國立臺中教育大學教育學系教育行政與管理碩士在職專班
碩士論文
指導教授：謝寶梅博士
少子化下減班超額學校經營策略之研究
-以改制直轄市前之臺中市為例
研究生：周玉娟 撰
中華民國100年6月
少子化下減班超額學校經營策略之研究-以改制直轄市前之臺中市為例 指導教授：謝寶梅 博士 研究生：周玉娟
摘 要
本研究旨在探討少子化下減班超額學校經營策略之研究，於 2010 年 12 月至 2011 年 1 月期間，從改制直轄市前的臺中市國民小學立意取樣三所學校進行質性 研究訪談和文件資料蒐集分析。 本研究獲致結論歸納如下： 1. 在少子化下學校人力資源變少，造成校務推動困難。 2. 在少子化下學校師資結構及品質難經營，造成學校困擾及家長擔憂。 3. 在少子化下學校有招生及減班壓力，教師有超額及專業能力提升壓力。 4. 在少子化下學校適切控管員額及提高教師編制，可疏緩校園危機。 5. 在少子化下學校強化親職教育及親師有效溝通，可提升學校經營效能。 6. 在少子化下學校因校制宜創新經營策略，有助於就學率提升。 7. 在少子化下學校爭取社區家長的肯定支持，是提升招生率有效策略。 8. 在少子化下學校閒置空間結合社區資源重整規劃，有助於經營成效。 9. 在少子化下學校強化競爭力及有效行銷，是提升經營績效的指標。 10. 在少子化下學校檢視省思經營策略成效並精益求精，是永續經營原動力。最後，根據本研究結論提出下列建議，提供教育主管單位及學校參考。 1. 降低班級學生人數至 25 人，並推估就學人口作學區適切調整。 2. 明訂期程提高教師編制，統一超額處理辦法及落實處理不適任教師機制。 3. 在學校行政經營策略上，要考量結合社區特色及兼顧家長與教師的需求。 4. 在學校教育教學經營上，要成立教師專業社群精進教學能力與專業成長。
關鍵字：少子化、減班超額、學校經營策略
A Research on the Strategy of Management in the School of Reducing Class and Surplus Teacher for Declining Birthrate: The Case of the Elementary School
in Taichung City Before Remanufactured Municipality.
Advisor: Dr. Shieh, Bao-Mei. Student: Chou, Yu-Chuan.
Abstract
This study is about the decreasing enrollment in Taichung elementary schools because of the lowering birth rate. The qualitative method was applied and related document data gathered from three schools in Taichung City before remanufactured municipality. Teachers participated in study were selected by purposive sampling, they were interviewed from December 2010 to January 2011. The findings are as follow:
1. As schools lose manpower, the everyday activities of school are harder to carry out.
2. It’s become difficult to maintain a high quality staff that the parents and school can count.
3. There is pressure on the school to increase class size, while cutting classes. There is pressure on the teachers to deal with increasing class size, while also dealing with the requirements to continue their own education.
4. Schools can decrease the crisis on campus by managing the staffing well and by raising the teachers’ arrangement.
5. It could improve the school if teachers emphasize on the parenting of students, and the communication between teachers and parents.
6. It may benefit the enrollment of the schools to have a creative strategy. 7. To run an effective school effective school, the parents and people of the
community must offer their support.
9. The competition and marketing between schools could help to set higher standards for all the schools.
10. In order to sustain the school business, we will need to reconsider our strategy and seek excellence as our ultimate achievement.
Finally, this study provides several suggestions and information for schools, head administrators of education authorities for further researches and references.
1. Reduce class size to 25 people, and to estimate the school district student population as appropriate adjustments.
2. Plan the schedule to improve the teacher establishments, to unify the Measures of the surplus teachers, and to deal with incompetent teachers.
3. About the strategy of school management in school administration, have to consider the characteristics of the community and needs of both parents and teachers.
4. About the education management of school education, have to set up a sophisticated community of professional teaching abilities of teachers and professional development.
Keywords: declining birthrate, reducing class and surplus teacher, the strategy of
目 次
摘要
……….………IAbstract
……….………II目次
……….………V
表次
……….………VII
圖次
……….………VIII
第一章 緒論
……….……….1 第一節 研就動機與目的………..……….…………1 第二節 待答問題………..……….…………7 第三節 名詞釋義………..……….…………7 第四節 研究範圍與限制………..……….…………8第二章 文獻探討
