年金法制核心問題之研究 (II)

行政院國家科學委員會補助專題研究計畫期中進度報告

年金法制核心問題之研究(2/3)

計畫類別：■ 個別型計畫 □ 整合型計畫

計畫編號：NSC 96－2414－H－004－013－MY3

執行期間：96 年 08 月 01 日 至 99 年 07 月 31 日

計畫主持人：郭明政

共同主持人：

計畫參與人員： 高思齊

李映萱

成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：■精簡報告 □完整報告

處理方式：除產學合作研究計畫、提升產業技術及人才培育研究計畫、

列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢

執行單位：國立政治大學

中 華 民 國 2009 年 05 月 31 日

壹、前言

我國已於 2008 年 10 月、2009 年 1 月分別實施國民年金、勞保年金制度，唯隨社會的 發展，高齡化、少子化使人口結構、勞動市場發生改變，將來在年金制度的實施上勢必會 遭遇不少問題。 「年金制度核心問題之研究」為三年計畫，第一年的研究重點在於人口老化之後，應 如何重新界定老年。延續人口老化問題之趨勢，隨之而來將出現勞動力不足的現象。因此， 本計畫的第二年重點為「勞動促進」，盼藉由此一角度積極切入年金制度面臨人口結構轉變 所造成的問題。

貳、麥肯羅定律與經濟分析

1950 年代德國社會與統計學者麥肯羅主張1 ：社會支出必定來自當期的國民所得，此 一學說可謂德國社會政策之學術與實務上最重要的指導原理，也是德國 1957 年年金改革改 採隨收隨付制及浮動年金的主要理論基礎。依據此一定律，為因應人口老化之現象，即應 促進社會生產，諸如延長退休年齡或引進部分退休制或促進婦女勞動參與。我國學者黃世 鑫也認為「當所有的產出都是由工作者所為時，退休者之消費財，必然由工作者所移轉而 來。」2 準此，高齡化、少子化對於勞動市場的衝擊就是勞動力的降低，若請領年金給付者逐 漸增加，勞動人口卻逐年下降，當期的勞動生產必然減少，此時除非調降年金給付水準或 是使勞動力藉由增加勞動人口、增進每個勞動者的生產力提高產出，才能繼續支持整個年 金體系，以達成年金制度預防老年經濟安全風險之目的。

OECD在 2002 年的觀察報告”Retiring later makes sense”3

歐盟各國為維持經濟發展及促進就業、加強社會凝聚力，於 2000 年三月制定里斯本策 一文中指出，提早退休 就社會面而言是昂貴而奢侈的，最本質的原因在於越來越多的人提早退休並且更加地長 壽。這代表更多的退休者依賴現今勞動者薪資所累積的基金，如此一來年金制度無法負擔。 未來五十年間，OECD國家低出生率及不斷提高的平均餘命將會造成老年依賴比率提高兩 倍。提早退休制度本為避免解雇問題以及高失業率，在推動此一制度數年之後，許多OECD 國家現在則開始說服國民延後退休。

1 _{Gerhard Mackenroth: Die Reform der Sozialpolitik durch einen deutschen Sozialplan, 1952, in: Boettcher,} Sozialpolitik und Sozialreform, 1957, 頁 43 以下

2 _{黃世鑫，老年經濟安全與政府財政－現行規劃老年退休金制度之迷思，載：郭明政主編「年金制度及其法}

律規範」，頁 157

3 _{Willi Leibfritz, Retiring later makes sense,Economics Department OECD Observer No. 234, Ocober 2002} http://www.oecdobserver.org/news/fullstory.php/aid/824/Retiring_later_makes_sense.html

略(LISBON STRATEGY)4 有論者 ，設定了數項於 2010 年預定達成的目標，其中提高 55~64 歲人口的 勞動參與率至 50%是社會政策的主要標的之一。 5 上述延後退休年齡的趨勢有其經濟學上之意義：延後退休能使勞動力資源留在勞動市 場，理論上GDP就會上升，不但整體社會資源會增加，有消費力的人口也會增加。 主張，面對人口老化的挑戰，其中一個解決的方法是將現在的 60 歲擬制為 55 歲(make 60 the new 55)。較高的高齡勞工勞動參與率以及延後退休能夠可觀地促進勞動 成長率(workforce growth rates) ，即使這樣的改革必定會造成政策及社會的陣痛期，但 卻能因而能帶動歐洲未來二十年的GDP成長。但也有反對見解認為更多的老年人口進入勞動 市場並不足以促進生產力，其主張延後退休會降低勞工的工作意願及生產力，提早退休則 可以做為努力工作的動機並且增進儲蓄，唯這樣的推論被過分地簡化了，延後退休的負面 效果的影響並不如想像中的大，且是暫時性的。 6

叄、勞動促進之內涵與國際發展趨勢

此外勞 動人口較退休人口繳交更多的所得稅及社會保險費，因此一個較遲的退休年齡可以產生更 多的年金基金。同樣的，因為延後退休使退休者請領年金給付的時間隨之延後，年金基金 的壓力也可減輕。 勞動促進之概念與各國年金制度改革最息息相關者為「延後退休年齡」以及「促進部 分退休」。由於醫療進步，平均餘命不斷延長，退休年齡的延後可以保留更多的勞動力在勞 動市場之中，但仍需配合部分退休制度，使逐漸衰退的勞動力逐步進入退休狀態。 為積極推動延後退休，有些國家直接調整法定退休年齡，例如德國 2007 年的年金改革 中，就預計到 2029 年之前將退休年齡由目前的 65 歲延長至 67 歲。義大利政府也於同年宣 布預計在 2016 年之年將女性退休年齡由 55 歲延長至 60 歲，以及在 2014 年以前將男性退 休年齡由 60 歲延長至 62 歲。英國將在 2046 年之前逐步調升退休年齡由 65 歲至 68 歲。中 國大陸目前男性退休年齡是 60 歲，女性退休年齡是 50 歲，預計在 2040 年要延長到 65 歲。7 在許多歐盟國家，男女的退休年齡不同，女性退休年齡比較低。現在受到男女平等之 要求，歐盟各國希望能將男女退休年齡調整成為一致。原本女性退休年齡低於男性的奧地 利及德國，已經將女性退休年齡延後至與男性相當。而匈牙利、義大利、日本、德國及美 國則同時延後男性與女性的退休年齡。此外與年金制度財務更直接相關者，則是降低提前 退休者的年金給付水準，奧地利、芬蘭、德國、冰島、義大利、荷蘭、挪威、瑞典與美國 皆朝此方向發展。

4 _{Lisbon Strategy http://europa.eu/scadplus/glossary/lisbon_strategy_en.htm}

5 _{Sandra Lawson, Roopa Purushothaman and David Heacock ,“60 Is the New 55: How the G6 Can Mitigate the} Burden of Aging”, Global Economics Paper No: 132, Sep 2005。

6 _{Willi Leibfritz, Retiring later makes sense,Economics Department OECD Observer No. 234, Ocober 2002} http://www.oecdobserver.org/news/fullstory.php/aid/824/Retiring_later_makes_sense.html

7 _{Stephan Bredt, ”Between labor market and retirement pension – flexible transition as a new paradigm for ageing} societies?”, ISSR, Vol.61, 4/2008, p96

而在消極防止提早退休的措施方面，德國直接減少年金的給付水準，由於勞工退休前 薪資與退休後的年金給付所得替代率降低，因此勞工可能會因此選擇繼續工作以維持現有 的生活水準，減低勞工提早退休的誘因；而法國則推遲完整年金的給付時點，法國在 2003 年的年金改革為使年金的財務永續經營，首先延長了勞工的工作年限，並將特定勞工族群 的退休年齡提升至 65 歲，公部門的勞工則必須將工作年限從 37.5 年延長至 41 年，始可獲 得完整的年金給付。8 為提高高齡勞工的勞動參與率不能單方面延後退休，高齡勞工的就業困難也必須納入 政策考量。因此，奧地利、荷蘭與英國採取立法禁止年齡歧視的方式以促進高齡勞工的受 雇機會，而法國、德國及韓國則對其提供薪資補貼。另一方面，藉著使勞動生產力更能反 映薪資、勞動市場更加彈性化才能增加勞動市場對高齡勞工的需求。嚴格的解雇保護 (employment protection)也減低了高齡勞工找到工作的機會。針對高齡勞工實施職業再訓 練也對需求及供給有所幫助，並且若能將勞工受雇的年限延長，也更能符合成本效益。 除此之外，由於 80 年代世界上多數國家都希望透過提早退休的政策增加就業機會，因 此在此歷史脈絡之下，年金制度的設計上有兩種鼓勵提早退休的措施，其一是較高的所得 替代率，個人所能請領的年金給付乃是以其退休前薪資的一定百分比為計算標準，此一百 分比越高，則越能鼓勵退休。其二，是年金淨額9 在一般年金制度之外，某些國家，例如德國、荷蘭、芬蘭、挪威及法國，以失能年金 及失業給付被用來當作提前退休給付。對於 60~65 歲間退休的一般勞工，當年金提供相對 高的所得替代率時，也是一種鼓勵提早退休的措施。有時，例如英國與加拿大，補充的職 業年金制度也提供提前退休優厚的獎勵─某些有私人年金制度的英國公司，其退休年齡是 60 歲，而非官方退休標準 65 歲。要扭轉提前退休的趨勢，不能僅僅只有延後退休年齡， 還必須減低勞工提前退休的誘因。

