposal, RFP）或契約中精準而週延 的表達；二、社會服務契約外包的「成 本」難以被精確地計算；三、對社會服 務「效率和效能」與「品質」的測量技 術尚在發展中；四、難以克服評鑑的社 會政治因素；五、政府部門與受託者關 係：監督與共生。 關鍵詞： 契約委託（公辦民營）、績效評 估、責信、課責、民營化、成果測量 Keywor ds: contracting-out ； performance evaluation；accountability；privatization； outcome measurement. 二、計畫緣由與目的 儘管社會服務的民營化本質上是 八 O 年代新保守主義「民營化運動」之 下舊瓶裝新酒的產物，但以英美為例經 過政黨輪替，此一福利服務輸送的新典 範，不僅仍方興未艾，還有持續成長之 勢(Kettner & Martin, 1996; Chi & Jasper, 1996)。台灣在舊政府時代，曾於 87 年 1 月核定頒布「政府再造行動綱領」，著 眼於調整政府的角色，提出塑造「小而 能」的政府口號，而「政府業務委託民 間辦理」即為其中重要的手段之一。新 政府上台雖不再提「政府再造」，但基 於政策的延續性，以及在 89 年總統大 選時，亦曾以「第三條路」為師強調政 府與民間社會之間的夥伴關係，以及重 視民間非營利部門的功能。由此看來， 公部門引入民間資源，以擴大公共服務

的範圍，降低政府的支出的政策方向， 預估在近期將不致有所轉變。以台北市 的社會福利為例，自 74 年第一個公設 民營的案例至今，社會局的針對各人口 群所供應的各種個人福利服務幾乎已 全數以個案、方案及機構委託的方式委 由民間非營利組織來生產(台北市政府 社會局, 2000)。目前契約委託的服務輸 送方式極為普遍，在地理上從院轄市到 各縣市都在快步進展；在委託內容上， 以服務品質為考量的社福與文教事 業，到以服務效率為主軸的工程與環保 (陳小紅, 1999:6-3)，可謂全面開展。 當越來越多的公帑是交由民間受 委託者來運用，越來越多弱勢者的服務 是在政府行政監督體制之外進行，服務 的供應者無可避免地對外要向委託的 政府部門其實更精確的說是納稅 的社會大眾，去證明其使用資源的正當 性，理性地說，要展現該服務機構之效 率與效能，證明所提供的服務「能在最 均衡的運用資源底下，減少社區問題或 更大程度上滿足社區需要」，梁偉康 (1990:2)早在十年前即提醒社會服務機 構體察「交代的年代」(age of accountability)已經來到。社會服務機構 關心「交代」(國內文獻也譯為「責任」 或「責信」，以下三名詞互用)的議題， 不單只是對外針對資源使用的回應，它 更是一種非營利組織自我檢查機制，對 內要對董事會、支薪的工作人員以及志 工有所交代，這對於機構士氣的提升， 有一定的作用。 「評鑑」是體現社會交代的一種 方式，藉由評鑑，委託者與被委託者都 可以對有權要求它提出績效的對象展 現成果，它不應僅是年度例行公事，評 鑑關係到社會服務民營化的理性目標 如何被達成，它也將引導組織行為，從 而影響標的團體的權益。 過去個人及學術界同僚在有關契 約委託的研究上，對於政府的監督管理 能力與意願均持相當的保留態度(蘇昭 如,1992,1993; 柯三吉與萬育維,1994; 林萬億,1997; 馮燕與張英陣,1997; 鄭 讚源,1997; 劉淑瓊, 1998a; 陳小 紅,1999)。簡言之，雖然民間經常反映 政府過度管理，限制其組織自主性；而 政府部門也信誓旦旦強調加強對民間 受委託者的監督與輔導，然事實的情況 是委託者對機構服務品質缺乏掌握，林 萬億（1997:53）曾觀察公設民營契約書 的內容，認為政府較重視財產的歸屬與 維護，至於軟體的服務品質與案主權益 的維護，則因缺乏明確的規範而顯得不 被重視。個人在實務運作面的參與觀察 也看到，科室承辦人對於受託單位是否 按契約約定提供服務，專業人力是否依 約聘用、給薪是否過低、流動率是否太 高，服務供應的方式與委託單位有否存 在認知差距，服務量是否低於契約規 定，案主權益是否受損（例如：機構是 否違反專業倫理，對案主做不當的處 置；機構為節省成本是否降低品質或變 相收費，增加受助者負擔，或造成某些 人受助的經濟障礙；機構片面要求中途 解約，服務對象是否得到適當的安置； 機構涉入過多宗教色彩是否得當），是 否違反資源使用的公平正義原則（如： 機構為節省成本選擇輕案，拒收情況最 嚴重、最急迫需要被服務者；服務對象 是否過於集中，致使少數受託單位原有 會員或服務對象得重覆使用有限的福 利資源，以致造成公設民營機構大量成 立，但整體服務量卻未隨之成長；機構 所提供的服務雖有其價值，對其原有組 織任務之發展亦有其助益，但非政府的 優先性所在，不僅違反政府公平性原

則，也降低資源的運用效率）等等，多 已意識到問題重重，並投以相當的關 注，然不可諱言，承辦人乃至整個社會 局目前所能實質著力之處，確實相當有 限。 「社會服務的交代」與「執行績 效評鑑」(performance evaluation)隨著社 會服務民營化的盛行，越來越受到關 注，儼然已經成為契約委託研究的新顯 學。過去探討責任議題，多聚焦在服務 輸送的結構與過程、例如：財務稽核、 專業證照的要求、人員的資格之上 (Bachman, 1994; Smith & Lipsky,

1992)，但檢視晚近的相關文獻則發現多 指向一個共同趨勢，就是反省過去過度 強調過程與產出(process & outputs)的 評鑑指標，主張應把注意力放在產品與 成果(products & outcomes)之上(Kettner & Martin, 1993; Osborne, Bovaird, Martin, Tricker, & Waterston, 1995; Shian, 1995; Peat & Costley, 2000; Campbell & McCarthy, 2000)。在美國社 區募款上享有公信力的United Way 從 1995年開始在接受其經費補助的民間 非營利組織之間積極地倡導「以成果評 鑑方案績效」之觀念(United Way of America, 1996)，在該會專屬網站上闢有 特區討論，並提供相關書籍與影音產品 供個人與社服組織價購。香港向港英政 府以來即有長期的「公辦民營」傳統， 吳水麗(1999)在探討此一服務輸送模式 的現況與展望文章中，也明確指出「成 果管理」（outcome management）是香 港目前為官方與民間共同認知的監管 政策。在本土經驗方面，有鑑於政府部 門的承辦人與民間受託單位對於形式 監督、行政監督繁瑣之不滿，筆者在擔 任社會局兼任研究員期間，一份對台北 市社會福利機構公辦民營制度診斷與 建議的報告中，也主張代之以「產出管 理」(劉淑瓊, 1997)。 較諸1990-1997年的風起雲湧，近 年來公設民營的議題不論在社會福利 的學術界或實務界似乎有沉潛的趨 勢。表象上，地方政府制度化的努力， 以及委託與被委託雙方經過多年磨 合，夥伴合作關係似乎正逐漸進入理性 成熟期；而學術界有關契約委託的研究 彷彿也將能研究的議題都做完了。在陳 小紅(1999)的研究之後，公部門資助進 行的研究明顯減少，「業務委託民間經 營」轉以行政院經建會亞太營運協調服 務中心(即目前之「財經法制協調服務中 心」)為政策規劃權責單位，研究也聚焦 於法制面探討(參,劉宗德, 2000)。 儘管如此，個人從1997年迄今密 集地參與契約委託走得最前面、委託數 量與種類最多的台北市政府社會局契 約委託業務的研究、建制、執行與諮 詢，深刻體會到政府部門的契約管理 (contract management)實務運作上問題 重重。先前的實證研究確實點出了問 題，其結論在產官學界都有高度共識， 但這並不表示現象與問題一成不變，也 不代表所提出的問題已得到解決，事實 上，有關契約過程(contracting process) 的研究不僅在國際學術文獻中相當有 限(Peat & Costley, 2000:22)，在台灣也 仍存有相當的研究空間。 在形式上，從甄審、簽約，到年 度評鑑與續約評鑑以建立一套制度 程序、定形化格式、評鑑指標、表 格等等，雙方行禮如儀。整個評鑑的進 行可分做形式與內容兩方面來看，在形 式上，有看似「專業、客觀、中立與超 然」的學者專家，到機構進行現場查