………..………..…….…11 第一節 少子化現況分析與其對學校教育之衝擊影響探討.…..……...11 第二節 少子化下的減班超額問題探討……..….………...23 第三節 少子化下學校經營策略相關研究之探討………..……....57第三章 研究設計與實施
………...………….………87 第一節 研究方法……….………..………….……..87 第二節 研究對象……….…..………….……..88 第三節 研究者的角色………...……….……..90 第四節 研究流程………..….…….……..91 第五節 資料的蒐集與整理……….………..……….……..98 第六節 研究的信度與效度………..……….….100 第七節 研究倫理……….……100第四章 研究結果與討論
………...………….……..103 第一節 在少子化下學校面臨的衝擊影響…...……….…….103 第二節 在少子化下學校減班超額問題及因應作法…...………….….125第三節 在少子化下減班超額學校經營策略與實施成效…...………..142
第五章 結論與建議
………...………….………..…175 第一節 結論………...………….………175 第二節 建議………...………….………181參考文獻
……….………..……….……189 壹、中文部分………189 貳、英文部分………197附錄
………..………..……....….201 附錄一 「少子化下減班超額學校經營策略之研究-以改制直轄市前之臺中市為 例」訪談大綱...201 附錄二 文件資料一覽表...204表 次
表2-1 臺閩地區歷年嬰兒出生數………..………....13 表2-2 臺中市歷年出生人數及幼年（5-14歲）人口數………..………..…...14 表 2-3 臺閩地區國民小學歷年學生數暨 99～103 學年度學生數推估……...24 表 2-4 臺閩地區 97 學年度各縣市國民小學變動概況………...26 表 2-5 93 至 98 學年度各行政區國民小學一至六年級班級數及學生人數…..27 表 2-6 臺中市國民小學 99－104 學年度學生人數減少推估.…………...…...30 表2-7 臺中市公立國小93－104學年度實際與推估班級數……….31 表 2-8 90 至 98 學年度全國公立國小校數、班級數、學生、畢業生及教師人數….35 表 2-9 2007 至 2010 年度臺中市國民小學普通科超額教師人數統計………..36 表 2-10 臺中市國民小學 99 至 105 學年度教師超額人數推估………….….…..37 表 2-11 全國 96-100 學年度國小教師面臨超額情形……..……….…39 表 2-12 各縣市國民中小學超額教師處理方式彙整…….……….…....45 表 2-13 臺中市公立各國民小學超額教師處理要點中超額順序模式彙整…..…50 表 2-14 98 學年度與 88 學年度國小概況比較……….……..52 表 2-15 學校創新經營理念與具體措施……….……….72 表 3-1 訪談對象一覽表………..89圖 次
圖 2-1 我國 2010 至 2060 年總生育率推估………..……..…………15 圖 2-2 我國 2010 至 2060 年出生數推估………..……..………15 圖 2-3 臺中市 2002 年至 2009 年出生人數………29 圖 2-4 學校創新經營的原則………73 圖 2-5 服務金三角………80 圖 3-1 研究流程………93第一章 緒論
本研究旨在探討臺中市改制直轄市前之國民小學在少子化大環境變遷趨勢 下，學校將面臨什麼問題和影響，在經營策略上有何因應措施或作法，以減緩少 子化所帶來的衝擊。透過文獻探討、文件分析及訪談紀錄，藉以了解學校對少子 化的認知與因應策略，及探討其實施成效。彙整分析後希望對學校在少子化減班 超額環境下的學校有效經營及教育政策能提供建議，期能提升辦學績效。本章為 緒論，依序共分四節，第一節說明本研究之動機與目的，第二節提出待答問題， 第三節就重要名詞加以釋義，第四節則說明本研究之研究範圍與限制。第一節 研究動機與目的
本節旨在說明本研究之研究動機與目的，茲說明如下。壹、研究動機
在整個大環境人口結構少子化趨勢下，除了對社會經濟層面造成影響外，對 於教育現場也引發了不少衝擊及困境，諸如新生入學人數逐年下降、減班、併校 廢校、學校人力及設備短缺、經費補助縮水及教師超額等問題衍然而生，即使是 改制直轄市前地處都會區的臺中市學校也已受到波及。 研究者於 89 學年度調入臺中市小學任教，當時臺中市國小學生總數尚有 98,592 人，而 98 學年度只剩下 86,086 人，99 學年度為 80,598 人，根據臺中市政 府民政處 2010 年 3 月份人口統計資料顯示，推估 100 學年度學生數將降為 77,962 人，就學人口很明顯呈現出逐年遞減的趨勢。研究者希望能透過資料蒐集分析探 究少子化對學校現場造成什麼問題與衝擊，查知其因、洞察其果，並尋找出適切的因應對策提供有少子化減班壓力的學校引為借鏡，讓學校教育環境得以永續經 營下去，此乃引起研究者的研究興趣與動機所在，也是本研究目的之ㄧ。 研究者在 2009 年因參與臺中市超額教師介聘委員會議，現場了解與討論臺 中市超額教師處理問題，深刻體會到少子化減班引發學校教師超額的壓力和校園 危機。另外，研究者在 2010 年初也因機緣得以參與接觸到教師超額問題的學術 研究，時因臺中教育大學接受臺中市政府委託進行臺中縣市整併教育問題研究， 研究小組之謝寶梅教授與江志正教授著手蒐集資料，探討臺中縣市整併後的教育 發展「教師介聘及超額問題」研究議題，研究者有幸參與協助蒐集相關文獻與文 件資料，在研究過程中更加體認到學校減班及超額教師問題在教育職場上帶來的 影響和嚴重性。而且，不時在許多教師研習活動上聽到學校行政人員及基層教師 急切談論超額問題，5-6 月期間各校如火如荼進行各式各樣的招生大作戰，多數 學校校長們聚在一起時幾乎就會評論減班議題和超額在學校所造成的恐慌不安 等現象。上述種種因素，都是激起研究者想探究在少子化下學校面臨的減班超額 的情形和問題為何，學校又如何面對因應，期能透過分析彙整各校具體作法以提 供有效建議，此乃本研究進行之另一研究目的。 研究者從 2010 年 5 月 24 日「臺中市 99 學年度所屬公立國小普通班班級數 及學生數核定表」文件資料中（文件 01）發現，臺中市 99 學年度應該有 39 所國 小要面臨減班，共計應減 81 班，其中增班學校有 10 所（含新設立學校）共計可 增 40 班，班級數之間增減調整後，99 學年度臺中市公立小學仍應該要減少 41 班 之多。若以「國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則（2009 年 10 月 30 日修正）」第 3 條第四款所指：「國民小學教職員員額編制每班至少置教師 1.5 人」來推算，99 學年度應該要有 62 位的超額教師要處理，對於學校數和班 級數並不多的臺中市都會區而言，如此多的超額教師人數要妥善安置並不是件容 易的事情。雖然上述準則第 2 條有明列出國民小學每班學生人數逐年降低的基 準：自 96 學年度開始逐年降低國民小學一年級每班學生人數為 32 人，97 學年度 一年級每班學生人數為 31 人，98 學年度一年級每班學生人數為 30 人，99 學年
度一年級每班學生人數為 29 人，到 104 學年度將可達各年級每班學生人數為 29 人，希望藉由此逐年降低班級學生人數的作法，以提升師生比來增加教師編制人 數，也進而逐步達成小班精緻教學的教育願景。但是此人數微調的措施作法，似 乎遠不濟急，難以解決目前已產生的超額教師人數，即使臺中市近三年來有新設 立學校幫忙吸收安置超額教師，也有些教師趕搭 55 專案及臺中市合併升格前的 退休專案班車提請退休因而釋放出一些教師職缺，但還是難以完全解決因少子化 所引發的學校減班窘境與超額教師人數，所以造成近年來，學校因面臨減班必須 處理超額教師而衍生不少的校園危機與問題。研究者希望透過本研究蒐集分析的 研究結果，期能幫助有少子化減班超額問題的學校，得以透析瞭解和借鏡解決校 園危機，讓學校教育環境能在充滿友善與信任的氛圍下永續經營。 教育部國教司副司長鄭來長（2009）曾指出，教師輔導遷調介聘規則是屬於 地方自治範疇，各地方政府也積極面對教育職場上之減班超額現況而因地制宜採 取相關措施與規劃。所以，近年來各縣市政府都極力於規劃謀策少子化減班超額 解決方案，而臺中市政府乃率先在 99 學年度統籌考量各國民小學的情形，策略 性提高與調整各校教師員額編制，以紓緩和處理學校因少子化減班所帶來為數不 少的超額教師。雖然不知道 100 學年度的人事經費是否能夠繼續維持此德政，但 是卻也實質的暫時解決了 2010 年的超額教師問題。這個具體事例說明，教育主 管機關的周延策略規劃可以解決基層學校的校園問題。 於 2010 年 6 月 3 日，臺中市政府核定了「臺中市所屬公立國小普通班教師 員額編製」，分析此資料數據可得知，為了解決各校超額教師問題，臺中市政府 採取了依學校規模大小適度調整教師員額編制的因應策略--55 班以上的教師編 制採取 1.5，55 班以下採取 1.55。原則上 99 學年度的教師員額編制是先依照 98 學年度班級數為基準做分配，零頭員額數再針對中小型規模的學校作增補人數分 配，即 35 班以下約可增 2 人，36-55 班增 1 人，55 班以上及第一年新設立學校 則不分配員額。所以在 2010 年 7 月 27 日的「99 學年度臺中市國民小學暨附設 幼稚教師員額編制表」（文件 02）中，將臺中市各校普通班教師編制標準再作第
