鄭新輝 國中校長行政兩難 175 教育科學研究期刊 第五十四卷第三期 2009 年，54（3），175-210
國民中學校長行政兩難來源、
困擾與成因之研究
鄭新輝
* 國立臺南大學教育學系 副教授摘要
本研究目的在探討國中校長的行政兩難來源、困擾與成因。研究方法採混合研究法中的 解釋型研究設計，分三階段進行資料蒐集。問卷調查對象以分層隨機取樣法，抽取臺灣地區 376位國中校長進行分析；訪談對象採立意取樣法，選取三個縣市 18 位校長進行訪談。研究 結果發現，國中校長行政兩難的來源相當廣泛，包含教務、訓輔、總務、人事與公關行政。 行政兩難的發生頻率以訓輔與教務類較高；困擾程度以訓輔與公關政治類較高。就個別事項 而言，發生頻率與困擾程度皆以偏差學生轉入與表現欠佳教師的處理為最高。校長行政兩難 的成因，主要來自法令規範、專業倫理、人情與政治壓力、學校現實利益之間的價值選擇衝 突。本研究建議可提供作為教育行政決策與規劃校長訓練課程參考。 關鍵字：行政兩難、困擾、校長 通訊作者：鄭新輝，E-mail: chsinhui@mail.nutn.edu.tw 收稿日期：2008/10/21；修正日期：2009/04/29；接受日期：2009/09/13。176 國中校長行政兩難 鄭新輝
壹、前言
國內近 10 年來為因應政治、經濟與社會環境的改變與民間教改團體的要求，由政府所推 動的教改措施，不僅快速且影響深遠。尤其隨著教育行政體制與法令鬆綁、課程改革、學校 生態環境的改變、市場取向績效責任（吳清山、蔡菁芝，2006）等，確實給校長帶來不少工 作壓力（林瑞益，2005；陳順像，2003）。對國中校長而言，在國內升學主義的壓力下，每天 不僅要處理繁雜的例行性行政事務，也要因應教育環境與政策變革，做好各項行政決定。不 僅要承受上級要求的各種教育方案規劃、執行與成效檢核，還要面對許多可能無法單純以專 業角度思維的待解決問題，例如：家長的升學率要求、上級長官的指示、政治力介入與校內 外複雜的人際關係。尤其當校長在面對日益多元價值的社會，學校一方面需達成法令所賦予 的教育使命，也要因應與滿足不同價值觀與教育期望的利害關係人（黃乃熒，2001）。不僅要 隨時迎合上級單位接踵而至的政策指示，也要發展學校的辦學特色，吸引學生入學，以因應 鄰校的競爭壓力。不僅要滿足社區家長對校長辦學績效的要求，也要關懷校內教師的工作壓 力與心理感受。而不斷被倡導的各種校長領導角色，例如：策略與管理領導、教學領導、轉 型領導、道德領導、參與領導與權變領導（Leithwood & Duke, 1999），也讓校長在繁重的工作 負擔外，須同時表現各種可能存有期望衝突的領導行為。而這些複雜的學校行政與做決定時 所可能面臨的「行政兩難」（administrative dilemmas）問題，也就成為校長校務經營的挑戰。 Aram（1976）認為兩難是指人處於同等喜歡或不喜歡之間，因無法理性計算其較佳方案， 但卻必須做出選擇的狀態。Katz 與 Raths（1992）視兩難為一種困境，它具有兩項特性：一、 必須在兩個以上的行動方案中做選擇；二、任何一種選擇，都有可能犧牲存在的利益。亦即 兩難是一種缺乏完美解決方案的情境。而 Dimmock（1996）也認為兩難是個人被強迫做出選 擇的情境，透過選擇有可能會獲得一些滿足，但也有無法解決的情況。此外，Cuban（1992, 1996）指出兩難是指互相衝突的價值選擇情境，它通常是複雜且需持續加以管理，但卻難以 解決的問題。而 Newton（1996）認為在兩難困境中，有時會面臨道德衝突，有時則否；由於 各種做決定的選擇方案之間未必相等，而且其中也涉及許多相互衝突的慾望選擇與其他影響 因素，因此，兩難問題的處理通常會較為困難，以致於讓人無法直接以單純的思維方式做決 定。可見，校長行政兩難係指： 校長在其校務行政過程中，因面臨存有兩個以上具價值選擇衝突或利弊互見的做決定情 境，且個人又不得不做出抉擇時，所感受到的一種情境與知覺狀態。 若進一步加以分析，則行政兩難具有下列幾項特性：一、它是校務行政過程中存在的問 題；二、該問題有面臨抉擇的必要性；三、該抉擇涉及兩個以上相互衝突的價值判斷；四、 可用來解決問題的變通方案之間，利弊互見，難以精確評估；五、個人在抉擇的過程中，會鄭新輝 國中校長行政兩難 177
產生內心的掙扎；六、該兩難問題難以完全解決，需持續管理；七、它是一種主觀的知覺狀 態。
由於高效能的校長是高效能學校的關鍵（Valentine & Bowman, 1991）。因此，當校長在面 對複雜的學校行政與不同角色期望的教育環境時，如何有效地掌握問題關鍵，分析問題的來 源與成因，並做出合理決定，將深切影響學校的效能表現。吳清山（2001）指出，由於校長 在面對複雜多變的教育情境，需經常面對許多利益衝突、價值兩難問題或不確定的利害關係， 以致造成決定的困難。Cuban（1996）認為，藉由分析校長在校務行政上所面對的角色期望衝 突以及兩難問題，將可協助校長與教育行政人員能更清楚地瞭解，哪些是校長能做的？哪些 是無法做到的事？以及背後的原因為何？以便能夠進一步協助校長，做出更符合專業與倫理 的決定，同時提升校長的道德領導與學校的組織效能。可見，深入瞭解與掌握當前國中校長 所面對行政兩難問題與成因，進而提供必要的協助，將有其必要性。 依據研究者長期在教育行政機關服務的觀察與體會，國中校長每天在學校所需面對各種 行政兩難問題有難有易，而影響層面也可大可小。有的變通方案之間，利弊得失差距懸殊， 有的難以取捨，有的決定沒有壓力，有的具高度壓力。尤其當校長在進行各種決定時，不僅 本身有個人的價值偏好，而且還要權衡於各利害關係人之間不同的價值觀、現有的法令規範 與專業倫理。由於這些行政兩難問題的處理並無一定的處理模式，其結果也未必能夠令人滿 意，因此，常可聽見校長在處理某些棘手的行政問題時，會不經意地說出：「走一步算一步， 先處理再說，沒事就好！」的無奈。然而，究竟國中校長在學校所經常面對的行政兩難問題 有哪些？困擾程度如何？而這些兩難問題形成的主要原因為何？國內目前尚缺乏有系統性的 研究。由於校長的行政決定將會深切的影響教育品質（陳明隆，2005），因此，若能更清楚地 瞭解國中校長的行政兩難問題，將可提供校長更具支持性的協助。 國內與校長行政兩難與決定有關問題的研究，過去主要是以校長的行政決定、工作困擾 與潛在行政為主題。近來受校長倫理領導議題的影響，對校長倫理兩難與倫理決定行為的研 究，也逐漸受到重視。其中，有關校長行政決定的探究主題，主要是以校長所採取的各種行 政決定行為（朱順興，2001；吳逸平，1996；李鴻章，2003；林哲雄，1986；夏紹彰，2004； 簡顯經，1992），及其與學校教師或組織效能之間的關係（林曜聖，1996）為主，較重視校長 做決定的技術與理性層面的分析，相對忽略校長在校務行政所面臨的兩難問題來源、成因與 困擾的探討。由於行政兩難問題的性質具有不確定性，在處理上也無法全然採取程序性的決 定方式。因此，若能藉由深入而廣泛地瞭解兩難問題的可能來源與性質，將有助於適切提供 合理的處理良方。其次，國內對校長工作困擾的探討，主要是以各種工作困擾的程度與因應 方式進行分析（呂振發，2002；張錫坤，2005；賴羿帆，2001；蘇俊華，2006），並未特別針 對引發校長兩難問題的困擾來源與成因進行探究。而與校長行政兩難問題的探究較有關聯 者，僅黃宗顯（2001）曾以 40 位國小校長為對象，運用德懷術探討存在國小行政事務中「只
178 國中校長行政兩難 鄭新輝 能做，但卻不能說」的潛在行政事項，發現行政人員對這些行政事項之所以只能做不能說的 原因在於有人情壓力、會違反法規、怕破壞和諧、為了維護隱私、建立公關與順利推動校務 的需要。該研究對瞭解國小校長行政兩難有關議題有相當的幫助，但所歸納的潛在行政事項 尚未充分涵蓋各種可能的行政兩難問題，對各項問題的發生頻率與困擾程度，則有賴進一步 探究。 至於有關校長倫理領導與倫理兩難問題的研究，近年來已逐漸受到國內外學者的重視與 研究（吳清山，2001；周百崑，2004；林立武，2005；林明地，1999，2002；林純雯，2001； 張憲庭，2003；許慶泉，2006；黃乃熒，2004；馮丰儀，2007；傅寶宏，2002；謝文全，1998， 2003；顏童文，2002；Campbell, 1997, 2003; Cooper, 1998; Cranston, Ehrich, & Kimber, 2003; Cuban, 1996; Dempster & Berry, 2003; Dempster, Carter, Freakley, & Parry, 2004; Dening & Quinn, 2001; Dimmock, 1996; Gorman & Pauken, 2003; Haynes, 1998; Roth, 2003; Shapiro & Stefkovich, 2005; Starratt, 1996, 2003; Strike, 2003, 2007; Walker, 2002; Walker & Dimmock, 2000），其主題主 要著眼於有關倫理內涵的建構、倫理兩難與倫理決定行為的探究，對可能引發倫理議題的各 種行政兩難問題來源，則缺乏廣泛的探究。雖然行政兩難問題並不等同於倫理問題，但學校 行政的倫理兩難議題往往與行政的兩難問題有關。因此，若能適切瞭解國中校長所可能面臨 的行政兩難問題來源、成因與困擾，將可作為進一步分析導致倫理議題與倫理決定的參考。 本研究乃希望藉由探討國中校長的行政兩難問題來源、困擾與成因，以提供教育決策與 有關學術研究參考。具體而言，本研究主要有三項目的：一、瞭解國中校長行政兩難問題的 可能來源；二、分析各種行政兩難問題的發生頻率、困擾程度與成因；三、依據研究結果提 出因應建議。
