「功能最適」原則下司法違憲審查權與立法權的區分——德國功能法論述取向(funktionell-rechtlicher Ansatz)之問題與解套

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(1)九十四年六月. 美國身心障礙認定與矯正措施考量與否之研究. 1. 「功能最適」原則下司法違憲審查權與立法權的區分—— 德國功能法論述取向（funktionell-rechtlicher Ansatz）之問題與解套黃. 芃*. 舒. 要. 目二、審查密度在聯邦憲法法院審查. 壹、前言. 實務上的發展. 貳、「功能法」論述取向（funktionell-. 三、「功能法」論述取向的困境. rechtlicher Ansatz）的發展背景一、從形式法治國走向實質法治國. 對審查密度三階理論的批評. 二、基本權客觀面向的導出與發展. 「功能法」論述本質的審視肆、傳統「實體法」論述取向（mate-. 三、小結參、「功能最適」原則下司法違憲審. riell-rechtlicher Ansatz）的意義與展望——代結語. 查與民主立法的權限分際一、「功能法」論述取向的訴求. *. 德國慕尼黑大學法學博士，中原大學財經法律學系專任助理教授。作者感謝本. 刊兩位匿名審稿人所提供的寶貴意見。投稿日期：九十四年一月六日；接受刊登日期：九十四年十一月二十一日責任校對：吳美慧. −99−.

(2) 2 政大法學評論. 第九十一期. 摘. 要. 近十餘年來在德國憲法學界頗為流行、並且在理論與實務層面也受到相當程度重視的所謂「功能法」論述取向，可說是德國法上為了釐清當代權限分際難題之背景下的重要產物。論者基於「換個著眼點」或者「換個角度」來思考權限分際問題的立場，提出「依照各事務領域的屬性進行權限分配」之所謂「功能最適」的主張，就憲法法院與立法者間權力分立的問題而言，希望藉此更清楚界定司法違憲審查權與立法權各自的管轄範圍。相較於單純的「司法自制」訴求，「功能法」論述取向顯然具有更明確積極的主張，因而取得更重要的理論地位；尤有甚者，透過聯邦憲法法院七○年代以來對審查密度的闡述與發展，「功能法」取向的意義更拓展到實務層面，進而發揮更大的影響力（詳後述）。不過儘管如此，「功能法」論述取向、或者作為其論述核心之「功能最適」訴求、或甚至釋憲實務上「審查密度」的發展，就聯邦憲法法院與立法者間權力分立問題的本質看來，到底是否、或在多大程度上，具備較諸「法適用」與「法制訂」的區分更進一步釐清司法違憲審查與立法權限分際的能力，其實仍有探討空間。有鑑於此，本文希望能透過對功能法論述取向、及其在實務上之表現較完整的理解與分析，嘗試檢討這個看似可望突破「法適用」與「法制訂」這項傳統區分、提供權力分立更新一層視野的思考與操作模式，指出其企圖、根本問題以及主要困境之所在，並藉此重新澄清司法違憲審查權與立法權間權力分立問題的本質，與由此而來基本的解決方向。關鍵詞：功能法論述取向、功能最適、審查密度、法適用、法制訂、司法違憲審查、立法、權力分立、實體法論述取向、客觀法標準. −100−.

(3) 九十五年六月. 「功能最適」原則下司法違憲審查權與立法權的區分 3. 壹、前. 言. 德國於二次戰後所建立的違憲審查制度，不但前所未有地賦予聯邦憲法法院（Bundesverfassungsgericht）強大的權限，更為司法違憲審查權與立法權之間的關係寫下新頁。基於其「憲法守護者」（ Hüter der Verfassung ）的角色，以及特別是所謂規範審查（Normenkontrolle）權力的發動 1 ，聯邦憲法法院藉由其判決不斷的累積，如今可說不僅已經充分發揮了深刻影響德國憲法學發展走向的能量，甚且在許多學者眼中，還構成了對立法權的嚴重威脅2。如所周知，在德國所立基之法治國（Rechtsstaat）的背景下， 1. 2. 基於「規範審查」的權限，德國聯邦憲法法院得以藉由抽象規範審查（abstrakte Normenkontrolle）、具體規範審查（konkrete Normenkontrolle）以及憲法訴願（Verfassungsbeschwerde）等程序的發動，對立法者所制訂的法律進行違憲審查。對此詳見Kostas Chryssogonos, Verfassungsgerichtsbarkeit und Gesetzgebung. Zur Methode der Verfassungsinterpretation bei der Normenkontrolle, 1987, 29 ff.; Klaus Schlaich/Stefan Korioth, Das Bundesverfassungsgericht– Stellung, Verfahren, Entscheidungen, 5. Aufl., 2001, Rn. 113. 關於聯邦憲法法院的其他權限並可參見Schlaich/Korioth, ebenda, Rn. 74 ff. 這項反省雖歷時已久，但至今卻仍一直是德國憲法學界最為關注的焦點之一。近年來的相關討論可參見F. Ossenbühl, Verfassungsgerichtsbarkeit und Gesetzgebung, in: Peter Badura/R.upert Scholz (Hrsg.), Verfassungsgerichtsbarkeit und Gesetzgebung, 1998, 75, 77 ff.; ders., Bundesverfassungsgericht und Gesetzgebung, in: Peter Badura/Horst Dreier (Hrsg.), FS 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Band I, 2001, 33, 39 ff.; Rainer Wahl, Quo Vadis–Bundesverfassungsgericht? Zur Lage von Verfassungsgerichtsbarkeit, Verfassung und Staatsdenken, in: Guggenberger/ Würtenberger (Hrsg.), Hüter der Verfassung oder Lenker der Politik?. Das Bundesverfassungsgericht im Widerstreit, 1998, 81 ff.; Hans-Joachim Jentsch, Karlsruhe oder Berlin. Die Rolle des Bundesverfassungsgerichts, in: ThürVBl. 2001, 1 ff.; Udo Steiner, Der Richter als Ersatzgesetzgeber. Richterliche Norme-nkontrolle–Erfahrungen und Erkenntnisse, in: Karpen (Hrsg.), Der Richter als Ersatzgesetzgeber. 23. Tagung der Deutschen Gesellschaft für Gesetzgebung (DGG) im Bundesverfassungsgericht in. −101−.

(4) 4 政大法學評論. 第九十一期. 「國會」與「國會法律」向來是整個法秩序的核心 3；而德國法學方法論區分「法制訂（ Rechtsetzung ）」與「法適用（ Rechtsanwendung）」活動本質的傳統，更從根本支撐了立法與司法兩權的明確分際 4，從而，作為司法權的重要一環、其本質因此仍須從「法適用」角度加以理解與掌握的司法違憲審查權，儘管執掌直接衝著立法者而來的規範審查權，藉此在相當程度上享有「控制立法」的權力，但卻絕不因此被認為有權「侵犯立法」、「主導立法」或「取代立法」，因為司法違憲審查權既然是一種「法適用」的權力，則從法學方法論的角度看來，就當然不應該與「法制訂」. 3. 4. Karlsruhe, 2002, 27 ff.; Christian Hillgruber, Die Herrchaft der Mehrheit, in: AöR 127 (2002), 460 ff.; Karl-Heinz Ladeur, Das Bundesverfassungsgericht als „Bürgergericht“?. Rechtstheoretische Überlegungen zur Einzelfallorientierung der Entscheidungspraxis des Bundesverfa-ssungsgerichts, in: Rechtstheorie 2000, 67 ff.; Christian Walter, Hüter oder Wandler der Verfassung? Zur Rolle des Bundesverfassungsgerichts im Prozeß des Verfassungswandels, in: AöR 125 (2000), 517 ff.; Rupert Scholz, Verfassungsgerichtsbarkeit im gewaltenteiligen Rechtsstaat, in: Karpen (Hrsg.), Der Richter als Ersatzgesetzgeber (ebenda), 15 ff.; Hartmut Schiedermair, Das Bundesverfassungsgericht auf der Grenze zwischen dem Recht und der Politik, in: FS P. Badura, 2004, 477 ff. 對此參見Dietrich Jesch, Gesetz und Verwaltung. Eine Problemstudie zum Wandel des Gesetzmäßigkeitsprinzips, 1961, 108 ff.; Jürgen Staupe, Parlamentsvorbehalt und Delegationsbefugnis: Zur „Wesentlichkeitstheorie“ und zur Reichweite legislativer Regelungskompetenz, insbesondere im Schulrecht, 1986, 42 ff.; Katharina Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat: verfassungs-und verwaltungsrechtliche Aspekte, 1997; Gunnar Folke Schuppert (Hrsg.), Das Gesetz als zentrales Steuerungsinstrument des Rechtsstaates, 1998. 對於該傳統之闡述例可參見：Bernd Rüthers, Rechtstheorie: Begriff, Geltung und Anwendung des Rechts, 1999, Rn. 640 ff. 中文分析並可參見黃舒芃，憲法解釋的「法適用」性格：從德國公法上法學方法論傳統對「法適用」與「法制訂」的區分探討聯邦憲法法院解釋活動的本質，政大法學評論，81期，頁51-110， 2004年。. −102−.