訪：聽簡報、參觀機構、閱讀資料、抽 閱個案記錄、與執行行政及專業的工作 人員個別交談、與母機構代表及公辦民 營機構主管交換意見與答詢、寫完評分 表與評鑑意見，以上工作多半在三個鐘 頭內完成。在評鑑內容上，各科室均已 發展出格式整齊、計分量化，看似精確 的評鑑指標表，這些評鑑指標有的是邀 集民間供應相關服務的社服機構團體 經過多次研商定稿，有些則是行政人員 閉門自訂，有些則邀學者專家審定，除 分數的量化資料外，委託者要求參與評 鑑的學者專家要給予書面評鑑意見，以 補量化資料之不足。 儘管目前的評鑑在形式與內容上 都看似專業而合理，檯面上委託與被委 託雙方的抱怨已較過去減少，不再是彼 此衝突的戰場，但令人質疑的是：站在 支撐「社會服務民營化」之理性的基礎 上，在目前契約委託的架構下，做為一 個以人民稅收去購買服務的經理人，政 府部門對於委託出去的服務有沒有設 定預期的成果(outcome)？如果答案是 肯定的，它真的明確掌握了該項委外所 要求的服務品質水平嗎？民間受委託 者的認知是否一致？實施計畫的內容 與正式契約用語，真能保障服務購買者 精明地買到預期的服務嗎？目前的評 鑑模式與評鑑內容，反映什麼樣的管理 思維？可以引導或約束受託者依約提 供合於預期成果的服務嗎？在現行評 鑑制度下，資源被有效率地運用了嗎？ 服務對象的福祉獲得相對較大的保障 嗎？哪些因素在型塑契約過程中的執 行績效評鑑模式與內容？相對地，若政 府部門在執行委託業務時，未能發展出 成果測量(outcome measurement)的觀念 與工具，那麼，其原因及可能造成的結 果，就是進一步要處理的課題。 綜上所述，在知識層面，台灣的 社會服務民營化雖然已歷經近二十年 的歷史，但整個契約過程不論對委託的 公部門、被委託的民間非營利組織，以 及研究工作者言，都還是一隻有待判讀 的黑盒子，潛藏的問題遠比浮上檯面的 多。有鑒於此，本研究的目的即在於探 索、描述、比較並解讀現行「契約執行 績效評鑑」(contract performance evaluation)制度，及其影響因素。 具體言之，本研究基於以上的觀 察與認知，將以「契約執行績效評鑑」 為中心，試圖回答以下的問題： 一、計畫(代表受託者)vs.契約(代 表委託者，含RFP)： 配對比較公告實施計畫(RFP)/契約與申請者所 提服務實施計畫二者在目標與目的 (goals & objectives)及預期成果 (outcome plan)的清晰度與吻合度。 二、「契約執行績效評鑑」模式 靜態面分析： （一）現行社會服務的「契約執 行績效評鑑」模式(what)； （二）現行各種「契約執行績效 評鑑」模式之內涵(what)； （三）各種模式之形成背景與設 計理性(why)； （四）各種模式之運作現況與問 題(how)； （五）委託者、受託者及參與學 者對「契約執行績效評鑑」之評估 三、「契約執行績效評鑑」與公 告實施計畫(RFP)/契約所訂 的目標與目的之間的關聯性 四、型塑「契約執行績效評鑑」 的因素分析動態面： （一）契約特徵與「契約執行績

效評鑑」之間的關係； （二）受託者特徵與「契約執行 績效評鑑」之間的關係； （三）委託者特徵與「契約執行 績效評鑑」之間的關係； （四）民間社服機構生態與「契 約執行績效評鑑」之間的關 係。 《此處插入研究架構圖》 二、國內外文獻： （一）社會服務民營化的理性基礎： 八Ｏ年代民營化在全球蔚為政策 風潮，主張縮減政府的職能與角色，全 面從產業與公共服務撤退，探討民營化 再次進入政策議程之因素的理論雖然 在概念上可大致歸納為三種取徑：一是 效率與效能極大化，二是自由主義的意 識型態，三是公共選擇觀點(劉淑瓊, 1998b)。然質言之，隱身於民營化背後 的理性不外是藉由將服務的生產 (producing)從公部門移轉到民間部門， 以達到提升服務的水平，降低成本，並 獲得一個更具選擇性的服務型態給標 的團體。公部門因契約委託而得以從既 有的科層結構之標準程序中獲取部分 卻重要的彈性空間，從行政流程到服務 的開辦與終止均可較接近於理性規劃 (Campbell & McCarthy, (2000)。右派意 識型態對民營化的主張更是著眼於「效 率與效能的極大化」可說是民營化 最吸引人之處。 支持民營化的學者所提出的論點 大多著眼於效率、選擇自由、有效抑制 政府財政支出的擴大及員額的膨脹，避 免政府科層體制的僵化與無謂浪費等 議題 贊成民營化的學者認為政府福利 服務的供應必然較市場供應缺乏效 率。其原因來自以下數端：（1）在服 務的供需方面：政府福利的提供對於消 費者與提供者而言均傾向於鼓勵資源 浪費。（2）政府獨占服務的供應：政 府部門在某些服務的供應上具有獨占 性，因此公務員可訂定若干利己不便民 的規章，防弊重於興利，高階人員濫 權、專業人員在低薪下工作改變原有利 他與專業的承諾，產生科層病態的現象 （Glennerster，1992：36-37）。（3） 行政效率欠佳：公立機構的運作以正式 化、層級化與形式主義等為其特徵，有 利於組織內部的管理，但案主通常需接 受較繁複的資格查核程序，曠日費時。 在個案的處理上，公立機構一般講求通 才化與多功能，故不太能像民間一樣單 獨建立專門化的機構來服務特殊困擾 的案主。而政府將福利服務的供應交到 民間手上，期待得到優勢不外：（1） 效率與品質；（2）彈性與創新性。 在以上的思潮脈絡下，台灣在舊 政府時代所積極推動的「政府再造」計 畫，其主要的效益指標即是著眼於政府 人事成本、設施成本支出、事務費用的 減少，回饋金與權利金的收益，提高受 服務者滿意度與信賴度等(行政院經建 會, 1999:31)。 （二）績效評鑑在契約委託中的重要 性： 社會服務的民營化如上所述有其 理性基礎，而所謂的契約委託是政府部 門以人民的稅收，擔任服務採購者與契 約管理者的角色，因此，在一個民主社 會中，公部門依法要對民意機關負責， 而受委託的民間社會服務機構要對提 供資源的公部門負責，即所謂的「公私

夥伴關係的責任」(accountability of public-private partnership)。這是一個亟 待探索的重要議題，也幾乎是此一領域 研究者的共識(Donahue, 1989; Gormley, Jr., 1991; Kettner & Martin, 1987;

