中華民國國防政策與預算因素之研究

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(1)國立屏東大學國際貿易學系碩士班碩士論文指導教授：黃財源博士. 論文題目中華民國國防政策與預算因素之研究 The ROC's National Defence Policy and Budget. 研究生：賴昱辰撰. 中華民國 105 年 6 年 i.

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(3) 致謝離開學生生涯已經10年了，重新拾書本且從原本理工領域跨足商業領域，一開始對我是一件吃力的事情，惟經過研究所這兩年，貿然回首發現是一件很甜蜜的負擔。要感謝我的指導教授-黃財源教授，感謝教授能夠在百忙之餘，仍能從旁協助，不厭其煩的指導與教授，讓論文得以順利完成，在此致上最深的謝意。再來要感謝與我共度兩年時光的同學，相逢自是有緣，從短短的兩年任是各個不同領域的大家，不管是報告還是作業，這些時間的相處讓我從你們身上也學到了很多，希望畢業後友誼長存。最後我要感謝的是我深愛的家人，以及賢內助依圜，謝謝你們的支持與鼓勵，讓我在求學過程心無旁騖取得碩士學位，對於這段時間中協助及支持鼓勵我的人，因為你們有形及無形的付出，進而讓我順利完成學業，助大家都能平安順遂。. 賴昱辰謹誌于國立屏東大學 2016年6 月. i.

(4) 摘要兩岸自1949年迄今迄今已經有67年，其間分別經歷武力對抗、意識型態對抗與交流互動等過程，我國在面對國際環境變遷並屈就於政治現實下，軍事戰略構想從「反攻大陸」、「攻守一體」、「守勢作戰」逐次調整為「防衛固守、有效嚇阻」；相對於中國大陸自1978年改革開放以來，隨經濟的快速發展，綜合國力不斷提升，在龐大國防預算的挹注下，軍事力量大幅提升，直接威脅我國生存發展的空間。本研究將嘗試已將自 1988 年至 2000 年李登輝政府時期，經 2000 年至 2008 年陳水扁政府時期，乃至 2008 年至 2016 年馬英九政府時期，分析我國國防政策在實質上的持續與變遷，並對應國防預算的影響。另外針對國防預算之中對於人員維持費用及軍事投資費用項目，分析經過人員精簡政策之後，平均可用之費用有所增加，對未來人員薪資福利及軍事採購之時，可以算造更多有利之籌碼運用。. 關鍵字: 國防政策、國防預算 ii.

(5) Abstract From 1949 until now, R.O.C and P.R.C have been separated for around 67 years. Within those times, they've been through army confrontation, ideology conflict, and eventually mutual communication. Under the stress of international environment change and domestic political reality pressure, Taiwan military strategic structure has shifted from “Offense to Mainland China”unto “Defensive warfare”and now “stabilize stronghold ;utilize efficient threat tactics” This study attempts to understand the continuities in actual defense policy and the changes in policy discourses throughout the Lee Teng-Hui period(1988-2000), the Chen Shui-Bian period(2000-2008), and the Ma Ying-Jeou period(2008-2016). we find th defende policy would benefic to mthe defense budget.. Keyword：National defense policy, Defense budget. iii.

(6) 目錄第壹章緒論 ..................................................................................................................................................... 1 第一節研究動機 ......................................................................................................................................... 1 第二節研究目的 ......................................................................................................................................... 2 第三節研究方法、架構與研究流程 ......................................................................................................... 4 第貳章文獻探討 ............................................................................................................................................. 8 第一節國家實力之分析 ............................................................................................................................. 8 第二節各國軍事預算支出分析 ................................................................................................................. 9 第三節工業合作的發展 ........................................................................................................................... 10 第四節軍火工業的發展 ........................................................................................................................... 13 第參章我國國防政策演變 ........................................................................................................................... 15 第一節蔣介石時期 ................................................................................................................................... 15 第二節蔣經國時期 ................................................................................................................................... 16 第三節李登輝時期 ................................................................................................................................... 17 第四節陳水扁時期 ................................................................................................................................... 19 第五節馬英九時期 ................................................................................................................................... 21 第肆章國防預算與國防軍備 ....................................................................................................................... 23 第一節國防預算 ....................................................................................................................................... 23 第二節軍備現況 ....................................................................................................................................... 35 第伍章結論與建議 ....................................................................................................................................... 40 第一節結論 ............................................................................................................................................... 40 第二節政策建議 ....................................................................................................................................... 41 參考文獻 ......................................................................................................................................................... 43. iv.

(7) 表目錄表 1-1 105 年歲入歲出簡明比較分析表 ............................................................................. 3 表 2-1. 工業合作方式 ............................................................................................................ 11. 表 4-1. 我國 1987~2015 年國防預算、GDP 及中樣政府總預算統計表 ....................... 24. 表 4-2. 我國 1999 年至 2015 年預算三區分佔國防預算比率統計表 ............................ 34. 表 4-3. 國防部各階段人力精簡案推動概況表 ................................................................. 36. 表 4-4. 國防部各階段人力精簡案後人員維持費分配情況表 ........................................ 36. 表 4-5. 國防部各階段人力精簡案後軍事投資費分配情況表 ........................................ 36. v.

(8) 圖目錄圖 1-1. 研究架構 ...................................................................................................................... 7. 圖 2-1 2015 年世界前 15 軍事預算支出 ............................................................................ 10 圖 2-2. 工業合作 7 大步驟.................................................................................................... 12. 圖 2-3 2013 年前十大軍火生產商銷售額 ......................................................................... 14 圖 4-1 1987 年至 2015 年國防預算趨勢圖 ........................................................................ 25 圖 4-2 1987 年至 2015 年國防預算佔中央政府總預算及 GDP 比率圖 ....................... 29 圖 4-3. 1987 年至 2015 年國防預算佔 GDP 比率線性迴歸圖 ........................................ 29. 圖 4-4. 1999 年至 2015 年預算三區分佔國防預算比率統計圖 ...................................... 35. 圖 4-5. 國防部組織體系圖 ................................................................................................... 39. vi.

(9) 第壹章緒論第一節. 研究動機. 在社會科學和人文地理範疇，國家是指被人民、文化、語言、地理區別出來的領土；被政治自治權區別出來的一塊領地；一個領地或者邦國的人民；跟特定的人有關聯的地區。依據馬克斯·韋伯的定義，國家擁有合法使用暴力的壟斷權。因此國家包括了一些機構如武裝部隊、公務人員或是國家官僚、法院、和警察等政府機構。在國際關係的理論上，只要一個國家的獨立地位被其他國家所承認，這個國家便能踏入國際的領域，而這也是證明其自身主權的重要關鍵。中華民國的建立是有其特殊的歷史因素，自從 1949 年國民政府遷台至今，中共始終未放棄以武力解決台灣，而 1958 年的大、小金門、大、二膽等島嶼的砲擊，1980 年代的鄧小平及台灣政府的開放政策，探親、投資及各方面的交流為兩岸帶來了實質上的良性互動，1992 年雙方在認知上已營造出所謂「92 共識」，到 1995 至 1996 年期間的台海飛彈危機，1999 年的兩國論及 2004 年的一邊一國，兩岸之前的關係確實是詭譎多變。(周俊宏，2013) 為了要維持住中華民國政權的穩定性，務實的國防力量確實是必要的，國防，誠如中國古代兵聖孫子所說的「國之大事，死生之地，存亡之道，不可不察也。」又如日本前防衛廳長官加藤紘一在「1985 日本白皮書」的序言中說：「國防若無法獲得全民一致的贊同，必無法圓滿的達成任務」。(蘇民，民 103 年) 是故，每一個國民均應徹底了解國防重要性，為無論在哪一個國家，國防都是一項沉重的負擔，國家的財政及資源勢必是有限的東西，要說服人民接受這樣的負擔則是必須使它們知道國防的重要，若人民不了解國防重要，絕對無法接受將各項人力、物力等重要資源投注於軍事整備上，政府在推行國防政策上也不能有效的執行，鑑此，要能夠讓全體人民了解國防政策，就必須要讓大眾先對國防預算投注於國防政策之後，其所發揮的效益。另又大多數的人都認定國防事業係屬單向的支出，在近幾年未實質發生戰爭的情況之下，大量的軍事裝備採購，大量的軍事人員維持費用，再加上就是裝備因老舊而產生的汰換 1.