2 次調整分配，並且明確表列規範--25 班以下學校每班教師編制提升為 1.6，26 班--60 班學校每班教師編制 1.55，61 班以上學校每班教師編制 1.5，至於兼派調 府教師及各校編制捨去餘額師資，則先彙整總數後再作因校制宜的統籌分配。臺 中市政府提高教師編制員額的因應策略、全面統整微調與因校制宜的作法，就是 希望減少各校超額教師的產生，讓學校教育人力得以支援教學環境，以求能趨向 校園穩定減少不安情緒。研究者透過資料蒐集與了解，體認到教育政策的未雨綢 繆推估謀定的重要性，包括下文所述的退休機制建立亦同，倘了解學校經營的需 求與困境並作策略規劃，是可以避免很多的學校問題和衝擊。 臺中市政府除了提高教師編制外，對於各校報請核准退休教師也是盡力協助 處理，所以臺中市 2010 年國小教師超額人數才能由原本預估的 62 人降為僅剩 23 人，暫時紓緩因為少子化減班現象而產生過多的超額教師。由此也可證明，教育 主管機關如果能主動積極提供解決方案或因應策略，對教育職場上產生的危機就 如同及時雨。做好事前推估與妥善規劃，是可以減少很多教育政策執行上的後遺 症及校園紛擾爭執事件。上列所舉的減少超額教師作法即是實證，而於下文中將 提及的超額教師處理辦法若也能以同樣思維處理因應，必可避免很多學校因少子 化帶來的校園衝突，此也是研究者希望透過探討了解各校所產生的超額問題與超 額教師處理因應作法，以期能提供各校及教育單位有效建議的動機所在。 針對超額教師處理辦法，臺中市政府的作法是授權給各校先自行制定後送府 核備。綜觀絕大多數學校除了教師自願超額外，大多都是以「後進先出」的原則 產生超額教師。因為此一作法比較能夠讓在原校「佔多數且待得越久」的教師們 接受，年資較久的老師們也可以免於擔心成為超額教師或可能被資遣的窘境；但 是，對於新進教師及年資較淺老師們的權益卻難有保障，學校也會因為無法留住 專業人才而有礙於校務發展，難以長期經營規劃維繫教育品質。研究者對於各校 超額教師處理辦法產生的問題效應希望有更深層了解的動機下，希望透過質性訪 談過程，進一步彙整分析學校因應作法之成效，以期能達到提供給面臨相同問題 的學校參酌之研究目的。
目前教育現場因為學校減班及超額教師問題，造成近年來教師甄試越來越蕭 條甚至停止辦理。擁有教師證及教師儲訓資格的人力進不了職場，或者只能以代 理代課教師的身分年年參加招考年年換工作環境打游擊戰。升格直轄市前的原臺 中縣已有五年停辦國小教師甄試，而原臺中市於 2009 年也第一次停止辦理國小 教師甄試作業，並且在 2010 年又連續第二年停止辦理。這個現象使得學校將面 臨留不住也招不到新進專業師資的困境，或是新進教師每年都得擔心何去何從而 身心備受煎熬與適應不良，甚至必須接受一超再超的宿命安排（石文伶，2010）。 校園組織氣氛也因超額問題而浮現抗爭不滿情緒、埋怨無奈之校園問題，這對學 校穩定性及專業性發展都會造成不良影響及危機，而最終受害的還是學生。 如果少子化是必然趨勢，減班與超額教師也將是必然的連鎖效應，那麼了解 現況對症下藥及預作規劃更是應該具備的態度和作法，而這些因應作法與措施單 靠學校控管員額及各自努力招生仍然只是冰山一角、治標不治本的作法，實有賴 政府及主管機關的長期性與整體性的周延規劃。更何況控管員額倘若過多，也會 衍生另一個教育問題---招不到優質及穩定的代課代理教師，教師人力流動率過高 過於頻繁（張世旺，2010）。這從各校已開學許久，仍然有學校還第 3 次、第 4 次….公告招考代課教師之網頁文件可得實證（文件 03）。針對這些現象，研究者 與本市其他學校教師在非正式場合中討論分析教育職場現況時，也感受到學校及 教師的無奈及感嘆，此亦是研究者想了解學校如何因應處理超額問題的動機。 當從另外一個角度來思考，在少子化減班超額影響下，具有教師資格的儲備 教師新血人力很難進入職場，教育師資難以在校際間流通輪替更新，對於教育環 境的創新經營和教學動力都可能產生怠惰遲滯的不良現象；面對此種種問題和困 境，臺中市各學校除了消極作法依規以員額控管因應外，在積極面的作法上，無 不傾全力與絞盡腦汁於創新辦學、行銷學校、參與卓越學校標竿計畫等等，期能 提升學校辦學口碑，藉此以提升學校競爭力、教學品質及辦學績效，然後獲得家 長的信任與青睞，進而能吸引更多的學生願意前來就讀。再者，學校積極的創新 經營作為也比較能留得住專長教師及穩定發展校務，永續經營學校的願景才有希
望達成。即使目前臺中市招生率還不錯的一些學校，雖然沒有立即性的減班超額 壓力，也是不敢掉以輕心，因為依據臺中市民政局（2010）人口資料顯示，少子 化現象就學人口逐年遞減相當明顯，國小逐年減班情形勢必發生，學校經營策略 必須未雨綢繆早作規劃，爭取家長支持保住學生客源，才能使校務發展得以穩定 經營。 所以在少子化影響下，學校之間的競爭會越來越激烈，由教育市場及績效來 決定學校經營方針將會是未來的趨勢；而在因應時代潮流及社會需求下，如何成 為具備教育專業的老師也成了重要課題。如果說學校是間口碑不錯的店面，優質 的老師就是活招牌，具體可行的學校策略就是有效率的經營手法，若此，家長及 學生才會上門。研究者在進行試探性研究時也觀察到此趨勢之演化，從各校行銷 手法及追求專業卓越的積極態度可窺一二，此也是促成研究者想進一步探究臺中 市國民小學學校在少子化下提升學校競爭力所採取的經營策略與實施成效，期能 提供有效具體建議，此乃本研究最後的研究目的。 基於以上所述，研究者在思考研究問題時，除了蒐集分析相關文件及文獻資 料外，也透過試探性研究方式進行一些問題釐清與深入探討：諸如非正式訪談學 校教師、學校活動花絮紀錄及教育局相關文件資料的分析研讀等等，以確認研究 計畫的可研究性及價值性。而本研究是採質性研究方式，立意選樣三所臺中市國 民小學進行個案研究，透過半結構訪談方式及文件蒐集分析，多方面了解學校在 少子化減班超額下所面臨的問題與衝擊，及採取的經營策略和實施成效，期能透 過質性研究深入訪談過程，得以蒐集到更深入教育實務現場的寶貴資料，希望歸 納整理以作為提供教育相關單位建議參考，及作為各校有關學校有效經營策略之 交流分享，讓教育的第一現場能在穩定和諧中進行教學，學生能有效學習，教育 能優質化永續經營。
貳、研究目的
基於上述研究動機，本研究的目的如下： 一、分析臺中市國民小學在少子化下減班超額學校面臨的衝擊影響。 二、探討臺中市國民小學在少子化下減班超額學校的問題與因應作法。 三、探討臺中市國民小學在少子化下減班超額學校的經營策略與實施成效。
第二節 待答問題
為達成上述研究目的，本研究將透過質性研究資料分析，探究以下問題： 一、 臺中市國民小學在少子化下減班超額學校面臨了什麼衝擊與影響？ 二、 臺中市國民小學在少子化下減班超額學校面臨什麼問題？如何因應？ 三、 臺中市國民小學在少子化下減班超額學校採取的經營策略為何？實施成 效如何？第三節 名詞釋義
茲將本研究所論及的重要概念之涵義說明如下：壹、 少子化
少子化是指生育率下降，造成幼年人口逐漸減少。少子化代表著未來人口可 能逐漸變少，對於社會結構、經濟發展等各方面都會產生重大影響。本研究所指 「少子化」，係指每名婦女平均生育率低於2人以下，孩子生育越來越少而造成就 學人口逐年降低。貳、 減班超額
減班，是指學校班級數比前一學年度減少的現象。本研究所指「減班」，係 指因學校裁併校或學生就學人口減少而造成學校總班級數核定減少的現象。減班 超額，是指因減班現象造成學校編制內教師超出核定編制員額而需要調整介聘到 他校的情形。本研究之「減班超額」係指學校班級數近五年來在減班下需要處理 超額問題的情形。