Kramer & Grossman, 1987; Plante, Couchman, & Diaz, 1995; Smith & Lipsky, 1992; Bachman, 1994;)。然而， 誠如 Peat & Costley(2000:22)所評論，即 使社會服務民營化，以及對夥伴關係責 任要求的認知，在過去 35 年有戲劇性 的增加，但是關於契約過程的研究卻相 當有限，是一個亟待耕耘的研究空間。 在契約委託架構下擔任契約管理 者的政府部門應該經常檢視：將委託出 去的方案能否得到充分的執行，預期的 目標與目的是否被忠實的達成，由資助 經費的政府部門所建構出來的契約過 程有沒有能力提供充分的保證。也應該 有能力找出影響績效評鑑結果的因 素，以及所採取的績效評鑑模式與受託 者績效表現之間的關聯性。

Campbell & McCarthy(2000)在一篇 描述與分析美國紐約市政府將供應給 遊民的庇護所契約外包給民間非營利 組織經營的經驗之論文中，也指出為確 定目標被達成，績效評鑑而且是以 「成果取向」(outcome-based)的評鑑取 代過去「過程導向」(process-based)確有 其必要性，他們也自豪於此舉在美國各 州的遊民服務中為僅見。 美國規模最大的勸募機構 United Way 與資助世界各地眾多社會方案的 W.K. Kellogg Foundation，基於責任的 考量，也需要對接受資助的單位進行評 鑑。「成果測量」已成為 United Way of America 晚近的評鑑思潮主流，它們任 為測量成果的目的在使服務供應者、政 府、其他資金供應者、以及社會大眾越 來越要求有清楚的證據來證明它們所 擴增的資源真正的為人們帶來一些好 處。另一方面，服務的消費者與供應服 務的志工也想知道他們投入時間的方 案是否真正讓事情有些不一樣。換言 之，他們對資源的使用要求更好的“交 代”(accountability)。除此而外，它還可 以協助方案：(1)延攬與留住有才華的工 作人員；(2)激勵有能力的志工；(3)吸引 新的參與者；(4)吸引協力者；(5)為創新 的努力引進支援；(6)贏得做為楷模或表 率的認可；(7)保持或增加經費的挹注； (8)得到社會大眾的認可。方案的管理者 也可以運用成果的資料達成以下的功 能：(1)強化既有的服務；(2)鎖定有效的 服務予以擴展；(3)確定工作人員與志工 的訓練需求；(4)發展並合理化預算；(5) 準備長期計畫；(6)將董事會成員的注意 力集中在方案的問題之上(United Way of America, 1996:4-5)(參附圖)。 《此處插入附圖》 W.K. Kellogg Foundation 則在自 編的「評鑑手冊」(1998)當中賦予績效 評鑑高度的價值，主張每一個參與評鑑 者花時間思考並討論個人的假設與信 仰如何影響他的評鑑哲理。每一個人(尤 其是那些位居領袖地位者，如：方案主 任、評鑑者、董事會成員、與 Kellogg 方案主任)事實上都反映出鑲嵌在評鑑 過程當中的價值與政治，應該要誠實地 檢視這些如何影響所注重的和所忽略 的，哪些人被聽到，哪些沒有，如何被 詮釋，結論是什麼，這些如何被表達。 W.K. Kellogg Foundation 對評鑑有 一個極為特別又極具啟發性的理念：評 鑑不應該只用以「證明」一個方案的成 功(prove that a project worked)，而更應 該去改善它的成功(improve the way it works)。因此，在它們看來，評鑑並不 只是一個責任測量的工具，而應該視之

為方案的管理和學習工具。 該基金會並建立以下的原則來協 助引導評鑑工作： 一、強化方案：我們的目標在改善 人們的福祉，評鑑藉由提供進 行中、系統的資訊以進一步達 成這個目標。這些資訊在方案 的生命週期當中強化之，並且 用成果資料來評估改變的範 圍。評鑑的努力應該讓一個組 織在外在支持結束時，更強 壯、更能運用這樣一個評鑑。 二、運用多元模式：我們支持多科 際的方法以達到問題解決。評 鑑方法應包括一組技術以表 現重要的方案問題。 三、設計評鑑以表達真正的問題： 我們相信以社區為基礎的組 織應該將它們的評鑑立基在 個別社區真正的議題之上。因 此，評鑑努力也應該是以社區 及其脈絡為基礎的。主要的目 標是去找出方案的真實社區 之問題與機會，去提供工作人 員與資源贊助者可信賴的資 訊，藉此可以表達問題並在建 立在優勢與機會的基礎。 四、創造一個參與的過程：參與方 案活動者應該也參與方案評 鑑。最好的評鑑珍視多元觀 點，並將在意該方案的人納入 評鑑當中。有效的評鑑同樣讓 組織將它視為具有管理與領 導的功能。 五、允許彈性：我們鼓勵方案在設 計、執行與修正上都具有彈 性。許多由 W.K. Kellogg Foundation 所資助的方案並非 具體的方案，但有複雜、全面 的努力朝向系統的社區變 遷。因此，評鑑方法不應該是 僵化的浮面的，否則將難以記 錄漸進的、複雜的、且經常是 微妙的改變。相對地，評鑑計 畫應採取一個權變的取向，配 合一個慢慢改變的、複雜的方 案之需求。 六、增強能力：評鑑所應該考量 的不僅是特定的成果，還應該 包括參與該方案的個人所獲 得的技巧、知識與觀點。為達 到對方案越來越細緻的瞭 解，我們鼓勵每一個評鑑參與 者持續不斷的自我反映 (self-reflection)與對話。 （三）契約委託績效評鑑的問題： 社會服務的供應者與委託者對於 「績效評鑑」都存在即矛盾的心理，過 去普遍的認知是社會服務屬於軟性服 務，其結果根本是無法測量的，在缺乏 更好的替代方案下，從服務供應的過 程、人力的配置加以控制，多少可以維 持最低的服務水平。 從過去台灣的實證研究顯示，政 府對委託出去的服務之品質缺失掌 握，究其因有五：一為契約內涵與用語 含糊不清使得委託者雖是資源提供 者，但本質上無法對品質有所掌控，甚 至如Kettner & Martin(1985)所說的根本 是為受託者所擺佈。二是「精簡員額」 政策下，行政人力在數量與經驗上的限 制；三為社會福利服務具有「生產與消 費同時發生」的特質，以致精準的績效 評估有其困難（鄭讚源，1997：84）； 第四受制於政治與行政的互動關係（劉 淑瓊，1997）；第五則為關鍵所在，由 於「公設民營」制度隱含撙節政府支出 的政策目標，社會局目前也尚未估算出 特定服務領域、特定對象的單位標準成