貳、研究方法
一、研究設計
本研究配合研究目的，採混合研究法（mixed method）中的「質性－量化－質性」 （QUAL-QUAN-QUAL）解釋型研究設計（explanatory design）（Creswell, 2003），分以下三個 階段進行資料蒐集：（一）第一階段：採用訪談法
以立意取樣法選取某一縣市 5 位服務滿 4 年以上，且願意受訪的資深國中校長為對象， 進行半結構式訪談。其目的主要在廣泛探討校長曾面臨過的行政兩難問題來源，並以之作為 發展與設計調查問卷的依據。鄭新輝 國中校長行政兩難 179
（二）第二階段：採用調查法
以分層隨機抽樣法，針對臺灣地區二十三個縣市國中校長進行問卷調查。其目的在瞭解 國中校長對各項行政兩難問題的發生頻率與困擾程度。本階段依教育部各級學校名冊中三十 三個縣市國中校數比例，分層隨機抽取樣本共 500 位，經回收後可用樣本 376 份，有效回收 率 75.2%。（三）第三階段：採用晤談法
以立意取樣法，選擇三個不同經濟水準與人口規模的縣市（直轄市、省轄市與一般縣各 一），請教育局（處）推薦 18 位不同服務年資且願意參與的國中校長，進行半結構式訪談， 俾能更深入瞭解當前國中校長較常面臨的行政兩難問題及其成因。二、參與者
本研究三個階段的參與者或受試者基本資料，分別說明如下：（一）第一階段的參與者
為瞭解並獲取較豐富的資料，以便作為發展調查工具的依據，第一階段參與受訪者以服 務經驗較豐富者為主要選取對象。5 位參與者的個人基本資料整理如表 1。 表 1 第一階段研究參與者個人基本資料一覽表 代碼 性別 年齡 校長年資 學歷 學校規模 A校長 女 56 14年 博士 63班 B校長 男 53 15年 碩士 48班 C校長 男 54 14年 碩士 104班 D校長 男 56 15年 碩士 62班 E校長 男 50 9年 碩士 37班（二）第二階段問卷調查受試者
為瞭解國中校長對各項行政兩難問題的發生頻率與困擾程度的感受，因此，以國內二十 三個縣市國中校長為對象，採分層隨機取樣法抽取樣本。回收 376 位樣本之基本資料整理如 表 2。（三）第三階段的參與者
為獲取更豐富的資料，以便能更深入瞭解國內國中校長的行政兩難問題來源及其成因。 因此，以國內三個不同經濟水準與人口規模的縣市、不同服務年資的國中校長為選取對象。 18位參與者的個人基本資料整理如表 3。180 國中校長行政兩難 鄭新輝 表 2 第二階段問卷調查受試者基本資料一覽表 背景變項 組別 人數 百分比 (1)男 282 75.0 性別 (2)女 94 25.0 (1)40歲以下 11 2.9 (2)41-50歲 152 40.4 (3)51-60歲 177 47.1 年齡 (4)60歲以上 36 9.6 (1)4年以下 141 37.5 (2)5-8年 104 27.6 (3)9-12年 51 13.6 校長年資 (4)13年以上 80 21.3 (1)學士 6 1.6 (2)碩士（含40學分班）以上 358 95.2 學歷 (3)博士 12 3.2 (1)12班以下 100 26.6 (2)13-36班 142 37.8 (3)37-60班 84 22.3 學校規模 (4)60班以上 50 13.3 (1)直轄市 52 13.8 (2)省轄市 40 10.7 (3)縣一般地區 179 47.6 學校所在 (4)偏遠或離島地區 105 27.9 表 3 第三階段研究參與者個人基本資料一覽表 代碼 性別 年齡 校長年資 學歷 學校規模 K1 男 54 6 碩士 70班 K2 女 55 5 碩士 40班 K3 男 53 5 碩士 16班 K4 女 54 2 碩士 27班 K5 女 50 7 40學分班 71班 K6 男 54 4 40學分班 25班 C1 男 50 8 碩士 37班 C2 男 49 9 碩士 61班 C3 男 54 15 40學分班 46班 C4 女 56 13 碩士 55班 C5 男 56 16 40學分班 62班 C6 男 55 15 40學分班 98班 N1 女 50 5 碩士 12班 N2 男 42 2 40學分班 72班 N3 男 40 1 碩士 32班 N4 男 46 4 40學分班 6班 N5 男 40 2 40學分班 7班 N5 男 60 18 碩士 19班
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三、工具
本研究三個階段資料蒐集所使用之工具有兩類：訪談問題與調查問卷。各類調查工具的 編製依據與內容，說明如下：（一）訪談問題
由於國內外對國中校長行政兩難問題的探究相當少見，本研究為能深入瞭解並獲取較豐 富的資料，以便作為發展問卷調查工具及提供進一步解釋性資料所需，因此，以半結構式訪 談問題作為第一與第三階段資料蒐集工具。配合本研究目的之訪談問題內容主要有二：1.請問 您在擔任校長期間，曾面臨過哪些會讓您左右為難的行政兩難問題？2.請您描述一下每項行政 兩難問題的產生原因為何？（二）自編調查問卷
本研究第二階段問卷調查工具之編製，係配合本研究目的並歸納第一階段訪談所得結果 與研究者個人實務經驗整理而成。本研究依據各項行政兩難問題的行政事務屬性，將之分為 五類三十一項問題，並自編成「行政兩難問題調查問卷」，用以瞭解國中校長對這些兩難問題 的發生頻率與困擾程度。各項行政兩難問題的調查工具內容整理如表 4。 表 4 行政兩難問題調查問卷內容 層面 兩難問題的內容 1. 課程節數的分配，要(1)完全符合綱要的規定，或(2)依學生升學需要調整領域節數，或(3) 其他作法 2. 教科書的選擇，要(1)尊重教師專業的選擇，或(2)考量現實環境接受請託，或(3)其他作法 3. 對教學表現欠佳的教師，要(1)適時介入輔導，或(2)礙於情面不處理，或(3)其他作法 4. 學生編班，要(1)一律依規定常態編班，或(2)視實際需要，私下進行調整編班，或(3)其他 作法 5. 學生選老師，要(1)一視同仁的禁止，或(2)視情況適度接受請託，或(3)其他作法 6. 教師課務的安排，要(1)依學校立場分派，或(2)依教師個人意願，或(3)其他作法 7. 教師校外補習，要(1)嚴格禁止與懲處，或(2)不告不理，或(3)其他作法 教務類 8. 教師使用坊間的參考書或測驗卷，要(1)嚴格禁止，或(2)尊重教師的教學選擇，或(3)其他 作法 9. 教師體罰學生，要(1)嚴格禁止與預防，或(2)不告不理，或(3)其他作法 10. 偏差行為學生的轉入，要(1)完全接納，或(2)有條件的接受，或(3)其他作法 11. 對情緒障礙或其他嚴重身心障礙學生，要(1)完全接納入學，或(2)委婉勸阻選擇性的接 受，或(3)其他作法 12. 對上級規劃的各項校外活動，要(1)完全配合參加，或(2)選擇性參加，或(3)其他作法 訓輔類 13. 對學生受親人虐待的處理，要(1)及時依法通報，或(2)視情況規勸，或(3)其他作法182 國中校長行政兩難 鄭新輝 表 4 （續）行政兩難問題調查問卷內容 層面 兩難問題的內容 14. 學校一般採購，要(1)一律公開招標，或(2)視情況向特定廠商採購，或(3)其他作法 15. 辦理學生校外教學發包，要(1)一律公開招標，或(2)透過家長會選擇可信賴的旅行社代 辦，或(3)其他作法 16. 經費開支與核銷，要(1)一律依會計規定辦理，或(2)視實際情況索取其他單據核銷，或(3) 其他作法 17. 午餐採購，要(1)一律公開招標，或(2)接受請託向特定廠商採購，或(3)其他作法 總務類 18. 