參、 學校經營策略
彙整張明輝(2009)、林新發(2007)、吳清山(2005)等人對學校經營的定義 為：達成精緻教育及追求優質教育，學校須具有突破傳統思維的經營策略運作方 式與創新執行能力；學校經營策略包括學校行政及教學，其目的在經濟而有效地 達成學校教育目標與功能。而本研究之「學校經營策略」，係指臺中市國民小學 在少子化減班超額衝擊下，學校在行政運作、教學經營、招生行銷等層面的經營 策略與具體作法。第四節 研究範圍與限制
本節茲就本研究之研究範圍與限制說明如下：壹、 研究範圍
本研究範圍從研究區域、研究內容、研究對象及研究方法說明如下： 一、研究區域：本研究是以改制直轄市前之臺中市所屬公立小學為區域範圍。 二、研究內容：本研究是以少子化下減班超額學校為了穩定學生來源，強化學校 經營所面對的問題及採取之因應策略為研究主要內容。 三、研究對象：本研究是從臺中市99學年度學校總班級數有減班現象的學校母群化減班超額下學校經營策略上的困境與因應作法進行深入訪談 探討。 四、研究方法：本研究主要採取質性研究法，並蒐集文獻及研究對象的相關文件 資料。
貳、研究限制
本研究在質性研究及訪談過程中難免有主客觀因素，接受訪談的學校因有個 別差異或其他因素條件影響，仍有未盡周延之處，茲將本研究之限制說明如下：一、研究內容的限制
本研究主要在探討學校在少子化減班超額下採取的經營策略與實施成效，研 究內容較著重聚焦於受到少子化衝擊的學校面臨減班超額及招生行銷的策略經 營與因應作法，對於新設學校及人口密集的社區學校並非適用對象。另外，研究 者在試探性研究過程中，經由訪談了解到學校在人事聘用權及經營自主權上因受 限法規諸多限制，即便學校有很不錯的經營策略卻不能採用仍須依法行政（如： 退休老師雖然師資優秀卻不得聘用擔任代課教師、即使招生不足也不可以跨學區 招收學生、家長教育選擇權只能遷學區換學校卻不得挑選班級老師等等）。二、研究方法的限制
本研究主要採用質性研究訪談法，佐以相關文件資料作分析，因為受訪者對 於訪談內容可能會表達個人觀點看法或有所顧忌而語帶保留，在客觀性上恐有所 疏失；另外，研究對象因參與校務決策的層面及程度有異，對了解學校各項作法 之深度廣度或缺周延而可能使其真實性無法完全掌握，故盡量輔以文件蒐集或網 頁資料，並視資料充足性再度約訪受訪者，此為本研究於研究方法上的限制。三、研究推論的限制
本研究對象的選取是依Patton(1990)所指之立意選樣(purposive sampling)方式 進行，從改制直轄市前之臺中市所屬63所公立小學中，依99學年度學校總班級數 有減班情形的39所學校中分區篩選出3所學校，在近五年來都有減班情形需要處 理超額問題的學校作為研究對象，並未普及化全面性學校訪談研究。因此，在研 究結果之分析探討與建議，不宜推論至及全市與其他縣市的國民小學。
第二章 文獻探討
本研究旨在探討改制直轄市前之臺中市公立國民小學在少子化下的衝擊影 響與經營策略。因此，本章擬於第一節先就少子化現況與衝擊影響加以分析探 討。第二節針對少子化造成的減班超額問題進一步探究了解。第三節則進而分析 少子化下學校經營策略之探究，希望透過文獻探討以了解學校經營策略與相關因 應作法，以助益本研究之進行。第一節 少子化現況分析與其對學校教育之衝擊影響探討
本節先就少子化加以界定與了解分析現況後，進一步針對少子化現象下學校 所面臨的衝擊影響做探討研析。壹、少子化現況分析
少子化議題隨著社會經濟層面的影響，越來越受到關注，連帶的也在教育環 境中浮現出種種問題與衝擊。在了解少子化意義之後，將先探討臺閩地區歷年來 出生數和臺中市歷年來出生人數，並作現況分析與推估，以期對少子化所帶來的 影響進一步認知與探討研究。一、少子化的意義
依據維基百科的解釋，少子化是指當婦女的生育率下降，而造成幼年人口 會有逐漸減少的現象。「少子化」語源，原本是日製漢語，就字面上的意義來看， 是描述子女減少的現象正在進行中。而本研究所指「少子化」，是指每名婦女平均生育率低於2人以下，孩子生育越來越少而造成就學人口逐年降低的一種現象。 臺灣社會過去為了推動節育，「兩個孩子恰恰好，一個孩子不嫌少」的口號， 眾人朗朗上口，當時社會人口結構希望走向精緻化，然而曾幾何時，人口出生率 的遞減已造成了各層面的危機；臺灣的生育率在 2009 年時是世界最低，只有千 分之 8.29，平均每位婦女生育人數概約 1 人左右，2 項數據都在全世界敬陪末座。 當時內政部次長簡太郎指出，推估台灣在 2117 年將會面臨人口零成長，人口問 題越來越突顯出嚴重影響。所以政府為了搶救生育率，內政部希望再創「口號奇 蹟」，決定用新台幣 100 萬元，徵求全民想出一個有創意又可以引起社會共鳴「聽 了就想生」的響亮口號，盼能藉此誘因以提升台灣嬰兒出生率，進而紓緩後續衍 生的各種社會經濟或教育問題。行政院長吳敦義也表示，生育率低與時尚、政府 提供的環境有關係，如果民眾有固定收入、對未來有信心就會敢結婚、生子，但 如果經濟、環境等都缺乏，就不會想要生子。可見少子女化已成為政治社會的一 個隱憂問題（中時電子報、中央廣播電台、TVBS 新聞網、今日新聞，2010）。 「少子化」代表的意義不僅顯示出未來社會人口有逐漸變少的可能性，對於 整個社會結構、經濟發展等各方面也都會產生重大影響。就教育環境而言，人口 的不足也會牽引著各項教育政策或各種學校教育問題需要重新面對與解決修 正，所以少子化問題儼然已日趨成為現代社會關注的重要議題。
二、臺閩地區與臺中市少子化現況分析
依據內政部戶政司統計資料顯示，從2001年到2009年的臺閩地區歷年嬰兒出 生數有逐年下降的趨勢，如表2-1所示（內政部戶政司，2010）。表2-1 臺閩地區歷年嬰兒出生數 年 別 （西元/民國） 出生人數（人） 出生率 （‰） 合計 男性 女性 2001 民國 90 年 257,866 134,310 123,556 11.65 2002 民國 91 年 246,758 129,141 117,617 11.02 2003 民國 92 年 227,447 119,218 108,229 10.06 2004 民國 93 年 217,685 114,349 103,336 9.56 2005 民國 94 年 206,465 107,697 98,768 9.06 2006 民國 95 年 205,720 107,578 98,142 8.96 2007 民國 96 年 203,711 106,570 97,141 8.92 2008 民國 97 年 196,486 102,768 93,718 8.64 2009 民國 98 年 192,133 99,948 92,185 8.29 資料來源：研究者整理自內政部戶政司網站（2010） 從表 2-1 的資料分析可以得知出生人數有逐年遞減的現象。另外，內政部戶 政司（2010）的重要人口指標資料中也列舉出 2009 年總生育率為 1.03，即指平 均每一婦女一生可生育 1.03 個小孩，較 2008 年減少了 0.02 個。而臺中市政府 主計處 2009 年人口統計分析資料也指出，幼年（14 歲以下）人口所占總人口比 率也逐年遞減中，2009 年底占總人口 18.39％，較 2008 年底的 19.10％減少 0.71 個百分點，而相較於 1991 年底的 28.66％，大幅減少 10.27 個百分點。 這樣的人口數據，反映出少子化現象從中央到地方都存在，而第一波影響到 的就是教育環境學生就學人口數的問題。表 2-2 中，研究者整理列出臺中市近年 來的人口出生數及幼年（5-14 歲）人口作個比較。