本，政府與民間對於社會捐款是否應為 挹注公設民營機構經營之用亦未達共 識，因此，民間一直可以「補助不足」 為由，也可以「政府推卸責任」為由， 排拒社政部門在服務品質與服務公平 性上的監督與質疑，正如Bernstein （1991）所批評，委託架構下公私部門 不斷地進行一種彼此均試圖推託責任 要求的「遊戲」（Leat，1995，引自黃 源協與許智玲，1997：97），而這也是 目前公設民營制度最另人憂心的核心 問題所在。 其次，公設民營深化社會福利的 政治性格也是問題之一。所謂社會福利 的政治性格包含三方面的意義：一是如 公共選擇理論所論述行政官僚為個人 政治生涯事業，或政黨與民選政治人物 為選票而與利益團體聯盟，造成政府膨 脹、福利資源錯置；另一則是如DiNitto （1991）所謂因財富來源與數量不同， 形成社會歧異性，因而對社會問題成 因、解決途徑、資源配置優先性的認知 缺失共識，因此社會福利政策本身就具 有高度政治性。第三則是組織生態學者 與制度學者所共同關注的「組織正當 性」議題。 民營化的本意在於將服務從政治 化的場域，移轉到社區的、專業的與商 業的場域，以確保最佳的專業實施或有 效管理，但在實際的運作中，某些社福 機構團體本身就是相當有權力的政治 行動者，是否因此而取得較有利的競爭 位置，社會服務民營化能否避免供應者 政治（provider politics）的問題，顯然 不甚樂觀。在本研究的分析中，台北市 前後兩個執政黨在社會福利主張上、對 公設民營的政策目標的界定上，以及與 民間的互動關係均有所不同，但基本上 都難以擺脫政治因素的介入。 組織生態學者對於「組織正當性」 的討論著重於構成的正當性 (constitutive legitimacy)，屬於認知層 面，藉由視為理所當然的組織型式描述 過程，當某種特定形式的組織增加時， 企業家會採用這種型式來開創新的組 織，因為它是「不言自明的」 (“obvious”)，而且幾乎想不出其他任何 新的形式來自我組織；制度學者則側重 於社會政治正當性(sociopolitical

legitimacy)(Baum & Powell 1995;

Hannan & Carroll 1995)，指組織因順從 某些法令、規範，或權威訂的標準、公 眾或制度的守門人而被獎賞，反之亦 然。酬賞可能以補助或契約，或僅只是 單純的社會認可之形式出現；處罰則從 罰金、懲處到拒絕往來。Baum & Oliver(1992,1996)在有關加拿大多倫多 都會地區的日照中心的運作，以及它們 和社區組織與政府機構之間關係的研 究中顯示，是否能夠得到公部門的資助 經常是重要指標。Singh, Tucker, & Meinhard(1991)觀察多倫多的志願社會 服務組織發現，列名社區名錄、有一個 慈善註冊號碼、以及有一個龐大的董事 會陣容的組織，其組織衰亡率都較低(也 可參考 Singh, House, & Tucker,1986)。 以上研究結論都顯示，社會政治正當性 對組織生存與發展而言是關鍵的。 「社會政治正當性」概念對於契 約委託績效評估的啟發即在於，它引導 我們思考在公告實施計畫與契約內容 對於成果的要求描述含糊不清時，據以 決定續約的契約執行績效評鑑很可能 受到一個社會服務機構的「社會政治正 當性」所左右。 第三則與「社會網絡」(“social network”) 有關。過去相關的實證研究中顯示部分 民間團體對於委託作業的甄審過程，評 審委員與候選機構、營運計畫的真正撰

寫者間有所關聯淵源，社會資源的分配 存有政治酬庸的意味，人情與政治的滲 入，民意代表與黨政人士的關說，而感 到不合理（廖啟富, 1994:65,113; 林萬 億，1997:50）。以台北市為例，社會福 利的學術界、行政界與實務界事實上是 相當小的社群，不可避免存在某種身份 重疊性，各評審委員也有其社會關係網 絡，是否因此而有所偏好，不易明察。 社會局曾發生評審委員身兼某候選機 構之顧問，受邀為甄審委員時並未迴避 而受到檢舉之情事，然而也有學者認為 在決定簽約者的過程中，雖不免政治、 人情壓力，但由學者專家所組成的評審 委員，已發揮把關效果，惟建議未來仍 應委請學有專長、立場公正的專家學者 擔 任 評 審 ， 以 減 少 民 怨 （ 林 萬 億 , 1997:113,116）。然而，不論在甄審或續 約評鑑上，學者能否真正做到立場公正 事實上不無疑問，最值得關注的是評鑑 者的社會網絡關係、資源交換關係， 如：學生的實習機構，個人研究領域的 研究對象等等，都極可能對於評鑑的結 果產生某種化學變化。 （二）結果與討論 一、社會服務「民營化」之委託 明 細 難 以 在 實 施 計 畫 （ Request for Proposal, RFP）或契約中精準而週延 的表達： 實施計畫本質是一項「規劃明細」 （“design specifications”）（Terrell & Kramer,1984）。委託者在實施計畫 中敘明以下事項：1.所能提供的資源； 2.所欲購買的服務種類、規格與數量； 3.服務的標的對象；4.行政要求。隨著 責 信 要 求 的 日 增 ， 服 務 績 效 明 細 （performance specifications）也被 視 為 不 可 或 缺 的 一 部 分 ， Wedel & Colston（1988）更詳細地指稱為「數 量、品質與成本的明細」，當中應已充 分反映委託者預期的目標（引自Peat & Costley, 2000）。 潛在受託者根據這些資訊審慎評 估是否以及如何送出投標計畫，完成甄 審程序後，雙方乃磋商訂定契約。契約 是以實施計畫為本，範定委託與被委託 兩造權利義務、具法律效力的約定，首 重明確性、周延性與可行性。由於契約 是雙方關係基礎的重要文件，一份精準 的實施計畫明細與契約，對於委託者監 督能力之提升十分重要。

Kettner & Martin（1985）的實 證研究歸結一份不理想的契約，是影響 契約執行最具影響力的因素。但在社會 服務領域，受限於契約用語界定的困 難 ， 民 營 化 的 腳 步 原 本 就 比 較 緩 慢 （Campbell & McCarthy, 2000），落 實到執行層面上政府與民間要訂定一 份理想的契約可說問題重重：就設定服 務的目標言，社會服務往往具多重目 標，不易逐一敘明（Bachman, 1994,引 自Peat & Costley, 2000）；就訂契約 的技術言，訂定一份精確嚴謹而周延的 契約，期待儘可能涵蓋可能發生的狀 況，其交易成本與磋商成本均甚高，亦 非一蹴可及；再者，委託與被委託雙方 分屬性質互異、規範不同的機構（劉淑 瓊, 1997），基本上就不易取得共識。 將目標具體陳述並予量化，可說 是福利服務傳統以來的「不可能的任 務」。但弔軌的是，理論上，「民營化」 是建立在契約委託兩造對於委託內容 有明確的認知與共識之上，否則，被委 託者無從衡估本身的能量是否足以承 擔，委託者輸入購買服務的資源是否足 夠；委託者也無法確定公帑之運用是否

符合成本效益原則，政策與方案目標是 否如規劃被達成。 社會服務的實施計畫與契約委託 事項明細化之核心困難，在於契約敘明 委託目標與目的的用語經常不夠清晰 明確，其結果是：不適當或含糊的契 約，使得委託一方雖是提供資源的買 方，有權要求被委託者提出運用公帑的 績效與成果，但事實上委託者卻經常因 契約記載不明確而為被委託一方所擺 佈（Kettner & Martin, 1985:76）；相 對地，被委託者也抱怨形同在一紙「空 白支票」的基礎上運作，續約評鑑時經 常被評鑑委員不合理地過度要求，遠超 過他們對契約內容的認知與承諾（劉淑 瓊, 2000a）。這個技術上的困境在這十 餘年間在契約委託最盛行的美國似乎 也沒有太大的突破。近年在一項對州層 級的契約外包所做的調查中，美國聯邦 政府的會計部門即指出：「我們所拜訪 的所有政府部門之公務員均表示，在民 營化政府活動中，最關鍵、最困難的任 務就是為民營化契約撰寫精確的工作 陳述(specific work statements)。」 （引自 Sawicky, 1998）。