(net pension wealth)隨工作年限增加而 改變，若工作超過退休年限隱含著繳交額外的保費但在未來卻無法獲得更多的年金給付， 則無異於鼓勵提前退休。 為觀察年金改革的國際經驗，政治大學法學院勞動與社會法中心於 2008 年 10 月 16 日 舉行「東亞年金法制改革國際研討會」，邀請德國Max-Planck外國與國際社會法研究所所長 Urlich Becker教授10 8 _{http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/6937301.stm#france} 和中國人民大學的鄭功成教授來台演講。Becker教授在「年金改革與 勞動促進」的演說中介紹德國年金制度的多項改革，指出德國年金改革其中一項措施即為 提高退休年齡。目前德國法定退休年齡為 65 歲，未來將會提高到 67 歲。其中有一段很長 的過渡期間，預期至 2029 年，這期間之中每年逐步調升退休年齡。與 80 年代不同，當時 歐盟各國都希望年長工作者退出，因此都有很多低於 65 歲退休者，但現在希望較高齡的工 作者繼續工作。鄭功成教授也提出，中國大陸的人口老齡化問題嚴重，到今年底為止，大

9 _{Young Jun Chun ,“Fiscal Impacts of Taxation on Pension in Aging Korea: A Generational Accounting Approach”,} May 2006

10 _{Becker 教授自 1996 年 4 月至 2002 年 8 月間於德國雷根斯堡大學 (University of Regensburg)教授「公法」及} 「德國與歐洲社會法」。自 2002 年 4 月起成為德國 Max-Planck 外國與國際社會法研究所 (Max Planck Institute for Foreign and International Social Law)的成員，並於同年 9 月起擔任所長。

陸 60 歲及以上的人口大約是一億四千九百萬；65 歲及以上人口是一億零五百萬左右，80 歲以上人口成長率比全國人口成長率高了五倍，人口老年化相當嚴重。現在男性退休年齡 是 60 歲，女性退休年齡是 50 歲，預計在 2040 年要延長到 65 歲，如此到 2040 年制度內可 以維持平衡，而 2040 年之後就要從制度外尋找新財源，關於這點，大陸在 2000 年建立全 國社會保障基金，目前達到五千多億人民幣，用以調劑、補充社會保障支出，以應對人口 老齡化高峰的到來。

肆、我國修法觀察

2008 年東亞年金法制改革國際研討會，在本人與勞委會綜合規劃處林永裕科長所發表 之「重返福利國—台灣勞動年金與國民年金之利法與實施」一文中，對我國老年安全制度 發展做一歷史性的回顧，並對目前修法方向提出分析。以下對觀察內容簡單介紹之： 一、 勞保老年年金延退設計 為承接敬老福利生活津貼暫行條例，勞保老年年金有兩種方式擇優計算，一為平均月 投保薪資×保險年資×1.55％；二為月投保薪資×保險年資×0.775％＋3,000 元。另為鼓勵勞 工繼續工作及延後請領老年年金，參考其他國家之成例，規定已符合老年年金給付請領條 件而延後請領者之増給給付金額比率，為延展年金，每延後 1 年，依原計算金額增給 4％， 最多增給 20％；另外對於希望提前退休之勞工也設計減額年金，每提前 1 年減給 4％，以 提前 5 年請領為限。 二、 軍公教延退 考試院通過公務人員退休法修正草案及公務人員任用法第 29 條、第 40 條修正草案， 對於自願退休公務人員的月退休金起支年齡規定以 60 歲為原則，並參採年資與年齡並重之 精神，對於任職年資較長者（30 年 以上），訂定較低之起支年齡（55 歲）；另配合增加展 期與減額月退休金的規定，對於本法修正施行前已在職公務人員，訂有保障及過渡規定， 即修正條文施行前符合自願退休領取月退休金條件者，仍得按原規定領取月退休金，或修 正條文施行第 1 年至第 10 年間依任職滿 25 年以上條件自願退休者，除應年滿 50 歲之外， 其年資與年齡合計數符合相關指標數時，亦得領取月退休金。 三、 就業保險法 今年(民國 98 年)3 月三讀通過之就業保險法修正案第 5 條規定，就業保險加保年齡上 限由 60 歲提高至 65 歲，使中高齡失業者可以獲得就業訓練及求職登記服務，其目的一方 面是為了配合勞工保險條例加保年齡之延長，另一方面則是為增加中高齡人就業之可能 性，並提高其繼續留在職場之意願。 從上述修法方向來看，勞工保險、軍公教退撫金以及就業保險的趨勢都是延後退休年

齡，並透過減額與增額年金的設計，增加中高齡勞工留在職場的誘因。唯軍公教的退休年 齡仍然偏低，反映出出現嚴重的不平等問題，甚至階級化之現象，此一發展背離社會安全 之本質與目的問題，與現代福利國家之發展不同，未能經由契約法制邁入「制度與功能」 法制，甚至出現由契約逆向回轉身份的現象。全民健保、國民年金之建構，代表台灣福利 國家發展追求制度及功能法制之努力，雖然職業及身份別之福利不平等體制尚未完全消 除，仍有許多阻礙。 在未來的發展方向上，本文認為部分退休制度仍待建制。所謂部分退休11 (或稱彈性 退休)是指原本屆退休年齡退休，不直接從職場轉入退休階段，而採取漸進式退休機制，就 如美國所稱的「銜接工作」12 ，鼓勵屆齡退休者繼續工作，利用大幅降低工時、或多人分享 工作(sharing job)等方式，不但可使勞動力的使用年限拉長，緩和退休人口的老年安全問 題。現在現行制度當務之急便是透過部份退休制度的建立，使得老年人口繼續待在勞動力 市場，所得能夠繼續維持的情況下，透過保險費用的繳納，使其能夠享有和職業相關的保 險給付，透過部份退休的方式，將可以消弭全職工作至退休空窗期的產生。另外配合部分 年金的請領，透過德國、瑞典等部份年金的計算方式13

伍、結論

，讓老年勞動促進可以和社會安全 政策配合，使得老年社會安全問題得以得到完整的保障。 觀察德國、美國、法國及中國大陸的年金改革，其改革目的都是為了使年金制 度能夠適應高齡化的人口變遷，而財務規劃的重點不外乎提高保費、降低給付、延 長退休年齡或鼓勵退休後繼續工作。一方面可以了解上述解決方案實際上是如何被 操作，另一方面我們看到年金規劃的國際趨勢是延後退休年齡以及促進部分退休，以因 應人口高齡化及少子化所造成之請領年金人數增加而分擔年金財務人口減少之財務問題， 也就是說世界各國並未因為人口結構改變即放棄社會保險，而是以修改年金制度之方式配 合之。 退休的樣貌至今仍在未定之天，它會隨著經濟的發展、科技的進步、人們對生 活的期待，或者是一個政策而改變。因此國家在制度的設計上應還給屆退休年齡者 一個自由選擇生活方式的權利，至少不要使其因繼續工作而受到懲罰。

11 _{Dennis LATULIPPE and John TURNER, 2000, Partial retirement and pension policy in industrialized countries,}

International Labour Review, Vol. 139(2000), No. 2, page179-181.

12 _{原文為”bridge jobs”,在美國一半的 bridge jobs 是部分工時方式。1997,Quinn, Joseph F.1997.“The role of bridge} jobs in the retirement patterns of older Americans in the 1990s “, in Phillips R. de Jong and Theodore R. Marmor: Social policy and the labour market. Page91-116.