表2-2 臺中市歷年出生人數及幼年（5-14歲）人口數 年 別 （西元/民國） 出生人數（人） 出生率 （‰） 幼年（5-14 歲） （人） 合計 男性 女性 2002 民國 91 年 10,883 5,577 5,306 10.99 225,270 2003 民國 92 年 9,681 5,131 4,550 9.65 228,466 2004 民國 93 年 9,237 4,753 4,484 9.10 224,826 2005 民國 94 年 9,024 4,776 4,248 8.79 220,941 2006 民國 95 年 8,927 4,708 4,219 8.60 215,876 2007 民國 96 年 9,305 4,826 4,479 8.86 211,318 2008 民國 97 年 8,981 4,760 4,221 8.46 206,564 2009 民國 98 年 8,665 4,521 4,144 8.07 200,475 資料來源：研究者整理自臺中市政府主計處、民政處網頁資料（2010） 上表中的數據變化可以看得出來，嬰兒出生率也是呈現逐年減少的現 象，幼年（5-14歲）的人口數涵蓋幼稚教育及國民義務教育階段是明顯呈現逐年 降低的趨勢。推估未來幾年仍然會出現遞減的現象，而國民教育階段的就學人口 自然也會隨之逐年遞減，第一線受到波及的就是學校教育現場。 往年的幼教市場是非常熱絡及蓬勃發展，但是近幾年因經濟蕭條及幼齡 人口自然減少的影響，已經不少幼稚園無法持續經營而關門大吉，臺中市幼稚園 從2002年的138所，到2009年時只剩下124所，這還不包括未立案的園所資料，可 見人口遞減會對教育職場的經營造成極大影響。而接下來會受到衝擊的自然就是 國小、國中階段，至於高中及大專院校也是遲早的預料中事。所以臺中市政府及 各學校若能分析整個社會變遷及人口結構趨勢而預作規劃安排與因應對策，可將 少子化衍生問題的衝擊性降到最低。
三、少子化影響社會、經濟及教育層面的分析探究
行政院經濟建設委員會人力規劃處（2010）為了解我國人口數未來長期變動 趨勢，每 2 年就會依最新人口統計相關資訊作人口推估，圖 2-1 是我國從 2010 年至 2060 年的臺灣人口總生育率推估，圖 2-2 是 2010 年至 2060 年的臺灣人口出 生數推計圖表。 圖 2-1 我國 2010 至 2060 年總生育率推估 圖 2-2 我國 2010 至 2060 年出生數推估 0.8 0.9 1.3 1.6 0.7 0.8 0.9 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 年 總 生 育 率 ( 人 ) 高 中 低 實際值 推計值 56 176 108 144 0 50 100 150 200 250 300 350 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 年 出 生 數 ( 千 人 ) 高 中 低 實際值 推計值從圖 2-1 資料顯示，在總生育率方面（指平均一婦女一生中所生育之子女 數），2010 年因受到虎年及 2009 年孤鸞年結婚人數減少的因素影響，總生育率 估計將降至 0.9 人左右，而預期 2011 年將會有所回升，且 2012 年龍年效應有可 能造成回升幅度更大。到 2060 年時高推計假設總生育率將逐步回升為 1.6 人， 中推計回升為 1.3 人，低推計則持續下降為 0.8 人。而不論低中高推估值，都還 是低於少子化的界定值，可見我國在未來 50 年間仍會受到少子化的衝擊影響。 在圖 2-2 的出生數推估值資料中可發現，2010 年預估出生數 17.6 萬人左右， 比較上年度減少了約 1.5 萬人。而未來 50 年，高推計降為 14.4 萬人，中推計將 降為 10.8 萬人，若低推計則降為 5.6 萬人，則約為目前出生數之三分之一。從 此數據更明顯看出社會人口結構正深受少子化的嚴重衝擊。 而內政部（2007）曾對臺灣少子化現象做過探討與評估，根據研究分析，生 育率如果下降 10 年左右就會對學校的規模產生影響，20 年後會對產業勞動力產 生影響，30 年後會進一步影響到下一世紀的出生率，60 年後退休人數也會跟著 產生變化。而這些推估問題如今也在社會生活中逐漸浮現出來，像學校的減班或 廢併校問題、產業界的勞動力不足和倒閉裁員問題、一胎化及頂客族不婚或不生 問題等等，少子化所帶來的影響跨各行各業也擴及各層面。 研究者就整理內政部（2007）、教育部（2010）及行政院經建會（2010）的相 關資料，將少子化現象對社會人口結構、經濟發展及學校教育各層面所造成的影 響與問題歸納如下： （一）社會人口結構 1. 人口負成長現象：我國 2009 年總生育率降為 1.03 人，成為全球生育率最 低的國家之一。生育率長期維持超低水準，將使得下一代出生女嬰數無 法遞補上一代婦女人數。 2. 人口結構呈現上寬下窄倒金鐘型態：我國 0-14 歲人口比率持續下降，而 65 歲以上人口比率持續上升，幼年人口大幅減少，老年人口快速增加， 社會人口逐漸呈現高齡化及少子化。
3. 高級專業人力供不應求：未來在青壯年人口減少及高科技產業快速發展 下，高級專業人力將呈現供不應求現象。 （二）經濟發展 1.養老負擔沉重：人口日趨老化，青壯年人口負擔將重，社會負擔相對變重。 2.勞動力供給減少：因生育率的逐漸下降，造成青壯人口比例也將逐年下 降，這將會導致勞動力供給不足，阻礙經濟發展。 3.部份產業供給過剩現象：嬰幼兒相關產業將會萎縮，購屋需求也可能減縮。 （三）學校教育 1.就學人口逐年減少：未來 10 年內，6-11 歲國小學童、12-17 歲國、高中青 少年及 18-21 歲大學階段青年人數，將分別減少 29%、33%及 15%。 2.提升中小學教師素質及強化教學品質：面對人口結構變遷少子女化現象， 對教育的衝擊亦日趨明顯，加上教師的離退趨緩，中小學職前師資培育過 剰與品質把關趨嚴、教師進用制度及專業成長日受重視、不適任汰劣等議 題也都逐漸成為社會關注的焦點。 3.學校空間與人力資源閒置：中小學校可能面臨廢併校問題，教職供需失 衡，高等教育過去 10 年大量擴充下，未來也將面臨系所招生不足的困境。 4.多元文化教育與弱勢關懷：臺灣新移民子女入學人數逐年增加，隨之產生 的教養與輔導問題將浮現。 少子化在社會人口結構、經濟發展或教育環境方面都會帶來不少衝擊和影 響。就上述歸納的面向中，直接影響到學校教育的就是「人口快速衰退、學校資 源閒置、多元文化教育需求與教養輔導問題浮現」等議題。 就以研究者身在教育職場來評論，教育主管機關其實也很重視上述所提的教 育議題—例如：鼓勵及宣導各級學校對於校內閒置教室的再利用、尊重與接納多 元文化教育、重視班級經營與正向輔導管教….等問題。先要了解問題，才能抓 住重點因應解決問題。所以，於下研究者將針對少子化現象下學校教育現場造成 什麼衝擊影響或困境問題做更進一步的探討與分析。
貳、少子化對學校教育造成的衝擊與影響
〈天下雜誌〉2005 年 11 月 1 日曾以「少子海嘯，娃娃不見了」為主題報導， 警示臺灣社會將邁入少子化年代，以及需正視不容輕忽的問題和各種挑戰。而教 育部在 2005 年也開始重視此議題並且著手針對少子化議題成立專案研究，當時 的教育部長杜正勝接受中央社專訪（2005 年 6 月 25 日），特別提出少子化對教 育層面影響很大，令人憂心。他說：「臺灣社會少子化趨勢，加劇入學新生減少、 教師過剩等問題，這些問題尌像是海嘯一波波接連而來，但『頭痛醫頭、腳痛醫 腳』不是解決問題的根本辦法，因此教育部委請相關專家及學者著手研議白皮 書，因應少子化在未來可能造成的教育衝擊。」 而在當時的社論及相關報導也越來越重視少子化相關問題探討，因為少子化 所凸顯出來的教育問題，包括入學人口將會逐漸減少、儲備教師會供過於求而產 生過剩問題，甚至老舊危險學校設備重整時也不能再按照過去的學生數作為改建 依據，改建時必須考量到未來學生人數以及所需教室數量使用需求等問題。 少子化造成學生人數遞減現象，並不是只有中小學才會面臨到的問題，即 使高中職或大專校院也會慢慢受到衝擊而面對同樣的影響。例如：少子化將造成 的招生不足問題，系所可能面臨關門，未來學校經營也勢必需要面臨市場機制的 考驗。 教育部長吳清基在 2010 年施政報告中也特別強調，隨著社會環境變遷、出 生率降低、少子女化現象，教師的素質就是教育成敗的關鍵。他說：「高素質的 教育來自高素質的教師，贏得師資，尌贏得教育；贏得教育，尌贏得孩子、國家 的未來。」所以，落實精進師資培育以提升師資素質，提升教師素質以強化教學 品質及學習成效，已成為當前教育發展需求與 100 年度教育工作重點。研究者就蒐集到有關少子化對學校教育造成的衝擊影響之相關文獻資料（張 世旺，2010；石文伶，2010；葉采頻，2009；胡夢鯨、文超順、李安明，2008； 吳坤壅，2007；柯貴美，2007；吳政達，2006；徐明珠，2006；廖士凱，2006）， 歸納整理如下，希望透過學校教育面臨問題解析而能及早因應規劃適切作法： 一、學校經營方面 （一）班級人數越來越少：因為少子化，班級人數逐年下降，學校規模減小可能 面臨減班或裁併校的衝擊，而接著受到影響的就是經費補助不足的窘境。 （二）閒置空間規劃與善用：受到少子化衝擊，臺中市胡志強市長（2010）預告 5 年內將不可能再新設學校；而原臺中縣也在 95 學年度起就取消增建學校 的計畫，因為少子化影響加上人口遷移，有多達 40 所學校面臨校舍過剩 導致校舍閒置。學校也因為少子化減班後，產生的多餘教室和校園空間與 設施資源將會造成資源浪費，必須重整規劃以免荒置加速老壞，衍生學校 更沉重的維護負擔。 （三）師資難以汰劣換新：學校教師成員因少子化減班而無法進用新進教師，當 減班超額時，大多都是採用超額後進先出者，造成學校教師人力難以輪替 換新；加上 85 退休新制，可能延緩了教師的退休年齡，不適任教師及資 遣制度不健全，都將造成師資難以去蕪存精。 （四）高等教育面臨衝擊：師資培育開放多元化，未來將面臨招生不足的窘境。 高等教育在師資與設備投注的社會成本，如何妥善運用與規劃也是問題。 （五）學生組隊困難及校務不利推動：除了因招生不足而有導致裁併校危機外， 學生太少造成對外競賽難組隊或教學不利執行的窘境，學生數太少，同儕 間互動學習不足，競爭力也不足，學校想發展特色受限於人力礙難執行。