工程設計，要請建築師(1)依預算金額設計，或(2)採超預算設計，或(3)其他作法 19. 教師甄選，要(1)自辦甄選，或(2)委託教育局統一甄選，或(3)其他作法 20. 代課老師的遴用，要(1)一律公開甄選，或(2)接受他人請託用人，或(3)其他作法 21. 不適任教師的處理，要(1)積極處理，或(2)礙於情面暫不處理，或(3)其他作法 22. 教師的考績，要(1)積極核實考核，或(2)除非明顯違反規定，否則一律考核從寬，或(3) 其他作法 23. 職員工友的考績，要(1)核實考核，或(2)依其意願採輪流或平分獎金方式處理，或(3)其他 作法 24. 行政職務調派，要(1)定期輪調，或(2)徵詢與尊重教師個人意願，或(3)其他作法 人事類 25. 教師員額的人事控管，要(1)配合上級要求聘用兼代課，或(2)爭取依學校實際需要，聘足 正式人員，或(3)其他作法 26. 承辦上級交辦活動，要(1)接受指定，或(2)視學校情況選擇性接受，或(3)其他作法 27. 為學校公關之需，要(1)適度接受重要關係人的請託，或(2)堅守原則，婉轉拒絕，或(3) 其他作法 28. 面對公關活動，要(1)積極參與，或(2)婉轉拒絕，或(3)其他作法 29. 對教改政策的推動，要(1)完全配合上級要求，或(2)視學校情況，選擇性的辦理，或(3) 其他作法 30. 面對校長遴選，要(1)堅持教育信念，或(2)避免與教師及家長會有衝突，或(3)其他作法 公關政治類 31. 與學校教師會互動，要(1)堅持教育信念，或(2)適度妥協，或(3)其他作法 該問卷經遴請國內 10 位教育學者進行內容效度檢視並修正。各項兩難問題發生頻率與困 擾程度所屬層面的內部一致性 α 係數，介於 .77～ .91 之間，顯示若以兩難問題所屬層面進行 整體分析，也有良好的信度。
四、資料分析
（一）量化資料的處理
採用描述統計的方法，計算行政兩難問題問卷中每個問題來源的發生頻率與困擾程度。 本研究各項行政兩難問題的發生頻率與困擾程度問卷，採李克特式四點量尺計分。發生頻率 由「(1)從未發生」到「(4)經常發生」；困擾程度由「(1)不困擾」到「(4)非常困擾」。其結果將 分別計算每個行政兩難問題來源之發生頻率與困擾程度的次數與百分比，並計算其平均數與 標準差；平均數愈高，表示兩難問題的發生頻率與困擾程度愈高；當受試者的反應平均數高鄭新輝 國中校長行政兩難 183 於量尺平均數 2.5 時，表示受試者對該兩難問題的發生頻率與困擾，呈中上程度的反應傾向。 若平均數低於 2.5 但高於 1.5，表示受試者對該兩難問題的發生頻率與困擾，呈中下程度反應 傾向。若低於 1.5，表示受試者傾向認為該兩難問題沒有發生或不具困擾。至於不同層面與整 體的行政兩難問題發生頻率與困擾程度，則分別計算其平均單題平均數與標準差並加以比較。
（二）質性資料的處理
參考紮根理論（grounded theory）的分析架構（Bryman, 2001），先將訪談錄音檔轉譯為 文字稿，其次進行開放編碼（coding）與標記，並運用持續比較（constant comparison）的方法 將前述編碼進行概念抽象與歸類，接著依歸類後的概念屬性賦予適當名稱，並重新進行整體 資料的最後檢視（whole review），以確保訪談的內容與核心概念皆已獲得充分掌握。最後， 本研究依據研究目的，將前述所蒐集的量化與質性資料，進行研究結果的綜合分析、解釋與 討論。參、結果與討論
本研究的結果與討論配合本研究之目的，分成：校長行政兩難問題的可能來源及行政兩 難問題的發生頻率、困擾程度與成因，兩方面進行分析。一、校長行政兩難問題的可能來源
由第一階段的訪談中，本研究將國中校長曾面臨過的行政兩難問題來源，依學校行政事 務的屬性加以歸納，可獲得五大類三十一項兩難問題。雖然這些問題並非每個校長皆會經歷， 對校長的影響也可能會隨著時空而改變，但一旦發生卻可能會對校長帶來困擾。（一）教務方面
主要有八項，包括：1.課程節數分配（要完全符合課程綱要規定，或依學生升學需要調整 領域節數）；2.教科書選擇（要尊重教師專業選擇，或考量現實環境接受請託）；3.教學表現欠 佳教師的處理（要適時介入輔導，或礙於情面不處理）；4.學生編班（要一律依規定常態編班， 或視實際需要私下進行調整編班）；5.學生選老師（要一視同仁的禁止，或視情況適度接受請 託）；6.教師課務安排（要依學校立場分派，或依教師個人意願）；7.教師校外補習（要嚴格禁 止與懲處，或不告不理）；8.教師使用坊間的參考書或測驗卷（要嚴格禁止，或尊重教師的教 學選擇）。（二）訓輔方面
主要有五項，包括：1.教師體罰學生（要嚴格禁止與預防，或不告不理）；2.偏差行為學 生轉入（要完全接納，或有條件的接受）；3.接納情緒障礙或其他嚴重身心障礙學生（要完全184 國中校長行政兩難 鄭新輝 接納，或選擇性接受）；4.參加上級規劃各項校外活動（要完全配合參加，或選擇性參加）；5. 學生受親人虐待的處理（要依法及時通報，或視情況規勸）。
（三）總務方面
主要有五項，包括：1.學校一般採購（要一律公開招標，或視情況向特定廠商採購）；2. 校外教學參觀發包（要一律公開招標，或透過家長會選擇可信賴的旅行社代辦）；3.經費開支 與核銷（要一律依會計規定辦理，或視實際情況索取其他單據核銷）；4.午餐採購（要一律公 開招標，或接受請託向特定廠商採購）；5.超額工程設計（要請建築師依預算金額設計，或採 超預算設計）。（四）人事方面
主要有七項。包括：1.教師甄選（要自辦甄選，或委託教育局統一甄選）；2.代課老師的 遴用（要公開甄選，或接受他人請託用人）；3.不適任教師處理（要積極處理，或礙於情面暫 不處理）；4.教師考績（要積極核實考核，或一律考核從寬）；5.職員與工友考績（要核實考核， 或依其意願採輪流或平分獎金方式處理）；6.行政職務調派（要定期輪調，或徵詢與尊重教師 個人意願）；7.教師員額人事控管（要配合上級要求聘用兼代課，或爭取依學校實際需要聘足 正式人員）。（五）公關政治方面
主要有六項，包括：1.承辦上級交辦活動（要接受指定，或視學校情況，選擇性接受）； 2.公關請託（要適度接受重要關係人的請託，或堅守原則，婉轉拒絕）；3.參與公關活動（要 積極參與，或婉轉拒絕）；4.教改政策推動（要完全配合上級要求，或視學校情況，選擇性的 辦理）；5.參與校長遴選（要堅持教育信念，或避免與教師及家長會有衝突）；6.與學校教師會 互動（要堅持教育信念，或適度妥協）。二、行政兩難問題的發生頻率、困擾程度與成因
本研究由第二階段問卷調查分析結果，有關國中校長對前述各項行政兩難問題的發生頻 率與困擾程度反應，可整理如表 5 至表 16（為簡化表格與內容，表中僅呈現各項行政兩難問 題來源，未列出各問題的抉擇困境）。至於由第三階段質性訪談分析所得的各項行政兩難問題 的成因解釋，則分別呈現在各項兩難問題量化分析之後。（一）教務方面
由表 5 顯示，國中校長對所列舉的八項兩難問題來源之發生頻率，若依平均數高低排序， 較高的前三項分別為：「教學表現欠佳教師的處理」（M＝2.59），呈現高於量尺平均數 2.5 的中 上程度反應傾向；其次為「教師使用坊間參考書或測驗卷」（M＝2.33）；第三為「課程節數的鄭新輝 國中校長行政兩難 185 表 5 教務層面兩難問題發生頻率的次數、百分比、平均數和標準差 發生頻率 1 2 3 4 教務層面的 兩難問題 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 平均數 標準差 排序 1. 課程節數 分配 78 20.7 148 39.4 118 31.4 29 7.7 2.26 .88 3 2. 教科書的 選擇 219 58.2 111 29.5 36 9.6 10 2.7 1.57 .77 3. 教學表現 欠佳教師 的處理 13 3.5 147 39.1 198 52.7 18 4.8 2.59 .64 1 4. 學生編班 120 31.9 122 32.4 87 23.1 45 12.0 2.15 1.01 5. 學生選老 師 93 24.7 173 46.0 87 23.1 19 5.1 2.09 .83 6. 教師課務 的安排 62 16.5 172 45.7 120 31.9 13 3.5 2.23 .77 7. 教師校外 補習 170 45.2 154 41.0 38 10.1 5 1.3 1.67 .72 8. 教師使用 參考書或 測驗卷 65 17.3 169 44.9 94 25.0 47 12.5 2.33 .91 2 分配」（M＝2.26），呈現低於 2.5 但高於 1.5 的中下程度反應。至於校長對各兩難問題的困擾 程度，由表 6 顯示，較高的前三項分別為：對「教學表現欠佳教師的處理」（M＝2.21）；其次 為「學生編班」（M＝1.91）；第三為「教師課務的安排」（M＝1.81），皆呈現中下程度的困擾 反應。至於教科書選擇與教師校外補習的兩難問題困擾程度皆低於 1.5，呈現不具困擾的反應 傾向。 可見，「教學表現欠佳教師的處理」是校長在教務方面最常面臨與感到困擾的兩難問題。 其原因或許與國中需面對升學，一旦教師教學表現欠佳，校長往往會立即面臨家長的反應， 而在處理上也會遭遇如何有效輔導的困境有關。至於其他的兩難問題，也大部分與國中升學 壓力有關。例如：教師使用參考書、測驗卷、課程節數分配、教師課務安排、學生編班、選 老師等問題。甚至學生編班、選老師與教師課務安排三者環環相扣，也帶給校長不少困擾。 至於教師使用參考書或測驗卷，以及各領域課程節數的分配的兩難發生頻率雖尚高，但其困 擾程度，或因法令限制取消，已逐漸減低。至於曾經是風風雨雨的教科書選擇的兩難，則已 逐漸正常化；而過去校長需面對受連帶處分的教師校外補習，也因中央法令廢除，而地方或 基於國中升學的現實考量，已不再那麼堅持，因此，也不至給校長帶來兩難的困擾。