Bachman（1994:95）的研究指出 州政府為外包心理衛生方案所訂的契 約，基本上不是設計來提高契約目標被 達成的可能性（引自 Peat & Costley, 2000）。Sawicky（1998）在密西根州的 就業方案外包的分析中，也發現負責委 託的單位完全沒有提出任何有關「計畫 中所承諾的資源輸入如何產生何種水 平的服務產出」的說明。即使委託者在 契約中明訂一個看似具體明確的服務 績效，如：「方案參與者結業後，持續 受僱 90 天之比例」，也經常說不清楚訂 出這個標準背後的相關參考脈絡，而顯 得毫無根據缺乏說服力。Campbell & McCarthy（2000）在敘述紐約市遊民服 務部門將遊民服務外包的評鑑制度變 革時，也指陳委託者對於所要求的服務 水平，或期待該服務對案主造成何種影 響均付諸闕如。 當契約要求如上所析其文字敘述 是模糊的、標準訂定是基礎薄弱的，即 使政府運用了看似充分、有效的監督技 術，受託者的表現事實上是不容易被評 鑑的。即使服務品質明顯不佳，在契約 不清，責任不明的情況下，雙方仍可各 自表述，彼此責難。正如 Bernstein （1991）所批評，委託架構下公私部門 不斷地進行一種彼此均試圖推託責任 要求的「遊戲」（Leat, 1995,引自黃源 協與許智玲, 1997:97） 二、社會服務契約外包的「成本」 難以被精確地計算： 計算社會服務的成本及契約委 託的成本，從公部門的角度來看有兩層 意義：一是政府在評估以契約委託做為 福利服務輸送方式是否較「公辦公營」 有利時的重要參據；二是政府部門在估 量 應 在 契 約 委 託 關 係 中 投 入 多 少 資 源，要求何種水平的服務時的參考。 理論上，在社會服務中所謂的 「成本」從供應者角度言，多指向直接 用以生產服務的資源之總價值，如：人 事費、設備費及相關物資等。Levin & McEwan（2001）應用經濟學的概念，主 張在做成本分析時應將「機會成本」 （”opportunity cost”）也一併計入， 但他們也同意機會成本往往難以換算 成金錢數額。在契約委託關係中，除檯 面上具體可見的成本外，還有行政成本 與政治成本（劉淑瓊, 1998a），或所謂

的 交 易 成 本 （ transaction costs ） （Saidel, 1991），這部分經常是隱而 不見，或者是被契約委託的規劃者所忽 略。 做為一個購買者，政府在規劃之 初即應先確切計算生產服務的「標準成 本」，衡估「機會成本」，釐清「隱藏 成本」，決定受託者應得的「合理利 潤」，才有足夠基礎判斷在此一契約委 託中應付出多少資源，可要求何種水平 的服務，是否較政府自行供應更為理 想；同理，做為一個宣稱自己是有經驗 的機構經營者，民間受託者也應建構一 套機制設定服務品質與並據以估算生 產成本，如此方有基礎評估能否承接契 約，以及承接後財務狀況，這是「民營 化」之下，委託者與受託者必需具備的 基本能力，但顯然在實務運作上契約委 託的雙方在這方面都難以另人滿意，部 分受託機構在服務供應上經驗尚淺，整 體服務流程尚未標準化，難以計算成 本；部分機構雖可以算出成本，但計算 出的成本反而凸顯出機構經營的無效 率，因此也多不願意公開詳細內容。 另一個難以計算服務成本的原 因在於，社會服務的品質與價格之間所 存在關聯性。誠然如前文所述當購買者 對於委託的服務內容與要求的品質未 能訂定明確的規格時，購買服務所應付 出的合理成本自然難以估算。Sawicky （1998）以美國福利改革計畫底下，密 西根州「工作第一方案」（“Work First program”）的契約外包為例指出，委託 與受託雙方在成本估算之準備期間，幾 乎沒有一份契約的擬定曾清楚計算服 務契約外包的成本。換言之，與前述的 契約服務績效之訂定相同，即便訂出一 個數額，並獲致雙方都同意，其成本估 算都可能是缺乏足以服人的脈絡根據。 台灣政府早年在「動用（發掘、 結合）民間資源，共同興辦社會福利事 業」的一貫理念下，推動委託民間供應 福利服務業務，以及近期「政府業務委 託民間辦理」政策，均隱含減少政府支 出、縮小行政員額規模，擴大民間資源 的投入的期待在內。但長久以來雙方對 政策定位與合作關係的認知存在一定 的歧見，造成在委託民間辦理社會福利 服務時，行政單位願意提供的資源與民 間所計算的成本結構、期待政府投入經 費之間出現落差，因此儘管經過多年來 制度化的努力（劉淑瓊, 2001a），此 一歧見仍是目前個別民間受託單位、社 會福利聯盟，以及市府層級的社會福利 委員會雙方各說各話的重要主題。 民間社會福利機構與團體在決 定參與投標時，未必不瞭解政府的委託 條件，且不論有無經過縝密的成本估算 與財務規劃，大多會在計畫書中表明收 支未能平衡時，不足額由受託單位以社 會捐款等方式支應，以爭取得標的機 會，但往往在取得承接權，或營運一段 時日後，則開始抨擊政府補助不足，以 致造成機構的虧損。這種財務上的危機 感與對政府的反彈，在服務範疇內雖相 互競爭卻也處境相似的機構團體增加 時，合作結盟的壓力機制也就應運而 生，要求與市長直接對話、透過民意機 關召開公聽會的方式施壓，或在體制內 （如台北市社會福利委員會）要求成立 「公辦民營」小組，正式將爭議納入議 程，並試圖以做成決議要求行政部門執 行的方式改變雙方議價地位（劉淑瓊, 2000a）。除此而外，機構也會以選擇 輕案、改變服務內容（如以養代教）、 連鎖化組織增生、進入政府委員會爭取

更好的委託條件、或致力公關募款、發 展生產事業等開發資源、亦有變造帳目 或 一 個 方 案 多 處 申 請 經 費 的 情 事 發 生。這種委託費用不足以支應成本支出 的情形在整體經濟不景氣，民間受託單 位募款困難，難以以社會募款來補不足 時更形嚴重，然弔軌的是，也因著民間 非營利組織較以往更依賴政府資源挹 注，為維持雙方關係，個別受託單位上 焉者對內以提高管理效能撙節開支，堅 持服務品質，降低營運成本；也有以廣 接 不 同 政 府 部 門 的 委 託 方 案 交 叉 補 貼，以平衡收支（劉淑瓊, 2001b）。 三、對社會服務「效率和效能」 與「品質」的測量技術尚在發展中： 在產業民營化與公共服務（如： 拖吊業務、停車場、博物館等）「民營 化」，這些屬於硬體服務的領域，效率 與效能的測量有其較為客觀而普同的 標準，委託者要求的產出可以被清晰界 定並測量者被認為最適合民營化（Gore, 1995）；但社會服務這類「軟性服務」 （soft-service）之評鑑，受限於蒐集 並標準化資料的成本過高、相對主觀 性、方案效應需長期評估、外在「市場」 力量對績效表現的影響、因政府環境導 致服務優先性的改變等技術或本質問 題 ， 傳 統 以 來 有 其 難 以 突 破 的 困 局 （Campbell & McCarthy, 2000）。當以 一種有意義的方式測量產出是困難或 不可能時，政府部門只能回歸到民營化

倡議者所描述的效率輸入的測量

與 監 管 (input measurement & monitoring)，如：財務稽核、人員資 格的控管、專業證照的要求、在職訓 練、督導制度等（Osborne & Gaebler, 1992）。