（六）學校與社區關係面臨解構：學校是社區的文化中心，社區是學校的資源教 室，倘若裁併校後，將無法進行知識的交流傳遞和資源整合終身學習的推 動政策，對社區與學校的文化整合造成衝擊。再者，家長也對學校少子化 減班現象可能造成未來學校資源短缺和經營發展受限而感到憂心。 二、人事經費方面 （一）師培生教職難求：因為少子化，學生人數逐年減少，師資過剩問題逐漸浮 現，2006 年師資培育統計年報顯示取得國小教師證書的在職率不到 5%， 教師工作是「鐵飯碗」的口號已成為歷史名詞。未來學校遇缺不補，所控 管的職缺，將由政府或各校舉辦教師甄試，教師爭食求職不易且教職工作 也因少子化現象難有保障。 （二）代理代課師資不穩定且素質難保證：各校為了少子化避免減班超額的情形 下將教師缺額作控管處理，控管缺額則以一年一聘招考代理代課教師因 應，招聘條件與時間因受限諸多法規條文，致使具有生涯規劃的專業教師 寧可早棄教職而轉換跑道，教育人力流動率高造成組織向心力薄弱及教師 人心浮動。此現象造成各校除了要擔心聘不到專業優質教師外，家長也擔 心班級老師年年更換過於頻繁會影響教學品質，而各校自辦的招考甄選過 程能否符合公平正義都值得檢驗。 （三）經費爭取困難及行政工作繁重：因少子化造成的減班或小校小班化，將使 學校教育資源和教育經費越來越缺乏。學校因規模小及學生數少，來自上 級的補助就相對編列減少，校園軟硬體與環境的充實經費浮現短缺弊病， 教師身兼行政工作量增加且繁重。所以，教育主管機關針對未來的學校硬 體發展經費將重點放在改建老舊危險教室及改善硬體設施方面，希望學校 能朝向精緻化發展，鼓勵各校發展辦學特色，讓每一所學校的學生都能獲 得良好的學習環境。
（四）廢併校與治校隱憂：未來世代可能會晚婚生子或不婚不子的現象增多，導 致家庭結構受到衝擊，適齡學童逐年減少，廢併校及學區重整都是可能發 生的情況，進而將會造成學童上下學不方便、家長接送產生問題等困境， 學校管理也將耗費更多心力。而學校經費與設備因學生數減少會面臨政府 補助減少編列短缺的情形，校務經營推廣也是問題隱憂。 三、教育規劃方面 （一）超額教師校園隱憂：因擔心是否會被超額，無心於教學規劃及班級經營， 校務配合意願低落，情緒管理及身心調適都倍感壓力，同儕間因擔憂超 額，當利益有所衝突時校園將難有和諧。 （二）新臺灣之子教育問題：臺灣原生母親的少子化趨勢日益嚴重(Time, 2009)， 造成外籍配偶及「新臺灣之子」的增加，其教養問題和家庭問題叢生，學 校在面臨外配子女的教育學習及親師溝通都有著極大挑戰。 （三）升學過於暢通學生素質難把關：開放教育政策的推行，及未來人口的短少， 將使升學管道上通行無阻，甚或會有低分或缺考仍可錄取就讀的情形，難 免降低教育品質。 （四）教師專業成長日趨重要：因少子化關係，家長對教育的重視與要求可能督 促教育品質提升，也可能帶來親師溝通衝突問題。但不可諱言的，在少子 化現象下，為達優質教育，教師更應積極專業進修與成長，具備更豐富的 教學知能以符應學生及家長需求。 （五）親職教育與親師溝通日趨重要：因少子化關係，家庭對孩子的溺愛可能造 成教養上的偏差，產生學校教師動輒得咎的困境，教育人員在教學與輔導 上倍感困難及極大工作壓力；另外，因為少子化，學生缺乏人際互動可能
造成人格發展上的偏頗，而學校行政及教師也就更得肩負起良性溝通與協 助推廣親職教育的重責。 綜觀上列之分析，少子化的影響牽涉層面擴及人事經費、行政運作、課程教 學、專業成長、環境設備與社區家長等等，所以「少子化」在剛開始或許只是個 社會人口結構現象，但是後續影響的層面及帶來的衝擊已成為整個教育、經濟、 社會甚至國家根本的問題，實不容輕易忽視。 Time 雜誌也曾在 2009 年針對臺灣少子化議題做報導，文中指出臺灣勞動婦 女中約有三分之二的比率擁有大學學歷，但卻共通性的呈現晚婚或不婚現象，即 使中國大陸執行獨生子女政策仍還有 1.6 的出生率，也還比臺灣 1.0 的出生率高， 而且臺灣 8 個新生兒中就有 1 個新生兒的母親是非臺灣母親（即外配）。這些新 臺灣之子及外配家庭在日後學校教育及學習過程中，都會存在著不少需要解決面 對及因應規劃的教育問題與衝擊。 研究者在彙整研析上列相關文獻資料時發現，不管少子化現象對於學校經 營、經費運用、人事編制或教育規劃等等層面帶來多少困境與難題，如果能夠就 可預見的衝擊與問題，先作好相關的因應措施或研擬解決方案，相信可以減少日 後亡羊補牢、難補無底洞之窘境。 而在列舉的影響問題中，學校最感到立即性衝擊及擔憂的就是減班及超額問 題，因為這兩個問題決定了學校規模的大小，也決定了超額教師的去留。即使是 處在都會區的臺中市，在近幾年也因少子化現象而有面臨減班與超額的壓力問 題，也著實造成不少學校的經營困境與校園危機。所以，研究者將於下一節進一 步分析探討，少子化對於減班問題與超額教師的影響層面，相關文獻研擬的因應 措施及作法。
第二節 少子化下的減班超額問題探討
此節就先針對臺閩地區各國民小學歷年來學生數呈現遞減的資料做分析，推 估未來幾年的學生數及班級數現象；再導入比照本研究區域範圍--臺中市國民小 學六年來班級數及學生數的遞減現象，進一步推估臺中市未來幾年的減班減師趨 勢，了解現況以因應未來；也透過超額教師的問題探討與處理辦法蒐集研析，整 理歸納出可行因應措施，以利於本研究進行質性訪談時的方向參酌。壹、少子化下學校面臨的減班問題
不論是臺閩地區或臺中市都會區，國民中小學都面臨少子化所帶來的減班問 題。從歷年來的遞減到未來的推估趨勢，「減班」是時勢所趨，也將引發後續的 「教師超額」問題。一、臺閩地區各國民小學學生數呈現逐年遞減的現象
（一）國民小學歷年暨 98～103 學年度學生數推估有逐年減少的現象 教育部統計處（2010）針對臺閩地區國民小學歷年學生數暨 99-103 學年度學 生推估彙整資料如下表 2-3，從學生數計的數據顯示是呈現逐年減少的情形。在 表中虛線以上是指 98 學年度以前的學生數，虛線以下是指 99 學年度以後的學生 推估值。表 2-3 臺閩地區國民小學歷年學生數暨 99～103 學年度學生數推估 學年度 臺閩地區國民小學歷年學生數暨 99～103 學年度學生數推估 學生數計 一年級 二年級 三年級 四年級 五年級 六年級 90 1,925,491 320,058 320,104 322,519 317,416 318,916 326,478 91 1,918,034 320,715 319,664 319,659 321,987 317,310 318,699 92 1,912,791 315,989 320,022 319,311 319,143 321,380 316,946 93 1,883,533 289,782 315,413 319,615 318,849 318,853 321,021 94 1,831,873 272,482 289,145 314,816 319,085 318,024 318,321 95 1,798,393 286,122 272,143 288,886 314,600 318,853 317,789 96 1,753,951 275,352 285,793 271,749 288,495 314,089 318,473 97 1,677,303 242,656 274,982 285,654 271,587 288,320 314,104 98 1,591,946 230,495 242,251 274,654 285,300 271,206 288,040 99 1,517,910 215,683 230,109 241,962 274,313 284,900 270,943 100 1,454,992 209,622 215,322 229,835 241,662 273,928 284,623 101 1,371,373 202,501 209,271 215,066 229,550 241,323 273,662 102 1,296,123 199,825 202,162 209,021 214,799 229,228 241,088 103 1,252,748 199,073 199,490 201,921 208,762 214,497 229,005 資料來源：整理自教育部統計處（2010） 就上表中資料，如果將「六年級畢業生人數」減「下個學年度的新生入學人 數」，將可推算出學校中學生數的減少狀況，以及班級數隨之減班的情形。而不 論是 98 學年度以前的學生數，或是 99 學度以後的推估值數據，都很明顯的看出 其遞減現象。 例如：98 學年度的六年級學生數 288,040 人減 99 學年度的新生入學人數 215,683 人，也就是 99 學年度將減少了 72,357 名學生人數，若以每班 29 名學生