(5) 九十五年六月. 「功能最適」原則下司法違憲審查權與立法權的區分 5. 的權力、亦即立法權相互混淆。換句話說，聯邦憲法法院固然被賦予「為政治權力劃下『法』的界限」的強大任務，但這種「規範控制」的「法適用」任務，卻不容被誤解為可與「法制訂」活動本質劃上等號。不過，如前所述，聯邦憲法法院權限不斷開展的結果，如今眼看著卻似乎頗有「由聯邦憲法法院主宰一切」的趨勢 5，從而對此而來的批評也愈顯激烈與頻繁。論者有謂：聯邦憲法法院已經過度侵犯立法者的政治形成空間，逾越其作為「法適用」權力的分際 6；而有鑑於此等發展趨勢，更有越來越多的學者希望在「法適用」與「法制訂」的區分傳統之外，尋求其他可望更進一步釐清司法違憲審查與立法權限分際問題的管道7。. 5. 6. 7. 部分德國學者因此批評：當代聯邦憲法法院違憲審查權的發展，恐已逐漸走向所謂「聯邦憲法法院實證主義（Bundesverfassungsgerichtspositivismus）」。對此參見Bernhard Schlink, Die Entthronung der Staatsrechtswissenschaft durch die Verfassungsgerichtsbarkeit, in: Der Staat 28 (1989), 161, 168 ff. 論者亦有稱之為「司法審判實證主義（ Rechtsprechungspositivismus ）」者。參見 Klaus Adomeit, Der Rechtspositivismus im Denken von Hans Kelsen und von Gustav Radbruch, in: JZ 2003, 161, 166. 例可參見Ernst–Wolfgang Böckenförde, Zur Lage der Grundrechtsdogmatik nach 40 Jahren Grundgesetz, 1989, 60 f. 類似觀點參見 Erhard Denninger, Verfassungsrechtliche Schlüsselbegriffe, in: FS R. Wassermann, 1985, 279, 281 ff.; Wolfgang Knies, Auf dem Weg in den „verfassungsgerichtlichen Jurisdiktionsstaat“? Das Bundesverfassungsgericht und die gewaltenteilende Kompetenzordnung des Grundgesetzes, in: FS K. Stern, 1997, 1155, 1174 f.; Hans-Jochen Vogel, Gewaltenvermischung statt Gewaltenteilung?, in: NJW 1996, 1505 ff.; Otfried Höffe, Wieviel Politik ist dem Verfassungsgericht erlaubt?, in: Der Staat 38 (1999), 171, 184 ff.; Winfried Brohm, Die Funktion des BVerfG–Oligarchie in der Demokratie?, in: NJW 2001, 1 ff.; Fritz Ossenbühl, Grundsätze der Grundrechtsinterpretation, in: Merten/Papier, Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. I, 2004, § 15, Rn. 49. 有學者即認為，「法適用」與「法制訂」的區分不再能適切說明與釐清憲法法. −103−.

(6) 6 政大法學評論. 第九十一期. 近十餘年來在德國憲法學界頗為流行，並且在理論與實務層面也受到相當程度重視的所謂「功能法」論述取向（ funktionellrechtlicher Ansatz）8. 、 8a. ，便可說是前述問題背景下的重要產物。由. 於司法違憲審查權頻繁的強力發動是否仍能持續被視為「法適用」的表現，在許多學者眼中頗有疑問，從而「法適用」與「法制訂」. 院與立法者之間的權力分立問題。參見 Ulrich. 8. 8a. Haltern,. Verfassungsgerichtsbarkeit, Demokratie und Mißtrauen. Das Bundesverfassungsgericht in einer Verfassungstheorie zwischen Populismus und Progressivismus, 1998, 218 f.; Jörg Riecken, Verfassungsgerichtsbarkeit in der Demokratie. Grenzen verfassungsgerichtlicher Kontrolle unter besonderer Berücksichtigung von John Hart Elys prozeduraler Theorie der Repräsentationsverstärkung, 2003, 29, 432. 一般認為「功能法」的用語及其與「實體法」之區隔，主要來自學者 Horst Ehmke憲法解釋的討論上對於「功能法（funktionell-rechtliche）」與「實體法（materiell-rechtliche）」解釋原則（Interpretationsprinzipien）的區分。對此參見Horst Ehmke, Prinzipien der Verfassungsinterpretation, in: VVDStRL 20 (1963), 53, 72 ff. 根據Ehmke的說明，所謂「實體法」解釋原則基本上意指將憲法解釋當作一個體系性的任務，並且由憲法法院來闡述並執行這項任務；而「功能法」解釋原則，則是更進一步強調憲法規範本身將憲法解釋與憲法續造的任務分派給不同憲法機關的面向，亦即強調憲法法院從事憲法解釋時，必須同時考量系爭憲法規範賦予其他憲法機關的任務形成空間。對Ehmke主張的闡述並可參見 Gunnar Folke Schuppert, Funktionell-rechtliche Grenzen der Verfassungsinterpretation, 1980, 8 (Fn. 26). 「功能法」取向或「功能最適」的思考模式，在國內亦已多所討論。相關文獻例請參見許宗力，憲法與政治，載：氏著，憲法與法治國行政，頁1-52（4551），1999年；陳愛娥，大法官憲法解釋權之界限：由功能法的觀點出發，月旦法學雜誌，42期，頁37-51，1998年；蘇永欽，合憲法律解釋原則——從功能法上考量其運用界限與效力問題，憲政時代，19卷3期，頁50-84，1994年；蘇彥圖，立法者的形成餘地與違憲審查：審查密度理論的解析與檢討，國立台灣大學法律學研究所碩士論文，頁55-57，1998年。不過，由於本文討論範圍限於德國法上對於功能法的發展，因此為求焦點集中，並有鑑於德國與台灣於此部分之討論脈絡與所處境況有別、不能無條件地相提並論，只能暫時將台灣部分的討論割愛，有待來文另行探討。. −104−.

(7) 九十五年六月. 「功能最適」原則下司法違憲審查權與立法權的區分 7. 的區分到底能不能貼切詮釋「司法違憲審查權」與「立法權」的區分，或者更具體地說，以「法適用」與「法制訂」的區分為其基本預設前提之所謂（傳統）「實體法」論述取向（ materiellrechtlicher Ansatz）9究竟能否適切說明並釐清司法違憲審查與立法權力分立的問題，似乎也逐漸遭受質疑，因此，論者基於「換個著眼點」或者「換個角度」來思考權限分際問題的立場，便提出「依照各事務領域的屬性進行權限分配」之所謂「功能最適（funktionsgerecht）」的主張，希望藉此更清楚界定司法違憲審查權與立法權各自的管轄範圍10。相較於單純的「司法自制（judicial self-restraint）」訴求，「功能法」論述取向顯然具有更明確積極的主張，因而取得更重要的理論地位；尤有甚者，透過聯邦憲法法院七○年代以來對（三階）審查密度（Kontrolldichten）的闡述與發展，「功能法」取向的意義更拓展到實務層面，進而發揮更大的影響力（詳後述）。不過儘管如此，「功能法」論述取向、或者作為其論述核心之「功能最適」訴求、或甚至釋憲實務上「審查密度」的發展，就聯邦憲法法院與立法者間權力分立問題的本質看來，到底是否、或在多大程度上，具備較諸「法適用」與「法制訂」的區分更進一步釐清司法違憲審查與立法權限分際的能力，其實仍有探討空間，因為「功能法」思維固然已被倡導一段時日，其 9 10. 關於實體法取向的這項基礎，參見Schlaich/Korioth (Fn. 1), Rn. 494.; Riecken (Fn. 7), 440. 關於「功能法」論述暨「功能最適」的概念可初步參見 Fritz Ossenbühl, Aktuelle Probleme der Gewaltenteilung, in: DÖV 1980, 545, 548 f.; Josef Isensee, Verfassungsrecht als „politisches Recht“, in: ders./P. Kirchhof (Hrsg.), HStR VII, 1992, § 162, Rn. 89; Konrad Hesse, Funktionelle Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit, in: FS H. Huber, 1981, 261, 264 ff.; Werner Heun, Funktionell-rechtliche Schranken der Verfassungsgerichtsbarkeit: Reichweite und Grenzen einer dogmatischen Argumentationsfigur, 1992, 12 ff. 詳後述。. −105−.

(8) 8 政大法學評論. 第九十一期. 於實務上的運用最晚也已透過聯邦憲法法院於一九七九年 Mitbestimmungsgesetz（勞工參決法）一案11判決中所揭示的多階審查密度獲得具體表現12，但是司法違憲審查權與立法權之間的權限分際問題，多年來卻始終爭議不斷，似乎完全沒有因為功能法論述取向的提出，而獲致學界與實務界在這個問題上的基本共識。這在相當程度上顯示：功能法取向雖然在司法違憲審查與立法權力分立的問題上多所努力，但具體的成效卻似乎不如預期。有鑑於此，本文希望能透過對功能法論述取向，及其在實務上之表現較完整的理解與分析，嘗試檢討這個看似可望突破「法適用」與「法制訂」這項傳統區分、提供權力分立更新一層視野的思考與操作模式，指出其企圖、根本問題以及主要困境之所在，並藉此重新澄清司法違憲審查權與立法權間權力分立問題的本質，與由此而來基本的解決方向。在以下第二部分，本文將先鋪陳功能法論述取向的發展背景，說明聯邦憲法法院的權限如何在基本法所給定的基礎上不斷開展，又因此遭遇什麼樣的難題與批評。接著在第三部分，本文將站在前述問題基礎上，闡述功能法論述取向的理論訴求與落實管道，並同樣根據對前述權力分立問題意識的理解，進一步評析其論述之問題或可能的盲點。最後，第四部分將回應本文對於司法違憲審查與立法權力分立問題本質的理解，藉此嘗試指出：相對於功能法，實體法路徑可以提供前述權力分立問題如何之啟發。. 11 12. BVerfGE 50, 290. 學者Klaus Schlaich與Stefan Korioth指出，審查密度三階理論的發展，毋寧是「功能法」論述取向的具體見證。參見Schlaich/Korioth (Fn. 1), Rn. 520.. −106−.