對輸入的管控，固然是不得不然 的權宜，但多少也反映了一個極普通的 觀點：控制「過程」至少可確保最低的 服務水平，政府部門也經常以過程的測 量取代績效表現測量（Smith & Lipsky, 1993:201）。事實上，社會服務社群清 楚知道輸入管理與過程管理，不能確保 服務品質，正如一隻鳥揮動幾次翅膀， 不代表它飛了多遠。Martin & Kettner （ 1996 ） 結 合 系 統 模 型 （ system model），指出效能可說是人群服務方案 中績效責信的最高形式，而所謂的效能 觀點就是以成果（outcome）為其焦點 （參圖），它和傳統的產出及品質評估 觀點有所不同，他尤其強調三者有不同 的回饋型態。 換言之，服務接收端的品質仍是 不可知的黑盒子，在契約外包架構之下 的政府，若不能在成果測量上著力研 發，具體地呈現結果、產生的影響和成 就，例如：領養方案中的兒童被領養的 人數、在親職技巧訓練方案執行後，停 止虐待與疏忽兒童的行為之數字、密集 式個案管理方案成功地讓少年犯遠離 少年處遇系統的人數等等（Martin & Kettner, 1996:7）。要確保服務被有效 率與有品質地供應，實務上有其困難。 當政府不能掌握委託出去的服務是否 產出優質的服務，也不能保證公帑已得 到最有效的運用，事實上，支持民營化 的理性基柱已有所鬆動。 九 O 年代以降，美國政府面臨聯 邦預算赤字的攀升，國會中保守主義氣 氛彌漫，已體察到將責信的概念落實到 具體績效測量的必要性，於是對各級政 府及其所補助與契約委託之方案展開 系統化的績效檢視。Martin & Kettner （1996）分析八 O 年代以來至少可歸納

五種力量在推促公部門的績效測量，從 而形成一股風潮：

（一）美國國會在 1993 年通過 的「政府績效與成果法案」（Government Performance and Result Act），在服 務品質及消費者滿意的概念導引下，規 定自 1998 會計年度起，要求各聯邦政 府部門提交效能（成果）績效測量，接 受各聯邦部門補助的公私部門社會服 務方案或整筆撥款的計畫，也因此被要 求蒐集並提報相關的資料（Martin & Kettner, 1996:12）。 （二）國家績效檢視（National Performance Review ）： Osborn & Gaebler(1992)一本對政府部門運作深 具 影 響 力 的 著 作 — — 「 政 府 再 造 」 （”Reinventing Government”），探討 運用績效測量達到「結果導向的政府」 （result-oriented government）。「國 家績效檢視」即聯邦政府執行「政府再 造」原則所使用的名稱，其目的在確保 「政府績效與成果法案」之落實。在 1997 年度之前，所有的聯邦部門要提交 以成果為導向的績效測量，同樣地，由 於多數公共服務是委外的，因此這份資 料需要被補助者與受委託者之參與充 實之。 （三）「全面品質管理」（Total Quality Management, TQM）：既是對績 效測量的回應，也是對績效測量的推促 力量。此一新典範所帶動的品質改善革 命，其消費者滿意導向和社會工作等助 人專業所秉持的人本哲理和價值相契 合，也符合美國大環境氛圍所強調的對 公共支出敏感、資源緊縮，快速的社 會、經濟與政治變遷之下，非營利組織 被期待發展出管理體系，適應變遷並展 現運用稀少資源的效率與效能（余漢儀,

2000 ； Gunther, J. & F. Hawkins, 1999:12）。Martin & Kettner（1996:13） 指出品質績效測量有兩種形式：一是顧 客滿意度，二是與某些品質標準有關的 產出，如：計算送餐服務方案送達時仍 為熱食的比例、聯邦政府資助的職業訓 練方案之結訓學員，獲得具市場性工作 技巧的比例等。由於全面品質管理尚在 起步階段，相關可資引導的文獻不多， 因此此種測量導向的發展對人群服務 方案言確是一大挑戰。 （ 四 ） 管 理 式 照 護 （ managed care）：這是美國醫療改革（medical reform）議題中用在健康照護輸送之上 的概念，在藥癮、酒癮及精神衛生等議 題 與 人 群 服 務 領 域 產 生 關 聯 並 影 響 之，除促進效率之外，也要求醫療服務 的供應者更關心成果績效測量（Austin, Blum, & Murtaza, 1995,引自 Martin & Kettner, 1996:13）。

（五）服務投入與成效（Service Efforts and Accomplishments, SEA） 報告：這是由美國聯邦政府會計標準委 員 會 （ Governmental Accounting Standards Board, GASB）為州與地方 政府所設定的財務會計與報告的提報 準則，它代表以一種特定的結構和用語 所做的系統性績效測量方式，GASB 要求 在財務報表之上看到服務績效，以確定 公帑確實發揮最大的效應。SEA 報告的 內容包括：1、服務投入（即：input）； 2、成效（即：outputs／quality outputs ／outcomes）；3、前二項之比率。Martin & Kettner（1996:14）認為 SEA 報告是 這五種力量中最重要者，預測一旦付諸 實施，其法定效力將對聯邦政府、州政 府與地方政府，以及獲得政府補助或與 政府有契約委託關係的人群服務組織

（包括民間營利與非營利性質）產生相 當深遠的影響。 隨著社會服務「民營化」的盛 行，多數的民間營利與非營利組織與各 級政府之間存在著各種形式的補助與 契約關係，美國這一波「新責信」（new accountability）——對公部門績效測 量的總檢視確實將產生相當的衝擊。建 立人群服務機構的管理效率與效能、服 務品質文化（culture of quality）， 越來越受到關注（Polett, 1996; Henry, Wedel, & Czypinski, 1996），儼然已 經成為非營利組織管理與契約委託研 究的新顯學。台灣的契約委託評鑑近幾 年益趨制度化與細緻化，但若仔細分析 目前用於兒、少、老、身心障礙、婦女、 遊民等福利機構公辦民營續約評鑑之 評鑑指標，仍以過程與輸入測量為主， 最多只到輸出的測量，成果測量的比例 相當低，台灣在這方面還有長路要走。 四、難以克服評鑑的社會政治因 素： 志願性社會服務組織是介於市場 與國家之間運作的社會機構，屬非營利 組織的一種形式。它不僅因其慈善社會 形象與「不分配盈餘限制」而得到人們 的信賴（Hansmann, 1988,引自許世雨, 1992:16-17）。在絕大多數西方社會中 的政治人物與決策者開始重新思索公 私部門分工，並檢視削減政府支出、控 制公部門擴張的方式之際，同時為政治 光譜左右兩端所支持，而成為一種另類 選 擇 （ Douglas, 1987, 引 自 鄭 讚 源 , 1998:8）。做為一個制度性的組織，當 非營利組織頂著聖潔光環得到社會普 遍的認同，當它的績效表現未必是決定 它能否生存發展繁榮的主要因素時，支 撐「民營化」理性的評鑑，即便技術上 可能，實務上被客觀執行的可能性有多 少，無疑是令人好奇的問題。 組織生態學者對於「組織正當性」 的 討 論 著 重 於 形 構 的 正 當 性 （constitutive legitimacy），屬於認 知層面，藉由視為理所當然的組織型式 描述過程，當某種特定形式的組織增加 時，企業家會採用這種型式來創設新的 組織，因為它是「不言自明的」，且除 此而外幾乎想不出其他任何新的形式 來自我組織。制度理論則強調組織是開 放體系，強烈地被它的環境所影響，但 各種力的運作中，能左右組織決策的， 常常不是追求更有效的表現之理性壓 力，而是順服傳統信仰的社會與文化壓 力（Scott, 1992:117-18）。Scott（1995） 進 一 步 提 出 「 制 度 性 效 應 」 （“institutional effects”）的概念， 他認為組織的出現與衰亡，事實上與組 織的技術表現沒有太大關係，反而和界 定與執行「適當的行為」較有關係，換 言 之 ， 就 是 組 織 正 當 性 （organizational legitimacy）的取 得 才 是 關 鍵 （ 引 自 Galaskiewicz, 1998）。 相對於生態學者對形構正當性的 強調，制度學者則側重於社會政治正當 性(sociopolitical legitimacy)(Baum & Powell, 1995; Hannan & Carroll , 1995)。所謂「適當行為」是指組織因 順從某些法令、規範，或權威訂的標