13 _{Stephan Bredt, 2008, Between labour market and retirement pension—flexible transition for ageing societies? ,}

附件一

重返福利國家－台灣勞保年金及國民年金之立法與實施

郭明政

1

林永裕

2

一、

對福利國家的嚮往與藍圖

二、

福利國家的早期建構

三、

對福利國家的懷疑與退卻

四、

重返福利國家

五、

勞保年金

六、

國民年金

七、

福利國家建構與退卻的成因分析

八、

結語

1 _{政治大學法律系教授兼系主任。} 2 _{行政院勞工委員會勞工政策科長、政治大學法律系博士班學生}

一、對福利國家的嚮往與藍圖

（一）古老的中國 提及社會福利思想，多被認為乃近代西方思想之產物，但實則早在先秦上古時期起社會福 利思想即已醞釀於中國，如詩經魏風伐檀篇、尚書大禹謨篇、周禮司徒篇等，即分別提及 不勞而獲的分配問題、社會福利救濟思想及社會行政業務的項目3。但最常被援引作為中國 古代社會福利思想者，則為禮運大同篇。該文中提及「…人不獨親其親，不獨子其子，使 老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養，…」之大同世界的藍圖，更 深植於華人社會的意識與嚮往中，對後世造成深遠的影響，包括影響孫中山先生，產生作 為架構我國憲法社會安全制度基本思想之民生主義4 （二）孫中山的理想 。 孫中山提出之三民主義乃屬國家所應遵循之基本原則，其中民生主義為主要社會福利 思想，實繼承了我國固有之政治傳統思想。在其民國元年「社會主義之派別及其批評」之 講詞，提及國家對於教育、養老、疾病、聾啞殘廢等事項及之任務，而「三民主義」演講 則指出對於鰥寡孤獨四種無告之人民，國家有養老之義務。5 民國 34 年中國國民黨第六次全國代表大會，通過之「四大社會政策綱領」 。其於民國八年手訂的地方自 治實行法，甚更具體的指出：「地方之人，有能享權利而不必盡義務者。其一則為未成年人， 或以二十歲為準，或以十八歲為準，隨地所宜，立法規定之，此等人悉有受地方教育之權 利；其二為老年人，或以五十歲為準，隨地所宜，立法規定之，此等人悉有享受地方供應 之權利；其三為殘疾之人，有享受地方供應之權利；其四為孕婦，於孕育期間內，免一年 之義務，而享有地方供養之權利。」，則可見孫中山的社會安全思想已然成形。 6 ，即為： 民族保育政策綱領、勞工政策綱領、農民政策綱領、戰後安全初步實施綱領。其中勞工政 策綱領中，即有「儘先創辦疾病及傷害保險，遂步推行其他保險」之訴求。而依戰後安全 初步實施綱領所規劃之社會安全計畫則包含就業輔導、傷害、老殘死亡、疾病、生育、失 等社會保險及社會救濟7 此外，二次大戰期間及期後之國際公約和國際組織，對於我國社會安全制度的制定則 是極為關鍵的因素 。此兩種綱領具有高度相似性。 8 3 _{參王順民，「社會福利」的說文解字其及福利思想與福利作為的歷史性考掘，財團法人國家研究基金會網站，} 。1941 年大西洋憲章揭示了免於恐懼與免於匱乏的自由，同時也將勞 動條件的提升、經濟發展及社會安全列為憲章的主要內容。其後，此等思想更彰顯在 1945 年聯合國憲章以及 1948 年的世界人權宣言。而成立於 1919 年的國際勞工組織（ILO），在 社會安全的推動上則扮演極為重要之角色，其於 1944 年費城所舉行的國際勞工會議所通 過的費城宣言，更是特別強調「社會安全」、「醫療照護」、「勞工的安全衛生」、「兒童與與 母性的保護」以及「教育與就業機會均等」。該等國際公約對於我國日後社會安全制度的建 http://www.npf.org.tw/particle-3918-2.html (最後上網日期：2008/10/04)。 4 _{參談益民，民生主義的社會安全制度，正中書局，1978 年，頁 18 提及：「國父民生主義的社會福利思想……，} 其主要的思想導源，實繼承了我國古有的政治傳統思想，……，在他著作與演講裡曾一再提及大同社會，就 是這個道理。」 5 _{參談益民，民生主義的社會安全制度，正中書局，1978 年，頁 14-20。} 6 _{參陳國鈞，社會政策與社會行政，三民書局股份有限公司，1987 年，頁 77-90。參謝徵孚，社會問題與社} 會政策，1981 年，頁 81-87。 7 _{參郭明政，中華民國行憲五十年，中華民國行憲五十年紀念專刊編輯委員會編，國民大會出版，1997 年，} 頁 444 以下。 8 參郭明政，社會憲法—社會安全制度的憲法規範，部門憲法，蘇永欽主編，元照出版公司，頁 329-342。

立有極為重大的影響。 （三）憲法 1、緣起 我國於民國 35 年 12 月 25 日由第一屆國民大會制定，並於民國 36 年 12 月 25 日起施行 之憲法，對於社會安全制度亦有規定，大多集中於憲法第 13 章基本國策之中。對此國內法 學界大多認為該等規定乃係由張君勱對於威瑪憲法之肯定所致9，因此以為現行基本國策是 直接援於威瑪憲法所制定。惟查立憲過程資料，早在 1920 年代，張君勱即因其他國事會 議成員之意見，而於國事會議之國憲草案議委員會所提出的憲法草案中放棄引進威瑪憲法 體制中較富社會主義色彩的部分10。而現行憲法第 13 章所以會廣泛規定農民、勞工保護及 社會安全制度，實乃因為制憲大會期間各制憲代表的個人提案以及第七次審查委員會的審 查委員們共同努力而成11 依據謝徵孚之說明，憲法中有關社會安全之規定乃由其所整理且起草。且依其自述，他 同時也是中國四大社會政策綱領、民生主義現階段社會政策起草人以及參與簽署 1944 年 國際勞工會議費城宣言的中國政府代表 。 12 2、 規範內容 。由此可見現行基本國策的規定與張君勱少有關 係，也與威瑪憲法少有直接關係。反倒衡諸戰時及戰後中國與國際合作的密切，以及起草 現行基本國策條文之謝氏此一對大西洋憲章、費城宣言有高度認知的學者與社會行政工作 者，以致於對於憲法基本國策條款探本溯源者，應以該等憲章為依據。 綜觀憲法規定，有關社會安全制度相關者不僅止於憲法第 13 章基本國策，例如憲法前言 中所提及的「依據 孫中山先生之遺教，…增進人民福利。」第 1 條：「中華民國依據三民 主義，為民有、民治、民享之民主共和國。」以及第 15 條：「人民之生存權、工作權、財 產權，應予保障。」等規定均與社會安全制度之內涵有關。惟規定最為詳細者，仍多集中 於第 13 章之基本國策，當中憲法第 155 條可說是我國社會安全制度以及社會憲法的核心。 另外，第 13 章第 4 節雖以社會安全為名，但第 153、154 條與農民、勞工的生活保障有 關之規定，畢竟不是特別針對社會風險所為。反之，第 3 節國民經濟、第 5 節教育文化、 甚至第 6 節邊疆地區中不少規定(如第 150、160、161、169 條)與社會安全相關13。除了 憲法本文之外，民國 88 年 9 月 15 日總統另行公布了憲法增修條文第 10 條，使得憲法第 13 章第 4 節之規定更為具體且充實。其中第 5 項使得憲法本文第 155 條所規定的社會保險 在疾病保險部分擴充為全民健保、第 8 項社會保險的規定再次被強調，且指出對於社會救 助和國民就業等救濟性支出應優先編列、第 7、9、12 項則分別針對身心障礙、軍人及原 住民之社會福利為特別規定。 9 _{參林紀東，中華民國憲法逐條釋義(一)，1978，頁 45。陳新民，中華民國憲法釋論，頁 805。} 10 _{該草案附錄於國憲議一書，頁 108 以下。} 11 _{參郭明政，社會憲法—社會安全制度的憲法規範，部門憲法，蘇永欽主編，元照出版公司，第 340-341 頁。} 國民大會秘書處出版，中華民國憲法之制定，1961 年，頁 50-51。 12 _{參謝徵孚，社會問題與社會政策，1981 年，頁 76-77。} 13 _{詳細說明請參郭明政，社會憲法—社會安全制度的憲法規範，部門憲法，蘇永欽主編，元照出版公司，第} 342-344 頁。