(9) 九十五年六月. 「功能最適」原則下司法違憲審查權與立法權的區分 9. 貳、「功能法」論述取向（funktionell-rechtlicher Ansatz）的發展背景如前所述，二次戰後的德國聯邦憲法法院在基本法所賦予前所未有之廣泛而強勢的權限基礎上，不僅得以在Hans Kelsen所主張法階層說的理論架構底下13，理所當然地發揮其「憲法守護者」的功能；但也正因如此，其規範審查的權限較諸以往更容易介入職司規範制訂的立法權 14 。尤有甚者，戰後德國憲法的發展背景與基. 13. 關於德國聯邦基本法下司法違憲審查制度在理論層面與Kelsen主張的關聯可參見：Stefan Korioth, Garantie der Verfassung oder Verfassungsrecht aus der Hand. der Justiz–Richterliche Normenkontrolle in der Weimarer Republik, in: FS C. Link, 2003, 705, 723; Rudolf Dolzer, Die staatstheoretische und staatsrechtliche Stellung des Bundesverfassungsgerichts, 1972, 31; Heinz Laufer, Verfassungsgerichtsbarkeit und politischer Prozeß. Studien zum Bundesverfassungsgericht der Bundesrepublik Deutschland, 1968, 38 f. 14 由於規範審查賦予聯邦憲法法院在無個案爭訟的前提下直接審查並宣告系爭法律一般性地違憲失效的權力，因此該權限在實質內容上，是否已帶有「立法」的性質，在學界便有所爭議。持肯定看法者，參見Ernst-Wolfgang Böckenförde, Die Methoden der Verfassungsinterpretation–Bestandaufnahme und Kritik, in: ders., Staat, Verfassung, Demokratie, 1991, 53, 87 f.; ders., Verfassungsgerichtsbarkeit: Strukturfragen, Organisation, Legitimation, in: ders., Staat, Nation, Europa, 2. Aufl., 2000, 157, 164 f., 167, 169 f.; ders., Diskussionsbeitrag, in: VVDStRL 39 (1981), 172 ff., 176; Christoph Gusy, Parlamentarischer Gesetzgeber und Bundesverfassungsgericht, 1985, 39 f.; Christian Starck, Die Bindung des Richters an Gesetz und Verfassung, in: VVDStRL 34 (1976), 43, 67, 74; Rüdiger Zuck, Das Bundesverfassungsgericht als Dritte Kammer, in: ZRP 1978, 189, 194; E. Benda, Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber im dritten Jahrzehnt des Grundgesetzes, in: DÖV 1979, 465, 467. 至於 Hans Kelsen則是在這個意義上，將憲法法院比喻為「消極立法者（ negativer Gesetzgeber ）」（參見 Hans Kelsen, Wesen und Entwicklung der Staatsgerichtsbarkeit, in: VVDStRL 5 (1929), 30, 54 ff. 詳後述）。否定立場例可參見： Schlaich/Korioth (Fn. 1), Rn. 111; Klaus Schlaich, Die Verfassungsgerichtsbarkeit im. −107−.

(10) 10 政大法學評論. 第九十一期. 調，特別是所謂「實質法治國（ materieller Rechtsstaat）」的理念，以及基本權客觀面向的開展，無疑更進一步支持聯邦憲法法院權限發動的正當性。. 一、從形式法治國走向實質法治國有鑑於威瑪憲法的失敗經驗，戰後德國法學界的「法治國」訴求不再以國家權力合法性基礎的強調為已足，而毋寧更進一步要求法秩序本身必須滿足實質正義的理念15。申言之，立法者儘管在法治國思想獲得延續的背景下，仍始終扮演法秩序核心的角色；然而，實質法治國的理念，卻為立法權的發動立下規範，強調即使是作為法秩序核心的立法者，其所制訂的法律也必須合於實質正義，否則法治國的信念無異被架空16。於此背景下，聯邦憲法法院不但一方面將拘束法官審判之「法」，闡釋為包含超實證法在內的法規範，從而更明白指出：法官不但應受「法律（Gesetz）」拘束，也應受「法（Recht）」的拘束 17 ；另一方面，更藉由該「實質法治 Gefüge der Staatsfunktionen, in: VVDStRL 39 (1981), 99, 132 f.; Werner Heun, Normenkontrolle, in: Badura/Dreier (Hrsg.), FS 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, 2001, Bd. I, 615, 616 f.; Karl August Bettermann, Richterliche Normenkontrolle als negative Gesetzgebung?, in: DVBl 1982, 91 ff. 15 一般認為「實質法治國」在基本法當中最具代表性的體現，首推基本權對於立法者的直接拘束力（聯邦基本法第1條第3項）。對此參見Richter/Schuppert/Bumke, Casebook Verfassungsrecht, 4. Aufl., 2001, 312; Eberhard Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, in: J. Isensee/P. Kirchhof (Hrsg.), HStR I, 1987, § 24, Rn. 19. 關於這項「從形式法治國到實質法治國」之變遷的介紹與批評，參見Ernst-Wolfgang Böckenförde, Entstehung und Wandel des Rechtsstaatsbegriffs, in: ders., Recht, Staat, Freiheit, 1991, 143, 164 ff. 16 參見Böckenförde, ebenda, 164-166. 17. 參見 BVerfGE 34, 269 (286 f.). 聯邦憲法法院於其中特別指出，「法（Recht）」並不全然等同於所有成文法律（geschriebene Gesetze）的總和，藉. −108−.

(11) 九十五年六月. 「功能最適」原則下司法違憲審查權與立法權的區分 11. 國」的訴求，更淋漓盡致地發揮憲法解釋與適用的權能。從而，在「實質法治國」、以及憲法規範本身不免具有高度開放性（Offenheit）與不確定性（Unbestimmtheit）的前提底下，聯邦憲法法院固然更可理直氣壯地在訴諸超實證法規範作為其解釋憲法之依據的同時，主張其引用超實證法規範作為解釋基礎的行為，仍然是一種本於客觀法（objektiv-rechtlich）規範、而非本於其主觀恣意來進行的「法適用」行為，並因此得以抵擋「憲法法院是否已經逾越『法官受法拘束』之『法適用』界限」的質疑18；但憲法法院如此行使權力的結果，卻也顯然使得其違憲審查權，獲得更大的施展空間。. 二、基本權客觀面向的導出與發展在實質法治國的背景下，德國憲法秩序的發展也順理成章地頗有追求實質正義之實現的趨勢。聯邦憲法法院一九五八年在著名判決Lüth案中 19所作的經典闡述，當可視為實質法治國理念支配下的結果。在這個判決當中，聯邦憲法法院明確指出：聯邦基本法無意成為一個價值中立（wertneutral）的秩序；據此，其所構築的基本權章節，在發揮傳統的主觀防禦權功能的同時，毋寧也建立起一套客觀價值秩序（objektive Wertordnung），而得以（根據基本法第. 18. 19. 以呼應基本法第20條第3項規定當中對於「法」與「法律」的區分。就此意義而言，基本法所立基的「實質法治國」理念，毋寧在相當程度上與威瑪共和時期「非法實證主義」的訴求有著密切關聯（對此亦可參見Böckenförde (Fn. 15), 164），因為當時的「非法實證主義」路線正是藉由其所認定超實證法標準的客觀性，來維繫「法適用」與「法制訂」活動本質的區分，並藉以主張其理論的正當性（詳後述）。對此參見黃舒芃，同註4，頁64-70。 BVerfGE 7, 198.. −109−.

(12) 12 政大法學評論. 第九十一期. 一條第三項之規定）直接形成對立法者的拘束20。由此可以清楚看出，聯邦憲法法院明顯揭示了戰後德國憲法秩序的價值導向，並透過這樣的方式更徹底落實基本權對於立法者的拘束力，要求立法者必須受到基本權所宣示之價值決定的拘束20a。在Lüth案的基礎上，聯邦憲法法院透過其憲法解釋權限的發動，繼續不斷地開展基本權客觀面向——包括基本權第三人效力、基本權的程序保障功能、基本權的保護義務功能等等——。如此發展的結果，不但一方面使得基本權的價值決定，得以具體落實在基本權釋義學當中，藉此更徹底實現基本權對立法形成自由的規範限制；另一方面，更因為基本權意旨的闡述正是聯邦憲法法院的權限所在，所以基本權客觀面向的開展，不僅意味著基本權對立法者拘束的強化，也同時意味著司法違憲審查權擁有更多介入立法權的機會與空間。如此一來，聯邦憲法法院的權限範疇本身固然沒有改變，但是站在實質法治國所預設價值導向之憲法發展的基礎上，基本權客觀面向的導出，無疑具有助長甚至擴張憲法法院權力的效果，也在相當程度上改變了司法違憲審查權與立法權之間的關係。. 20 20a. 參見BVerfGE 7, 198 (204 f.). 甫於今年去世的前德國聯邦憲法法院法官Hesse即認為，聯邦憲法法院在Lüth 案中，不僅指出了基本權對於私法關係的拘束力，也指出了基本權對於立法者的拘束效力。參見Konrad Hesse, Bedeutung der Grundrechte, in: E. Benda/W. Maihofer/H.-J. Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts, Bd. 1, 2. Aufl., 1995, 127-160, Rn. 21 f. 針對這種基本權對於立法者的拘束力，Hesse引證Lüth 案作為依據，並且指出Lüth案帶來一個危險，也就是這種基本權效力的擴張，可能導致民主立法者喪失自由與責任。此外，德國學者Christoph Fiedler也在其對Lüth案的評釋中提出類似看法，他認為，在Lüth案中，聯邦憲法法院提出了基本權對於法律內容的拘束效力。詳見Christoph Fiedler, BVerfGE 7, 198–Lüth, in: Menzel (Hrsg.), Verfassungsrechtsprechung: Hundert Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Retrospektive, 2000, 99.. −110−.