(10) 費用，相形之下確實容易令人產生有國防預算是一個無底洞及無回饋的投資之感覺。國防部於 2002 年「國防二法」（此為國防法及國防組織法）令頒實施之後成立重要政策幕僚單位「整合評估室」，成為國軍建軍備戰整合與評估政策之研析單位。希能由該室在研究國防議題時能透過整合效益評估及模式建構等科學方式，發揮美軍淨值評估辦公事(Office of Net Assessment)之效能，目前除每年公布國防預算使其透明化接收各界評核外，定期發布國防報告白皮書說明年度國防政策成效。(周俊宏，2013) 本篇研究系希望透過分析政府公開國防報告及國防預算，來歸納解析出近年來國軍戰備整備的成效，其中各項對外軍事採購花費，對三軍主要戰備裝備汰換情況，兵力結構之轉型政策，從徵兵制度轉換為募兵制度，乃至全民國防政策，等各面向之政策瞭解，俾盼對台灣國防政策及戰略研究所貢獻。. 第二節. 研究目的. 依據國防部 104 年國防報告白皮書資料顯示，我國 95 年至 104 年期間國防預算佔年度中央政府總預算 16.07%至 19.51%之間，另以 105 年歲入歲出簡明比較分析表顯示，除社會福利支出佔 22.8%及教育科學文化支出 19.8%外，國防支出為中央政府總預算支出第三位，詳表 1-1。. 2.

(11) 表 1-1 105 年歲入歲出簡明比較分析表資料來源：行政院主計處網站 http：//www..dgbas.gov.tw 探究政府財政總額有限情況下，各個支出別所耗費之預算將相對排擠其他用途裕度，近年來社會亦對本國軍事預算花費是否有其必要性，而國軍戰力是否落實預算編列支出，均有相當大的議論空間。惟兩岸關係自從政府撥遷來台之後，長期處於對峙的狀態，政府為因應來自中共的不放棄武力解放臺灣前提之下，持續不斷的加強軍備能量，俾提升本身競爭力及談判籌碼，並不時擬定相關因應政策，構成兩岸「被迫增加軍備以降低對方威脅」的惡性因果循環，另雙邊 3.

(12) 的對外軍購額度在國際軍火採購市場中，始終位列前茅，依據瑞典斯德哥爾摩國際和平研究院(Stockholm International Peace Research Institute, SPIRI)2010 研究報告顯示，自 2001 至 2009 年期間中共為世界第一大武器進口國，進口金額達 330 億美金，1996 至 2000 間臺灣因二代兵力籌建，也使得軍購額度排名世界第一。(蘇民，2014) 雙方大量的對外軍事採購，勢必增加對敵方的威脅性，從再次引發不安之後相對跨大軍費支出，意味一個惡性的軍備競賽因果回饋環路(Causa Loop)，像滾雪球一般的越來越大。惟軍備競賽是極其昂貴的，無止盡的軍事投資大量的耗費國家財政(許秉源，2015)，著名的冷戰期間美蘇兩國惡性競爭軍備，導致後續蘇聯後續因為經濟因素，進而引發解體事件。綜上所述，本研究主要目的包括：一、將國防預算及國軍政策做一分析，以估計迴歸方程式建構發展模型，俾推導預算是否有支撐政策的發展。二、分析近年來兵力結構之演化及各預算分類的比重，掌握國防預算之分配對軍事人員及裝備是否有正向之助益。. 第三節研究方法、架構與研究流程一、研究模式本研究以國防政策為主要研究對象，並以 98 及 102 年四年期國防總檢討報告為為研究樣本，並結合國防部每兩年公布之國防報告白皮書及相關公開資訊為研究範圍，就年度國家政策及執行成效，檢討各項預算開之是否如期如質之核用，做為後續國防預算編列之考量。考量政府部門具調查統計機構，蒐集的資料可做為施政之參考，且其公開之次級資料在研究目的、信息收集及獲得上均較學術機構、企業單位、專業資料蒐集公司或民意調查機構等相關非政府部門單位正確，且亦較原始資料具真實性、完整性、同質性及經濟性等，故選擇以政府機關公布之次級資料分析方式為之。二、次級資料來源 4.

(13) 次級資料通常來自國內外政府機關、學術單位、企業單位、專業的資料蒐集公司、報紙、雜誌、廣播、電視與網際網路及個人等，其來源差異如後： (一) 政府機關:政府機關式最重要的次級資料的來源，因為政府機關有調查統計機構，一方面去調查蒐集資料作為施政的參考，另一方面將執行公務的結果加以記錄，因而產生許多資料。與統計資料最有關的政府機關的是行政院主計處，及各部會與各縣市政府的統計單位。政府機關的統計資料有普查資料如「臺閩地區工商及服務業普查」；有調查資料如「臺灣地區人力資源調查」；有一般統計資料如「中華民國國民所得統計」，及各縣市政府之各項統計資料等。 (二) 學術機構:各學術機構的資料主要是各大學及研究機構的教授與研究人員的學術論文宇調查資料。它比起政府的資料更為間接，係經過學者或研究人員整理與深入分析的，有些可以直接引用。 (三) 企業單位:企業單位的衣料主要係各廠商的經營資料，其次是專業的企業顧問公司及徵信調查公司、各個同業公會或協會的資料。這些資料的內容主要是個別廠商的經營、財務、會計、資產等資料，有些可以上網查詢或付費下載。 (四) 專業的資料蒐集公司或民意調查機構:有些專業的資料蒐集公司專門蒐集資料，然後出售給需要資料的用戶。例如民調公司蒐集選舉相關的資料，然後出售給政黨或候選人等。 (五) 報紙、雜誌、廣播、電視與網站:報紙、雜誌、廣播、電視等新聞媒體的資料主要係各報章、雜誌及廣播電視的記者採訪、調查蒐集到的資料，或引述政府機關、企業單位、學術或個人提供的資料。新聞網站的資料來源與新聞媒體大同小異。 (六) 個人:個人所有的資料主要是個別研究人員所調查、整理及分析的資料，數量較少。三、次級資料內容分析方法的優點因本案多係採用政府部分公布之次級資料，探討的規模大，且已有相當多次級資料研究成果，統計數字，經彙整分析後整理出較宏觀的研究報告。其優點有三： (一) 概念與實質因素：「研究者若能在跨領域及不同時代之大範圍內搜尋，相信會比只從單一初級資料中找尋問題解決，來的有深度及廣度。」 5.

(14) (二) 方法論上之因素： (1)次級資料如果正確可靠，可提供複驗機會。 (2)蒐集整合不同時期初級資料，可作時間縱向分析。 (3) 可改進及運用可操作性概念，擴展自變數的範圍。 (三) 經濟因素：較蒐集初級資料節省人力及財力，且容易取得。四、研究流程及架構：本研究共分五章，依序如後：第一章為諸論，主要介紹研究動機、研究目的、研究架構與流程，第二章為文獻探討，主要世界各國軍事預算比較、兩岸軍力對比分析、四年期國防總檢討、系第三章為我國國防政策演變，主要五任總統對國防政策的系統分析，執行國防政策之問題推論，第四章為實證分析，並運用線性迴歸分析國防政策之效應性及實證結果，第五章為結論與建議，主要把本次研究結論作一說明，並提出對將來持續研究者之建議。由於本研究係針對政府現行共同供應執行效益為研究對象，相關資訊仍以政府公告之次級資料為基準。故本研究希望能儘量達成下述三點：廣泛性的資料蒐集：包括論文、時事新聞、網路資訊。監察院糾正案以及報章雜誌文獻等為論文架構。統計資料整理：國防部公告公告之 98 至 102 年四年期國防預算白皮書等。以次級資料內容分析法（content analysis）：相關資料與訊息做系統性與客觀性的推理，並以觀察、資料分析、歸納出條理性資訊（張紹勳，2011）。本研究流程架構如下圖 1-1. 6.

(15) 問題定義. 文獻研讀. 資料蒐集. 資料剖析. 系統推論. 政策分析. 結論建議圖 1-1 研究架構. 7.