計算將減少 2,495 班；依此類推，推估 100 學年度將減少 61,321 學生約減 2,115 班，101 學年度將減少 82,122 人約減 2,832 班，102 學年度減少 73,837 人約減 2,546 班，102 學年度預估減少 42,015 人約減 1,449 班，103 學年度將減少 39,938 人約減 1,377 班；其中以 101-102 學年度間因為生肖屬龍的學生畢業之故，是學生人數減 少及班級數呈現減班現象衝擊最大的階段。 （二）臺閩地區各縣市國民小學幾乎是減少學生數及班級數現象 在臺中市主計處 2010 年的統計通報（98-011）資料中將臺閩地區 97 學年度 各縣市的班級數及學生人數彙整成下表 2-4。表中資料可見，各縣市的學生人數 及班級數雖然減少的幅度因區域性不一，但大都是呈現減班的狀況。 而臺中市 97 學年度比 96 學年度減少了 46 班，所以也造成了臺中市 2009 年 第一次停止辦理國小教師甄試工作，很多具備合格教師資格的儲備教師一職難 求，各師資培育機構也呈現師培生難以進入教育職場的窘境。 至於各校員額控管的機制及退休老師職缺下，雖然可以稍微減緩因減班造成 的超額教師人數，然而綜觀臺閩地區各縣市區域皆受到少子化及班級遞減的影 響，也將造成學校減班及減師現象，此乃刻不容緩需要面對及考量解決的問題。
表 2-4 臺閩地區 97 學年度各縣市國民小學變動概況 班級數 與去年比 較增減數 增減率 (%) 增減率 排序 學生數 與去年比 較增減數 增減 率(%) 增減率 排序 臺閩地區 60,623 -1,026 -1.66 1,677,303 -76,648 -4.37 臺灣地區 60,386 -1,025 -1.67 1,672,764 -76,567 -4.38 臺 灣 省 50,744 -803 -1.56 1,403,307 -61,956 -4.23 臺北縣 9,201 -141 -1.51 11 273,037 -13,238 -4.62 16 宜蘭縣 1,320 -36 -2.65 21 33,260 -1,949 -5.54 23 桃園縣 5,582 -44 -0.78 6 168,854 -5,390 -3.09 8 新竹縣 1,541 -1 -0.06 3 41,915 -838 -1.96 2 苗栗縣 1,685 -12 -0.71 4 40,450 -1,584 -3.77 10 臺中縣 4,256 -49 -1.14 8 124,200 -5,512 -4.25 11 彰化縣 3,462 -48 -1.37 10 98,803 -3,687 -3.60 9 南投縣 1,718 -20 -1.15 9 38,176 -1,767 -4.42 15 雲林縣 2,049 -37 -1.77 14 51,066 -1,578 -3.00 6 嘉義縣 1,575 -12 -0.76 5 36,113 -1,140 -3.06 7 臺南縣 2,767 -81 -2.84 23 73,461 -3,942 -5.09 20 高雄縣 3,122 -63 -1.98 16 85,180 -4,490 -5.01 19 屏東縣 2,497 -64 -2.50 19 61,910 -3,530 -5.39 21 臺東縣 865 -33 -3.67 25 16,313 -747 -4.38 13 花蓮縣 1,105 -29 -2.56 20 23,969 -1,494 -5.87 24 澎湖縣 351 -3 -0.85 7 5,832 -178 -2.96 5 基隆市 958 -28 -2.84 22 26,877 -2,111 -7.28 25 新竹市 1,153 9 0.79 1 34,300 -740 -2.11 3 臺中市 2,973 -46 -1.52 12 91,083 -4,463 -4.67 17 嘉義市 754 -12 -1.57 13 23,318 -1,036 -4.25 12 臺南市 1,810 -53 -2.84 24 55,190 -2,542 -4.40 14 臺北市 6,101 -133 -2.13 17 163,133 -9,341 -5.42 22 高雄市 3,541 -89 -2.45 18 106,324 -5,270 -4.72 18 金門縣 185 - - 2 4,006 -68 -1.67 1 連江縣 52 -1 -1.89 15 533 -13 -2.38 4 資料來源：教育部 表8、臺閩地區各縣市國民小學變動概況 民國97學年 區域別 班級數 學生數 資料來源：臺中市主計處統計通報（98-011 號）
二、臺中市國民小學的減班現象分析
（一）過去六年來班級數及學生數呈現遞減現象 根據謝寶梅與江志正（2010）針對臺中縣市整併問題所調查的臺中市教育發 展研究資料中所示，少子化已是全國性的問題，出生人口逐年下降的現象首先受 到衝擊的就是國民小學。臺中市自 93 學年度至 98 學年度六年來的班級數及學生 人數乃呈現遞減現象，從表 2-5 資料中可知各行政區不論新舊社區都明顯有減班 的現象。 表 2-5 93 至 98 學年度各行政區國民小學一至六年級班級數及學生人數 臺中市 行政區 /校數 班級數 學生數 93 學年度 六年級 94 學年度 五年級 95 學年度 四年級 96 學年度 三年級 97 學年度 二年級 98 學年度 一年級 五年來 班級數及 學生數減 少量 中區 1 班級數 7 6 6 8 4 4 -3 學生數 170 166 153 163 105 99 -71 東區 6 班級數 38 35 36 39 30 37 -1 學生數 1159 1053 1106 1042 874 866 -293 南區 4 班級數 38 35 39 37 37 35 -3 學生數 1173 1149 1254 1100 1048 969 -204 西區 6 班級數 61 55 55 59 52 51 -10 學生數 1961 1743 1739 1740 1417 1374 -587 北區 7 班級數 51 48 48 52 42 44 -7 學生數 1534 1426 1440 1474 1159 1049 -485 西屯 13 班級數 85 86 87 87 83 78 -7 學生數 2557 2565 2559 2412 2203 2011 -546 南屯 9 班級數 93 91 97 95 89 87 -6 學生數 3047 2899 3137 3008 2562 2419 -628 北屯 16 班級數 108 110 107 109 103 98 -10 學生數 3351 3298 3294 3069 2793 2512 -839 合計 62 班級數 481 466 475 486 440 434 -47 學生數 14952 14299 14682 14008 12161 11299 -3653從表中資料分析可發現，各區學校班級總數在各學年度的變動幅度大小不 一，或因人口遷徙、社區都市發展或新設校等環境因素而有所增減差異，而 95-96 學年度間可能因龍年出生人口較多而稍有成長現象外，綜觀整個臺中市班級總數 來看，是呈現逐年遞減的現象。 就整體來說，八個行政區都看得出有明顯減班的趨勢，西區和北屯區的減班 數量較大。