(13) 九十五年六月. 「功能最適」原則下司法違憲審查權與立法權的區分 13. 誠然如前所述，聯邦憲法法院發展具有強烈價值導向的基本權客觀面向，並不能直接被認為是司法主觀恣意的結果，而毋寧有實質法治國的背景予以支持；從而，若從威瑪共和時期「方法與路線之爭（Methoden-und Richtungsstreit）」21、乃至於強調規範與事實關聯之所謂「精神科學路線（geisteswissenschaftliche Richtung）」 22 大行其道的發展脈絡看來，聯邦憲法法院將基本權同時視為主觀權利以及客觀規範的認定，在實質法治國的理念之下，仍然是「法適用」、而非「法制訂」下的結果，因為就如同威瑪時期「精神科學路線」幾個代表性主張（例如Rudolf Smend之理論）所凸顯的，就算法官引用超實證法原則來進行裁判，其行為仍當然是「法適用」權力本質的象徵，因為法官審判所依據的超實證法原則同樣並不容許由法官主觀認定，而毋寧仍保有其客觀性。據此，即使聯邦憲法法院在憲法（特別是基本權）規範具開放性與不確定性特質的前提下，將基本權闡述為一種客觀的價值決定，並在此基礎上發展種種對於基本權規範的解釋與具體化，作為其解釋與具體化基礎的價值理念仍然足以被肯認為提供憲法法院「法適用」依據的「客觀法規. 21. 22. 對此詳見 Manfred Friedrich, Der Methoden-und Richtungsstreit. Zur Grundlagendiskussion der Weimarer Staatsrechtslehre, in: AöR 102 (1977), 161 ff.; ders., Geschichte der deutschen Staatsrechtswissenschaft, 320 ff.; Max-Emanuel Geis, Der Methoden-und Richtungsstreit in der Weimarer Staatslehre, in: JuS 1989, 91 ff.; Wolfgang März, Der Richtungs-und Methodenstreit der Staatslehre, oder der staatsrechtliche Antipositivismus, in: Nörr/Schefold/Tenbruck (Hrsg.), Geisteswissenschaften zwischen Kaiserreich und Republik. Zur Entwicklung von Nationalökonomie, Rechtswissenschaft und Sozialwissenschaft im 20. Jahrhundert, 1994, 75 ff. 中文分析並可參考黃舒芃，同註4，頁61-68。對此詳見Klaus Rennert, Die “geisteswissenschaftliche Richtung” in der Staatsrechtslehre der Weimarer Republik: Untersuchungen zu Erich Kaufmann, Günther Holstein und Rudolf Smend, 1987.. −111−.

(14) 14 政大法學評論. 第九十一期. 範」，從而司法違憲審查就此意義而言，仍然必須被視為一種「法適用」的權限。不過，倘若回到作為基本法違憲審查制度理論基礎之Kelsen的主張，再一次加以反省的話，聯邦憲法法院這種價值導向的憲法解釋取向是否真的完全站得住腳，就似乎不無疑問，因為 Kelsen固然基於「確保國家功能之合憲性」的訴求，積極肯認司法違憲審查權的正當性23，但卻同時認為該正當性必須以憲法解釋客觀性的確保為前提；換句話說，根據Kelsen的觀點，司法違憲審查權既然仍是一種「法適用」的權力24，則該種權力的發動自然必須預設一套足以提供憲法法院「法適用」基礎之「客觀法依據」的存在，並因此必須避免法官主觀恣意的入侵，以能讓憲法法院停留在「消極立法者」的角色（此乃Kelsen對憲法法院角色的比喻），而與作為「積極立法者」的國會明確區隔25，否則司法違憲審查權恐 23 24. 25. 參見Kelsen (Fn. 14), 53 ff.; ders., Wer soll der Hüter der Verfassung sein?, in: die Justiz VI, 1930/31, 576, 598 f. Kelsen固然認為司法與立法活動在本質上其實並無區別（參見Kelsen, Wesen und Entwicklung der Staatsgerichtsbarkeit, 55），然而必須注意的是，氏仍然透過將憲法法院比喻為「消極立法者」，強調司法違憲審查與立法行為兩者之間的區分，特別是「受拘束程度」的不同。對此詳見黃舒芃，憲法解釋，頁74：「Kelsen指出，這兩者間最根本的不同即存在於：『消極立法』（亦即違憲審查機關之『宣告法律違憲』）無論如何必須透過對憲法規範的『適用』來進行，從而『（受法）拘束』無疑必須在這過程中扮演最重要的角色，而一般（積極）立法過程中被強調的『自由創造』（freie Schöpfung）的要素，相對之下則當然必須退居次要。據此，Kelsen認為：兩相比較，『積極立法者』僅在（立法）程序上受到憲法拘束，而在其所制訂法律之內容上，甚至僅在例外情況下、並且僅僅被一般性的原理原則所拘束。反之，作為『消極立法者』的憲法法院，就其功能而言卻是直接被憲法所決定的（從而其權限行使自然必須完全服膺於憲法之拘束）。從這個角度看來，違憲審查權不但應該歸屬於『法適用』活動，同時也在這個意義上，足以被認定為『真正的司法權』（echte Gerichtsbarkeit）。」並參見Kelsen, ebenda, 52 f., 55 f. 同前註。. −112−.

(15) 九十五年六月. 「功能最適」原則下司法違憲審查權與立法權的區分 15. 怕將面臨政治化的危機 26 。據此， Kelsen 明白反對將「正義（Gerechtigkeit）」、「倫理性（Sittlichkeit）」等具有強烈價值判斷色彩的因素納入憲法解釋27，而這樣的呼籲卻顯然與戰後聯邦憲法法院對基本權價值秩序的發展背道而馳28。在這樣的背景下，聯邦憲法法院權限的發動與開展，逐漸受到學界越來越多的批評。如果對照前述Kelsen的警告，即不難發現：即使不直接將現狀評述為「司法違憲審查權的政治化」，聯邦憲法法院無論如何仍然必須面對「當代的違憲審查權是否、或者在多大程度上，仍單純是一種『法適用」的權限」的問題與質疑，因為前述價值導向的憲法解釋取向固然有其論述背景，但卻是作為當代德國違憲審查制度理論基礎的Kelsen主張所排拒的。尤有甚者，由於聯邦憲法法院持續積極開展基本權的價值秩序，進而越來越頻繁地導致「司法違憲審查權利用憲法解釋凌駕立法權」的態勢與批評，從而聯邦憲法法院是否已逾越其在區分「法適用」與「法制訂」的權力分立架構上所扮演的角色分際，也遭受越來越多的質疑，因 26 27 28. 參見Kelsen (Fn. 14), 69 f. 對此亦參見Kelsen, ebenda. 德國學界對於聯邦憲法法院該價值導向解釋的批評例可參見：Ernst Forsthoff, Die Umbildung des Verfassungsgesetzes, in: Dreier/Schwegmann (Hrsg.), Probleme der Verfassungsinterpretation, 51 ff.; Carl Schmitt, Die Tyrannei der Werte, in: Säkularisation und Utopie. Ebracher Studien, FS E. Forsthoff, 1967, 37 ff.; Ernst-Wolfgang Böckenförde, Zur Kritik der Wertbegründung des Rechts, in: ders., Recht, Staat, Freiheit, 1991, 67 ff.; ders., Geschichtliche Entwicklung und Bedeutungswandel der Verfassung,, in: ders., Staat, Verfassung, Demokratie, 1991, 29, 49 ff.; Helmut Goerlich, Wertordnung und Grundgesetz. Kritik einer Argumentationsfigur des Bundesverfassungsgerichts, 1973, 135 ff.; Erhard Denninger, Freiheitsordnung–Wertordnung–Pflichtordnung. Zur Entwicklung der Grundrechtsjudikatur des Bundesverfassungsgerichts, in: Tohidipur (Hrsg.), Verfassung, Verfassungsgerichtsbarkeit, Politik. Zur verfassungsrechtlichen und politischen Stellung und Funktion des Bundesverfassungsgerichts, 1976, 163 ff.. −113−.

(16) 16 政大法學評論. 第九十一期. 此，聯邦憲法法院違憲審查權的「法適用」本質究竟在多大程度上已因當代的發展取向而有所改變，便更有檢討的必要。. 三、小. 結. 據上所述，隨著基本權客觀面向的開展，聯邦憲法法院與立法者之間的關係也逐漸有所改變。由於基本權被肯認為一套客觀的價值秩序，用以拘束立法者，因此負責闡述這套價值秩序的聯邦憲法法院自然很容易在這樣的基礎上積極發揮其解釋基本權規範的權限，進而每每造成干預立法者形成空間的效果。換言之，基本權客觀面向這種價值導向的開展，無疑使得憲法法院的「法適用」活動享有更大的空間，也因此使憲法法院較諸過去更容易運用憲法解釋來「指導」甚至「推翻」立法者的政治決定。由於如前所述，憲法規範相較於一般法規範，毋寧具備更高度的開放性，其內涵的闡釋特別有賴於解釋機關的具體形成，因此，聯邦憲法法院固然是在「法適用」的基礎認知上行使其權限，但是憲法規範的開放性與不確定性，卻使得憲法「解釋」往往不能從憲法規範本身得到足夠的資訊，亦即憲法規範本身往往無法提供法適用機關一套足夠清楚完整的「客觀法依據」。據此，作為法適用機關的憲法法院在審判過程當中所進行之「憲法適用」，便往往無法被認為是一種單純傳達法規範意旨的典型「解釋」活動，而毋寧在許多學者眼中，已經是一種將憲法規範予以「具體化（Konkretisierung）」的行為 29 。即使不以「具體化」稱之，當代的司法違憲審查權顯然也因憲法規範. 29. 例可參見 Ernst-Wolfgang Böckenförde, Grundrechte als Grundsatznormen. Zur gegenwärtigen Lage der Grundrechtsdogmatik, in: Der Staat 20 (1990), 1, 22 (Fn. 85); Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl., 1999, Rn. 60 ff.. −114−.