(16) 第貳章文獻探討第一節. 國家實力之分析. 在古典戰略理論上分析一個國家的實力，基本上取決於一國的經濟及軍事武力作為主要評量的準則，然而這些分析的方式在 1980 年代英為ˋ國際情勢的演變，而隨之有了變化，畢竟單就憑藉經濟及軍事等方面的硬式分析，無法完整展現一個國家的總體實力，Joseph Samuel Nye 於 1989 年提出將將政治、外交、文化等領域的「軟實力」整併探討之概念，在 2003 年美國小布希政府發動伊拉克戰爭之後，有些學者為了檢討好戰又單邊的新保守主義外交政策，提出巧實力的概念。其硬實力、軟實力與巧實力之意涵說明如后：一、硬實力(Hard Power) 硬實力是指支配性實力，包括基本資源（如土地面積、人口、自然資源）、軍事力量、經濟力量和科技力量等，通常在戰略觀點上泛指利用高壓手段或勸誘達成目的，以類比為「以力服人」。強大的軍事實力是威嚇的首要條件，而使用經濟制裁的手段也是國際間常見的高壓脅迫手段，硬實力雖然可以透過相對優勢的高壓手段來要求對手屈服，但是也因為其赤裸裸的威脅性，也無法確保長期利益，並易造成反彈。(維基百科，https://zh.wikipedia.org/) 二、軟實力(Soft Power) 軟實力一詞最初提出時，係定位於國家層面。依 Joseph Samuel Nye 的說法，硬實力是一國利用其軍事力量和經濟實力強迫或收買其他國家的能力，軟實力則是「一國透過吸引和說服別國服從你的目標從而使你得到自己想要的東西的能力」，也可以簡化譽為「產生吸引力的資產」。Joseph Samuel Nye 認為國家的軟實力主要存在於三種資源中：「文化（Culture 在能對他國產生吸引力的地方起作用）、政治價值觀（Political valuse 當這個國家在國內外努力實踐這些價值觀時）及外交政策（Policies 當政策需被認為合法且具有道德威信時）」。另一美國學者尼古拉斯‧歐維納則認為：「軍事以外的影響力都是軟實力，包括意識形態和政治價值的吸引力、文化感召力等」。 8.

(17) 因為軟實力是一種利用國家的吸引力來說服合作夥伴達成目的，類似「以德服人」概念，為其產生的效力是緩慢且長久的，先必須透過長時間的經營，使其文化、價值及政策等因為具有瀰漫擴散性，也不易控制，並且不易模仿或靠外援方式獲得，依此軟實力的建設是遠比硬實力來的難，其評估效益也相對不顯著。三、巧實力(Smart Power) 巧實力一詞最早由美國學者蘇珊尼‧諾瑟提出。2004 年她在《外交》雜誌上發表題為《Smart Power》的文章，首次提出「巧實力」概念。她認為，布希政府的保守主義外交政策和單邊主義軍事行動，損害美國的國際形象，未來政府應該摒棄單邊主義戰略，強調美國外交應該註重擴展人權和民主，將經貿、外交、對外援助、價值觀推廣看作與軍事力量同等重要的維護國家利益的手段，通過靈巧地運用各種力量促進美國利益。國際關係理論新自由主義學派代表人物 Joseph Samuel Nye 於 2004 年出版的一本書《軟實力：世界政治成功的手段》（Soft Power: The Means to Success in World Politics）中提到巧實力，並將「巧實力」這一概念系統地引入國家對外政策。2006 年 1 月，Joseph Samuel Nye 在《外交》雜誌上發表題為《重新思考軟實力》的文章稱：單獨依靠硬實力或軟實力都是錯誤的，將它們有效結合起來可以稱作「巧實力」。 2007 年美國前副國務卿阿米蒂奇和 Joseph Samuel Nye 發表題為《巧實力理論》的研究報告，明確提出運用「巧實力」進行對外戰略轉型，幫助美國擺脫當前困境，重振全球領導地位。巧實力指的是在國際關係中，結合硬實力和軟實力所成的一種雙贏策略，其包含外交戰略、說服力和理解力的建立上，並在實力和影響力的預測方式上，具有成本效應和政治、社會上的合法性，但基本上都包含軍事和其他一切形式的外交。 (MBA 智庫百科， http://www.mbalib.com/). 第二節. 各國軍事預算支出分析. 軍事費用預算通常以各國經濟情況而定，依 The Military Balance 2016 報告來檢視世界各國 2015 年前 15 名軍事之除費用而言以美國國防預算以 5 億 9 千 7 百多萬美金穩居世界軍事支出第一位，而其支出費用則佔 GDP 值 3.33%，第二名為中共，2015 年軍事預算支出 1 億 4 9.

(18) 千 5 百多萬美金，支出費用則佔 GDP 值 1.28%，第三名為沙烏地阿拉伯，2015 年軍事預算支出 8 千 1 百多萬美金，支出費用則佔 GDP 值 12.95%，第四名為俄羅斯，2015 年軍事預算支出 6 千 5 百多萬美金，支出費用則佔 GDP 值 4.18%，第五名為英國，2015 年軍事預算支出 5 千 6 百多萬美金，支出費用則佔 GDP 值 2.05%。. 圖 2-1 2015 年世界前 15 軍事預算支出資料來源：The Military Balance 2016 觀察世界前 5 大軍事費用支出國家，其國防預算額度除沙烏地阿拉伯因地緣鄰近中東大量軍事衝突地點，又因為與伊朗有長期對立之關係，其餘美國、中國、俄羅斯及英國等 4 個國家，其軍事費用佔 GDP 值介於 4.18~1.28%之間，顯見世界各國之間，該項比率值屬合理預算範疇。. 第三節. 工業合作的發展. 冷戰結束後，國際間軍備競賽急速消退，對全球的政治與經濟有強大的衝擊；曾經涉及軍事安全而受各國扶植之國防工業都無法避免。在此言力衝擊之下，各國的國防工業紛紛提出因應的對策。. 10.

(19) 我國國防部與經濟部共同負責規劃與執行工業合作。依照國防外購個案之金額多寡，採取技術移轉、國際認證、國內採購、人員訓練、國際行銷及貿易推廣協助、國內投資、共同研發及聯合承攬等方式逐案執行，受益服務團體包含我國軍公民營科技工業機構、法人與教育機構等。妥善運用工業合作計畫，對增強國家科技現代化及提升國防能力具有相當程度的貢獻。由於適度使用工業合作資源、妥善推動工業合作計畫，並持續貫徹執行與追蹤管制，對提升國家競爭力與經濟成長有極大幫助，故無論是政府行政或立法部門、主管機關，甚至國內產業界對於工業合作之執行績效抱持高度期待。(經濟部工業局公合推動小組 http://www.icpo.org.tw/). 表 2-1 工業合作方式. 資料來源：經濟部工業局工業合作推動小組《www.icpo.org.tw/》. 11.

(20) 工業合作計畫源自政府對外採購案的衍生性經貿活動，國際間一般稱為補償交易或工業效益，目的在利用對外採購案時機，以政府或商業協議 / 條款，強制要求外國承商以採購案總金額某一特定比例為衡量基準，估算其必須在國內執行工業合作計畫的承諾幅度，不以實質貨幣回饋協助我國從事投資、採購、研發、訓練、技術引進及行銷協助等工商業活動。工業合作計畫對國家國防武器的現代化，以及國家防衛能力的增強有正向助益；工業合作可以政治協議或是商業協議的形式進行，並帶給提升國家競爭力與經濟成長的外顯成果，以及促進經濟與社會的發展、獲得先進技術、增加國內其他產品行銷國際等內隱優勢。因此，工業合作已成為各國採購國防武器之必備籌碼，視為有利國家經貿實力與國防能力的政策性經濟計畫。行政院於民國 82 年核定成立工業合作推動小組，使工業合作資源更能有效地統合運用。復為強化工業合作推動綜效，經濟部與國防部共同研擬「工業合作精進之組織架構及作業流程」，以整合運用工業合作資源，改善國內產業結構，並完成 129 份工業合作協議書，總共爭取工業合作額度約 125 億美元點，藉此資源引進關鍵技術，建構國防工業能量，促進產業升級與發展，達到促進產業升級與落實國防自主能量之願景。. 圖 2-2 工業合作 7 大步驟資料來源：經濟部工業局工業合作推動小組《www.icpo.org.tw/》. 12.

(21) 第四節. 軍火工業的發展. 雖然武器可以在國際軍火市場中購得，但是許多小國家仍然投資發展並維持自己的軍火生產能力，主要是「供應安全」這一個抽象理論支撐，這種安全使它們可以免除過度依賴進口，並規避武器禁運的風險。此外，確保供應安全亦未著國家能夠將對外購買武器所帶來的的政治風險最小化，這反過來可以降低緊張局勢。另一個政治因素則是由於戰備仍然在國家安全政策中起著核心作用，國家領導人和民眾都認為強大的軍隊是形成軍事安全不可少的組成因素，對於某些小的國家，尤其是那些處於政治色彩過重地區的國家或者具有成為地區強國野心的國家，本土的軍火工業可以幫助他們建立有利於自己的權力平衡、樹立威望和培養民族自豪感。在某些國家，國家生產總值（GDP）的高速增長可以刺激政府展開軍事現代化計畫，從而帶動軍火工業的發展，由於維持軍火工業越來越多地依賴於本國自主研發的高科技武器技術，一些較小的國家往往從老牌軍火商尋求技術轉讓。小國發展軍火工業的另一個動機是希望從中獲取經濟利益。(余俊欽，2011) 但建立和維持本國的軍火工業並易事，會遇到許多的障礙，先進的現代化軍火工業是資本密集型的，需要完善的基礎設施，如果沒有的話，要劍裡起來是非常困難且投入成本巨大的。由於軍火工業對於基礎技術水平要求會隨著時間的推移不斷上升，目前高科技技術以及隨之而來的高額成本，使得許多國家難以發展相應的武器系統。這種現象反過來迫使政府參與特許生產，建立合資企業及發展合作夥伴關係。為了吸引引進的技術，這些國家不光要建設好基礎設施，同時也需要擁有受過良好教育的人才。然而，技術領先的武器製造商擁有開發下一代技術的便利條件，這使得那些依靠技術轉讓的生產商在技術上處於更加不利地位。關於較小的國家，在軍火工業領域實現規模經濟是十分具有挑戰性的。這些國家的軍費開支較低，因此國內的市場規模也較小。全球軍火市場的寡頭壟斷結構增加了出口的不確定性。與此同時，含有美國技術的軍事設備對第三方國家出口時受到美國武器出口管制法（AECA）和國際武器貿易條例（ITAR）的限制。雖然美國的出口許可取決 13.