186 國中校長行政兩難 鄭新輝 表 6 教務層面兩難問題困擾程度的次數、百分比、平均數和標準差 困擾程度 1 2 3 4 教務層面的 兩難問題 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 平均數 標準差 排序 1. 課 程 節 數 分配 197 52.4 141 37.5 27 7.2 7 1.9 1.58 .71 2. 教 科 書 的 選擇 317 84.3 50 13.3 7 1.9 0 .0 1.17 .42 3. 教 學 表 現 欠 佳 教 師 的處理 68 18.1 193 51.3 84 22.3 31 8.2 2.21 .83 1 4. 學生編班 158 42.0 124 33.0 61 16.2 31 8.2 1.91 .95 2 5. 學 生 選 老 師 159 42.3 141 37.5 60 16.0 12 3.2 1.80 .82 6. 教 師 課 務 的安排 129 34.3 188 50.0 49 13.0 4 1.1 1.81 .70 3 7. 教 師 校 外 補習 254 67.6 91 24.2 19 5.1 5 1.3 1.39 .65 8. 教 師 使 用 參 考 書 或 測驗卷 180 47.9 160 42.6 32 8.5 3 .8 1.62 .68 其次，若由質性訪談資料加以分析，則校長在教務方面較常面臨的行政兩難問題成因， 可整理如下：
1.教學表現欠佳教師處理的兩難
其成因主要來自於「要重視教學品質或同事情誼」、「要尊重教師專業自主或家長的意見 反應」、「要落實教學視導或顧及教師顏面」之間的衝突。例如：受訪校長表示： 老師的班級經營，可能沒有那麼好，……。兩難……我會覺得到底應該怎麼樣跟他 講會比較好。……，你希望提升教學品質，可是又礙於跟老師的同事情誼之間，就 是不能講太白啦，所以就會產生介於這兩者之間的困境。（N1_1D3） 有幾位老師可能在教學或班級常規管理上比較薄弱，……有的家長就會提出一些意 見，……老師的教學狀況確實是不理想，但想要跟他做溝通的時候，他可能會有一 種抗拒的心態。比如說，他會認為我侵犯到他的教學自主權。……所以這個地方會 面臨到的一個衝擊是：該不該跟這位老師講。（N2_1D3） 萬一老師任教科目不是校長專長科目，難度會更加的困難。雖然我們知道教學要有 專業，但是老師會說這個你又不懂，你怎麼來干涉我，我現在教學是很正確的，那鄭新輝 國中校長行政兩難 187 你要怎麼辦？（N3_1D3） 我們校長在作教學視導，……有時候看到他正在教室裡做一個不符合我們教育理念 的行動，例如正在體罰學生。但是你要當場跟他制止，有時候就會遇到面子問題， 所以有時候我只好就站在那裡看一下，讓老師看到你在看他，去作一點思考，是不 是要作一點改變。（C2_1D3）
2.學生編班的兩難
其成因主要來自於「要遵守政策法規或維護學校現實利益」之間的衝突。其中學校現實 利益所關注的問題包括：弱勢區域擔心學生外流危及學校生存、符應家長的升學期望、滿足 人情請託的壓力。至於編班的目的則是為了確保學生升學競爭力。因為國中生能力差異大， 常態編班較難因材施教。例如：受訪校長表示： 因為我們這個區域，私立學校特別多，家長很明顯的就是重視升學績效。而我們這 個地區比較是文化不利地區，相對的這些學生的社經背景不是很高，我們已經處於 比較弱勢，如果說我們還要依照教育法規來實行（常態編班）的話，常常就是家長 沒有信心，他就不把學生送來，學生流出率就會很高。所以說編班就是最常遇到的 兩難問題，因為校長要面對這個法令規定，但是校內還有家長都會去要求要怎麼編 班。（N5_1D4） 學校應該要依法行政，但是……，有些家長（對常態編班）是有意見的，學校行政 處理上會面臨的困境……：一個是……學生的同質性差異蠻大；另一個是教師教學 在教材的選擇（深淺）也會面臨困境；另外一個家長最關心的是升學率的問題。 （C6_1D4） 很多人會要求要在某一班的話，會造成編班的兩難困擾，尤其是來要求要編班的， 一定都會找有力的人事來關說，給學校壓力，但是教育局又要來查，那就會造成校 長的為難。（C6_1D4）3.教師課務安排的兩難
其成因主要來自於「要以學校現實利益為先或尊重教師專長意願」之間的衝突。而學校 無法尊重教師意願的原因在於：「受信賴的優秀教師有限」、「老師的專長參差不齊」、「家長有 選好老師的期待」。例如：受訪校長表示： 就是排課的問題。因為並不是每個老師都那麼優秀，讓家長那麼有信心，所以你就 要好好的去安排，但是有時候老師又說你不尊重他……其實應該是我們自己認為老188 國中校長行政兩難 鄭新輝 師的專業參差不齊的問題。（N5_1D6） 每個老師都希望他班級的任課老師都很強大，那我們知道學校的老師不是那麼平 衡，有幾個弱勢的，那要怎麼樣。是要均衡排，那就不會出色；那如果強棒只給他， 但不給他，那又有點資源分配不夠。這是在教務上的一個兩難問題……。（K5_1D6）
（二）訓輔方面
由表 7 可見，國中校長在訓輔方面的兩難問題發生頻率，平均數較高的前三項分別為：「偏 差行為學生的轉入」（M＝2.65），呈現高於 2.5 的中上程度反應傾向；其次為「參與上級規劃 的各項校外活動」（M＝2.37）；第三為「教師體罰學生」（M＝2.34），皆低於 2.5 但高於 1.5， 呈中下程度反應傾向。至於對校長的困擾程度，由表 8 顯示，平均數較高的前三項分別為：「偏 差行為學生的轉入」（M＝2.30）；其次為「教師體罰學生」（M＝1.97）；第三為「接納情緒障 礙或其他嚴重的身心障礙學生」（M＝1.88），皆低於 2.5 但高於 1.5，呈中下程度反應傾向。可 見學生管教問題是國中校長在處理訓輔行政中最常面臨的兩難問題。其中尤以「偏差行為學 生轉入」的處理，不僅發生頻率最高，而且校長感受到的困擾也最大。其原因可能與校長擔 心收了偏差學生，會帶壞更多校內學生，但不收又會遭受原來學校與教育局的指謫有關。至 於教師體罰學生以及參與上級規劃的校外活動，其發生頻率相對較高，其中對教師體罰學生 的處理兩難，困擾也相對較高。 表 7 訓輔層面兩難問題發生頻率的次數、百分比、平均數和標準差 發生頻率 1 2 3 4 訓輔層面 的兩難問題 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 平均數 標準差 排序 1. 教師體罰學 生 30 8.0 201 53.5 126 33.5 16 4.3 2.34 .69 3 2. 偏差行為學 生轉入 20 5.3 133 35.4 182 48.4 41 10.9 2.65 .74 1 3. 接納情緒障 礙或其他嚴 重的身心障 礙學生 61 16.2 195 51.9 106 28.2 14 3.7 2.19 .75 4. 參與上級規 劃各項校外 活動 40 10.6 183 48.7 126 33.5 26 6.9 2.37 .77 2 5. 學生受親人 虐待 79 21.0 243 64.6 50 13.3 2 .5 1.93 .60鄭新輝 國中校長行政兩難 189 表 8 訓輔層面兩難問題困擾程度的次數、百分比、平均數和標準差 困擾程度 1 2 3 4 訓輔層面的 兩難問題 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 平均數 標準差 排序 1. 教 師 體 罰 學生 94 25.0 213 56.6 52 13.8 15 4.0 1.97 .74 2 2. 偏 差 行 為 學生轉入 61 16.2 178 47.3 101 26.9 36 9.6 2.30 .85 1 3. 接 納 情 緒 障 礙 或 其 他 嚴 重 的 身 心 障 礙 學生 141 37.5 163 43.4 50 13.3 22 5.9 1.88 .85 3 4. 參 與 上 級 規 劃 各 項 校外活動 142 37.8 175 46.5 51 13.6 7 1.9 1.79 .74 5. 學 生 受 親 人虐待 204 54.3 141 37.5 25 6.6 4 1.1 1.54 .67 此外，若由質性訪談資料加以分析，則校長在訓輔方面較常面臨的兩難問題成因可整理 如下：