(17) 九十五年六月. 「功能最適」原則下司法違憲審查權與立法權的區分 17. 的開放性與不確定性，而不再能夠被理解為法官完全脫離其主觀意志地單純將抽象憲法規範意旨闡述出來、並據以適用到具體個案的過程。毋寧在憲法規範本身並不足以提供解釋機關完整訊息的時候，憲法法院為了解決眼前的個案爭議，不可避免地勢必要在法適用的過程當中，肩負「漏洞填補（Lückenausfüllung）」的任務。在這樣的基礎上，聯邦憲法法院價值導向的解釋取向，一方面固可視為「漏洞填補」所必要，但也正因為如此，聯邦憲法法院的「憲法解釋」與「憲法適用」越來越被認為不再是一種單純的「法適用」活動，而毋寧已經透過憲法法院一再發動其「具體化」權限，逐漸顯露出跨越「法解釋」與「法適用」範疇、趨向於「法制訂」活動的嫌疑，進而導致司法違憲審查權的政治化危機30。簡單地說，「法適用」與「法制訂」兩者之間的界線，在憲法解釋領域，顯然已有隨聯邦憲法法院權限的開展而日漸模糊的傾向。誠如著名法學者Ernst-Wolfgang Böckenförde所言：「〔立法者與聯邦憲法法院〕都藉由具體化的形式推促法之形成（Rechtsbi-ldung），並且在這個具體化的過程中相互競爭。於此競爭關係中，立法者固然取得優先性，但聯邦憲法法院卻享有優勢。雖然憲法法院是依據基本法第一條第三項對立法者的拘束來進行對立法者的控制，而不能自己去構成該條對立法者的拘束，然而，由於憲法中原則規範（Grundsatznorm）的不確定性，使得憲法法院在適用該原則規範的過程中，必須以一種具體化的方式進行，而又正是該憲法法院的具體化在這過程中取得了憲法位階，並因此得以再度拘束立法者，所以上述憲法法院對立法者的拘束，便會透過其具體化的. 30. 此類批評參見本文註6所引文獻。. −115−.

(18) 18 政大法學評論. 第九十一期. 權限而得到強化。這便……導致了從『由國會所領導的立法國』過渡到『由憲法法院所領導的司法國』的結果……。就這點而言，聯邦憲法法院的任務從『進行法適用的司法』，轉變成一個古老意義下的、直接指向憲法的、優先於法制訂與法適用的區分而存在的審判權。如此一來，當代植基於法適用與法制訂之間清楚區分之型塑歐陸法傳統下憲政國家的權力分立概念，便會部分地倒退回古老的原型……。」31 在這樣的背景底下，繼續堅持「法適用」與「法制訂」的區分固然符合德國向來之法秩序傳統，但有鑑於這項區分在當代的相對化趨勢，主張在此之外，另謀釐清司法違憲審查與立法權限分際爭議之管道者，也大有人在。正是這樣的思考起點，造就了所謂「功能法」論述取向的發展與流行。. 參、「功能最適」原則下司法違憲審查與民主立法的權限分際一、「功能法」論述取向的訴求在前述憲法法院越來越被認為容易逾越權限、侵犯立法者政治形成空間的背景下，對於司法違憲審查權的諸多批評除了檢討現狀之外，想當然爾地同時以「設法更清楚區分立法權與違憲審查權」為重要訴求。其中，所謂「司法自制（judicial self-restraint）」的呼籲固然耳熟能詳，且在理論與憲法審判實務上32均曾被提出，但. 31 32. Böckenförde (Fn. 29), 25. 對「司法自制」之分析可參見 Martin Kriele, Recht und Politik in der Verfassungsrechtsprechung. Zum Problem des judicial self-restraint, in: NJW 1976, 777 ff.; ders., Grundrechte und demokratischer Gestaltungsspielraum, in: sensee/Kirchhof. −116−.

(19) 九十五年六月. 「功能最適」原則下司法違憲審查權與立法權的區分 19. 是由於「司法自制」到頭來只能一再訴諸聯邦憲法法院的「自我控制」，從而無異於單純的道德訴求，所以此等主張發展的結果，終究難以被認為是一種對於司法違憲審查與立法權力分立問題具有實益的具體策略33，其影響力也因此受限。若與「司法自制」相比較，那麼以下將介紹之「功能法」論述取向的努力，顯然已累積豐碩的理論與實務成果。儘管同樣著眼於憲法法院與立法者權限分際的難題，「功能法」論者的主張卻不像傳統德國法路徑一般地直接訴諸「法適用」與「法制訂」兩者活動本質的區分；換句話說，從「功能法」的角度看來，在當代「法適用」與「法制訂」的差異逐漸相對化的背景下，單靠兩者之間的區分本身，已經無法完整釐清司法違憲審查與立法的權限分際。因此，有別於傳統單純立基於「法適用」與「法制訂」區分的所謂「實體法」取向（materiell-rechtlicher Ansatz），「功能法」論述毋寧更直接著眼於「權力分立」制度本身，試圖透過對權力分立概念內容更全面、更詳盡的解析，來說明並解決憲法法院與立法者之間權限分際的問題 34 。據此，「功能法」取向並不從實體國家功. 33. (Hrsg.), HStR V, 1992, § 110, Rn. 4, 7-11; R. Dolzer, Verfassungskonkretisierung durch das Bundesverfassungsgericht und durch politische Organe, 1982, 20 ff.; Schlaich/Korioth (Fn. 1), Rn. 493; Friedrich von der Heydte, Judicial Self-restraint eines Verfassungsgerichts im freiheitlichen Rechtsstaat?, in: FS W. Geiger, 1974, 909, 922 ff.; Peter Badura, Staatsrecht. Systematische Erläuterung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., 2003, 708 f. 實務見解並可參見BVerfGE 36, 1 (14 f.); 93, 121, 151（憲法法院法官Ernst-Wolfgang Böckenförde之不同意見）. 對於「司法自制」主張的批評可參見：Rinken, in: Wassermann (Gesamthrsg.),. AK-GG, 2. Aufl., 1989, Bd. 2 vor Art. 93 Rn. 92; Heun (Fn. 10), 11 f.; G. F. Schuppert, Self-restraints der Rechtsprechung: Überlegung zur Kontrolldichte in der Verfassungsund Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: DVBl 1988, 1191; Hesse (Fn. 10), 263 f.; Isensee (Fn. 10), Rn. 88. 34 對此參見Schuppert, ebenda, 1191, 1193; Riecken (Fn. 7), 444; Peter Unruh, Der. −117−.

(20) 20 政大法學評論. 第九十一期. 能，也就是不從「法制訂」與「法適用」活動本質的對立、以及與此直接相關之「一般性規範」與「個別行為」這兩種法律形式的對立出發，來觀察憲法法院與立法者的權力分立，而是從二者在權力分立架構上彼此的功能分派、機關權限與機關結構等要素之間的關聯來對權限分際問題進行分析35。在這個基礎之上，所謂「功能最適的機關結構（funktionsgerechte Organstruktur）」便成為權力分立機制當中的核心概念36，一切權力歸屬與分配的問題，悉由「功能最適」與否來決定。更具體地說，「功能最適」的理念立基於功能性權力分立的思考，進而主張：國家功能應該依照「就系爭事務領域的特性而言，哪個國家機關根據其組織結構、權限行使方式以及決策程序，最有資格、最適合、並且最可望作出正確的決定」這樣的基本原則來進行分配37。「功能法」的解釋與論述取向因此最關心以下的問題：若衡量系爭事務領域的特性，眼前的國家機關根據其組織結構、正當性基礎、以及針對系爭事務做成決定所採用的程序與方式而言，究竟是否適合擔任做這項決定的角色。由此可見，在功能法的思考主軸支配下，司法違憲審查與立法權力分立問題的. Verfassungsbegriff des Grundgesetzes: eine verfassungstheoretische Rekonstruktion, 2002, 527 f.; Hans-Detlef Horn, Gewaltenteilige Demokratie, demokratische Gewaltenteilung. Überlegungen zu einer Organisationsmaxime des Verfassungsstaates, in: AöR 127 (2002), 427, 447 ff.; Haltern (Fn. 7), 220-224. 35 Rinken (Fn. 33), Rn. 99. 36. 關於「功能最適」的概念參見 Ossenbühl (Fn. 10), 548 f. 關於「功能正確性（funktioneller Richtigkeit）」並可參見Matthias Jestaedt, Grundrechtsentfaltung. im Gesetz. Studien zur Interdependenz von Grundrechtsdogmatik und Rechtsgewinnungstheorie, 1999, 174 ff. 37 參見 Fritz Ossenbühl, Diskussionsbeitrag, in: Götz/Klein/Starck (Hrsg.), Die öffentliche Verwaltung zwischen Gesetzgebung und richterliche Kontrolle, 1985, 198, 201.. −118−.