(22) 於交易的具體情況，但是要求在合同及許可協議中遵照國際武器貿易條例的條款規定。(張宏國，民 101 年) 檢視 SIRPI 統計全球前 10 大軍火生產商 2013 年銷售額度，前五大公司之中除 BAE System 為英國公司外，其餘均為美國公司，顯示美國企業在世界軍火市場中已有寡佔的態勢，且前 10 大軍火生產商之中，僅見 G7 成員國，小國所發展的軍火生產商，依舊無法和老牌軍火商相提並論。. 圖 2-3 2013 年前十大軍火生產商銷售額資料來源：SIRPI yearbook 2013. 14.

(23) 第參章我國國防政策演變我國戰略初期構想在伺機反攻大陸而作為，當時國民政府敗守中國大陸轉進台灣之時，其軍事力量及政經景況尚待整補，自蔣介石重掌國民黨政權之時，極著手穩定政治民心，致力發展軍事力量與經濟能力，然而在建設之時為能有效抵禦中共來犯，就敵強我弱的煙硝景況下，惟有固守金門與馬祖方能穩固台灣成為反攻復興的基地，但此一戰略構想的形成還需憑藉美國的勢力介入與援助；探究美國當時為抵制共產勢力擴張，實有意協助國民政府整備各項國內需求，但歷經時代變遷受制於美國領導者聯中抵俄的意圖，與中國大陸在這期間軍事力量的突飛猛進，我國實已反攻無望了，進而施行台澎防衛作戰的守勢作為，以下從蔣介石、蔣經國、李登輝、陳水扁、馬英九任職我國總統期間，對當時國防戰略構項轉變的情況做逐一論述。. 第一節. 蔣介石時期. 我國自 1949 年轉進來台後，中共對台政策是以武力解放台灣，並隔海揚言血洗台灣。李宗仁時期的國民政府見台海情勢危急，且美國表態無意干預中國內戰，1950 年擁護蔣介石重執政權，於 1950 年至 1978 年間擔任中華民國總統，但在同年韓戰爆發，驅使美國杜魯門政府於 1950 年轉向宣布台灣中立化，協助防衛台灣避免共產勢力攻台。隨之蔣介石復職陸續於 1951 年頒布「防衛台灣國軍作戰計劃」、「防衛台灣陸、海、空軍戰備規定」及 1952 年做為防衛作戰三軍行動準據的「防衛台灣三軍協同作戰規定」，旨在防禦中共對台的武力攻擊行動；並同時整備國軍編制，在「確保基地安全、隨時準備反攻」的原則下，厚植兵、火力及防禦工事鞏固金門及髮組防止中共武裝來犯之勢，以做為台灣、澎湖反攻準備的必要。(余俊欽，民 100 年) 1953 年美國因中共參與韓戰無力遏止，艾森豪總統宣布不再阻礙台灣國民政府進攻大陸，當時我國戰爭指導原則採以「台海作為戰爭的支戰場，大陸為主戰場，最後的決戰則在地面完成」，並以精簡常備、廣儲後備、發展敵後武力、提倡勤儉建軍、武器裝備自給自足、 15.

(24) 推行國防建設為主的國家建設，作為反攻大陸的準備。 1966 年變更戰略政策採以攻勢作為的「鞏固復興基地、導發匪區抗暴、控制台灣海峽、加強軍事戰備、即時反攻大陸」1972 年美國尼克森總統與中國大陸簽訂《上海公報》，確認從台灣撤出全部美國武裝力量和軍事設施的最終目標，我國再由攻勢戰略轉變為自主防禦，至重點於加強防禦作戰，該時期三均具體的作戰概念分述如次：一、陸軍：精練常備部隊，創機發動攻擊，並完成戰爭中擴充軍隊之準備為主旨，重視武器裝備之儲存，基幹部隊的建立及對大陸人力之利用的預先籌畫。二、海軍：以台海制海為目標，構成海峽屏障，確保基地對外交通之安全，與確實支援陸軍之作戰為著眼；並隨戰爭之進展，漸次擴充。三、空軍：保持台海局部空優，擔任基地空防，與有效支援陸海軍之戰鬥為主要著眼，並講求以質勝量在戰爭的持續中，確保主作戰方面的空優，能確實支援陸海軍之作戰。自此爾後隨國際局勢的演變中國大陸情勢的發展及美國對台政策，都是攸關我國國防戰略部署及軍力整備的主要環節影響因素。. 第二節. 蔣經國時期. 蔣經國自 1978 年至 1988 年任職中華民國總統期間，即承襲蔣介石「鞏固復興基地、堅持反共意志」的理念，該理念最早可見於 1972 年立法院施政報告中所提出的基本方針，首先是對內以革新行政、強固國防、加速經濟發展，鞏固復興基地；再者對外提出獨立自主、國際合作、加強各國友好關係，打破共匪統戰陰謀。(鍾盛康，民 92 年) 然而自 1971 年美國與中共關係趨向修好之際及台灣退出聯合國之後的外交困境，蔣介石有感而發論及「國際間變化莫測，勿依賴、蓋求於己，為立國之道」的衛國理念。中國大陸自 1978 年鄧小平擔任全國政協主席，召開第五屆全國代表大會，重申四個現代化的重要性，並著手施行改革開放政策，全面推動經濟建設，並喊出「經濟學台北、政治學台灣」口號，並明示「在中國統一的大原則下大，台灣保有自己的軍隊，不干涉台灣內政， 16.

(25) 領導人自己管理」，頓時兩岸之間的軍事衝突可能性明顯降低。在上述時空因素下，蔣經國堅持對中國大陸的「不妥協、不接觸、不談判」的三不政策，及鄧小平對台示好立場，其建軍思惟轉向精神戰力的提升，並強調固守台、澎、金、馬，建立機動打擊兵力，培養三軍聯合作戰精神。另因美國《台灣關係法》的制定，提供我國防禦性武器及國際安全上的確保，使台灣 1987 年解嚴以來裡經民主政治轉型及憲政改革，推動經濟建設發展，建立開放社會茄戰略構想進入了「守勢戰略」的時期。然而當時軍隊現代化的提升，主要措施計有四項：首先，強化基地防衛，列為戰備行動第一優先，加強海空偵巡，嚴密控制台灣海峽情勢，不斷檢討防衛作戰計劃；第二，提升有形戰力及無形戰力，由以精神戰力首重敵情觀念、反共意識及革命戰術融入三軍精神、鬥志及戰技中；第三，發展國防科技，擴大兵工生產，更新武器與厚植作戰資源做為整備戰力中心任務；第四，廣儲兵源，有效運用後備兵力，動員民防力量，充實整體戰力，支援軍事戰鬥。其中強調軍隊的政治作戰工作，建立「敵必敗、我必勝」的信心，秉持「莊敬自強、處變不驚」的立場，防止軍隊戰力在該時期「反攻大陸」的模糊意識情況及中共 1979 年《告白同胞書》的感召影響而有所消退及腐化，並將自主性的防衛力量做為目標，維持軍隊戰鬥力。 (張宏國，2014). 第三節. 李登輝時期. 李登輝自 1988 年繼任中華民國總統至 2000 年卸任總統職務，共擔任了 12 年的中華民國總統。這期間，國際局勢動盪，包括冷戰的結束，1990 至 1991 年美國與伊拉克的波斯灣戰爭、兩岸互動的轉折以及國內政治民主化等，上述事件均對我國國防政策的發展方向，造成了莫大影響，同時也給執政者藉題發揮陳述的空間。李登輝在 1995 年參選中國民國第九任總統，在他的國防政見中提到，「鞏固國防」、「強化治安」、「發展科技」為政府當前急務。對於兩岸關係表示，兩岸必須統一在民主、自由、均富的制度下，中華民國不應屈服中共的無理打擊，中共對台政策終須走回理性、和平、具有建設性的道路，必須依據國家統一綱領所確立的原則與步驟，最後統一民主、自由、均富 17.