就分析臺中市民政處 2010 年 9 月的各區分齡人口數和學校分布密度 及班級數做研判：西區 6 所學校所在地密度高且鄰近屯區學校頗近，加上辦公樓 多於住樓、平房樓多而國宅公寓大樓少的情形下可能造成減班數較多；而北屯區 雖幅地廣闊學校多達 16 所，但也因地域較偏且有 2 所小型學校(6 班和 11 班)， 鄰近縣市的新設學校造成學區學生重疊，少子化現象也在此行政區造成明顯的班 級減少情況。所以研究者在選擇研究對象時，對這兩個行政區內的學校蒐集了一 些文件資料先行分析了解以確認研究進行的價值性。 在表 2-5 的資料顯示中另一值得注意的是，當 95-96 學年度入學的學生（龍 年生）畢業時，學生會急劇減少，預估屆時的減班情形將會很明顯，並將對學校 造成很大的衝擊影響。臺中市政府和學校若能針對可能面臨的問題先預作規劃與 因應，相信屆時減班帶來的後遺症是可以減輕與避免。 研究者從行政區來分析出生數及學生班級數的變化，可以更清楚各區的變動 趨勢，也比較能從地緣關係和各校活動動向加以深入觀察比較與分析出學校的校 務運作經營的積極性或實施成效。另外，研究者也從教育局校園花絮活動及學校 相關活動報導文件資料中發現，學校如果在經營行銷上有較具體明確特色與主動 積極性作為者，班級數受少子化影響波及會較小，此亦引發研究者想進一步探究 的動機。所以分析及觀察過上列學校資料後，研究者從北屯區、西區、西屯區三 個減班數及學生減少人數較明顯的行政區學校中，立意選取因受到少子化減班超 額影響的學校進行質性研究分析，以確認研究主題與計畫的可行性，至於研究對 象的詳細敘述另於第三章的節次中再作交代說明。
8,665 10,883 9,681 9,237 9,024 8,927 9,035 8,981 9000 10500 11000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 年 10000 9500 出生人數(人) 8500 8000 （二）推估未來臺中市國民中小學的班級數及學生數仍有遞減現象 在上文中表2-2的資料數據中，已知臺中市出生人數從2002年到2009年是逐年 遞減趨勢，將之整理並轉化繪製成如下圖2-3後可以更清楚的看出來。 圖2-3 臺中市2002年至2009年出生人數 從圖2-3的下降趨勢可以得知：因為出生人數減少，將會影響到入學學生人 數，而表2-5和圖2-2中所呈現出來的95-96學年度龍年生子女雖呈現小幅成長，之 後的就學人口仍是逐年遞減現象。所以依照臺中市2002年至2009年出生人數，可 以進一步推估臺中市國民小學99至104學年度的學生人數也會呈現遞減的現象，如 表2-6所示。
表2-6 臺中市國民小學99－104學年度學生人數減少推估 學年度 98 學年度各年級學生人數 99 學年度至 104 學年度減少學生人數推估 上年度畢業學生減當年度即齡(6 歲學生數) 臺中市 六 年級 五 年級 四 年級 三 年級 二 年級 一 年級 99 學年度 100 學年度 101 學年度 102 學年度 103 學年度 104 學年度 出生年 86-87 87-88 88-89 89-90 90-91 91-92 92-93 93-94 94-95 95-96 96-97 97-98 中區 170 166 153 163 105 99 67 56 17 34 42 25 東區 1159 1053 1106 1042 874 866 388 384 472 411 191 224 南區 1173 1149 1254 1100 1048 969 262 145 26 91 220 129 西區 1961 1743 1739 1740 1417 1374 721 589 713 744 449 515 北區 1534 1426 1440 1474 1159 1049 437 475 614 666 292 289 西屯區 2557 2565 2559 2412 2203 2011 711 367 559 473 257 147 南屯區 3047 2899 3137 3008 2562 2419 790 961 1365 1377 943 967 北屯區 3351 3298 3294 3069 2793 2512 982 888 1144 886 504 420 合計 11299 12161 14008 14682 14299 14952 4358 3865 4910 4682 2898 2716 資料來源：研究者自行整理—資料取自教育部統計處、臺中市政府民政處網站資料（2010） 以99學年度減少學生人數的計算方式做說明：（98學年度的六年級畢業生） 減掉（99學年度的一年級就學即齡6歲人數）的數值，就是該行政區或該學校的學 生減少人數預估值，以此類推而算出上表中所呈現的99至104學年度各行政區學生 減少人數推估值。 就表中資料分析，推估未來幾年以北屯區、南屯區、西屯區及西區的學生減 少人數較多，但以99學年度南屯區實際觀察招生狀況，9所學校中約有5所學校是幾 近額滿需做轉介學生之措施，研判其因推估是周邊住宅公寓大樓人口居住密度高之 緣故，且另外4所學校雖然減班，但推究其因乃源於新設立學校重新劃分學區之故， 所以研究者將研究對象聚焦設定以北屯區、西屯區及西區有減班超額之虞的學校作 為研究取樣範圍，較能呈現研究主題之價值性與意義性。
另外，從101至102學年度的學生人數減少推估值可驗證前文中所分析的論述-推知的趨勢下仍未採取因應措施，勢必將會產生嚴重減班及超額的問題。 學校的總班級數，是取決於學生就學的總數，如果學生數減少，總班級數就 會隨之有減班的現象。下面就以表2-7整理出臺中市公立國小93－104學年度實際與 推估班級數做個比較以利於更進一步了解教育現況與問題。 表2-7 臺中市公立國小93－104學年度實際與推估班級數 學年度 總班級數 學生數 上年度畢業學生 一年級入學生 93 2,987 96,925 -- 15,313 94 2,948 95,472 16,114 14,647 95 2,937 93,785 16,531 15,059 96 2,916 91,862 16,328 14,295 97 2,866 87,425 16,765 12,498 98 2,738 83,894 16,486 11,636 99 2,697 80,242 14,952 11,139 100 2,526 74,527 14,299 10,261 101 2,363 69,697 14,682 9,852 102 2,227 65,705 14,008 10,016 103 2,126 62,710 12,161 9,166 104 2,012 59,366 11,299 7,955 註：虛線以上是代表 98 學年度以前的班級及學生實際數值，虛線以下是代表 99-104 學年度的班級及學生推估數值。資料整理改自教育部統計處、臺中 市政府民政處網站資料（2010） 從上表中資料分析，學生在籍數呈現逐年減少，也牽動著班級數的逐年減 班，雖然教育部規劃自 96 學年度起已經將班級學生人數從每個班級 35 人降為 32 人，97 學年度降為 31 人，98 學年度降為 30 人，99 學年度起每班學生人數以 29 人為原則逐年招生編班，但是緩慢的酌減班級人數的作法卻應付不了學生入 學就讀遞減的速度。
如果分析表 2-7 中的「上年度畢業學生」與「一年級入學生」之間差距人數 的減少現象，可以推估出少子化減班情形如果持續發展下去，首當其衝的就是編 制內教師的員額問題。在目前教師編制算法仍以 1.5 計算的話，自 99 學年度起 幾乎每年將可能有近百位教師會面臨超額的困境。 近年來減班情況也很嚴重的宜蘭縣於 2010 年 4 月時就針對少子化減班超額 議題在「宜蘭縣教育會議」中廣徵專家學者及各階層建言，希望彙整各界意見以 研擬因應對策；除了教育部研議未來希望每班調降為 25 人政策性規畫外，宜蘭 縣政府也採取相關因應策略，諸如擴大課後輔導工作，由超額教師人力轉為協助 弱勢生的課輔，除了可以免除弱勢學生在外遊蕩的顧慮，也可藉此創造教師工作 生機；甚至未來老師上班時間可能會出現「兩班制」，例如上午 8 點到下午 4 點， 或是下午 2 點到晚上 10 點。這些措施及規劃的形成皆因減班現象所引發待解決 的超額教師問題，如果未能作全面通盤考量規劃及妥善處理，減班與超額問題都 會致使學校校務不利於推動，校園緊張不安氛圍也將影響教學品質，甚而引發校 園危機。所以，研究者於下文中將針對超額教師現況作分析探討，並進一步釐清 問題與整理出相關因應對策。