(21) 九十五年六月. 「功能最適」原則下司法違憲審查權與立法權的區分 21. 釐清，主要不再繫於傳統「法適用」與「法制訂」本質的區分，而必須仰賴對各個事務領域特性、以及該特性與各國家機關功能屬性之間配合度的觀察；司法違憲審查權與立法權之間的界線，不再能（只）存在於「法適用」與「法制訂」之間的界分，而必須存在於各國家機關之間的功能分派之上38。. 二、審查密度在聯邦憲法法院審查實務上的發展有鑑於司法違憲審查與立法權力分立的問題在實務發展上衍生越來越多的爭議，上述「憲法法院與立法者之間必須進行功能與任務之區分」的理念，也在德國聯邦憲法法院的判決中獲得肯認與採納。除了早期即已表達之「在特定事務領域應尊重立法者的政治形成自由」以外39，聯邦憲法法院更進一步在一九七九年的「勞工參決法」一案當中，透過對所謂「（三階）審查密度（ Kontrolldichten）」 40 的發展，闡述「功能法」思考的落實管道。儘管「比例原則作為規範審查基準」的基本釋義學基礎41不變，但基於不同事務領域依其特性而需要不同國家機關來予以管轄的功能性考量，聯邦憲法法院指出，法院審查之寬嚴密度，應隨個案差異而有所區別。更具體地說，立法者與憲法法院之間權限的分際，應該依 38. 39 40 41. 就此意義而言，「功能法」論述取向在相當程度上，乃是立基於「憲法法院與立法者毋寧都是在行使具體化權限」的思考點，從而主張權力分立應該更著眼於各機關彼此間功能秩序的分派。對此詳見Jestaedt (Fn. 36), 138, 155. 相關判決見解參見：BVerfGE 18, 315 (331 f.); 39, 210 (230 f.); 49, 280 (283). 對此之整理與分析參見Schuppert (Fn. 33), 1193. 詳見BVerfGE 50, 290 (332 f.). 對此之中文介紹與分析並可參見蘇彥圖，同註8a 書，頁76-85。這個釋義學基礎及其具體內涵已為國內所熟知。例可參見盛子龍，比例原則作為規範違憲審查之準則——西德聯邦憲法法院判決及學說之研究，國立台灣大學法律學研究所碩士論文，1989年。. −119−.

(22) 22 政大法學評論. 第九十一期. 據系爭事務領域的特性、系爭機關作成準確判斷的可能性、以及系爭法益的重要性等因素來決定42，而「功能法」取向的思考也由此凸顯出來43，因為聯邦憲法法院如此之闡釋正清楚表達出：司法違憲審查與立法兩權各自的管轄範圍，應該依照「就系爭事務領域的特性而言，究竟是憲法法院或立法者，根據其組織結構、權限行使方式以及決策程序，最有資格、最適合、並且最可望作出正確的決定」這樣的基本原則來進行分配44。根據此原則，聯邦憲法法院進而指出，在「比例原則作為規範審查基準」的基礎上，憲法法院區隔出三種寬嚴程度有別的審查密度，亦即所謂「明顯性審查（Evidenzkontrolle）」、「可支持性審查（Vertretbarkeitskontrolle, 或譯為合理性審查）」以及「強烈內容審查（intensivierte inhaltliche Kontrolle）」，並視情況而從中選擇其一。也就是說，比例原則對於「目的正當性」、「手段適合性（Geeignetheit）」、「手段必要性（Erforderlichkeit）」以及「手段與目的之間的狹義合比例性（Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne）」等要素之要求的釋義學結構固然不變，但是在依據比例原則進行審查的過程中，由於 42 43. 44. BVerfGE 50, 290 (332 f.). 關於「功能法」思考與審查密度發展彼此間關聯的討論，參見Schuppert (Fn. 8), 2 f.; ders. (Fn. 33), 1192 ff.; Hans-Peter Schneider, Verfassungsgerichtsbarkeit und Gewaltenteilung. Zur Funktionsgerechtigkeit von Kontrollmaßstäben und Kontrolldichte verfassungsgerichtlicher Entscheidung, in: NJW 1980, 2103, 2104 f.; Schlaich/Korioth (Fn. 1), Rn. 520. 儘管聯邦憲法法院在「勞工參決法」判決中的闡述主要係針對立法者的預測決定（Prognoseentscheidung）行為，但一般均同意「審查密度」之運用亦應及於立法者的事實確認（ Tatsachenfeststellung）。對此參見Chryssogonos (Fn. 1), 191 f.; Heun (Fn. 10), 36. 詳見Schuppert (Fn. 33), 1193; Hesse (Fn. 10), 268; Fritz Ossenbühl, Die Kontrolle von Tatsachenfeststellungen und Prognoseentscheidungen durch das Bundesverfassungsgericht, in: Starck (Hrsg.), Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, Bd. I, 1976, 458, 505 f.. −120−.

(23) 九十五年六月. 「功能最適」原則下司法違憲審查權與立法權的區分 23. 個案特性的差異，憲法法院對於立法者舉證負擔程度的要求也會有所不同：根據前述「三階理論（Drei-Stufen-Lehre）」，倘若憲法法院採取最寬鬆的審查密度（「明顯性審查」），那麼除非立法者在預測、判斷或衡量上的錯誤，已經到達一望即知、明顯而毋須懷疑的程度，否則其預測、判斷或衡量，基本上便會得到憲法法院的尊重，並據以審查立法者的立法是否合乎比例原則；如果憲法法院採取中度的「可支持性審查」，則在憲法法院依據比例原則進行審查的過程中，立法者的判斷將被要求必須被憲法法院認為合於事理、從而可以為憲法法院所支持；而如果遇到最嚴格的「強烈內容審查」，憲法法院便甚至不受立法者所提供、舉證的觀點所拘束，而可以直接依據它自己的預測或判斷，來審查系爭立法是否違反比例原則的規範要求45。也正因為聯邦憲法法院規範審查的基礎依據仍然是比例原則，所以論者才會指出，憲法法院所發展出來的這套審查密度三階理論，彼此之間其實無法清楚、明確地加以區隔46。如前所述，審查密度三階理論的提出，相當程度上是「功能法」論述取向在實務上的具體反映，也凸顯聯邦憲法法院「透過審查密度的區隔來更明確釐清司法違憲審查與民主立法之間的分際」的意圖。簡單地說，不論是「功能法」論述取向，或者是三階審查密度，其目的都在指出：有些事務應該由憲法法院介入管轄，然而也有些事務必須將預測、判斷或衡量的優先權，保留給立法者。這. 45. 關於審查密度三階理論之具體內容與判斷標準的整理與分析，例可參見. Cornelius Simons, Grundrechte und Gestaltungsspielraum. Eine rechtsvergleichende Untersuchung zum Prüfungsinstrumentarium von Bundesverfassungsgericht und US-amerikanischem Supreme Court bei der Normenkontrolle, 1999, 218 ff.; Gusy (Fn. 14), 175; Chryssogonos (Fn. 1), 180 ff.; Schneider (Fn. 43), 2105. 46 持此看法者，參見Schlaich/Korioth (Fn. 1), Rn. 524. 類似觀點參見Chryssogonos (Fn. 1), 190.. −121−.

(24) 24 政大法學評論. 第九十一期. 種「功能法」取向的思考，無非認為唯有藉此劃定司法違憲審查與立法權各自的勢力範圍，憲法法院才不至於過度侵犯立法者的政治形成空間，而在同時又仍能成功扮演「憲法守護者」的角色。由此可見，如果順勢往下推衍，那麼「功能法」取向的核心內容，顯然便是「到底哪些事務領域應該歸屬憲法法院，而哪些又該歸屬於立法者？」從而，「憲法法院與立法者之間功能區分的依據是什麼」，便成為「功能法」論述取向能否成功釐清憲法法院與立法者權限分際的關鍵。由上可知，若根據聯邦憲法法院的觀點，立法者與憲法法院之間權限的分際，應該依據系爭事務領域的特性、系爭機關作成準確判斷的可能性、以及系爭法益的重要性等因素來決定。不過，如果從整個發展經驗看來，基本權的重要性，以及基本權侵害的強度，似乎才是聯邦憲法法院選定審查密度最重要的具體考量依據。因此論者才會認為，綜觀聯邦憲法法院實務的發展，一旦「系爭基本權越重要、基本權侵害越強烈」，憲法法院就會課與立法者更大的舉證負擔。據此，基本權的重要性，以及基本權的侵害強度，便成為憲法法院與立法者間進行權限分際時的最重要準據47。或者換句話說，所謂「系爭事務領域的特性」在聯邦憲法法院看來，往往就是繫於系爭案件或事務所涉及基本權的重要性。不論如何，從「功能法」的角度看來，三階審查密度理論的發展絕對足以象徵重要的釋義學意涵。儘管在第二次墮胎判決當中，聯邦憲法法院對於三階理論所採取的態度似乎趨於保留48；但是在. 47 48. 參見Heun (Fn. 10), 37 f. 參見BVerfGE 88, 203 (262). 相應而來的檢討並可參見Schlaich/Korioth (Fn. 1), Rn. 526; Christian Rau, Selbst entwickelte Grenzen in der Rechtsprechung des United States Supreme Court und des Bundesverfassungsgerichts, 1996, 196 f.; Simons (Fn. 45), 218 (Fn. 567).. −122−.