(26) 的制度下。 1991 年行政院「國家統一委員會」通過「國家統一綱領」，李登輝正式宣告廢止行之 40 餘年的「動員戡亂時期臨時條款」，同時也終止「動員戡亂時期」。其中通過「國家統一綱領」具有顯著的政治意涵，原因乃是「國統綱領」將海峽兩岸視為兩個對等的政治體，處於對等的國家地位，「國家統一綱領」的制定等於宣告台灣政是放棄武力光復大陸的戰略構想。李登輝主政前期，我國的國防戰略指導乃是「攻守一體」和「戰略持久、戰術速決」，基本上是延續戒嚴時期的國防政策。但自 1994 年可察覺到張時政府在國防戰論的陳述上開始有了變化，當年出版的國防報告書中提到：「現階段我國由於政治環境的丕變，國軍建軍構想已從「攻守一體」的作為，改為「守勢防衛」的指導」，同時「制空、制海、反登陸」的用語也開始出現。(張宏國，民 103 年) 而在 1996 年國防報告書中提到「地面防衛作戰」、「殲敵於水際及空降地區」等戰略取代了以往「陸上決勝」的論述。可以預見此一關於戰略論述的改變，企圖將我國三軍兵力配置上的變化以及國防戰略方向指引至主政者所欲傳達於社會大眾之論述觀點。 1999 年李登輝將我國與中共的「兩岸關係」定為為兩個「分裂、分治的國家」，彼此是「特殊的國與國關係」，此一「兩國論」對兩岸關係造成莫大影響。眾所皆知，兩岸關係對我國國防政策及戰略影響甚深，而「兩國論」的出現也給了執政黨機會宣示在此一狀況下，我國首要做好「防衛台、澎、金、馬，不使國家受到外力侵犯，加強了採取「守勢防禦」、以「制空、制海、反登陸」做為建軍構想依據的國防觀點。在 1998 年國防報告書中出現了「防衛固守，有效嚇阻」的觀念，使得本島防衛「守勢防禦」作戰的戰略構想更加穩固，可視為當時我國軍事戰略論述轉變的重大轉折點。上述國防報告書中所提觀念的改變，明顯的可視為當時政府在國防戰略的講述中利用當時的政經事件為其戰略、政策的改變做言詞上的闡述，而非實際的變異。(周俊宏，102 年) 從 1996 年國防報告書至 1998 年國防報告書中便可看到在李登輝主政後期我國國防政策及戰略在言詞中的轉變。前期是廢除「動員戡亂時期臨時條款」，表明我方降低兩岸對峙緊張關係的善意。後期因兩岸關係的發展，國防政策與軍事戰略調整為以「守勢防衛」為主，並切和台灣的海島防衛作戰型態，以「防衛固守、有效嚇阻」的戰略指導，並使得我國國防戰 18.

(27) 略思維如 1992 年國防報告書中所提到的現代國防問題實非軍事層次所能完全涵蓋，且早已脫離早期使用武力解決台海之間的問題。都可看出執政黨明確利用兩岸關係、台灣的地理位置或國際情勢等議題，藉由言詞論述的主導權來表達我國在國防戰略上的必須改變。. 第四節. 陳水扁時期. 台灣的國防政策始終與中國依直存在著密切的關係，兩岸關係架構著台灣國防方向的關鍵。2000 年至 2008 年是近幾十年來兩岸關係張力最大的時期，原因在於當時兩岸政府所立足的政治原則全然不同，中國方面堅持兩岸同屬於「一個中國」，而台灣則堅持陳水扁在 2002 年於東京所發表之「一邊一國」理論。如此巨大的政治衝突，給了當時執政的民進黨在國防政策上重新論述的機會，較前期更具攻擊意識。陳水扁的「一邊一國」理論甚至比李登輝時期所言兩岸之間屬於「特殊的國與國關係」的主張更具直接性，從此也可看出民進黨陳水扁時期在國防政策及國防戰略上所欲傳達的想法與李登輝時期之間莫大的差異。陳水扁的國防理念可從其餘 2000 年競選總統時所發表之「新世紀出路陳水扁藍圖」一書中看出。書中認為基於「攻擊乃是最佳防禦」原則，「國軍必要發展海、空防衛武力的軍事力量，研發中、短程對地飛彈與巡弋飛彈等遠距離投射武器系統的研製與部署，發展深入敵境精確打擊能力，使敵方具威脅性的重要政軍目標均涵蓋於國軍火力投射範圍，將國家防衛縱深向前推進至敵人領土上，提高我方軍事嚇阻能力與安全係數」。從上述明確看出民進黨認為台灣應將發展遠攻武器，高準確度的巡弋飛彈列為國防研發的重點。據此即可看出陳水扁時期所強調的軍備武器攻擊與敵對的概念，屆以符合其主張的國防戰略論述。此外，書中指出：基於保衛國家安全，髓然我國不會主動採取任何攻擊性軍事行動，但面對敵方大規模軍事衝突且無可避免時，我國將斷然使用武裝力量，將敵軍擊毀於境外，摧毀於戰場縱深之後方基地，癱瘓敵方之本土目標。因此，一旦台灣受到軍事攻擊時，國軍有權針對敵人攻擊行動採取必要的防衛措施，敵人一切具有威脅性的軍事目標與設施，都可能成為我軍攻擊目標，並採取立刻而有效的反制措施，這些措施包含先制性攻擊行動在內，以 19.

(28) 有效摧毀、癱瘓敵人的戰爭機器，維護國家命脈。文中多次表達「攻擊」的意涵，藉以保衛我國國家安全，與李登輝時期著重台、澎、金、馬的防衛，以「守勢防衛」的論述為主有著明顯的差異。(周俊宏，2013) 2000 年陳水扁就職後提出「決戰境外」的作戰思想，強調要將「守勢防禦」調整為「攻勢防禦」，積極籌建源頭打擊力量，建構癱瘓敵人發動戰爭的能力，優先強化海空軍，發展深入敵境的精確打擊能力，將防衛縱深推至敵人領土上等等。當年國防報告書中即強調中共武力犯台室我國安全的最大威脅，其犯台的兵力包括路、海、空軍及其二砲部隊，而飛彈保和攻擊罪最為嚴重之威脅。對國防戰略的更改作出解釋，提到變更原因在於國軍自「精實案」實施後，新一代兵力已經獲的精進，且具備主動戰略條件，並有能力遂行反制作戰，故將原有之「防衛固守、有效嚇阻」的戰略構想，調整為「有效嚇阻、防衛固守」並建立適當的有效嚇阻武力。自此可看出，我國在國防戰略上一改李登輝時期以來的「守勢國防」論述，開始了陳水扁時期所欲傳達的敵對、攻擊的「攻勢國防」階段。(張宏國，民 103 年) 2002 年國防報告書中，則首次將我國軍事戰略由「制空、制海、反登陸」調整為「制空、制海、地面防衛」，並採取「攻勢防衛」的建軍理念，主張「阻敵彼岸、滯敵攻勢」。同時提出「國土防衛」的戰略構想，藉以突顯李登輝執政後期「防衛固守、有效嚇阻」軍事戰略中的「有效嚇阻」部分。在陳水扁 2006 年國防報告中提到，我國當前國防政策指導以「預防戰爭」、「國土防衛」、「反恐制變」為基本目標。而軍事戰略為「有效嚇阻、防衛固守」，借具備嚇阻之防衛戰力達到「預防戰爭」目的，可看出陳水扁自上任以來在國防軍事戰略的一貫脈絡，藉由主動的軍事嚇阻能力以達止戰、預防戰爭的想法。其認為攻勢乃是最佳的防禦，雖然台灣自身沒有挑起戰爭的理由，但是若敵人挑起戰爭，則我方在防禦作戰的前提下仍應該具備有攻擊的能力，以建立威嚇戰略，避免戰禍以保衛國土。經上述可知，在陳水扁時期於國防政策上尋求攻勢防禦（Offensive Defense）能力的建立，為了達到「決戰境外」的軍事戰略構想，在此一概念之下，發展聯合作戰能力以及研發具備長程精準攻勢性武器投射能力即成為此時期國防科技研發的主要面向。也因此陳水扁政府於執政期間致力發展長程反制武器（如雄二 E 戰術性反制飛彈、雄二飛彈等），甚至在漢光十 20.