1.偏差行為學生轉入的兩難
其成因主要來自於「要堅持教育理想或維護學校現實利益」、「要維護學校現實利益或接 受人情請託」、「要保障學生個人受教權或維護其他學生的受教權」之間的衝突。例如：受訪 校長表示： 他來學校會造成困擾。……學業他跟不上，他就會搗亂，不然就是上課睡覺，你不 讓他睡覺，他就起來亂；如果說要把他隔離起來，又不人性化……。（K4_2D2） 偏差學生……如果我們收他，就會給學校製造很多的麻煩，但是你拒絕他，我們就 會產生一些困擾。例如：家長就會找一些民意代表，我們的行政長官，就會依這個 法令要求，甚至是一些壓力給你，要你一定要接受這樣的學生。（C3_2D2） 法規要求，是學區制嘛，所以（偏差學生）只要轉我們學區來，我們就要收，…… 但是實際上我們還是沒有能力去改變他的偏差行為，還有比較大的問題是，不知道 他會不會去影響到我們的學生，……我們應該都要收，但是這個時候就會產生兩難 的困境。（N5_2D2）190 國中校長行政兩難 鄭新輝
2.教師體罰學生的處理兩難
其成因主要來自於「學校教師與家長之間對管教的認知差距」、「要遵守法令規範或支持 教師管教需要」、「要公平裁決或偏袒教師」之間的衝突。而困擾的主因在於體罰違反法令規 範、家長對體罰不滿、教師不合理的體罰。例如：受訪校長表示： 學校或者老師對學生的管教認知和家長對孩子的管教認知衝突就會……造成兩難， 因為……這個也沒有絕對的對與錯……。（C3_2D1） 體罰，是我們法令上規定所不容許的啦，但是在老師教學過程當中有時候會出現體 罰的狀態……這時候校長你要站在專業的這個部分，或是支持家長，接受家長不滿 的抗議，或者是你要支持學校老師，有時候會比較難拿捏。（C2_2D1） 一般來講，……跟家長說明，都還可以知道是孩子錯，雖然有所謂體罰，……，不 過他們還可以勉強接受。比較不能接受的是說老師處罰的出發點本身不是很合理， 譬如說：考試考不好給學生體罰，……那造成這種傷害常常是校長顯然比較兩難的 就是：要支持老師呢？還是要衡情論理的做一個公平裁判？（C6_2D1）3.參加上級規劃校外活動的兩難
其成因主要來自於「要遵從上級的指示或應維護學生的學習權」之間的衝突。而困擾的 來源為家長與教師的抱怨，以及會影響教學品質。例如：受訪校長表示： 上級長官規劃的活動，要我們去參加，我們當然不好拒絕，但是活動多的時候，就 會影響學生的學習，尤其像老師的研習或進修的人太多，那就必須請代課。……就 會造成教學品質的低落。（C4_2D4） 校外活動的參加……如果太頻繁或是活動本身跟教學比較沒有關係，那校長面臨就 是說，如果硬要參加，會影響學生的課業，老師要帶隊也常常會抱怨，甚至家長也 會有一點意見。（C6_2D4）（三）總務方面
由表 9 可見，國中校長對總務方面的兩難問題發生頻率，其平均數較高的前三項分別為： 「辦理學生校外教學發包」（M＝1.68）、「超額工程設計」（M＝1.67）與「學校採購」（M＝ 1.67），均低於 2.5 但高於 1.5，呈中下程度的反應傾向。但是在困擾程度方面，由表 10 顯示， 各平均數較高的前三項為「午餐採購」（M＝1.32）、「超額工程設計」（M＝1.31）與「學校採 購」（M＝1.31），皆低於 1.5，顯示總務方面的兩難問題並未對國中校長產生困擾。此一結果鄭新輝 國中校長行政兩難 191 表 9 總務層面兩難問題發生頻率的次數、百分比、平均數和標準差 發生頻率 1 2 3 4 總務層面的 兩難問題 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 平均數 標準差 排序 1. 學校採購 184 48.9 145 38.6 28 7.4 17 4.5 1.67 .80 2 2. 辦 理 學 生 校 外 教 學 發包 188 50.0 132 35.1 38 10.1 15 4.0 1.68 .82 1 3. 經 費 開 支 與核銷 210 55.9 116 30.9 28 7.4 21 5.6 1.63 .85 4. 午餐採購 213 56.6 117 31.1 26 6.9 18 4.8 1.60 .82 5. 超 額 工 程 設計 183 48.7 141 37.5 39 10.4 11 2.9 1.67 .78 2 與一般常聽到有校長會擔心自己的總務工作經驗不足、校外教學是否要公開招標、學校會面 臨採購的請託與經費核銷問題等的壓力感受，有相當大的差別。這是否意味著與經費運用有 關的總務兩難問題，已隨著地方縣市首長逐漸強調採購透明化而減低？或者經費運用的兩難 問題是一種只可做，但卻不可說的潛在行政行為？或者校長擔心的總務工程問題是屬於技術 與相關法令知識不足的問題，而非兩難問題？ 表 10 總務層面兩難問題困擾程度的次數、百分比、平均數和標準差 困擾程度 1 2 3 4 總務層面的 兩難問題 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 平均數 標準差 排序 1. 學校採購 277 73.7 81 21.5 14 3.7 2 .5 1.31 .57 2 2. 辦 理 學 生 校 外 教 學 發包 275 73.1 85 22.6 14 3.7 0 .0 1.30 .54 3. 經 費 開 支 與核銷 306 81.4 62 16.5 5 1.3 2 .5 1.21 .47 4. 午餐採購 278 73.9 77 20.5 16 4.3 3 .8 1.32 .59 1 5. 超 額 工 程 設計 277 73.7 80 21.3 14 3.7 3 .8 1.31 .58 2 其次，由訪談資料的分析中，發現受訪校長對總務方面的兩難問題感受，似乎比前述問 卷分析的結果來得大。校長對總務方面所經歷過的兩難問題，主要包括：「學校採購」、「辦理 學生校外教學」、「經費核銷」與「工程設計」等問題。其成因可整理如下：
192 國中校長行政兩難 鄭新輝
1.學校一般採購的兩難
其成因主要來自於「應依法採購或接受人情請託」、「應堅持品質或接受請託」及「品質 或價格熟重」之間的衝突。而困擾的主因在於政治力介入、人情請託壓力、品質欠佳的問題。 例如：受訪校長表示： 外界會認為採購跟主管有關係，……所以……一定會有人情問題，會介紹他的朋友、 他的親戚給主管，希望能夠跟他採購，給他捧場（臺語），……，所以就會有壓力。…… 變成要交代或者是請總務單位能夠把他納入考慮，但是這個……又會牽涉到價格的 問題，還有售後服務的問題、品質的問題，……我們是經常會碰到。（C6_3D1） 廠商會請託民意代表打電話來要你給他多多照顧……，有時候民意代表會自己去爭 取經費，然後就是說，他幫學校要到補助經費，要給你錢買學校的設備，但是他又 要你買他的東西，感覺錢不要好像也不可以。……採購之後，結果所買到的東西品 質真的不好，有比沒有還要麻煩，這就會遇到一些衝突……。（C2_3D1） 採購、發包難免都會有關說兩難，……。我們比較常碰到品質與價格難兩全的問 題，……因為合法採購……，往往我們買到的就是品質比較低的東西。（N4_3D1）2.學生校外教學發包的兩難
其成因主要來自於「要符合採購法規要求、或應重視服務品質、或應強調價格便宜」之 間難以同時兼顧時，所造成的價值選擇衝突。例如：受訪校長表示： 跟採購有關係，衍生出來的兩難問題，就是在校外教學發包。……如果真的要公開 發包，……價格當然就一定是低……，可是品質會造成不確定性，會有點擔心。可 是如果不按照這樣子公開招標的話……：第一個合不合法的問題，……目前……有 的學校是透過家長會，不然就是合作社來進行公開的評選；……要選就會面臨…… 有人要介紹這個旅行社，這又會造成一些兩難問題。（C6_3D2）3.經費核銷的兩難