二、 福利國家的早期建構 1950-1980

台灣社會安全制度的起點，乃是1950年3月1日所實施的勞工保險制度。經由此一制度之 建立，台灣引進了工業國家的社會安全制度，同時也開啟了往後半世紀社會安全制度的序 曲。在此工業化仍屬有限的時期，此等勞工保險制度的建立，不可說不早。此時，雖然德 國的社會保險已有60年以上之歷史，但若與美國之社會安全制度相較，則僅有50年之差距。 此後，經由1958年之立法以及往後歷次修法，勞工保險之改革措施，主要為被保險人範 圍之擴大。又除了勞工本人外，勞工保險並不能如公務人員保險對象擴大於退休人員及其 配偶以及被保險人之家屬。針對此等被保險人範圍之差距，立法院在全民健康保險實施之 前，曾要求比照公務人員保險擴大被保險人範圍，但當時的政府並未接受，而是另行實施 涵蓋全民之全民健康保險。14 當 1950 年實施勞工保險之時，老年、殘廢及死亡給付即屬給付的項目，當時未含有醫 療給付，甚至 1970 年以後始有勞保的門診給付。即便如此，醫療給付部分自實施後即不 斷改革與成長。與此相較，有關老年、殘廢及死亡風險保障之改革則甚為有限，且在此一 問題上，仍呈現相當嚴重的身分導向與階層化現象。其中尤以軍公教人員與勞工的福利差 距最為明顯。15 早在民國 32 年、33 年即已分別制訂公務人員退休法、公務人員撫卹法、學校教職員 退休條例及學校教職員撫卹條例，因此公務人員只退撫制度已經有 60 年以上歷史。另外， 在民國 42 年及 47 年，另行建立軍人保險及公務人員保險制度。 在台灣的公職人員因只要工作滿 25 年(軍人甚至只要 20 年)即可退休，故可能不到五 十歲即可請領退休給付。復因退休者皆可享有退撫制度與公教及軍人保險的雙重保障，因 此可獲得百分之八十以上，甚至超過原有水準之高額給付。16此等退休及退伍年金給付制 度以及相關的所得替代，使得台灣的公職人員可說享有世界上最為優厚的年老保障制度。17 除此三種社會保險外，民國 62 年兒童福利法之制定，亦屬此一時期之社會立法。惟考 其內容，此一法律實與此後於民國 69 年所訂定之福利三法相近而乏善可陳。由此可見，民 國 69 年福利三法所顯示的「福利退卻」，於民國 62 年之兒童福利法已見其端倪。按民國 62 年之兒童福利法乃是在退出聯合國之後所制定之社會福利法案，此後隨著中美斷交更引 發民國 69 年福利三法之立法，即老人福利法、殘障福利法之制定，以及社會救濟法之修改 為社會救助法。惟若就此四種法律加以分析，此等法律竟然皆少有內容可言。就此，甚至 連政府出版品亦宣稱此等法規都屬「宣示性條文」，或謂「宣示有餘，實質不足」。在學 術界，則有將此等社會立法稱為「政治煙幕」者。 18 14 _{依全民健保法之規定，除了極少數國民，例如監獄人犯，應皆屬被保險人，而存在健康保險之法律關係。} 但目前實務的作法，未辦理投保手續並繳交保費者，並不能獲得健保卡，也因此不能請求給付。其結果，遂 造成某些國民，目前約有百分之四的國民，被排除在健保之外。此等實施做法，與全民健保的政策目標及全 民健保法的規定，顯然有所差距，而需要加以檢討。經由大法官四七二號解釋及其後全民健保之修法，因經 濟因素無力繳納保費者，中央健保局以不得對之拒絕給付，此等解釋與修法，雖使得前述問題得以弱化，但 根本的問題仍未解決。何況此等修法，在實務上是否得以貫徹並確實解決相關問題，亦有待觀察。 15 _{參見郭明政，台灣社會保險之改革與展望，收錄於氏編著：台灣社會保險之改革與展望，頁 330。} 16 _{參見監察院，我國社會福利制度總體檢查調查報告，2002 年 1 月。} 17 _{參見郭明政，年金制度之協調與整合－以勞工與公教人員老年安全制度之趨近與整合為例之研究，收錄於} 氏著：年金制度及其法律規範，頁 261-290。 18 _{郭明政，社會安全制度與社會法，頁 55-56。}

三、

對福利國家的懷疑與退卻

（一）第一次退卻：1984 勞動基準法 1. 立法背景： 台灣在工業化下社會結構的轉變，從屬勞動人口之增加也促使絕大多數的家庭不再是生產 單位，是以經由家庭團結所提供的生活保障也逐漸難以期待，從而勞工在疾病、傷害、老 年和死亡的福利需求就顯得迫切，惟我國勞工所得之期待之社會保障卻至為有限。其次， 因當時體制僅照顧少數軍公教人員，致使勞工的福利需求不能得到滿足產生對政府的怨 懟，進而要求福利資源的公平分配，加上當時來自美國要求改善低工資問題之國際壓力， 勞動基準法的立法遂成為政府當時因應的對策。 2. 內容 勞動基準法規範受僱勞工的工資、工時、勞動契約成立及終止等勞動條件之保護事項， 其中立法過程中最受爭論者有三，分別為退休金、資遣費及積欠工資墊償，其目的在於保 障勞工遭遇老年及失業等風險時的生活困境，屬於強制性之企業社會給付（雇主責任）。前 兩者係由個別雇主承擔給付責任，積欠工資墊償係屬「工資保險」，具有風險分擔功能。其 他企業社會給付之規定則見於生育、病假或休假之工資續付，以及勞工職業災害補償之規 定19 當時政府並不思藉以建立現代社會安全制度，課雇主給付保障勞工社會安全之義務，納 入國外勞動基準立法並無之內容，採取私人化之途徑建構社會安全以回應社會福利需求， 經濟學者費景漢及劉泰英當時更稱勞基法為「社會安全基本法」。但由於未考量台灣經濟社 會體制係以中小企業為主體，更無健全勞雇關係，因為雇主責任之有限及風險之轉嫁，難 以期待發揮社會安全功能，成為後來許多勞資爭議之根源。 。 退休制度內容係沿襲勞基法前身「工廠法」時期訂定之「台灣省工廠工人退休辦法」，採 取確定給付制，勞工須在同一單位工作滿 15 年並年滿 55 歲或同一單位年資滿 25 年時， 得向雇主申請退休金。財務方面，雇主須按月提繳勞工退休準備金至公營銀行中央信託局， 成立勞工退休基金，委由中信局管理運用，國家負有保證收益之責任，並成立勞工退休基 金監督委員會，以任務編組方式，由勞、資、政、專家四方組成，監督管理基金運用。政 府並藉此收編民間資源作為國家經濟發展所需資金之用，將當時已有之職工退休基金集中 納入勞工退休基金集中保管運用，可說「私人化」也是「國家化」及「集權化」，此一體制 繼續沿襲迄今，影響後來勞退新制之建構。 （二）第二次退卻：2004 的勞退新制 1. 立法背景： 由於勞動基準法之退休制度具有以下缺點：（1）我國企業以中小企業為主，存活年限較短， 勞工在同一事業單位之平均工作年資僅 8.3 年，不易構成法定退休條件；（２）依法提撥勞 工退休準備金家數與比例過低，以中小企業未依規定提撥退休準備金者居多，影響勞工權 19 _{勞動基準法第 43 條、第 50 條及第 59 條以下等。}

益；（３）雇主給付勞工一次退休金負擔承重，且係確定給付制，成本不易估算，退休準備 金若提撥不足，即難以支付勞工退休金；（４）雇主為規避給付退休金，常以各種不當手段 解僱勞工，造成勞資爭議；（５）勞工退休金採一次給付，如保管運用不當，易致消耗殆盡， 不能保障勞工退休生活。基此，社會不斷要求改革勞基法退休金制度。 勞委會在民國 79 年 7 月即著手開始勞工退休金制度改制規劃，初步定案為「勞工老年附 加年金保險」。勞委會在民國 86 年回頭推動個人帳戶制的「勞工退休金條例」。因社會對改 制方向採取社會保險或個人帳戶存有極大爭議，迄 90 年 8 月 25 日經濟發展諮詢委員會獲 致「採行可攜式之個人帳戶制、附加年金及其他可攜式年金制三制併行，供勞工自由選擇」 之共同意見決議。後勞委會據此重新推出草案，經立法院審議修正後通過，並於 2005 年 7 月 1 日開始實施。 2. 內容 適用對象主要係適用勞基法之受僱本國籍勞工，實際從事勞動之雇主及不適用勞動基準法 本國籍工作者或委任經理人，均得自願提繳。自願提繳者，得自當年度個人綜合所得總額 中全數扣除自願提繳金額20 制度內容係以個人退休金帳戶為主，企業年金保險為輔，但實際上僅有個人帳戶制運作。 個人帳戶制係採確定提撥制，由雇主依勞工工資按月為其提撥至少 6％至勞保局所開立之 勞工退休金個人專戶，勞工退休時自該帳戶領取本金加收益的強制儲蓄制度。至於企業年 金保險，則需僱用勞工一定人數以上之企業，符合法定要件後，可豁免參加個人帳戶制， 作為新制輔助。迄 97 年 7 月，參加新制之勞工人數為 461 萬 7126 人，平均提繳工資為 31,562 元。 。 勞工退休金之領取方式包括月退休金及一次退休金，勞工參加年資滿 15 年及年滿 60 歲 者，得請領月退休金，未滿 15 年者請領一次退休金。所謂月退休金，係將勞工帳戶內之 金額，以整存零付之方式，由勞保局定期發給勞工，勞工開始請領時並應以躉繳方式購買 年金保險，作為超過平均餘命後之年金給付之用。 依據勞委會試算，假設基金收益率（即投資報酬率）為 6％，雇主提撥率為 6％，工資成 長率為 3％，則勞退新制之所得替代率為 24%。一個退休前平均工資為四萬元，年資 30 年的勞工，每個月約可領到 9 仟 6 百元的退休金。然而，衡諸近年來物價上漲率、薪資漲 幅及投資報酬率，若無法達成前述假設，則所得替代率將會更低，由於確定提撥制係由勞 工承擔風險及所有成本21 為管理運用及監督勞工退休基金，包括勞基法之退休基金及新制之退休基金 ，對老年退休生活保障實難以期待。 22 20_{勞工退休金條例在適用對象上面臨了與勞動基準法相同的窘境，即無法上適用於所有勞工，按我國無法適用} 勞動基準法之勞工，例如農漁會員工、居家服務員，或者是非屬勞工之自營作業者，無一定雇主者，職業工 會會員以及律師、醫師、會計師等自由業者，均非本條例所涵蓋適用的範圍。 ，成立 勞工退休基金監理會，隸屬於勞委會，該監理會得委託金融機構運用基金，而無收益保證 21 _{形式上雇主負擔提繳退休金費用，實際上屬於遞延工資，仍為工資之一部分。} 22 _{迄 97 年 7 月，勞工退休基金(舊制)餘額為 4599 億元，新制約為 2967 億元，合計 7566 億元。}