(29) 七、十八號演習中，空軍即針對長程攻擊能力進行模擬演練，期間也盛傳台灣軍方將以中國三峽大壩為目標，引起不小討論。由上述可知，陳水扁時期也藉由強調長程武器的攻擊能力，來契合執政時所欲傳達的攻勢國防論述。. 第五節. 馬英九時期. 台灣國家發展與國防政策、國防戰略與兩岸關係相關極大，在馬英九政府時期，兩岸關係有了大方向的變化。國民黨於 2008 年重新執政以後，兩岸政策在「一個中國」的認知上取得了共識，此一共識上的轉折，迅速改變了雙方的關係，也讓我國國防政策及戰略有了改變的契機，在論述上與陳水扁時期的「攻勢國防」有了極大的反差。但儘管兩岸互動日趨頻繁，在軍事威脅與戰爭風險方面，中共對台軍事部署並未明顯的改變，在「反分裂國家法」的框架下，中共仍未放棄以非和平手段，以及其他措施解決「台海問題」的法理性。台灣將中國事為主要威脅者，不僅是因為中國的飛彈部署為明顯而立即的威脅，中國方面的軍事部署同時也傳遞中共有意以非和平手段處理兩岸問題的政治訊息。話雖如此，兩岸之間的關係，自馬英九上台後，我國單方面不斷的釋出善意，無論是在政治上的共識、經濟上的往來、ECFA 的簽訂皆是如此，可看出馬英九政府不再將兩岸議題定位為衝突、敵對，取而代之的是尋求和解及合作，以此概念重新論述我國國防政策與戰略。於「守勢國防」戰略思維下，馬英九於競選期間提出了「固若磐石（Hard ROC）」的中心指導概念，根據競選時提出之「國防白皮書」的內容，「固若磐石」指的是：「以守勢戰略為指導，建立「嚇不了」、「咬不住」、「吞不下」、「打不碎」的整體防衛軍力。當戰爭不可避免時，將充分利用力、空、時之有利條件。快速用兵，以贏得序戰勝利，擾亂敵用兵節奏，爭取轉圜時間。」此外，對於馬英九來說，國家安全的概念不只限於國防領域，兩岸政策與外交政策都是國家安全的重要性，在這樣的思維下，台海安全的一個很重要元素就是改善兩岸關係。(周俊宏，2013) 在雙方軍力明顯不平衡的狀況下，找出我國在科技技術上的優點定尋求中共軍事發展上關鍵要害，發展國軍「不對稱戰力」，遂行防衛作戰時，能運用有力時間與空間，癱瘓或阻滯 21.

(30) 敵之攻勢，進而擊潰進犯之敵軍，成為馬英九政府在國防論述上的主要方向。可以窺見，不管是不與中共軍備競賽抑或發展不對稱戰力等說法，馬英九政府軍事以前述提到之「和解」、「防衛」的想法為前提，藉此論述與民進黨時期響佐之「守勢國防」馬英九政府與民進黨陳水扁政府在論述上有極大差異，國民黨政府認為中共因為經濟崛起直接促使軍事武力的蓬勃發展我國軍備武力的量上與中共的競爭變的無意義，就算在長程武器的研發有所進展也無法保證我國國防的安全，因舞將國防戰備發展重點放在發展「不對稱戰力」以及以守勢代替攻勢，確保我國國防安全，此舉，同樣是為迎合其「守勢國防」的論述。並針對兩岸政策主張在中華民國憲法架構下，維持台海「不統、不獨、不武」的現狀，也主張在「九二共識」、「一中各表」的原則上推動兩岸交流，透過更多深度接觸，逐漸累積互信擱置爭議，並軟、硬實力交互為用。 2012 年四年期國防總檢討一書提到我國的「戰備思考」，不能單純把國防放在軍事上，因為兩岸關係的改善、經濟發展、乃至教育、文化交流等，都是一種「隱性國防」，必須讓中國不會思考要用「非和平」方式解決兩岸爭端，並結合台灣防衛三道防線，所為三道防線就是「兩岸和解制度化」、「加強台灣對國際社會的貢獻」、「結合國防和外交」，我國必須要利用這三道防線，來強化台灣安全，從三道防線的排序可知，國防武力的解決方式是最下策。也不斷的詮釋台灣國防安全的防禦不應依靠武器的追逐，必須透過外交與國防的策略達到上述目的，也因此馬英九在國防戰略上所傳達的便是如期在國防報告書上所闡述的，朝向守勢國防的道路邁進。. 22.

(31) 第肆章國防預算與國防軍備第一節. 國防預算. 國防預算乃是檢驗及觀察一國戰力最直接的數據，亦關係著國家的安全，而陸、海、空軍三軍為國防預算主要的分配對象，但歸因於國防預算有限，如何適切合宜的分配國防預算便是一個重要的課題。影響國防預算分配的因素多樣，期編配與當前國家的國防戰略、國防政策的方向有著極大的相關，我國在 1996 至 2015 年歷經兩次政黨輪替，三任總統國防事務的演變由重視地面戰力、制海權、制空權到強調各軍種聯合防衛作戰，國防戰略也因為兩岸之間的微妙關係，在政黨輪替之後由守勢國防轉變成攻勢國防再變更回守勢國防。因此國防戰略及政策上的改變，使的國防預算編列是否也隨著國防政策的變遷而有所增減是值得注意的變項。依據 101 年度中央政府總預算編制作業手冊歲出政事別科目歸類原則與範圍，我國歲出政事別科目區分為大分類、中分類及業務計劃三個層次。其中「國防支出」為大分類，其歸納範圍及定義為凡國防部本部及所屬三軍之裝備、軍事、設施、工程及設備、軍事行政、政治作戰、作戰教育訓練、情報、動員、通信、補給修護、裝備、勤務支援、軍事人員等有關軍事之支出均屬之。(蘇民，民 103 年) 我國年度國防預算提出系依據國防部的國軍計畫預算制度年度實施的一項作業。乃是根據我國建軍構想、兵力整建規劃、軍事戰略構想、戰略情報判斷及備戰計畫，分析設計出一套中程方案。在此方案內包括了平時、戰時所需之人員作業維持費用及國防投資；然再依據此一方案，提出年度國防施政計畫與國防預算。依現有兵力、當前威脅、任務分類及有限國力，以有限的資源來規劃我國應有的兵力及國防預算。國防預算之編列，對內需兼顧政府財政與國際民生之需求，對外考量國際情勢與因應兩岸軍備情勢的發展。在了解國防預算的頒獵情況及原則後，即可明確的體會到國防預算與一國國防政策、國防戰略與建軍方向的及大相關。近十餘年來我國的政黨輪替，國防戰略、國防政策亦有所變化，由下表 4-1 即可看出我國國防預算的增減，同時也呈現出這 30 年來國防預算佔我國中央 23.

(32) 政府總預算及國內生產毛額 GDP（Gross Domestic Product, GDP）的比例。我國國防預算總額對在這 30 年來在 1500 億至 3000 億之間。. 表 4-1 我國 1987~2015 年國防預算、GDP 及中央政府總預算統計表單位:百萬元西元年. 國防預算. GDP. 國防預算佔 GDP 比率. 中央政府總預算. 國防預算佔中央政府總預算比率. 1987. 155,274. 3,344,962. 4.64%. 418,962. 37.06%. 1988. 167,009. 3,615,319. 4.62%. 470,255. 35.51%. 1989. 187,908. 4,033,071. 4.66%. 549,200. 34.21%. 1990. 210,974. 4,480,288. 4.71%. 673,201. 31.34%. 1991. 227,099. 5,023,763. 4.52%. 804,558. 28.23%. 1992. 239,398. 5,614,679. 4.26%. 945,225. 25.33%. 1993. 253,511. 6,205,338. 4.09%. 1,031,131. 24.59%. 1994. 242,490. 6,784,442. 3.57%. 1,024,255. 23.67%. 1995. 234,073. 7,396,650. 3.16%. 996,698. 23.48%. 1996. 244,125. 8,036,590. 3.04%. 1,085,077. 22.50%. 1997. 253,417. 8,717,241. 2.91%. 1,151,762. 22.00%. 1998. 257,125. 9,381,141. 2.74%. 1,187,011. 21.66%. 1999. 263,166. 9,815,595. 2.68%. 1,281,996. 20.53%. 2000. 268,500. 10,351,260. 2.59%. 1,543,100. 17.40%. 2001. 237,742. 10,158,209. 2.34%. 1,559,700. 15.24%. 2002. 225,243. 10,680,883. 2.11%. 1,551,943. 14.51%. 2003. 227,740. 10,965,866. 2.08%. 1,618,130. 14.07%. 2004. 248,910. 11,649,645. 2.14%. 1,564,799. 15.91%. 2005. 248,547. 12,092,254. 2.06%. 1,566,968. 15.86%. 2006. 237,093. 12,640,803. 1.88%. 1,529,815. 15.50%. 2007. 256,690. 13,407,062. 1.91%. 1,552,031. 16.54%. 2008. 282,409. 13,150,950. 2.15%. 1,617,674. 17.46%. 2009. 291,242. 12,961,656. 2.25%. 1,714,820. 16.98%. 2010. 276,783. 14,119,213. 1.96%. 1,654,428. 16.73%. 2011. 284,185. 14,312,200. 1.99%. 1,734,434. 16.38%. 2012. 303,395. 14,686,917. 2.07%. 1,882,402. 16.12%. 2013. 288,950. 15,230,739. 1.90%. 1,855,853. 15.57%. 2014. 291,362. 16,097,400. 1.81%. 1,853,586. 15.72%. 2015. 305,969. 16,687,855. 1.83%. 1,934,636. 15.82%. 資料來源：1.行政院主計處歷年中央政府收支概況表 24.