(25) 九十五年六月. 「功能最適」原則下司法違憲審查權與立法權的區分 25. 後來的憲法判決中，三階理論則又再度獲得重申49。也正因為三階理論在憲法釋義學的發展上具有一定的重要性，因此近年來許多探討司法違憲審查與立法兩權間界線的相關文獻，無論贊同或懷疑，往往都對審查密度的發展有所著墨50。. 三、「功能法」論述取向的困境 對審查密度三階理論的批評據上所述，由於在一方面，審查密度三階理論的採擇依據，在聯邦憲法法院實務中往往落在「所涉及基本權的重要性」以及「基本權的侵害強度」上，然而在另一方面，根據基本權釋義學來為憲法法院與立法者進行權限上的區分，從而將憲法法院的權力範圍界定並限制在「基本權的解釋與適用」之上，卻又正是前述傳統「實體法」取向立基於「法適用」與「法制訂」的區分而為的主張51，因此在部分學者眼中，審查密度三階理論雖不難被視為「功能法」論述取向的具體產物52，但在實際操作上，卻仍明顯帶有強烈「實體法」取向的色彩 53 。學者Klaus Schlaich與Stefan Korioth因此認為，三階理論與其說是提供所謂「功能最適」取向的判斷標準，不如說是傳統實體法取向所立基的（基本權）釋義學基礎導引下的結. 49 50 51. 參見BVerfGE 99, 367 (389 f.). 例可參見Rau (Fn. 48); Simons (Fn. 45). 對於「實體法」取向的這項特色可參見Riecken (Fn. 7), 440; Schlaich/Korioth. 52. (Fn. 1), Rn. 494. 持此看法者例如：Schlaich/Korioth (Fn. 1), Rn. 520（但請參見Rn. 252詳後）.. 53. Schuppert (Fn. 8), 2 f.; ders. (Fn. 33), 1192; Rau (Fn. 48), 231 ff. 例可參見Schlaich/Korioth (Fn. 1), Rn. 252; Heun (Fn. 10), 37-40; Simons (Fn. 45), 228-233; Chryssogonos (Fn. 1), 190.. −123−.

(26) 26 政大法學評論. 第九十一期. 果 54 。尤有甚者，學者Werner Heun更批評：三階審查密度的區分，根本完全是依據實體法的論調來進行的55。換言之，若從Heun 的角度看來，審查密度三階理論其實根本不能視作「功能法」思考的體現，因為從審查密度的具體操作看來，聯邦憲法法院在判斷「應該採取哪一套審查密度」的時候，往往並不是以「在系爭事務領域中，到底是憲法法院還是立法者適合來作決定？」這種「功能最適」取向的問題方式作為判斷依據，而往往都是在追問：「本案所涉及的基本權到底有多重要？立法者的侵害有多強烈？」56Heun 於是認為，一旦如此，那麼「功能法」論述取向最重視的「功能最適」要素，在審查密度的運用上，無疑已經不再扮演決定性的角色57。由此可以看出，Heun的批評主張預設了一項理解上的前提，也就是在他看來，一套真正「功能法」取向的論述，不能、或者至少不能「只」從「保障基本權」的著眼點出發，來界定司法違憲審查與立法的權力區分，而毋寧必須更完整地去判斷在系爭事務領域，到底是憲法法院還是立法者，根據其組織與決策程序上的特性，比較適合、比較有資格來進行預測、衡量或決定58。不過，針對Heun的批評，首先的一個可能疑問是：「基本權保障」的訴求，與「功能法」論述取向的呼籲，兩者之間是否真的無法相容？誠然，將憲法法院的權限界定為「基本權的解釋與適用」，並致力於藉此區隔司法違憲審查與立法兩權的權力本質與彼此之間的界線，確實是德國傳統「實體法」思考取向的特色。不過，意在「補充」實體法不足之「功能法」論述，既然在相當程度 54 55 56 57 58. Schlaich/Korioth (Fn. 1), Rn. 252. Heun (Fn. 10), 37. Heun, ebenda, 38. 詳見Heun, ebenda, 37 f. 對此參見Heun, ebenda, 38 ff.. −124−.

(27) 九十五年六月. 「功能最適」原則下司法違憲審查權與立法權的區分 27. 上希望突破過去單純從「法適用」與「法制訂」區分的角度來觀察並試圖解決司法違憲審查與立法權限分際的爭議，在體認到「法適用」與「法制訂」兩者之差異逐漸相對化、憲法法院對於憲法規範的「具體化」不免與立法權相互競爭的背景下，希望較諸實體法取向更完整地考察司法違憲審查與立法權力分立的實況與難題，藉以更精確界定其彼此之間的權限分際，那麼所謂的「功能最適」原則，事實上無從、也沒有必要推翻憲法法院「解釋與適用基本權」的「功能」59。因此，若從這個角度看來，那麼Heun從功能法取向出發而來的所謂「三階審查密度的區分，完全是依據實體法的論調來進行」的說法，恐怕並不必然具有說服力。因為論其實際，論斷實體法或功能法取向的重點，並不在於「基本權與基本權釋義學的要素是否在選定審查密度的過程當中獲得考量」，而毋寧在於「功能最適原則是否影響審查密度選擇上的判斷」。就此而言，審查密度三階理論首重之所謂「倘若系爭基本權越重要，或對基本權的侵害越強，審查密度就越應該提高」的基本立場，從任何角度看來都無意排斥「功能最適」要素的考慮。如果我們從「聯邦憲法法院就功能而言最適合、也最有資格擔任保障（重要）基本權的角色」這個觀點出發，認為聯邦憲法法院較諸立法機關，在（重要）基本權的保護上，具備「功能最適」的條件，也因此應該在關涉重要基本權的領域，享有優先判斷與決定的權力，那麼便可看出，審查密度理論並不必然與「功能法」的主張毫無關聯，更非絕不相容。 「功能法」論述本質的審視儘管Heun的批評因為以為實體法取向所強調之「解釋與適用 59. 關於將基本權保障與基本權侵害強度之要素納入「功能法」考量之闡述，可參見Schuppert (Fn. 33), 1193 ff.; Ossenbühl (Fn. 44), 504 ff.; Uwe Seetzen, Der Prognosespielraum des Gesetzgebers, in: NJW 1975, 429 ff.. −125−.

(28) 28 政大法學評論. 第九十一期. 基本權」的權限與功能法論述之間無法相容，而恐怕在相當程度上有誤會審查密度理論主旨的問題60；但是在另一方面，氏之主張卻也同時凸顯出「功能法」思考與論述取向本身的具體內涵究何所指、以及其「功能最適」的訴求如何落實的疑難。更精確地說，前述Heun的批判一方面固然因為只從實體法面向來理解「基本權保護」的意義，忽略了其實當聯邦憲法法院解釋、適用並保障基本權，藉以遵循其「法適用」之任務本質的時候，即使從「功能法」的角度加以觀察，其毋寧也可以被認為正因為具備「功能最適」的條件，故而最有資格藉由闡釋基本權的內涵，來落實基本權的保障。不過另一方面，Heun對審查密度理論「到底帶有多少真正功能法之本質」的質疑，事實上也正反映出「功能法」取向在具體內容上的貧乏，因為審查密度三階理論在落實上的主要訴求之所以（在Heun看來）與典型功能法「依事務領域特性劃定司法違憲審查與立法各自之管轄範疇」的主張產生脫鉤，正是由於所謂「功能最適」的判斷在落實到具體適用的階段，往往使不上力的結果。換句話說，「功能最適」本身並不足以獨立提供具體界定聯邦憲法法院與立法者間權限分際的依據；所謂「一個憲法機關依其組織結構、權限行使方式以及決策程序，是否最有資格、最適合、並且最可望作出正確的決定」論其實際，固然指出作決定的機關必須具有 60. 這點似可從Heun以下的觀點中得到進一步的證明。Heun認為，除非將基本權當作功能判斷標準，否則我們就不能說，審查密度三階理論主要是立基於「功能法」的考量。但他隨即又指出：一旦將基本權當作功能判斷的標準，那麼「功能法」也就沒有獨立被提出並作為審查密度判斷標準的意義了（對此詳見 Heun (Fn. 10), 37）。由此可見，根據Heun的觀點，一旦論及「基本權」，便是一種實體法的主張，而這一點與本文前述「從功能法的角度看來，可將基本權的保障視為聯邦憲法法院的功能，進而在基本權的保障上肯認憲法法院的功能最適」的說法是不同的。不過在另一方面，Heun的觀察同時關聯到本文以下的反省。詳後述。. −126−.

(29) 九十五年六月. 「功能最適」原則下司法違憲審查權與立法權的區分 29. 「功能最適」的資格，但卻無法給定「判斷功能最適機關結構」、也就是「判斷系爭機關到底是否滿足功能最適之要求」的標準。因此簡單地說，「功能法」取向除了強調「功能最適」這個權力分立原則本身本應內含的考量之外，其實並沒有進一步指示：到底我們應該如何斷定誰具有「功能最適」的資格？從另一個角度看來，針對這個「如何判斷」的問題，倘若站在「功能法」取向的立場，固然或許可以回答：「須視個案情況而定」，或者「必須依照系爭事務領域的特性來判斷或衡量」，並主張將此獨立於「實體法」論述之外；但是，如此一來，決定「在系爭個案中，誰具有功能最適資格」、乃至於決定「聯邦憲法法院與立法者各自管轄範圍」的，恐怕就不再是一套聯邦憲法法院據以適用、同時拘束聯邦憲法法院的客觀法標準，而已是聯邦憲法法院本身。綜上所述，「功能法」論述取向就其本質而言，若不是一套不足以獨立提供聯邦憲法法院判斷權力歸屬依據的空洞主張，就是一個恐怕更容易導致司法恣意的管道61。 61. 因此為了避免將一切判斷歸於憲法法院自身的判斷，基於德國憲法釋義學「賦予憲法審判可供作適用依據之客觀法標準」的傳統，「功能法」論述取向到頭來也必須尋求在釋義學上的定位點。所謂「控制規範（Kontrollnormen）」與「行為規範（Handlungsnormen）」的區分，因此是此等需求下的產物。論者有謂：所謂「功能區分」，毋寧來自於同樣的憲法規範對於不同國家機關所構成不同的意義與不同程度的拘束力。據此，同一個憲法規範對立法者而言是一種行為規範，但對憲法法院來說卻是一種控制規範；所以，同樣的憲法規定固然要求立法者應該怎麼做，但是並不表示這項憲法規定對於立法者的行為要求，可以直接成為憲法法院認定立法者違憲與否的依據，因為憲法法院不能（如同立法者一般）用「行為規範」的角度來認定立法者的行為義務，而只能把系爭憲法規定當作「控制規範」來認定與適用，藉此賦予立法者自由形成的空間，並達到功能區分的目的。對此參見 Brun-Otto Bryde, Verfassungsentwicklung: Stabilität und Dynamik im Verfassungsrecht der Bundesre-publik Deutschland, 1982, 306 f. 另參見Hesse (Fn. 10), 269; ders., Die verfassungsge-richtliche Kontrolle. −127−.