之約定，但政府對於基金運用負有 2 年期定存之保證收益責任。依照勞工退休金條例子 法23，勞退基金可運用於購買股票、信託基金的受益憑證至多 30％；外幣、國外的有價證 券或衍生性金融商品上限 30％並可購買國債、金融債券或公司債無上限。 3、更加私人化、國家化及集權化的制度：1984 年以來，政府透過勞基法強制雇主負擔勞 工退休金，並由國家集中管理運用，此依制度可是「私人化」兼具國家化及集權色彩。但 勞工退休制度改革為新制後，雖然雇主成本得以確定，但雇主的責任並未為之改變，仍被 禁止自行訂定退休制度，相反地退休金還結合了「個人帳戶」，走向更加私人化的路線；由 國家單一機構管理資金並且賦予其擁有極大權限的作法，使得新制更加國家化、集權化。 4、把最需要的東西放在最有風險的地方 對加入勞退新制的勞動者來說，他們毫無選擇餘地地進入個人帳戶的制度裡。不僅工資 被轉嫁，還得承受通貨膨脹及幣值波動的風險。老年安全最需要提供穩定之老年保障，政 府介入個人帳戶之基金運用，無疑是最需要的東西放在最有風險的地方，更重要的是政府 龐大基金之運用，所產生之風險將為全民承擔。因此，2004 年的勞退新制實為台灣社會保 險的一大退卻紀錄。 23 _{勞工退休金條例退休基金管理運用及盈虧分配辦法。}

四、重返福利國家 (一)總論：1984~2008 年的零星發展 茲分別就社會保險、社會補償及社會促進及扶助簡述： 1.社會保險： (1)農民健康保險條例 「農民健康保險條例」經立法院三讀通過，於 1989 年 7 月 1 日開始實施，其投保對象 除農會法 12 條所定之農會會員外，將年滿 15 歲以上從事農業工作之農民分為自耕農、佃 農、雇農及自耕農、佃農配偶 4 種。 本條例中將農民健康保險之保險費率訂為月投保金額 6%至 8%，核定實施為 6.8%， 月投保金額依勞工保險前 1 年度實際投保薪資之加權平均金額擬訂，報請中央機關核定 之，核定實施之月投保金額為 10,200 元，保險費的分擔比例為政府補助 70%，被保險人 負擔 30%。 農民健康保險之保險事故分為傷害、疾病、生育、殘廢及死亡 5 種，分別給與「醫療 給付與現金給付」前者包括傷害給付與疾病給付，後者包括生育、殘廢及喪葬津貼。1995 年 3 月 1 日，全民健康保險開辦後，醫療給付移撥「中央健康保險局」辦理，農保保險費 率改為 2.55%。 (2)台灣地區漁民海上作業保險辦法 為配合漁業法第 53 條之 1 修訂，行政院農業委員會訂定台灣地區漁民海上作業保險辦 法，自 2005 年 1 月 2 日施行之。其執行機關為行政院農業委員會漁業署，保險受理之窗 口為各地區漁會。 被保險人為以持有漁船船員手冊，搭乘中華民國籍漁船，實際在海上從事漁業勞動之漁 業從業人，或具有漁會甲類會員資格於沿岸採捕水產動植物之從業人。保險範圍包括台灣 省、高雄市、福建省金門縣及連江縣漁民，並擴及娛樂漁業從業人員在內。但外籍漁船之 本國籍船員不在保險範圍。 保險人於被保險人在海上作業期間，因故遭難或被扣滯留國外，或經本會漁業署認定有 必要遣返者，負給付遣返費用之責任。遣返費用係指交通費用而言，膳宿費用不在保險給 付範圍。 本保險之保險金額最高為新台幣 65 萬元，其保險費由行政院農業委員會漁業署全額負 擔，漁民不需繳交保險費用。 (3)積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法 為保障勞工因雇主歇業、清算或宣告破產而被積欠的工資，避免勞工遭受所得中斷風 險，在勞動基準法第 28 條訂定積欠工資墊償基金制度，加強對工資的保障。凡適用勞基法 行業之雇主應按當月僱用勞工投保薪資總額及規定的費率（目前為萬分之 2.5），繳納一定 數額的積欠工資墊償基金，當事業單位因歇業、清算或宣告破產所積欠勞工的工資未滿 6 個月部份，經勞工向雇主請求而不能獲得清償時，可以向勞工保險局申請積欠工資墊償， 經勞保局查證屬實，即可將積欠的工資代墊給勞工，勞保局再向雇主請求於規定期限內， 將墊款償還積欠工資墊償基金。積欠工資墊償基金是由「行政院勞工委員會積欠工資墊償 基金管理委員會」管理，基金的收繳及墊償有關業務則委任勞工保險局辦理。 (4)生育給付

現行勞工保險條例第 31、32 條規定生育給付，立法院衛環委員會於 2007 年 1 月 3 日 初審通過提高勞保生育補助，明定勞保生育給付由現行一個月增加為三個月，原本勞基法 第 50 條規定雇主應該負擔員工二個月的產假薪資，未來也可將由勞保給付先行支應，雇主 只要補足實際薪資與投保薪資的差距。 此一法案如付諸實行，勞工的生育風險將從雇主責任回歸到由社會保險來承擔，如此 可避免雇主過重的經營風險，同時勞工的生育安全也可以建立在穩固的基礎上。 2.社會補償： (1)犯罪被害人保護法 犯罪被害人保護法於 1998 年 5 月 27 日總統令公佈，同年 10 月 1 日起施行，開啟我 國刑事司法體系上對犯罪被害人保護的開端。本法乃社會法，為社會之保障而存在，非為 民事法、國賠法或刑事法。 其立法理由，認為犯罪被害人，包括直接被害人及一定範圍內之間接被害人如配偶及 父母子女等，原得依侵權行為之規定向犯罪行為人請求損害賠償。惟往往由於犯罪行為人 不明或應負損害賠償責任之人無資力賠償損害等因素，而未能迅速獲得應有的賠償，部分 犯罪被害人的生活因而陷於困境，難以負擔殯葬費、醫藥費或生活費，可能因此鋌而走險， 衍生另一社會及治安問題。為保障人民權益，促進社會安全，自有制定專法，規定國家予 以補償之必要。 地方法院及其分院檢察署設犯罪被害人補償審議委員會，掌理補償之決定及其他有關 事務。高等法院及其分院檢察署設犯罪被害人補償覆審委員，就有關犯罪被害人補償事務， 指揮監督審議委員會，並受理不服審議委員會決定之覆議事件及逕為決定事件。 為協助重建被害人或其遺屬生活，成立犯罪被害人保護機構，辦理下列業務： 一、緊急之生理、心理醫療及安置之協助。 二、偵查、審判中及審判後之協助。 三、申請補償、社會救助及民事求償等之協助。 四、調查犯罪行為人或依法應負賠償責任人財產之協助。 五、安全保護之協助。 六、生理、心理治療及生活重建之協助。 七、被害人保護之宣導。 八、其他之協助。 (2)228 事件處理及補償條例 為處理二二八事件賠償事宜，並使國民瞭解事件真相，撫平歷史傷痛，促進族群融和， 於 1995 年 4 月 7 日公布 228 事件處理及補償條例，同年 10 月 7 日施行。同年 10 月行政 院成立財團法人 228 事件紀念基金會，秉持物質補償與精神撫慰並濟之原則，受理 228 補 償申請、核發補償金。此外，更積極透過舉辦各種紀念活動、回復受難者名譽、真相調查 與實地訪察等事宜，以撫慰受難者及家屬。 (3)戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償（白色恐怖受害人補償） 1998 年 6 月 17 日總統制定公布之戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例，祈使 戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件之受裁判者，能獲得補償或救濟。如受裁判者已死亡或