(33) 2.圖表由作者自行繪製. 1987至2015年國防預算 350,000 300,000. (. 金 250,000 額 200,000 百 150,000 萬元 100,000. ). 50,000 0 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 年度. 圖 4-1 1987 年至 2015 年國防預算趨勢圖資料來源：1.行政院主計處歷年中央政府收支概況表 2.圖表由作者自行繪製但區分各總統的為主的預算區間在李登輝任職的 1988 年至 1999 年期間，其國防預算是處於大幅增長的情況，由最初的 1667 億元迅速的提升到 2631 億元，其累積成長率高達 158%，以純粹數值而言，在近三任總統任內是最高幅度的，但是從另一個角度來對比，在 1988 年至 1999 年期間，我國 GDP 值也從 3 兆 6,153 億元成長到 9 兆 8,155 億元，其累積成長率高達 271%，此一區間是我國經濟起飛的輝煌年代，每年以近兩位數字成長，國家財政資源充足，也相對在中央政府總預算可以看出，由 4702 億元提升到 1 兆 2819 億元，整體可用預算額度成長的高達 272%，從一數字可以解釋為何這 12 年間國防預算有 1.58 倍的躍升，但是細細觀察續值卻也反映出一個重大的質疑，李登輝總統任內對國防預算的重視程度似乎也有重大改變。 1988 年時國防預算佔 GDP 比率為 4.62%，迄 1999 年時卻僅剩下 2.68%，我可以可以很明顯看到，雖然在金額上國防預算已有了大幅的成長，但在比率上已經有了質的變化，1988 年中央政府總預算之中，國防預算佔了 35.51%，是為各項預算類之中首位，但是到了李登輝總統卸任的那年，貿然降至 20.53%，其相關資源已另行分配到教育及經濟兩大領域。再另以當時的時空環境而言，1995 年 5 月 22 日，美國總統柯林頓決定允許時任中華民國 25.

(34) 總統李登輝於當年 6 月的第一周到美進行「非官方的、私人的訪問」，參加康奈爾大學的畢業典禮，打破了將近 17 年未有中華民國最高層官員訪美的慣例。中華人民共和國認為美國此舉助長臺灣內部謀求獨立的政治勢力。鑑此，1995 年 7 月至 11 月 23 日期間，中華人民共和國第一次飛彈發射及軍事演習，表示抗議李登輝訪問美國。1996 年 3 月 8 日至 3 月 25 日期間，第二次飛彈發射及軍事演習。時臺灣即將在 3 月 23 日舉行第一次總統直接選舉。飛彈落點在基隆及高雄外海。當時，有消息稱將攻佔馬祖的東莒島。中華民國國軍以及飛彈部隊進入最高警戒。3 月 8 日當天美國立刻宣布獨立號航艦戰鬥群部署到臺灣東北海域。1996 年 3 月 11 日，美國海軍自波斯灣加派尼米茲號航空母艦戰鬥群前往臺灣東部海域，預定與獨立號航空母艦戰鬥群會合。另一方面，中國人民解放軍海軍潛艇部隊也緊急全部出海抗衡，雙方劍拔弩張。另外，面對一觸即發的臨戰狀態，美國、日本、菲律賓及馬來西亞等國皆已準備自臺灣撤僑。(維基百科，https://zh.wikipedia.org/wiki/) 1996 年時，解放軍一份「聯合九六一」演習計畫被劉連昆洩露給我國。這份計畫顯示，如果選舉出現「最壞的結果」時，「聯合九六一」軍事演習隨時可以改變成真正的軍事行動。當時我國政府獲得此一計畫後，立刻傳達此一消息給美國，美國因而派遣尼米茲號航空母艦與獨立號航空母艦靠近臺海，以具體行動阻止了中華人民共和國武力攻臺的軍事企圖。解放軍後來在美國壓力下，修改了這項行動方針，採「三不原則」，即一、發射飛彈不會飛越臺灣本島上空，二、海軍空軍不超越臺海中線，三、即使舉行登陸演習，不會實際去占領臺灣的島嶼等。解放軍在演習時發射了飛彈，但沒有使用實彈的彈頭。從外部因素而言，一個國家整體國防預算跟假想的動向有極為密切的關係，在當時解放軍以台灣獨立便攻打台灣的軍事戰略，國防預算卻從佔 GDP 比率的 4.62%降至 2.68%，顯見該項預算額度的編列已經脫離了外在因素的控制，筆者在此做一個推測，因為該項事件發現解放軍對台動武是僅於「台獨」情況才會發生，而我國政府只要控制該項事件不觸及中共底限，則該台的可能性會大幅度的減少。另一個角度而言，在台海飛彈危機之時，解決該項事件係因為美國的介入，要解決外部最大威脅，非以自身武力來抗衡，故再以高預算額度投資國防武力，似乎不是一件合乎成本效益的選項。李登輝任職總統期間，對於國防預算的編列，已產生了根本性的轉變，在經濟蓬勃發展 26.

(35) 的情況下，國家可用財政資源大幅的提升，但是社會也對於經濟的重視程度轉為最優先，故以資源有限的角度分析，國防相對而言對當時社會環境，已退居更後面的排序。 2000 年陳水扁獲選為中華民國總統，並經再勝選乙次後，任期直達 2008 年，惟在 1999 年時任中華民國總統李登輝在台北時間 1999 年 7 月 9 日下午接受德國之聲錄影專訪時提出，即 1991 年修憲後，中華民國政府已將國家領土範圍限定於台、澎、金、馬，正副總統與國會議員也僅由台灣選出，並也承認中華人民共和國的合法性。台灣和中國大陸的關係早就已經是「國家與國家」，或「至少是特殊的國與國的關係」，而非「一合法政府、一叛亂團體」，或「一中央政府、一地方政府」的內部關係。該項國與國關係的論點，被後續定調為「兩國論」，引發了中共政府的強烈反應。在該談話結束後兩天，中國共產黨中央台辦、國務院台辦發言人發表談話，直接點名批評李登輝「公然把兩岸關係歪曲為國與國關係，暴露其一貫蓄意分裂中國領土和主權的政治本質」，措詞嚴厲地批評李登輝與台獨分裂勢力主張沆瀣一氣，認為李登輝的路線以從「獨台」轉向「台獨」。之後，停止海協、海基兩會交流對話機制，也決定台辦官員暫停赴台。也就是說，對中共而言，在兩國論甫推出之際，中共高層認定台灣就是要「放棄一個中國」，以兩國論走向台灣獨立，並試圖形成政策。簡單來講，中華人民共和國官方認為台灣當局的自主意識已經從過去的「暗獨」走向「明獨」的獨立意識道路。隨後 2005 年 3 月中共通過針對台灣海峽兩岸關係的中華人民共和國基本法律《反分裂國家法》，當天經中華人民共和國主席胡錦濤簽署並立即予以實施。該法律的主要內容是鼓勵兩岸繼續交流合作，但同時也首次明確提出了在三種情況下中國大陸可使用「非和平方式達到國家統一」，外界將焦點集中在三大條件中的最後一項，即「和平統一的可能性完全喪失」，這被認為是一項可以被非常靈活解釋的條件。另外第八條也允許國務院在必要時先採取行動，隨後再向全國最高權力機關人民代表大會通報，等於授權中國人民解放軍可以先斬後奏。在外部最大假想敵中共定調於隨時可對「台獨」動武情況下，陳水扁在國防報告白皮書中也明顯的，將當時的國防政策設定為「攻勢防禦」的型態之中，以飛彈的攻擊性武器，可對敵對一方實施針對傷害，使其評估攻擊我國亦會受到強大傷害的情況下，不敢輕言動武。當時的國防策略，需建構我國強大境外打擊能力，尤其是飛彈系統可遠端攻擊敵方重要政經設施為優先，但是因我國傳統軍事戰略是以聯合防禦為主，最大軍售來源國美國也是管 27.