其成因主要來自於「應依法辦理核銷或為了解決問題想辦法核銷」之間的衝突。其困擾 原因在於承辦人員經驗不足，不瞭解會計程序，以致於產生請購手續與驗收不符，以及事後 是否應依實際狀況辦理核銷的問題。例如：某校長表示： 經費核銷現在問題比較兩難就是請購的手續費和驗收的問題。……很普遍的就是先 斬後奏，然後不管你經費有沒有預算，只要想到要買，有的他不知道程序要合法，鄭新輝 國中校長行政兩難 193 也沒有尊重採購單位，也沒有尊重主計看他的經費在哪裡？只是先買了以後，拿了 收據丟出來，就要領錢或者是說就要付款，此時付與不付就產生了兩難。（C6_3D3）
4.超額工程設計的兩難
其成因主要來自於「應爭取經費超預算設計或應依預算金額進行設計」之間的衝突。其 困擾主因在於擔心萬一發包出去的金額高出原預算，學校會面臨錢不足的窘境。而其導因在 於補助經費與學校實際需求不符所致。例如：受訪校長表示： 像這個超預算的設計的困境，最近比較嚴重啦！（C1_3D5） 預算的補助如果跟我實際需求沒辦法符合的時候，我會迫切希望……超預算設 計……。但是當我要採取超預算設計，我會面臨說，錢從哪裡來，萬一……（發包 金額）超過政府補助額度的時候，我要面對……我也沒有這個能力。（C3_3D5）（四）人事方面
由表 11 可見，國中校長對人事方面的兩難問題發生頻率，平均數較高的前三項分別為： 「行政職務調派」（M＝2.25）；其次為「職員工友的考績」（M＝2.14）；第三為「不適任教師 的處理」（M＝2.07），皆低於 2.5 但高於 1.5，呈中下程度的反應傾向。至於對這些行政兩難問 題的困擾程度，由表 12 顯示，平均數較高的前三項分別為：「不適任教師的處理」（M＝2.18）； 其次為「行政職務調派」（M＝1.93）；第三為「職員工友的考績」（M＝1.83），皆低於 2.5 但高 於 1.5，呈中下程度的反應傾向。可見學校行政職務的調派、不適教師的處理，以及職員工友 考績三者，是校長在人事處理上的主要兩難來源。其中，某些人事方面的行政兩難問題雖然 較常發生，但困擾未必大；有的問題雖然不常發生，但一發生困擾卻比較大，不適任教師的 處理即是一例。 此外，若由質性訪談資料加以分析，則校長在人事方面較常面臨的行政兩難問題成因， 可綜合整理如下：1.行政職務調派的兩難
其成因主要來自於「應不適任就換人或顧及同事情誼」、「要用人唯才或尊重教師個人意 願」、「應重工作績效或承受人情包袱」之間的衝突。其困擾的主因在於不適合的人員，因礙 於人情不知如何換下來；而適合的人選卻沒有意願擔任。例如：受訪校長表示： 我覺得不太滿意的時候我會先調整他的職務，但是當老師不希望我調整他的職務 時，可能就會傷感情。（N2_4D6）194 國中校長行政兩難 鄭新輝 表 11 人事層面兩難問題發生頻率的次數、百分比、平均數和標準差 發生頻率 1 2 3 4 人事層面的 兩難問題 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 平均數 標準差 排序 1. 教 師 甄 選 派 221 58.8 96 25.5 33 8.8 24 6.4 1.63 .89 2. 代 課 老 師 的遴用 175 46.5 139 37.0 43 11.4 17 4.5 1.74 .84 3. 不 適 任 教 師的處理 78 20.7 200 53.2 85 22.6 10 2.7 2.07 .74 3 4. 教 師 的 考 績 110 29.3 184 48.9 55 14.6 26 6.9 1.99 .85 5. 職 員 工 友 的考績 96 25.5 163 43.4 83 22.1 32 8.5 2.14 .90 2 6. 行 政 職 務 調 60 16.0 190 50.5 95 25.3 30 8.0 2.25 .82 1 7. 教 師 員 額 人事控管 109 29.0 179 47.6 66 17.6 20 5.3 1.99 .83 表 12 人事層面兩難問題困擾程度的次數、百分比、平均數和標準差 困擾程度 1 2 3 4 人事層面的 兩難問題 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 平均數 標準差 排序 1. 教師甄選 295 78.5 58 15.4 16 4.3 5 1.3 1.28 .61 2. 代 課 老 師 的遴用 255 67.8 101 26.9 18 4.8 1 .3 1.37 .59 3. 不 適 任 教 師的處理 103 27.4 147 39.1 74 19.7 49 13.0 2.18 .98 1 4. 教 師 的 考 績 181 48.1 135 35.9 39 10.4 18 4.8 1.72 .84 5. 職 員 工 友 的考績 154 41.0 151 40.2 48 12.8 21 5.6 1.83 .86 3 6. 行 政 職 務 調 120 31.9 183 48.7 52 13.8 20 5.3 1.93 .82 2 7. 教 師 員 額 人事控管 181 48.1 145 38.6 39 10.4 9 2.4 1.67 .76 面對的衝突是，我覺得你很適合當行政人員，……但他自己卻認為不適合或不想 當。……，可是行政又是一定要做，這時候找不到人，行政就沒有辦法推動了……。 （N3_4D6）
鄭新輝 國中校長行政兩難 195 主任如果不主動請辭的話，大致上就會一直做下去。……就等於是有些事情按照以 前的軌跡，這樣一直繼續走下去，學校大概不太有改變與進步的機會；但是想要主 動去換他，個人的情緒上一定不太能夠接受。而且主任層級管的事相當多，動一 個……，學校就有可能會動不了……。（K3_4D6）
2.職員工友考績的兩難
其成因主要來自於「要顧及同事情誼採取共識作法，或核實考核」之間的衝突。其困擾 主因在於考核的客觀標準不易建立、每個人的工作負擔並不相同、主管會維護自己的部屬、 考核的公平性仍有問題。例如：受訪校長表示： 職員（考績甲等）……有 75%的限制，那你要不要核實去考核？還是說要讓他們自 己形成規範、共識。比如說有人要用輪流的，不管你表現的好壞，反正是輪流的啊。 但是考績的目的，主要是要鼓勵教職員能積極去表現，扮演好自己的職務，那今天 如果說我們鄉愿的話，這個就形同虛設了啊。（N5_4D5） 職員的考績……有些人始終都是甲等……（因為）他的背景比較強。（C4_4D5） 職員與工友的考核……算是學校比較頭痛的。這個兩難……往往就是單位主管會去 維護他自己的部屬。……工作量又不一致，工作性質也不同……要公平考核，就很 為難。（C6_4D5）3.不適任教師處理的兩難
其成因主要來自於「要顧及同事情誼或應依法辦理」、「要照顧教師生活或應維護學生的 受教權」之間的衝突。而困擾主因在於教評會的鄉愿、校長人事決定權有限、積極處理會有 被報復的顧忌。例如：受訪校長表示： 要處理不適任教師，勢必會造成兩難衝突，也就是要依法處理不適任教師或者要考 慮同事間的情誼會有兩難。（N2_4D3） 依現在來講，不適任教師是送去教評會，……教評會都是不給他做什麼決定，…… 不像我比較狠，我給他第一年考績就打乙，第二年就叫他請假，所以不適任要去解 決這個問題的話是一個兩難……因為學校還有同儕關係。（C5_4D3） 因為校長沒有很大的權，而且處理這樣的案子會弄得很大，程序會很多、很麻煩， 單單這個老師教學不力，你就算給他考績乙等，那你的後患就無窮了。（K4_4D3）196 國中校長行政兩難 鄭新輝
（五）公關政治方面