失蹤則由受裁判者家屬申領之。並設立財團法人戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基 金會，以處理受裁判者之認定及申請補償事宜。 (4)汽機車強制責任險 1996 年，汽車強制責任保險法通過立法，1998 年 1 月 1 日施行，而機車所有人投保 強制汽車責任保險定於 1999 年 1 月 1 日施行。汽機車責任險乃是一強制保險，在汽機車 事故中被害人因為有強制的責任險，可不經冗長的民事訴訟，實際並迅速的獲得賠償。 依該法第 38 條，有特別補償基金之設立，使汽車交通事故之受害人未能依本法規定向 保險人申請保險給付者，得向特別補償基金請求補償，以補強制汽車責任保險之不足。 為求此一制度之長遠發展，財政部於 2002 年 3 月邀請學者專家組成專案小組研擬修 正草案，經立法院審議通過，於 2005 年 2 月 5 日公布。此次修法加強對受害人或請求權 人基本保障，與基金有關者為刪除申請補償金須扣除社會保險給付之規定，並擴大汽車範 圍及補償對象。保險人無支付能力時，原應由此一基金補償受害人，但因與保險法第 143 條之 1 規定所設之安定基金功能重疊而刪除。另一與基金有關之修正重點為同一汽車交通 事故牽涉數汽車時，如果事故汽車部分為被保險汽車，部分為第 40 條第 1 項所定之汽車者， 請求權人得請求各應負給付義務之保險人或特別補償基金連帶為保險給付或補償。 (5)藥害救濟法 為使正當使用合法藥物而受害者，能獲得即時救濟，我國於 2000 年 5 月 31 日經總統 公布，自 2000 年 6 月 2 日起實施「藥害救濟法」，使「藥害救濟」具法源基礎。其後，只 要因正當合法使用藥物而導致死亡、障礙或嚴重疾病，就能依法申請救濟，最高可或二百 萬元之補償金。若藥物受害人死亡，有權申請人是其法定繼承人，在障礙或嚴重疾病之情 形時，申請全人為受害人本人或其法定代理人。 依藥害救濟法第 5 條之規定，主管機關為辦理藥害救濟業務，應設藥害救濟基金。2001 年衛生署鑑於藥害救濟為依法辦理之重點施政，具公益及永續性，有必要成立專責機構， 執行藥害救濟相關業務，經行政院同意後，捐助成立「財團法人藥害救濟基金會」，成為執 行藥害救濟專責機構，除接受民眾藥害救濟申請之外，並辦理各項宣導業務，提供民眾相 關衛教資料、建立藥害救濟資訊網站及辦理藥害救濟徵收金之徵收及給付。 (6)職業災害勞工保護法 為保障職業災害勞工之權益，加強職業災害之預防，促進就業安全及經濟發展，職災 勞工保護法在立法完成後，於 2001 年 10 月 31 日總統公佈，2002 年 4 月 28 日施行。本 法不僅針對以參加勞工保險而遭遇職業災害之勞工給予給付，更納入未加入勞工保險之勞 工之保護，使其不致因雇主之故意過失未提撥保費而保障全失。 其經費來源依職災勞工保護法第 3 條，行政院勞委會應自勞工保險基金職業災害保險 收支結餘提撥專款，作為加強辦理職業災害預防及補助參加勞工保險而遭遇職業災害勞工 之用。在補助未加入勞工保險而遭遇職業災害勞工方面，亦應編列專款預算。此外，針對 違反勞基法或未替勞工納保、依法提撥保費之雇主，課與罰鍰。而此項罰鍰均應撥入職災 補償專款之中。 3.社會扶助及促進：

（1）育兒津貼 內政部之「人口政策白皮書及實施計畫」研究報告於 2008 年 2 月 27 日公佈。為解決少子 化危機，研議將發放育兒津貼，一名子女家庭每月二千元，兩名子女家庭三千元，三名子 女家庭五千元；財政評估可從零歲補助到六歲，為公平起見，實施日起可溯自六歲以下兒 童。另內政部正依據馬總統政見，研議發給未就業之父母每月五千元之育兒津貼。 （2）兒童及少年 為維持兒童身心健康，促進兒童正常發育，保障兒童福利，我國於 1973 年 2 月 8 日 制定公布「兒童福利法」，並歷經四次修正，並且終於在 1999 年 11 月 20 日正式成立「內 政部兒童局」。此外，為增進少年福利，健全少年身心發展，提高父母及監護人對少年之責 任感；1989 年 1 月 23 日制定公布「少年福利法」，並歷經二次修正。 然而原本旨再強調兒童重保育，少年重輔導之不同成長過程，因而分別加以規範。但 兩者在保護、福利措施及相關需求上皆有其延續性及一致性，而其中差異與不足之處，常 致生執行上困擾。觀察聯合國兒童權利公約及其他國家有關兒童法律之立法體例，多無類 似我國以年齡區隔立法之情事，實有整合為一之必要性。因此在 2003 年，兒童福利法與 少年福利法整併為兒童及少年福利法，直至今日已經兩次修正。而 1999 年成立之內政部 兒童局，也由於兩法之整併，原本以內政部為主管機關之少年福利業務，亦由兒童局統一 整合處理。 (3)身心障礙者 身心障礙者權益保障法歷經多次修法才有現在的樣貌。1980 年「殘障福利法」的公佈 制定，其中之身心障礙之範圍僅有 7 類，因此 1990 年、1995 年之修法時不斷擴大認定身 心障礙之範圍，使更多需求者納入此一福利服務體系之中。1997 年修正名稱為「身心障礙 者保護法」，增訂各目的事業主管機關權責事項，以強化各目的事業單位落實條文精神，此 外，亦將頑性癲癇症者及部分罕見疾病納入，並增訂合格導盲犬陪同視覺障礙者或訓練中 之導盲幼犬由專業訓練人員執行訓練時可以出入公共場所。 2007 年此法又再度更名為「身心障礙者權益保障法」，其中最大變革是回應了國際社 會共識的觀點，認為障礙是變化的過程而不是定論的。身心障礙之類別改採聯合國世界衛 生組織頒佈之「國際健康功能與身心障礙分類系統（ICF）」之「八大身心功能障礙類別」 替代現行以疾病名稱之分類方式。又為保障身心障礙者的生活維持，各項依法請領的現金 給付或補助之權利，不得作為扣押、讓與或供擔保之標的。而在工作權的維護部分，除了 提高定額進用的比例，以增加更多就業工作機會，也明確定義了庇護工場為勞雇關係、提 供特殊雇用相關的雇用支持，亦考量需要及早退休身心障礙者的退休機制。 (4)老人 為維護老人尊嚴與健康，安定老人生活，保障老人權益，增進老人福利，1980 年「老 人福利法」完成立法，1997 年進行第一次修正，歷經十年後，由於 65 歲以上老人已佔總 人口數比例 10%以上，為滿足老人生活需求以符合「聯合國老人綱領」提出的「獨立、參 與、照顧、自我實現、尊嚴」原則，因而於 2007 年再次修法。 鑒於目前軍、公、教人員及勞工，凡於參加各該社會保險者，皆已享有退休或老年給 付之保障，唯有農民參加農保者，尚未享有老年給付，為照顧老年農民生活，因此於 1995 年制定「老年農民福利津貼暫行條例」，以發放老年農民福利津貼。此外，針對未領取任何

津貼之 65 歲以上老人、原住民老人，為照顧其經濟生活亦制定「敬老褔利生活津貼暫行條 例」、「原住民敬老褔利生活津貼暫行條例」，於 2002 年 5 月 22 日由總統令頒實施。此等 敬老褔利生活津貼，每人每月得領取 3 千元。 「中低收入戶老人生活津貼」之設置目的乃給與 65 歲以上老人無扶養義務人或家境清 寒之中低收入老人，且未接受政府收容安置者，經濟生活保障。由於各地方政府對此津貼 的審核標準不一，內政部乃自民國 87 年度起實施「中低收入戶老人生活津貼發放審核要 點」，統一規範審核標準。 （5）社會救助： 為照顧低收入及救助遭受急難或災害者，1980 年 6 月 14 日「社會救助法」公佈施行， 使得 1943 年起實施的「社會救濟法」正式廢止，藉由此一發展，資產調查成為執行社會 救助的一項重要實務工作，由專業工作人員執行的資產調查，透過專業審查決定是否給予 照顧。 1997 年及 2000 年二次修正社會救助法，此兩次修正，增加積極性的教育服務、住宅服務、 就業服務與社會工作服務等方案。2004 年，為因應家庭照顧功能的急遽變化以及缺乏工作 誘因產生福利依賴效應進行第三次修正。本次修正明確規範低收入戶之定義，並需符合資 產調查之標準，並修正家庭總收入之應計算人口範圍。此外，為協助低收入戶自立脫貧， 地方主管機關得擬訂方案運用民間資源或自行辦理。 2008 年又再行翻修，修正重點乃針對相關門檻之合理性進行檢討，放寬家庭應計算人 口範圍，並授權地方政府彈性認定，使近貧之弱勢民眾可排除審核障礙。另外亦調整原住 民工作收入之核算，並為因應社會變遷所造成的新貧、近貧現象，因而擴大急難救助之對 象。 2008 年 8 月，內政部為使近貧工作者對抗因通貨膨脹所造成的物價上漲壓力，有效維 持其購買力及家庭消費能力，協助其穩定生活度過難關，並藉此提倡工作價值鼓勵民眾就 業，特別研擬「照顧近貧－工作所得補助方案」。經行政院院會通過，此一方案 2008 年 9 月 1 日啟動，於 2008 年 10 月至 2009 年 3 月對於政府主動篩選年滿 20 歲至未滿 65 歲國 民，薪資所得偏低但為全戶主要收入者的近貧工作者，提供為期 6 個月的所得補助，亦得 主動申請。惟此一方案之實效仍有待商榷，至少在政府主動篩選近貧者的方式上出現嚴重 瑕疵，若不能審慎修正補助資格之篩選方式，勢必會使補助弱勢之政策美意喪失。 (二)第一次的返回：1995 的全民健保 台灣社會安全制度於 1950 年代即已奠下相當之基礎。勞保雖於 1950 年實施，軍人保 險亦於 1950 年實施。公務人員保險法則於 1958 年立法並付諸實施。然而，勞工保險之被 保險人雖已隨歷次修法而擴大，惟退休勞工及勞工之眷屬仍未納入勞保體系（勞保年金將 於 2009 年 1 月 1 日上路，惟在新制實施前，退休勞工依現行法仍未納入保障的體系當中）。 與之對照者，乃公務人員保險不但自始即開辦門診（勞保於 1970 年始有門診給付），而且 早已於 1954 年開辦退休人員保險，於 1982 年開辦公務人員眷屬疾病保險，並於 1985 年 開辦退休公務人員及其配偶之疾病保險。至於軍人及其眷屬，則納入軍中之免費醫療體系。 可見醫療給付上，勞保之保障遠低於公保和軍保。由於勞保醫療保障未能及時擴及退休勞 工及勞工眷屬，因此全國有半數的人民當時未能享有充足之醫療保障。此一問題，不但是 生存保障的問題，也是國民平等待遇的問題。在法律上，不但是政府未能落實憲法第 155