準、公眾或制度的守門人而被獎賞

可能以補助或契約，或僅只是單純的社 會 認 可 之 形 式 出 現 。 Baum & Oliver （1992,1996）在有關加拿大多倫多都 會地區的日間照顧中心的運作，以及它 們和社區組織與政府機構之間關係的

研究中顯示，社會政治正當性經常是能 否得到公部門的資助重要指標（引自 Galaskiewicz, 1998）。 Singh, House, & Tucker（1986）與 Singh, Tucker, & Meinhard（1991）觀察多倫多的志願社 會服務組織發現，這類制度性組織經常 在社會的基礎，而非技術的基礎之上被 評鑑，換言之，外在的正當性，得到制 度行動者的支持有其重要性，例如：列 名社區名錄、有一個慈善註冊號碼、以 及有一個龐大而陣容堅強的董事會組 織，具公信力與知名度的社會人士名列 董事名單，其組織衰亡率一般言均較 低。以上研究結論都指向同一結論 社會政治正當性對組織生存與發展而 言是關鍵的。 「社會政治正當性」概念對於契 約委託績效評估的啟發即在於，它引導 我們思考在公告實施計畫與契約內容 對於成果的要求描述含糊不清時，據以 決定續約的契約執行績效評鑑，表面上 是一套精密設計的評鑑制度與儀式行 為，但實質上，真正左右一個社會服務 機構評鑑結果的很可能是「社會政治正 當性」。評鑑者也是生活在與被評鑑者 相同的社會脈絡中，組織的社會聲望、 口碑、代表人物的公眾形象、該機構與 公部門的配合度、與承辦人的關係、對 行政規定的遵守程度，多少影響評鑑者 的判斷，在績效評鑑實務當中，不同的 機構往往因此得到不同的待遇，有時與 真 正 的 績 效 表 現 未 必 有 直 接 的 相 關 性，評鑑者要對口碑很好的機構運作上 不足處提出改進意見，需要相當的勇 氣。 另一個可能影響組織績效認可的 相關的面向是「社會網絡」（“social network” ） 的 概 念 。 結 構 鑲 嵌 取 向 （ structural embeddedness approach）學者基於組織係一開放體系 的觀點，主張組織鑲嵌在各種不同的社 會網絡當中，與其他的組織與個人互動 並 建 立 某 種 關 係 。 網 絡 分 析 大 師 Granovetter(1985)即指出，組織可以 從網絡中得到資訊、資源與機會以完成 其目標，網絡可以說是組織很重要的 「社會資本」（“social capital”）。因 此，一個組織有必要投入各種努力以建 構並維持自身的社會網絡：在網絡當中 的位置越核心，生存與發展就越有保 障，網絡關係越綿密，得到資訊與資源 的機會也就越大；相對地，網絡載舟亦 覆舟，它也可能會對組織的行動形成限 制。「社會網絡」概念對於契約委託評 鑑的啟發在於，社會資本雄厚的非營利 組織在契約委託架構下，所能得到的待 遇（如：得標、委託條件、行政監督、 續約等），乃至評鑑上，可能都佔有相 當的優勢。社會網絡的概念用在台灣這 個「小水塘」的現象分析上特別具有解 釋力，社會工作與社會福利具高度的實 務傾向，學術工作者與機構互動頻繁而 密切，從學生實習、研究資料的蒐集到 身兼顧問、師生關係等，兼以機構間人 員具有高度的流動性與熟識性，這些特 性對於甄審、評鑑、續約等涉及資源分 配與重分配的問題有利有弊，可能因此 更清楚機構運作的實況，有助於在短時 間內做接近事實的評鑑；也有可能受到 人情或某種利益所牽動，但只要稍加留 意，它的影響脈絡是清晰可尋的。 台北市政府社會局的契約委託經 過這些年的制度化努力，從甄審、簽 約，到年度評鑑與續約評鑑均已建立一 套制度標準操作流程、定形化實施 計畫與契約格式、標準化評鑑指標、自

評表格等等，雙方行禮如儀。整個評鑑 的 進 行 可 分 做 形 式 與 內 容 兩 方 面 來 看，在進行流程上，有看似「專業、客 觀、中立與超然」的學者專家，到機構 進行現場查訪：聽簡報、參觀機構、閱 讀資料、抽閱個案記錄、與執行行政及 專業的工作人員個別交談、與母機構代 表及公辦民營機構主管交換意見與答 詢、寫完評分表與評鑑意見，以上工作 多半在三個鐘頭內完成。在評鑑內容 上，各科室均已發展出格式整齊、計分 量化，看似精確的評鑑指標表，這些評 鑑指標有的是邀集民間供應相關服務 的社服機構團體經過多次研商定稿，有 些則是行政人員閉門自訂，有些則邀學 者專家審定，除分數的量化資料外，委 託者要求參與評鑑的學者專家要給予 書面評鑑意見，以補量化資料之不足。 儘管目前的評鑑在形式與內容上 都有進展，也看似專業而合理，表面上 委託與被委託雙方的抱怨已較過去減 少，不再是彼此衝突的主戰場，但令人 質疑的是：站在支撐「社會服務民營化」 之理性的基礎上，在目前契約委託的架 構下，做為一個以人民稅收去購買服務 的經理人，政府部門對於委託出去的服 務有沒有清晰地設定預期的成果？如 果答案是肯定的，它是否明確掌握了該 項委外所要求的服務品質水平？民間 受委託者的認知是否與之一致？實施 計畫的內容與正式契約用語，真能保障 服 務 購 買 者 精 明 地 買 到 預 期 的 服 務 嗎？目前的評鑑模式與評鑑內容，反映 何種管理思維？可以引導或約束受託 者依約提供合於預期成果的服務嗎？ 在現行評鑑制度下，資源被有效率地運 用了嗎？服務對象的福祉因此獲得相 對較大的保障？哪些因素在型塑契約 過程中的執行績效評鑑模式與內容？ 事實上，在知識層面，台灣的社會服務 民營化雖然已歷經近二十年的歷史，但 整個契約過程不論對委託的公部門、被 委託的民間非營利組織，以及研究工作 者言，恐怕像一只潘朵拉的盒子，潛藏 的問題遠比浮上檯面的多而複雜。 五、政府部門與受託者關係：監 督與共生 對於契約得標者的持續監督，在 社會服務民營化的範疇可說是知易行 難（Frank & Leitsinger, 2000），然 弔詭的是，監督又是政府在契約管理過 程中執行責信，確保契約委託所期待的 成果被有效達成的最重要作為。尤其 是，福利服務的接受者經常是社會上聲 音最小、最易受傷害的弱勢，政府將提 供給這些人口群的服務外包出去，更需 要建構一套嚴格的監督與品質管控機 制。根據「民營化」的論點，或從資源 交換的觀點，政府部門做為契約委託的 買方，應擁有對服務的監督權，並以續 約做為管控品質的籌碼，但只要稍加深 入思索，就可以洞悉其中的矛盾性。 在台灣實務操作上的經驗是，公 部門的委託者在契約委託當中理應是 「精明的買方」，對於被委託者的績效 表現應嚴格監管，如果被委託者服務表 現未臻理想，理應予以積極輔導改善或 考慮更換委託對象，但實際的情況是， 主管科從科長、股長和承辦人某個程度 又與受託者有「命運共同體」的關係 受託者有問題代表主管科監督輔 導不力，況且主管科在業務推動上有待 非營利組織配合與協助之處甚多，民選 地方首長也要求各級公務員與民間各 機構團體保持良好的互動關係。因此即 便受託者表現再差，委託者也會考量解