由表 13 可見，國中校長對公關政治方面的兩難問題發生頻率，其平均數較高的前三項分 別為：「教改政策的推動」（M＝2.22）；其次為「參與公關活動」（M＝2.20）；第三為「面對公 關請託」（M＝2.18），皆低於 2.5 但高於 1.5，呈中下程度的反應傾向。至於兩難問題的困擾程 度，由表 14 顯示，平均數較高的前三項分別為：「面對公關請託」（M＝1.88）；其次為「教改 政策的推動」（M＝1.85）；第三為「參與公關活動」（M＝1.83），皆低於 2.5 但高於 1.5，呈中 下程度的反應傾向。可見國中校長在面對層出不窮的教改政策，以及許多外在的公關活動、 民代或其他人情請託等的兩難問題時，也會帶來某些困擾。 表 13 公關政治層面兩難問題發生頻率的次數、百分比、平均數和標準差 發生頻率 1 2 3 4 公關政治層 面兩難問題 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 平均數 標準差 排序 1. 承 辦 上 級 交辦活動 68 18.1 202 53.7 89 23.7 14 3.7 2.13 .75 2. 面 對 公 關 請託 55 14.6 212 56.4 88 23.4 16 4.3 2.18 .73 3 3. 參 與 公 關 活動 56 14.9 183 48.7 83 22.1 21 5.6 2.20 .78 2 4. 教 改 政 策 的推動 72 19.1 177 47.1 97 25.8 28 7.4 2.22 .84 1 5. 面 對 校 長 遴選 132 35.1 166 44.1 58 15.4 16 4.3 1.89 .82 6. 與 學 校 教 師會互動 134 35.6 166 44.1 52 13.8 13 3.5 1.85 .79 表 14 公關政治層面兩難問題困擾程度的次數、百分比、平均數和標準差 困擾程度 1 2 3 4 公關政治層 面兩難問題 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 平均數 標準差 排序 1. 承 辦 上 級 交辦活動 167 44.4 165 43.9 37 9.8 4 1.1 1.67 .70 2. 面 對 公 關 請託 124 33.0 182 48.4 53 14.1 13 3.5 1.88 .78 1 3. 參 與 公 關 活動 127 33.8 158 42.0 49 13.0 10 2.7 1.83 .78 3 4. 教 改 政 策 的推動 134 35.6 173 46.0 55 14.6 12 3.2 1.85 .78 2 5. 面 對 校 長 遴選 198 52.7 118 31.4 40 10.6 17 4.5 1.67 .84 6. 與 學 校 教 師會互動 210 55.9 114 30.3 29 7.7 16 4.3 1.60 .81鄭新輝 國中校長行政兩難 197 由前述量化分析結果顯示，公關政治的兩難問題困擾雖不是很大，但由質性訪談過程中， 卻可以感受到校長的抱怨其實也不少。校長較常面臨的兩難問題成因，可歸納如下：
1.教改政策推動的兩難
其成因主要來自於「要遵照政策要求或考慮學校現實條件」、「要配合政策或考慮家長的 升學要求」之間的衝突。例如：受訪校長表示： 教育部教改政策的推動，有時變化得太快。……教育理想面……和實際面……會有 落差。……在執行中，……個別學校有不同的條件，還有實際狀況。那你又要用很 多的方式來考核校長，看他是不是有做到，這時候當然會有一些衝突。（C2_5D4） 教育政策的推動會有認知方面的差異，……現實面來說，現階段還要考量到家長的 需求，要以升學為主。政策要有現實考量，不能太理想化，太理想化就會導致最後 理念的挫敗。（N4_5D4）2.參與公關活動的兩難
其成因主要來自於「要依循過去的慣例作法或堅持個人的經營理念」、「社會對不同性別 校長角色期望的差異」、「校長角色期望與個人家庭生活無法兼顧」之間的衝突。例如：受訪 校長表示： 上一任的校長，公關非常活躍，我來的時候一下子蠻難適應的。因為家長會也覺得 要有互動，你才會有助力。當然這句話是正確的，可是我的觀念是我剛來，我一定 要先安內，我一定要等學校整個都就緒之後，才把外面的助力拉進來。所以那時候 有一些聲音，會覺得我都不出去，會反應到會長那邊去，所以那時候有一陣子心理 面會覺得很難過，……。（N1_5D3） 對（女校長）個人而言，比較困難的是，有時候你必須要參加一些公關活動。參加 這些活動會耗掉我私人太多的時間。但是不參加，人家又會說你這個校長都不做公 關。……但是去參加……，我的家庭親子活動、個人的規劃，就有所損失，像我…… 跟家庭預計好的計畫……，常常因為臨時別人的一個邀約……，結果跟家裡的親子 活動又要打破了。（N3_5D3）3.面對公關請託的兩難
其成因主要來自於「應堅持依法行政或接受人情請託」之間的衝突。其困擾的主因在於 擔心違法、怕得罪上級長官或重要關係人。例如：受訪校長表示：198 國中校長行政兩難 鄭新輝 公共關係方面當然就是請託啦，就是一些長官啦，或者一些地方有力人士的請託， 這個地方比較常發生兩難問題。……他既然要關說，就是一定是沒有辦法按照制度 來的，如果要按照制度他一定是不滿意的嘛，所以他一定要透過關說。例如編班、 採購嘛。（N5_5D2） 請託這部分……法律規定不能這樣，但是家長或者重要關係人，……明知已經不可 以了，那你又礙於人家請託，要這樣做，就會衝突。（C3_5D2）
4.承辦上級交辦活動的兩難
其成因主要來自於「應以學校與個人的現實利益為重或以師生教學品質為重」、「要遵從 上級指示或委婉拒絕」之間的衝突。其困擾主因在於承辦太多會影響教學品質，但不接又會 擔心不利於學校爭取經費補助，以及讓長官留下不好的印象。例如：受訪校長表示： 如果這個學校……，每次活動都辦得很理想的，局裡面就會說你們厲害，就會很器 重你，把活動都給你，以後有爭取經費也會多一點給你。但是……，學校裡面的負 擔就會比較重，那這個就是學校裡面的壓力與兩難問題。（K6_5D1） 上級交代的活動我們就絕對要做，……。那老師……的教學或行政，會因為大型活 動而增加工作量，而且與教學品質產生衝突。（N6_5D1） 上級交辦的活動……跟學校比較不相關的會造成老師和學生的負擔，也會造成學校 的困擾。但是……上級所派的工作，我們不去幫忙，又會被認為我們不夠用心，還 有不夠配合的問題。甚至以後經費的分配問題、對你未來的發展、考核上的問題， 我就會擔心到這些問題，這樣就會造成兩難。（C2_5D1）5.參與校長遴選的兩難
其成因主要來自於「要堅持校長形象或向現實環境妥協」之間的衝突。其困擾的主因在 於需向人低頭請託、不看辦學績效，要靠關係、遴選過程有政治力介入、由教師選校長的窘 境等。例如：受訪校長表示： 校長遴選現在走到這樣的地步，……為了選票的問題，就要去跟人家拜託，有時候 也有這種不必要的一個困擾啦！……兩難就是有時候，看看你要堅持校長的一個形 象，還是要走這個選舉的路線，去跟人家請託。（C1_5D5） 校長的遴選制度……的問題是，校務評鑑的績效好像僅供參考，……教師會、家長 會還有政治力的介入，就把這一部分漠視掉了，有時候績效也不一定有用。（C4_5D5）鄭新輝 國中校長行政兩難 199 校長遴選給校長帶來蠻多困擾的，像是教師代表或是家長代表會牽涉到個人的因素 在裡面，……你要做一個學校的領導者，但是教師要做遴選代表的話，你要在學校 推行一些什麼工作，有時候就會有很多顧忌，這就會造成……兩難。（C2_5D5）
（六）整體與綜合討論
由表 15 與表 16 可見，國中校長行政兩難問題發生頻率及困擾程度的整體反應單題平均 數，分別為 2.02 及 1.67。就各層面而言，其發生頻率高低，由表 15 顯示，各層面平均單題平 均數較高的前三項分別為：「訓輔層面」（M＝2.30）；其次為「教務層面」（M＝2.10）；第三是 「公關政治層面」（M＝2.08）。在困擾程度方面，由表 16 顯示，各層面平均單題平均數較高 的前三項分別為：「訓輔層面」（M＝1.89）；其次為「公關政治層面」（M＝1.76）；第三是「人 事層面」（M＝1.71）。各層面發生頻率與困擾程度之反應平均數皆低於 2.5 但高於 1.5，呈中下 程度的反應傾向。至於國中校長對總務方面的行政兩難問題困擾程度，則低於 1.5 以下，呈現 出沒有困擾的反應傾向。惟如前所述，此一結果與質性訪談中，所感受到的校長反應似乎存 有差距。 表 15 各層面與整體兩難問題發生頻率之平均單題平均數與標準差 發生頻率 各層面與整體的 兩難問題 題數 人數 平均單題平均數 平均單題標準差 排序 1. 教務層面 8 354 2.10 .51 2 2. 訓輔層面 5 370 2.30 .51 1 3. 總務層面 5 366 1.65 .69 5 4. 人事層面 7 366 1.98 .62 4 5. 公關政治層面 6 332 2.08 .62 3 整體 31 303 2.02 .50 表 16 各層面與整體兩難問題困擾程度之平均單題平均數與標準差 困擾程度 各層面與整體的 兩難問題 題數 人數 平均單題平均數 平均單題標準差 排序 1. 教務層面 8 354 1.68 .46 4 2. 訓輔層面 5 371 1.89 .58 1 3. 總務層面 5 367 1.29 .43 5 4. 人事層面 7 365 1.71 .56 3 5. 公關政治層面 6 336 1.76 .63 2 整體 31 305 1.67 .45200 國中校長行政兩難 鄭新輝 至於個別的行政兩難問題的發生頻率與困擾程度，若綜合前述表 5 至表 14，則發生頻率 最高的前三項分別為：「偏差行為學生的轉入」（M＝2.65）、「教學表現欠佳教師的處理」（M ＝2.59）與「參與上級規劃的校外活動」（M＝2.37），其中前兩項，更呈現高於 2.5 的中上程 度反應傾向。