條「國家應施行社會保險」，以及第 157 條「國家應普遍推行公醫制度之國家政策」，更是 第 7 條國民平等待遇之基本問題。在此情形下，對於退休勞工及勞工眷屬納保之要求與日 俱增，然而執政者似乎未有所聞。 直至 1988 年勞工保險條例修法時，立法院否決了行政院增加保費的提案，另一方面原則 上接受行政院部份分擔制的提案，但以施行退休勞工及勞工眷屬之健康保險為前提。行政 院對此的回應則是俞院長在立法院宣示將預定於 2000 年實施的全民健保提前至 1995 年， 其後再提前至 1994 年（郝院長之宣示）之計畫。在行政院的提案下，全民健保法於 1994 年在立法院通過，並於 1995 年開始實施。值得一提者，乃全民健保法在立法過程中不但 反對黨抗議，甚至在執政黨中亦缺乏共識，其通過與其說是民主的產物，毋寧說是執政黨 為了有關承諾不致跳票而制定的法案。 在一片喧囂聲通過的全民健保法儘管擁有跨時代的意義，但並非不受質疑，其在 1995 年施行之初，即有立法委員提出違憲的質疑，主要的論點為「強制納保違反契約自由」、「強 制納保創造了憲法上未有的交保費義務」，業經大法官釋字第 472 號解釋在案，認為「國家 為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度，憲法第一百五十五條及第一百五 十七條分別定有明文。又國家應推行全民健康保險，復為憲法增修條文第十條第五項所明 定。」做出合憲之解釋。此外大法官復認為「對於無力繳納保費者，國家應給予適當之救 助，不得逕行拒絕給付，以符憲法推行全民健康保險，保障老弱殘廢、無力生活人民之旨 趣」。「強制」、「滯納金」之爭，始劃下句點。 (三)第二次返回：1999 年的失業保險 工業國家中多數人仰賴薪資生活，不僅用以使自身得以溫飽，甚且提供眷屬日常生活 所需經濟來源，惟隨著景氣交替，產業結構變更，技術的發展造成個人的失業，引發失業 者經濟不安全等諸多問題。在台灣工業化的過程中，1992 年失業率為 1.51%，2002 年已 達 5.31%，十年間逐漸攀升之失業率，顯見失業問題成為台灣社會無法迴避的重大挑戰。 針對此一問題，1968 年勞工保險條例修正時，已明定失業給付於該條例第二條，惟整個制 度該如何運作並無明確的規範可循。1960 至 1990 年代，失業保險之議題雖迭經政策宣示 和學者討論，仍一直無法成形。直到 1998 年 10 月 24 日行政院院會才通過勞工委員會所 提「勞工保險失業給付實施辦法」，並於同月 28 日發布，於 1999 年 1 月 1 日實施，長久 規劃的歷程至此才真正有所突破。此次的立法，除失業勞工採行之社會運動迫使行政院採 行失業保險措施外，詹火生教授被任命為勞委會主委是另一個關鍵因素。 2001 年行政院經濟發展諮詢委員會達成失業保險單獨立法的共識，主要著眼於放在勞 工保險的體系之中，重點在於「失業給付」，即在於勞工失業時給予一定的給付以維持其生 活，至於就業諮詢、就業促進、職業訓練部分無法做緊密之結合。此外失業保險實施已有 一定經驗，因而向立法院提出失業保險單獨立法之提案，此單獨之立法於 2002 年通過並 於同年施行。主要的內容為：為達就業促進之目的，就業保險法新增「提早就業獎助津貼」 以鼓勵失業者積極尋找工作、「職業訓練生活津貼」以安定其訓練期間之基本生活、「失業 之被保險人其全民健康保險保險費補助」以使失業者保費不至無法可交。同時，納保對象 亦比勞工保險條例更為擴張，不再限於五人以上企業。使得年滿十五歲以上，六十歲以下， 受僱之本國籍勞工在失業之風險能夠被社會保險體系所涵蓋。 目前的發展趨勢可見於就業保險法的修正草案，主要為擴大適用範圍至「本國人外籍 或大陸籍配偶」，年齡上限亦提高至 65 歲；增加「育嬰留職停薪津貼」；「延長中高齡及身

心障礙失業者失業給付至九個月」；「被保險人扶養眷屬加給失業給付或職業訓練生活津 貼」。值得一提者，育嬰留職停薪津貼與被保險人扶養眷屬加給失業給付或職業訓練生活津 貼，前者被保險人得請領按留職停薪之日起前六個月平均月投保薪資百分之六十的津貼， 請領每一子女最多可請領六個月，且父母（被保險人）可先後請領，換言之，最多每一名 子女該家庭可請領十二個月。但同時扶育二名子女以上者，以發給一人（一名子女）為限。 後者乃被保險人退保後，受其扶養之眷屬，每一人按申請人離職辦理退保當月起前六個月 平均月投保薪資百分之十加給給付或津貼，最多至百分之二十，使勞工在面臨失業或者育 嬰期間能夠受到更完善的保障。 (四)第三次返回：2007/08 的國民年金與勞保年金 1. 勞保年金： 台灣的社會保險發展至 1990 年代初期仍存有三大問題，即：退休之勞工與勞工之家 屬未有醫療保險；未有失業保險；勞工之老年／殘廢／遺屬給付，皆採一次給付，而非工 業國家所普遍採行之年金給付。 其中第一問題已因全民健保之實施，而獲得解決。至於失業保險，已因 1999 年 1 月 1 日失業保險之開辦，而獲得改善。第三個問題，則直到 2008 年勞保年金化通過才獲得解 決。考諸過去的規劃，政府並非未重視過勞工未有年金給付之嚴重問題，甚且在 1969 年 已提出勞保老年給付年金化的政策；在 1973 年此一政策亦成為當時政府的政策主張。此 後，在 1976 年及 1981 年之六年及十年經濟建設計畫，亦皆宣示此等規劃。自 1984 年勞 動基準法的實施強制雇主負起勞工退休保障之責任來看，當時之政府已放棄勞工保險年金 化之改革。 此後，勞委會自 1991 年起就勞工保險老年給付年金化予以研議，並於 1994 年完成「勞 工保險老年年金規劃報告」，惟並未完成立法，甚且擱置在行政院當中，直至 2003 年四月 三十日才由行政院函請審議勞保年金化法案。雖在同年 12 月 31 日經立法院一讀通過，但 在後續的發展中，勞保年金未有進一步的二讀程序，甚而隨著立法院的改選，又束之高閣。 直到 2005 年，沈寂已久的勞保年金規劃在經續會中再度受到重視，甚且成為經續會第一 議題「社會安全」的主要內容。之後在國民年金和勞保年金二種制度的推動下，勞保年金 雖多次闖關未成，但終於在 2008 年重送立法院後得到通過，使勞工在老年／殘廢／遺屬 給付一次給付造成經濟不安全的問題，終於獲得解決。 2. 國民年金： 由於敬老津貼等社會津貼發放，導致政府負擔日益加重，且 25 歲至 64 歲的國民中，尚有 270 萬餘人未享有政府辦理之公教、軍、勞保第一層老年經濟安全保障，自 1993 年起，內 政部、經建會及其他相關部會，奉行政院指示展開國民年金制度規劃，歷經多年規劃，內 政部依據「國民年金制度規劃」報告及 91 年 5 月之全國社會福利會議決議「國民年金制度 之採行以社會保險模式」，研擬「國民年金法」草案於 91 年 5 月 20 日呈報行政院，並於 91 年 6 月 14 日送請立法院審議，因朝野缺乏共識無法完成立法工作。國民年金之重行規 劃由行政院前傅政務委員立葉擔任召集人，邀集等相關部會參與，內政部重新研擬國民年 金法草案，於 2005 年 12 月送行政院審議，並於 2006 年 1 月 23 日提經行政院院會討論通 過。另國民黨黨團則於 2005 年 11 月 2 日向立法院提出「國民年金保險法」草案，惟由於 民間社會福利團體仍有不同意見，2006 年 2 月 3 日行政院蘇院長經聽取國民年金簡報後， 指示應加強與民間團體之溝通協商與意見整合，使之更趨完整周延後，再送立法院審議，