(30) 30 政大法學評論. 第九十一期. 舉例來說，在社會福利立法的領域，若因相關法律遭受合憲性挑戰（例如：法律所設定的資源分配標準是否違反平等權要求）而開啟聯邦憲法法院介入審查的空間，則此時關於社會資源的分配問題，究竟是聯邦憲法法院還是立法者的判斷或預測應該優先獲得其他國家機關的尊重，如果根據「功能法」取向而從「功能最適」的角度加以考量，乍看之下似乎有助於提供爭議的解決答案。但若仔細觀察則可能不免發現：「功能最適原則」其實指引不了更明確的道路，因為我們固然可以主張：在德國立基於議會民主的法秩序底下，立法者既然在權力分立架構上被設計成實現民主的核心角色，從而國會就其組織結構、權限行使方式以及決策程序等要素之特性而言，具有藉由多元利益彼此之間競逐、論辯與妥協而實現民主理念的「功能最適」。但是，社會資源的分配，究竟應該取決於多元民意的協調與整合，或者取決於作為「憲法守護者」之憲法法院基於平等權的保障所為之闡述，卻無法根據「功能最適」的訴求本身得到答案。更進一步而言，社會資源的分配固然必須仰賴社會上多元利益之間的競逐與整合，但是這絕不意味著多元利益的整合可以 der Wahrnehmung grundrechtlicher Schutzpflichten des Gese-tzgebers, in: FS E. G. Mahrenholz, 1994, 541, 542. 然而，由於「行為規範」與「控制規範」的區分（一般經常以基本法第3條第1項之「恣意禁止（Willkürsverbot）」為例）顯然會如同「功能法」主張一般地再度面臨「如何區分」、「區分標準何在」的問題，因此事實上並無助於「功能法」論述「缺乏獨立判斷標準」問題之解決。類似觀點與批評參見 Heun (Fn. 10), 46 ff.; Jestaedt (Fn. 36), 186 ff.（於此（187）可特別注意氏之精彩批判：「在『具體化』的原理以及將行為標準與控制標準二分的命題彼此之間，因此處於相互證立及支持的關係。換言之：它們彼此相互正當化（也去正當化！）。」）Christian Starck, Die Verfassungsauslegung, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR VII, 1992, § 164, Rn. 14; Hans Hugo Klein, Verfassungsgerichtsbarkeit und Verfassungsstruktur–Vom Rechtsstaat zum Verfassungsstaat, in: FS F. Klein, 1994, 511, 516 f.; Unruh (34), 526 f.; Böckenförde (Fn. 6), 66; ders. (Fn. 29), 27.. −128−.

(31) 九十五年六月. 「功能最適」原則下司法違憲審查權與立法權的區分 31. 完全在國會這個主要戰場上（倘若姑且將國會認定為具備整合多元利益之「功能最適」資格的話）獲得實現（否則完全不會有憲法法院介入的機會與空間）。毋寧，在法治國與社會國並存的法秩序背景下62，社會資源分配的問題終究必須透過法治國原則與社會國原則之間衝突與協調關係的衡量來加以解決，也因此終究是以憲法所給定的規範指引，作為判斷系爭個案應該訴諸社會國底下平等權之主張、或者訴諸法治國維護個人自由之宗旨的依據，而無法仰賴「功能最適」的呼籲。所以簡單地說，哪些事務領域的特性適合在德國權力分立架構下最具有實現民主之能力的立法者、哪些事務領域的特性又適合負責解釋與適用憲法規範的聯邦憲法法院來予以管轄，並沒有辦法透過「功能最適」的考量與主張來加以澄清。從而，系爭立法所涉及的福利政策領域到底在多大程度上應該受到德國基本法之規範原則的拘束，或者（換個角度來說）在多大程度上應該保留立法者的政治形成空間，到頭來若非無可避免地完全寄託聯邦憲法法院自己的判斷，便是必須要求聯邦憲法法院必須回歸到基本法的精神上，根據基本法所給定的制度框架與規範內涵來對系爭立法進行審查。如果是前者，那麼「功能法」論述取向所帶來「將一切寄望於憲法法院自身判斷與衡量」的結果，將無異於賦予聯邦憲法法院較諸傳統「法適用」範疇更為寬廣的權力空間，因為「功能法」既然以「功能最適」為主要呼籲，則只要聯邦憲法法院自認在系爭個案中具備「功能最適」的條件，就當然可以在規範審查過程中凌駕立法者的判斷。如此一來，「功能最適」一旦獨立運作，反將更容易成為完全掌握在聯邦憲法法院手中的籌碼，從而. 62. 關於「社會法治國」的背景與問題，參見Böckenförde (Fn. 15), 158-164. 相關爭議並可參見著名的論文集： Ernst Forsthoff (Hrsg.), Rechtsstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit, 1968.. −129−.

(32) 32 政大法學評論. 第九十一期. 「功能法」論述取向原本最重要的權力分立訴求（所謂「透過功能法來更進一步釐清憲法法院與立法者之間的權限分際」），恐怕只能仰賴聯邦憲法法院的自制（ self-restraint），而所謂「功能最適」也因此無法提供界定司法違憲審查與立法權力分立的客觀依據63。反之，如果是在後者的情形，那麼聯邦憲法法院的判斷依據既然必須回到憲法規範本身，則最後司法違憲審查與立法權力分立的關鍵，便顯然不再存在於「功能最適」，而毋寧終究必須仰賴聯邦憲法法院對於相關憲法規範的解釋與適用64。一旦聯邦憲法法院在社會福利領域，根據憲法而對社會國原則與法治國原則、以及對平等權與自由權之間的關聯與衝突所進行的闡釋，成為最後決定系爭社會福利案件管轄權歸屬的關鍵，那麼界定司法違憲審查與立法權限分際的，就必然回到「實體法」取向所立基之「法適用」與「法制訂」活動本質的區分，因為在此時，憲法法院與立法者的權力分立固然必須仰賴聯邦憲法法院對憲法規範的解釋與適用，但是憲法法院之解釋與適用既然必須以憲法規範為依據，則其「解釋與適用」的權力，也當然同時構成權力的界限所在。由此可見，倘若同意：到底是平等權的主張與保障、還是社會福利政策在立法層次的論辯應該居於優先地位，到頭來終究必須根據憲法規範本身對於基本原則之間相衝突的情況下所提供的指引而為判斷與決定，那麼界定司法違憲審查與立法權力分立的客觀法標準，便終究還是只能仰賴憲法規範本身，從而對聯邦憲法法院權力行使的客觀法拘束，便也還是只能來自「法適用」與「法制訂」的區分、來自「法適用」活動本質的界限，而無法來自僅僅擁有空洞宣言、而無獨立具. 63 64. 類似批評可參見Jestaedt (Fn. 36), 173; Schlaich/Korioth (Fn. 1), Rn. 513; Unruh (Fn. 34), 529. 類似觀點參見Böckenförde (Fn. 6), 64.. −130−.

(33) 九十五年六月. 「功能最適」原則下司法違憲審查權與立法權的區分 33. 體內涵的「功能最適」原則。由上可知，由於「功能最適」無法獨立提供釐清司法違憲審查與立法權限分際的客觀法依據，因此在實際運作上，不論是對於「系爭國家機關的組織結構、權限行使方式以及決策程序等功能特性」之定位，或者「根據該功能特性，系爭機關對於系爭事務領域的預測或衡量是否應該優先獲得尊重」的判斷，終究都無法從「功能最適」的訴求中得到答案，而毋寧只能依附於「實體法」論述取向的指引，也就是必須回到憲法規範本身，在憲法所給定的權力分立架構基礎上，尋求界定聯邦憲法法院與立法者權限分際的標準。就此意義而言，重要的並不是「聯邦憲法法院與立法者間的權限分際應予釐清」，而是「該權限分際應如何（根據憲法）予以釐清」，從而聯邦憲法法院對於憲法規範的解釋與適用，其本身才一直是釐清司法違憲審查與立法權限分際的關鍵、以及聯邦憲法法院的權力依據與權力界限之所在，因為在此時，聯邦憲法法院固然藉由憲法解釋與適用行使其權力，但也正因為其權力本質根據傳統實體法論述，被定位成「法適用」，所以其權力的發動必然要受到來自「法適用」活動本質本身的拘束，亦即憲法規範所給予的拘束，而並非毫無界限可言65。儘管「功能法」論述取向鑑於聯邦憲法法院的權力行使藉由對憲法規範的「具體化」，而與立法者的「法制訂」活動本質日益接近的趨勢，希望在「法適用」與「法制訂」的區分之外提供權力分立另一層次的思考依據（「功能最適」），但是這看似新穎的權力分立準據，充其量只是把「權力分立」的意涵更直接地凸顯出來，然而卻沒有提供「權力分立該如何進行」更進一步的線索。換句話說，所謂「權力分立」本即在聯邦憲法法院與. 65. 對此參見黃舒芃，同註4，頁86-95.. −131−.