而困擾程度方面，較高的前三項分別為：「偏差行為學生的轉入」（M＝2.30）、「教 學表現欠佳教師的處理」（M＝2.21）與「不適任教師的處理」（M＝2.18）。可見，校長對偏差 行為學生轉入、教學表現欠佳與不適任教師的處理，是較常發生與困擾的兩難問題；而參與 上級單位規劃的校外活動的兩難，雖不至於有太大困擾，但發生頻率則較高。 至於國中校長各項行政兩難問題的成因，若由前述質性分析結果加以綜合，主要來自於 法令規範、專業倫理、人情與政治壓力與學校現實利益之間的價值選擇衝突。而兩難問題的 成因類型，則可進一步歸納分成六種類型（如圖 1），包括： 圖1 校長行政兩難問題成因的六種價值選擇衝突類型 A型：來自法令規範與人情政治壓力衝突。 B型：來自法令規範與學校現實利益衝突。 C型：來自專業倫理與人情政治壓力衝突。 D型：來自專業倫理與學校現實利益衝突。 E型：來自學校現實利益與人情政治壓力衝突。 F型：來自法令規範與專業倫理衝突。 若將前述各項行政兩難問題的來源依六種成因類型加以歸納，則可整理如表 17 所示。由 表中可發現，A 型與 C 型的價值選擇衝突，似乎是國中校長較常面臨的行政兩難問題成因， 這或許與國人向來講求人際和諧與重視人情世故有關。 綜上所述，國中校長在校務行政處理過程中，多少會面臨許多行政兩難問題。雖然其發 生頻率與困擾程度，在量化資料的整體反應並不高；但分開來看，每位校長對各別問題的發 法令規範 專業倫理 人情政治壓力 兩難 學校現實利益 兩難 兩難 兩難 兩難 A C F E B D
鄭新輝 國中校長行政兩難 201 表 17 校長行政兩難問題來源與主要成因類型 兩難問題成因 類型 價值選擇衝突 兩難問題來源 A 法令規範與人情政治壓力衝突 1. 教師體罰學生 2. 學校一般採購 3. 經費核銷 4. 不適任教師處理 5. 教改政策推動 6. 公關請託 B 法令規範與學校現實利益衝突 1. 學生編班 2. 超額工程設計 3. 教改政策推動 C 專業倫理與人情政治壓力衝突 1. 教學表現欠佳教師處理 2. 教師體罰學生處理 3. 行政職務調派 4. 職員工友考績 5. 不適任教師處理 6. 參與公關活動 7. 承辦上級交辦活動 8. 參與校長遴選 D 專業倫理與學校現實利益衝突 1. 教師課務安排 2. 偏差學生轉入 3. 承辦上級交辦活動 E 學校現實利益與人情政治壓力衝突 1. 參加上級規劃的校外活動 F 法令規範與專業倫理衝突 1. 學生校外教學發包 生頻率與困擾程度感受仍有些差異。有的問題較常發生，且給校長帶來許多困擾；有的較常 發生，但困擾並不大；有的較少發生，困擾也小；有的雖較少發生，但卻會帶來較大的困擾。 事實上，當研究者在進行訪談時，由校長對過往經歷的兩難問題陳述中，仍可感受到校長角 色難為的困境。雖然量化反應不如預期，但此一現象或許與某些兩難問題的處理涉及個人自 尊與敏感性的法令規範，存在者「只可以做，但不能說」的潛在行政行為有關。雖然校長行 政兩難問題未必能夠完全解決，但仍有賴校長善用智慧，妥善處理，以確保決策品質與領導 表現。
肆、結論與建議
本研究之目的在經由實證研究，以瞭解國中校長的行政兩難問題來源、發生頻率、困擾 程度與成因。綜合前述量化與質性分析結果，本研究可獲得下列幾項主要的結論與建議：202 國中校長行政兩難 鄭新輝
一、結論
（一）校長行政兩難問題的可能來源可分成五大類三十一項議題
本研究由訪談中，發現國中校長在其日常行政決定的歷程中，可能面臨的行政兩難問題， 其涵蓋層面可依現有學校行政內涵分成五大類三十一項議題。雖然這些問題並非每個校長皆 會遭遇到，但是這些問題如果發生，則有可能會給校長帶來某種程度的困擾與做決定的影響。（二）校長行政兩難問題的發生頻率屬中下程度，訓輔問題較高，總務問題較低
由量化資料分析結果發現，整體而言，國中校長對五大類三十一項行政兩難問題發生頻 率的反應，大部分呈中下程度的反應。就分層面而言，以訓輔類為最高，教務與公關政治類 次之，總務類的問題最低。就個別項目看，發生頻率最高的前三項為偏差行為學生的轉入、 教學表現欠佳教師的處理、參與上級規劃的校外活動。可見偏差行為學生的轉學、教師教學 表現欠佳、參與各項校外活動與教師體罰學生等問題，是國中校長較常感受到的兩難問題。（三）校長行政兩難問題的困擾屬中下程度，訓輔問題最高，總務問題最低
由量化資料分析結果發現，整體而言，國中校長對五大類三十一項行政兩難問題的困擾 程度，大部分呈中下程度的反應。就分層面而言，以訓輔類最高，公關政治與人事層面次之， 總務類則似乎沒有困擾。就個別項目而言，困擾較大的前三項問題為：偏差行為學生的轉入、 教學表現欠佳與不適任教師的處理。可見國中校長在行政兩難問題的困擾，仍然是以偏差學 生與教學表現欠佳者為最高。若由困擾較高與較低的項目來比較，似乎反映出若該項行政決 定有較明確的法令規範，且違法所要面對的懲處較為嚴重性時，則該項兩難問題的困擾程度 會比較小，例如：總務類與人事類的問題。反之，若該項問題無明確的法令規範，但是在同 時面對專業倫理、學校現實利益、人際關係和諧或人情請託之間有較大的衝突時，則困擾程 度會較大些，例如：偏差行為學生的入學、不適任教師的處理及公關政治類等問題。（四）量化與質性反應的差異，彰顯出校務行政中的潛在行政問題
雖然量化與質性資料無法直接比較，但是由本研究中三個階段的量化與質性資料分析結 果可以感受到，校長在質性訪談中所提及的行政兩難問題與困擾，似乎比量化資料所呈現的 結果要來得高些。至於行政兩難問題的發生頻率，雖然各個校長所面對的兩難問題發生頻率 未必高，但是當校長面臨行政兩難問題時，由質性訪談的分析中，仍可感受到校長較強的抉 擇困境。例如：總務與人事方面的兩難問題發生頻率與困擾，其量化資料的反應皆低；但是 在訪談分析中，校長對經費問題的處理，有時需面對遵守法規與人情請託壓力之間的抉擇掙 扎，其困境應該也不小。而此一結果也似乎反映出校務行政中，存在「只可以做，但不可以 說」的潛在行政問題。鄭新輝 國中校長行政兩難 203
（五）校長行政兩難問題成因與法令規範、專業倫理、人情政治與現實利益間的衝
突有關
由質性資料分析結果發現，校長的行政兩難問題的成因，主要來自法令規範、專業倫理、 人情與政治壓力與學校現實利益之間的價值選擇衝突，並可歸納出六種成因類型。尤其是法 令規範及專業倫理與來自人情政治壓力之間的價值選擇衝突類型最為常見。其中，法令規範 與罰則是否明確更扮演重要角色。當校長所面臨的行政兩難問題，其法令規範尚有模糊空間 或違反規定的懲處並不明確，而該問題的處理有明顯的專業倫理要求，但校長在處理過程中， 因面臨較高的學校現實利益、人情或政治壓力時，就容易讓校長感受較高的兩難困境。例如： 偏差行為學生的轉入，法令不十分明確，但拒收卻有違教育的關懷倫理，可是收了卻會影響 學校的常規管理與校譽。對教學表現欠佳教師與不適任教師的處理，因法令規範並不明確， 學校若不處理，將會影響學生學習權；但若要積極處理，卻會傷及同事的情誼。相對地，若 校長所面臨的做決定事項，已有明確的法令規範且有較重的懲處罰則，但在處理過程中，仍 面臨人情請託或學校現實利益的衝突時，雖然校長也會陷入兩難困境中，但因利弊得失較為 清楚且有法規作為擋箭牌，因此，只要遵循依法行政的原則，委婉拒絕，所產生的困境壓力 則會變小。例如：採購與經費核銷等總務問題，不僅有明確的法令規範且涉及刑事罰則，因 此當面臨請託時，因深知若違法接受請託或不依規定辦理，可能會受較重的懲處，以致於在 兩難問題的抉擇上，會比較明確的遵循法規辦理，而困境也會相對較小。四種價值選擇強弱 與兩難困擾程度之關係架構可繪製如圖 2 所示。至於在行政兩難問題中，校長所重視的學校 現實利益考量，主要與學校升學率、學校的整體發展與外界的公關支持有關。人情壓力主要 是為了維持與校內教師及家長的良好的互動；至於政治壓力主要是來自與學校發展有關的重 要關係人。二、建議
綜合前述的研究結論，本研究提出下列建議，作為校長與教育行政機關決策參考。（一）關注校長的行政兩難問題，透過教育訓練以協助校長做出正確的決定
本研究所歸納的校長行政兩難問題的可能來源，可分成五大類三十一項，雖然這些兩難 問題的發生頻率與困擾程度，未必對每位校長都相同。但存在著價值選擇衝突的兩難問題， 若未能提供校長適切的引導與協助，則可能會因校長個人的價值偏好與抗壓性不足，做出不 合理的決定，以致於影響校務經營的品質。由於教育是講求道德的場所，社會總是期望校長 能做出正確的決定。因此，針對校長所可能面臨的行政兩難問題，教育行政機關應賦予關注， 並透過校長研習課程，以強化校長在面對各項行政兩難問題的因應能力。204 國中校長行政兩難 鄭新輝 圖2 四種價值選擇強弱與兩難困擾程度之關係架構