全案乃暫予擱置。之後行政院又於 2007 年五月十一日提案，終於在同年 7 月 20 日經立法 院三讀通過，並於同年 8 月 8 日由總統公布，2008 年 10 月 1 日起開始施行。使得未能納 入公保、軍保、勞保體系的民眾也能夠在老年的時候享有一定的保障，連同勞保年金建構 我國完整老年安全網。 (五) 1984 以降社會安全制度發展時間表 1984 年 實施積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法 1989 年 實施少年福利法 1989 年 實施農民健康保險 1995 年 實施 228 事件處理及補償條例 1995 年 實施老年農民福利津貼暫行條例 1995 年 實施全民健保法 1997 年 殘障福利法更名為身心障礙者保護法 1998 年 實施汽車強制責任保險法 1998 年 實施犯罪被害人保護法 1998 年 實施戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例 1999 年 實施失業保險法 2000 年 實施藥害救濟法 2002 年 實施職業災害勞工保護法 2002 年 實施就業保險法 2003 年 實施兒童及少年福利法 2005 年 實施台灣地區漁民海上作業保險辦法 2005 年 實施敬老褔利生活津貼暫行條例 2005 年 實施原住民敬老褔利生活津貼暫行條例 2007 年 身心障礙者保護法更名為身心障礙者權益保障法 2007 年 立法院衛環委員會初審通過提高勞保生育補助為三個月 2008 年 公布人口政策白皮書及實施計畫 2008 年 修正社會救助法 2008 年 實施國民年金法 2009 年 勞保年金化

五、勞保年金

（一）改革背景 依據內政部統計，60 歲以後平均餘命 22 年，而 96 年勞保被保險人請領老年給付平均 年齡為 57.76 歲，平均每件老年給付金額僅 107 萬餘元，實不足以保障勞工退休後平均 22 年或更長久之老年生活所需。舊制勞保給付係一次給付，易因通貨膨脹而貶值，或因投資 不當、供子孫花用、甚或遭人覬覦騙取而瞬間一無所有，致使老年生活頓失依靠，也無法 確保其遺屬之長期生活。 為因應人口老化及少子女化趨勢所帶來之長期經濟生活保障問題，政府自民國 82 年 4 月起即開始著手規劃老年年金制度，92 年 4 月曾將老年年金草案送立法院審查，惟因屆期 不續審退回 ；至 96 年 5 月更將失能年金及遺屬年金一併納入年金規劃，並將修正草案送立 法院審查，惟再度因屆期不續審退回；其間修正草案歷經多次朝野協商及不斷修正，再於 97 年 2 月 15 日重送立法院審查，終於在 97 年 7 月 17 日經立法院三讀通過，並將自 98 年 1 月 1 日起施行，立法過程極為艱辛，勞工保險自此正式邁向年金化，為勞工朋友提供 更完善的勞保保障體系。國民年金制與勞保年金制之推行形成嚴密之社會安全網，國內社 會福利制度將邁入新的里程碑。 （二）制度內容 1. 適用對象：即已投保我國勞工保險之勞工 2. 給付類型 （1）.老年年金給付：延展年金及減額年金 （2）失能年金給付：眷屬補助 （3）遺屬年金給付：參考其他國家之成例，發給對象，以依賴被保險人扶養或經濟謀 生 能力較弱或達一定年齡者等為限。 3.給付標準 （1）老年年金：有兩種方式擇優計算，一為平均月投保薪資×保險年資×1.55％；二為月 投保薪資×保險年資×0.775％＋3,000 元。另為鼓勵勞工繼續工作及延後請領老年 年金，參考其他國家之成例，規定已符合老年年金給付請領條件而延後請領者之 給付金額増給比率及上限規定。有老年給付展延年金及減額年金：每延後 1 年， 依原計算金額增給 4％，最多增給 20％；每提前 1 年，減給 4％，以提前 5 年請 領為限。 （2）失能年金：基本保障 4,000 元；其餘年金基本保障 3,000 元。另加發配偶或子女眷 屬補助 25％，最多加發 50％。 （3）遺屬年金：分為兩種，一為被保險人在保險有效期間死亡，按被保險人年資×平均 月投保薪資×1.55％；二為被保險人退保，於領取失能年金或老年年金期間死亡者， 依失能年金或老年年金給付標準計算金額半數發給。另對不符領取遺屬年金者， 提供一次給付之遺屬津貼。遺屬年金於同一順序遺屬有兩人以上時，每多一人加 發 25％，最多加計 50％。 （4） 為確保年金給付之實質購買力，自施行之第 2 年起，當消費者物價指數累計成長 率達正負 5％時，年金給付金額將隨同該成長率予以適時調整（第六十五條）。基 於社會保險給付不重複保障之原則，被保險人或其受益人符合失能年金、老年年 金或遺屬年金給付條件時，應擇一請領。

（5）現行老年給付按被保險人退職前 3 年之平均月投保薪資計算，易產生被保險人平時 將投保薪資以多報少，將屆請領老年給付前始大幅調高投保薪資，或中高齡勞工 再就業所得降低而影響老年給付金額等問題。為兼顧公平合理及健全保險財務， 參考其他國家年金給付平均月投保薪資計算之成例，規定計算年金給付及老年一 次金給付之平均月投保薪資，原規劃為按被保險人全部加保期間月投保薪資予以 調整後平均計算，最後通過則為按被保險人加保期間最高 60 個月之月投保薪資予 以平均計算；參加保險未滿 5 年者，按其實際投保年資之平均月投保薪資計算， 以反映被保險人保險費繳納對於保險財務之貢獻度及與給付相連結。另規定得選 擇一次請領老年給付者，其平均月投保薪資之計算，則仍維持現行退保前三年之 平均月投保薪資計算。其他現金給付之平均月投保薪資，仍以發生保險事故前六 個月之平均月投保薪資計算。 3.財務 勞工保險基金之來源包括創立時政府一次撥付之金額、當年度保險費及其孳息之收入 與保險給付支出之結餘、保險費滯納金以及基金運用之收益（勞工保險條例第 66 條）。經 費來源主要仍為保險費，財務處理方式以隨收隨付為基礎，由於得以轉投資，運用於公債、 庫券及公司債之投資、存放於金融機構、被保險人之貸款等等（勞工保險條例第 67 條）， 故亦混合了部分提存準備原則，逐期調整保險費率保持資金流量之安全準備。 基於原有勞工保險之普通事故保險費率長期以來以法定下限計收，過去五年折合實際 費率達 6.21%；另 95 年精算資料顯示，現行普通事故保險費率需 11.23%，且年金成本較 一次金為高，基於財務自給自足及年金開辦等考量，因此需修正現行費率制度。 為反映現行保險財務狀況、老年給付責任準備提存不足、人口高齡化與少子女化，及 因應勞保年金制度之開辦，並考量勞雇雙方保險負擔能力原則下，因而增加費率調整機制， 固定階梯式自動微調，明定前二年費率為 6.5%（起始費率 7.5％扣除就保費率 1%），以 減少開辦初期費率調整所帶來的衝擊，其後則採固定微調費率之方式（每年調高 0.5%至 10%；自 10%當年起，每 2 年調高 0.5％至 13％），另保險費負擔比例為受僱勞工：雇主 70%、勞工 20%、政府 10%；職業工人：勞工 60%、政府 40%，以助於勞雇雙方明確見 其保險費成本。惟為避免基金有累存過鉅情形，以但書明定保險基金餘額足以支付未來二 十年保險給付時，暫中斷自動調增機制。 4.組織 依據勞工保險條例第四條及第五條的規定，勞工保險之主管機關：在中央為行政院勞 工委員會，在直轄市為直轄市政府。勞委會並設勞工保險局為保險人，辦理勞工保險業務。 為監督勞工保險業務及審議保險爭議事項，由有關政府代表、勞工代表、資方代表及專家 各佔四分之一為原則，組織勞工保險監理委員會。另外地方政府在分工上主要為分攤保費。 三、亟待解決問題 （一）投保薪資之計算： 依照勞保年金之規則，平均月投保薪資按被保險人加保期間最高 60 個月之月投保薪資予 以平均計算。如此會產生不公平之現象，被保險人可能投機取巧，故意在退休前提高投保 薪資，以擁有更高的給付金額，對一般的投保勞工甚不公平，且增加財務壓力，未來相關 機構應該朝採取更公平的計算方式來邁進，以落實年金制度的精神。 （二）不同保險年資的銜接：