約、重新公告招標所可能隨之而來的政 治衝擊、行政負荷、缺乏備胎等現實問 題，最後多半只能代之以軟性輔導、溫 和溝通，事實上受託者在改善措施上不 為或不能，委託者也無可奈何。換句話 說，理論上所謂的「受託者因擔心無法 通過續約評鑑失去契約，而致力於符合 效率品質要求」的預期，現實運作上未 必發生，反而較接近「一旦委託，終身 委託」的慣性行為。在受託單位組織目 標、承接動機、服務理念乃至思考邏輯 千殊百異、專業素質參差不齊的情況 下，政府的低度管理與形式監督事實上 是另一種形式的浪費公帑，而且未善盡 保護弱勢的職責。而在受託單位看來， 目前政府的形式監督與威權防弊不僅 耗費專業人力從事文書報表作業，迫使 受委託機構造假，且隱含政府對民間的 不信任，讓雙方關係更為緊繃。 因契約委託而形構出的民間非營利組 織與政府之間的共生關係，也在非營利 組織社群中備受爭議。志願性社會服務 組織長期被期待扮演政策倡導的角 色，實現公共利益，對社會不正義發揮 導正影響力（Karger & Stoesz, 1990:118; Wolch, 1990; Salamon, 1993; O'Connell, 1996）。然而此一價 值信念在民間部門接受政府經費資助 之下，似乎受到挑戰，最知名者即所謂 的「曼瑟法則」（“Manser‘s Law”） 一個機構在社會行動或倡導辯護中的 自由度與有效性，與它得自政府公帑的 數量成反比（Manser, 1974，引自 Knapp, Robertson, & Thomason, 1990:211）。 晚近部分學者指出，志願機構接受政府 契約後被定位為一個 純福利服務供應 者，這將窄化志願組織的活動，也弱化 其倡導辯護的職責，從而影響社會福 祉；也有學者認為部分非營利組織則在 自覺或不自覺的情況下，改變組織原有 的使命，向政府的議題設定靠近，在倡 導辯護的角色與職責上有鬆手跡象 （Wolch, 1990）。 四、計畫成果自評 這些年浸淫在「社會福利『民營 化』」的學術研究與實務運作領域中， 深感此一議題所涉及的議題與層面，不 論在理論上或實務運作上都具有相當 的研究腹地與縱深。尤其是近一年民進 黨政府積極推動「政府業務委託民間辦 理」，原來在學術界探討的議題，最多 只在院轄市推動的社會福利服務輸送 方式，一躍成為各地方政府主要的福利 服務輸送模式，在先天不足，後天失調 之下，各縣市發展出因應現實條件的各 種變體。 做為一個長期的政策演化觀察者 與行動研究者，研究者從「同情」受委 託 者 在 契 約 委 託 關 係 中 的 權 力 不 對 等、公資源下放不正義，到關心民間非 營利組織因此而面對的組織變遷，台灣 的 公 民 社 會 風 貌 是 否 因 此 而 改 變 （NSC89－2412－H－130－001）。但這 一年因為參與二代健保課責制度的研 究，讓研究者開始思考：即便政府投入 在社會福利服務的資源相當有限，政府 委外所提供給民間非營利組織的「對 價」也遠低於受託者所宣稱的經營成 本，但做為一個納稅人，仍然有權利要 問，這些投入資源所買回來的服務是不 是「物有所值」（value-for-money）。此 時 頭 頂 光 環 的 民 間 社 會 福 利 機 構 團 體，已不在是代表民眾監督政府的角 色，而是要被政府回頭監督的「受委託 者」，在台灣特殊的生態之下，各福利 服務類別發展進程不一之下，這個研究 確實呈現了相當有趣的，但卻也令人心 痛的現象。 在過去這一年，為近身觀察所謂的 「評鑑」之實務運作，政府主管機關與

民間非營利組織間委託與被委託雙方 的互動，研究者大量參與各類別、各層 級政府的福利機構評鑑，以及續約評 鑑。這樣的參與觀察容許研究者身歷其 境體察其中的動力，可以從其他評鑑委 員處獲得第一手資訊，也使得各種資料 （契約、年度工作計畫、評鑑指標、機 構成果報告與自我評估報告）的取得難 度降低。此外，令人十分興奮的是，由 於長期進行此一研究與機構評鑑，研究 者比較容易能約到行內精英進行個別 深度訪談與焦點團體，他們知道我在此 一領域的浸淫與累積，在訪談與團體 中，充分展現知無不言言無不盡的熱 情，每讀一回逐字稿，研究者都充滿感 謝與喜悅。 這個題目確實是比較「管理主義」導向 （managerialism）的，接下來研究者將 持續關注在成果測量與績效評估在實 務上的落實，具體計畫是試圖將理論與 實務結合，研究者將與育成基金會的第 一線工作者一起研擬身心障礙者就業 輔導成果導向的績效評估指標。在研究 上，研究者將密切觀察在績效評估走向 下，是否如 Tang（1997）所擔心的「機 構的因應作為傷及弱勢案主的權益」。 五、參考文獻 一、中文部分： 王湧泉與官有垣：＜臺灣南部七縣市政 府福利服務輸送品質的管理初探 ＞，《高雄應用科技大學學報》，2000 年 12 月，頁 511-545。 余漢儀：＜社會福利之績效評估＞，《研 考雙月刊》，24（4），2000，頁 23-29。 行政院經建會：《政府業務委託民間辦 理作業手冊》，台北：行政院經建會， 1999。 吳水麗：＜香港官辦民營之推展模式及 未來展望＞，高雄縣：高雄縣政府主 辦，東亞社會福利暨社會工作實務研 討會上發表論文。 林萬億：＜社會福利民營化:停.看.聽 ＞，台大社會學系與中華民國社會福 利學會主辦＜台灣社會福利發展 過去、現在、未來學術研討會＞(台 北市)宣讀之論文，1998年4月16日至 4月18日。 林萬億等：＜社會福利公設民營模式與 法制之研究＞，內政部委託研究， 1997。 柯三吉與萬育維：＜台北市政府社會局 委託式福利服務提供模式之研究─ 社會局與受委託機構間互動關係之 探討＞，台北市政府社會局，1994。 P. M. Kettner, R. M. Moroney & L. L. Martin著,高迪理譯， 服務方案之設 計與管理，台北：揚智文化，1999。 施教裕：＜民間福利機構團體因應民營 化之現況、問題及策略＞，《社區發 展》1997，80，頁37-55。 黃協源與許智玲：＜福利服務民營化趨 勢下的志願部門英國經濟的探討 ＞，《社區發展》，1997，80，頁 88-102。 陳小紅：《台北市社會福利、社教機構 「民營化」個案之檢視與評估》，台 北：台北市研考會委託研究，1999。 馮燕與張英陣：＜如何加強委託非營利 機構推展福利服務業務＞，行政院研 考會，1997。 梁偉康：《社會服務機構行政管理與實 踐》，香港：集賢社，1990。 劉宗德：《政府業務委託民間辦理類型 及程序之研究》，台北：行政院經建 會亞太營運協調服務中心委託， 2000。 劉淑瓊：＜台北市政府社會局公設民營 機構補助標準合理化研究報告(報告 執筆)＞，台北市政府社會局，1997。

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