(36) 制僅提供我方防禦性武器，故再需滿足總統擬定之國防政策，須採取自行研發的方式獲得中長程飛彈，並大幅更換我三軍軍備武器，全面轉換為具戰略打擊之型態。就審視陳水扁任職的 8 年期間，國防預算由 2,685 億元，提升到 2,824 億元，其累積成長率為 105%，以純粹數值而言，遠低於前任總統，再從另一個角度來對比，在 2000 年至 2008 年期間，我國 GDP 值從 10 兆 3,512 億元成長到 13 兆 1,509 億元，其累積成長率為 127%，此一區間我國經濟成長率已大幅降低，不再以兩位成長。就當時國防政策而言，應投入大幅度的研發經費及軍事武器換裝費用，來達國家元首所立下的國防白皮書及四年期國防檢討總報告，惟從中央政府總體預算來看，國防預算固定排名於第三順位，且佔 GDP 值比率從 2.59%降至 2.19%，並在 2006 年低至 1.88%，就實際數值分析，陳水扁政府雖有立下國防政策，但在軍備實況，完全無法達成其目標，且就預算編列的角度剖析，其對國防預算日漸消減，並在此一時期推出裁軍政策，將國軍員額定下從 38.5 萬人裁減至 21.5 萬人的十年期兵力精簡政策。 2009 年至 2015 年馬英九擔任總統期間，國防預算由 2,912 億元，提升到 3,059 億元，其累積成長率為 105%，與前任的陳水扁總統相同，相對於同一時期 GDP 值自 12 兆 9,616 億元發展至 16 兆 6,878 億元，累積成長率為 128%，相較於陳水扁時期的經濟成長率，兩個時前的經濟背景極為相似，但是兩任總統在國防政策上卻有截然不同的方向，馬英九時期採取「守勢防禦」，而當時整體社會的資源也是傾向以教育及經濟為主的分配體制，故整體馬英九任內的 8 年期間，在預算整體分配來說比對陳水扁時期，不論是在 GDP 或中央政府總預算都是雷同，但是延續陳水扁時期逐年比率的態勢，在馬英九時期，國防預算更是持續呈現一個下降的趨勢，並落實前一任陳水扁的政策，在軍隊的編制數量及裝備上，賡續延續人員精簡的方向。在馬英九任內期間，因為洪仲秋事件涉及軍中人權，及軍事檢察署是否具專屬管轄權等新聞議題，引起臺灣社會高度關注，要求軍隊社會化，最後促成軍審法於三日內完成修法，在承平時期，將軍人審判從軍法體系全面移至民間司法單位這個對大幅度的軍事變革，不論是在本國或是其他國家上都是一大創舉，也在國軍上是一記重大的心理打擊，鑑於此時空背景，顯見國軍在社會地位之中也落於次等的情況，這也可能是於國防預算降至 GDP 值得 1.83%，創下最低的比率，重要的一大影響因素。 28.

(37) 國防預算佔中央政府總預算由 1987 年至 1999 年間的 20%~37%，到 2000 年至 2015 年約 15%~17%，而佔我國 GDP 約在 1.8%~4.6%之間。縱使我國 GDP 在 1987 年至 2015 年間成長 498%，我國中央政府總預算亦成長 461%，為國防預算僅成長 197%，顯見國防預算始終跟不上前述兩項指標的成長。另考量近 30 年間通貨膨脹，國防預算的成長恐怕非實記帳面上的正成長，而是負成長。 40.00% 35.00% 國防預算佔中央政府總預算比率. 30.00%. 25.00% 20.00% 15.00%. 國防預算佔 GDP比率. 10.00% 5.00% 0.00% 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015. 圖 4-2 1987 年至 2015 年國防預算佔中央政府總預算及 GDP 比率資料來源：1.行政院主計處歷年中央政府收支概況表 2.圖表由作者自行繪製筆者再嘗試將 1987 年至 2015 年期間國防預算佔 GDP 值的關係，利用 OLS 來估計迴歸方程是以探討其關聯，以 1987 年至 2015 年期間共取 29 年為自變數，另以國防預算佔 GDP(國民生產毛額)比率為應變數，嘗試建立迴歸模型，並實施迴歸模型的統計推論，俾掌握模型，並解釋其關係。先初步建立國防預算佔 GDP 比率 Y 是年份 X 的函數，年份越多比率應增加，因此設立 29.

(38) 迴歸模型如下：. 採取最小平方法求取α 、β ，並將信賴度設定為 95%。結果可得係數. t 統計. 標準誤. P-值. 截距. 2.284511. 0.185579. 12.31016. 1.38E-12. X 變數 (西元年). -0.00113. 9.27E-05. -12.1567. 1.84E-12. 迴歸統計 R 的倍數. 0.919524. R 平方. 0.845524. 調整的 R 平方. 0.839802. 標準誤. 0.004179. 觀察值個數. 29. ANOVA 自由度. SS. MS. 迴歸. 1. 0.00258. 0.00258. 殘差. 27. 0.000471. 1.75E-05. 總和. 28. 0.003052. 由上述結果可知. F 147.7842. 顯著值 1.84E-12. =0.91，F=147.78，在α =0.05 水準下，因為 F=147.78 大於. 具解釋能力，可以接受。另外，可以檢定國防預算佔 GDP 比率對年份是否有正的線性關係，設立兩個假設如下：. 由上表可知 t 值為 t=-12.1567，大於. ，故接受. ，因此知國防預算佔 GDP. 比率對西元年是有負的關係，亦既年份越大，國防預算佔 GDP 比率越小。由上述可得估計的迴歸方程式為： 30.

(39) 此即表示國防預算佔 GDP 比率對年份具有負向的關係，年份每增加 1 年，國防預算佔 GDP 比率下降 0.113%。另外再另用殘差分析來估算回歸模型中誤差項是否符合假設。殘差輸出觀察值. 預測 Y. 殘差. 標準化殘差. 1. 0.044291. 0.002108966. 0.513972341. 2. 0.043164. 0.003036404. 0.739996756. 3. 0.042036. 0.004563842. 1.112246134. 4. 0.040909. 0.006191281. 1.508866339. 5. 0.039781. 0.005418719. 1.320586692. 6. 0.038654. 0.003946158. 0.961711256. 7. 0.037526. 0.003373596. 0.822173264. 8. 0.036399. -0.000698966. -0.170343678. 9. 0.035272. -0.003671527. -0.894781521. 10. 0.034144. -0.003744089. -0.912465378. 11. 0.033017. -0.00391665. -0.954520061. 12. 0.031889. -0.004489212. -1.094058053. 13. 0.030762. -0.003961773. -0.965516947. 14. 0.029634. -0.003734335. -0.910088322. 15. 0.028507. -0.005106897. -1.244592931. 16. 0.027379. -0.006279458. -1.530355886. 17. 0.026252. -0.00545202. -1.328702298. 18. 0.025125. -0.003724581. -0.907711266. 19. 0.023997. -0.003397143. -0.827911813. 20. 0.02287. -0.004069704. -0.991820633. 21. 0.021742. -0.002642266. -0.643942082. 22. 0.020615. 0.000885172. 0.215723839. 23. 0.019487. 0.003012611. 0.73419818. 24. 0.01836. 0.001240049. 0.302210262. 25. 0.017233. 0.002667488. 0.650088813. 26. 0.016105. 0.004594926. 1.119821499. 27. 0.014978. 0.004022365. 0.980283507. 28. 0.01385. 0.004249803. 1.035712132. 29. 0.012723. 0.005577241. 1.359219856. 31.

(40) 圖 4-3 1987 年至 2015 年國防預算佔 GDP 比率迴歸殘差圖資料來源：1.行政院主計處歷年中央政府收支概況表 2.圖表由作者自行繪製在圖 4-3 的殘差突顯示合乎迴歸模型的假設，也代表我國的國防預算佔 GDP 值的比率呈現一個逐年下降的趨勢，依目前國際對國防預算表示合理的比率約為 3%區間，我國在 1997 年李登輝擔任總統期間便已跌破 3%的上限，其後的陳水扁及馬英九競選期間或是任職總統期間皆有針對軍人或眷屬生明惟持在 3%的上限，惟實際分析國防預算後發現，整體社會員竟對國防預算已列為較次之的資源分配行列，是一個顯見的事實。再從線性迴歸圖上我們也可發現到，在李登輝及陳水扁執政期間，對於國防預算的刪減上，有較大幅度的執行，而時至馬英九擔任總統時期，其下降趨勢較為緩和許多，但是自 1997 年開始的兵員的精簡案，在國軍規模由 46 萬大軍，逐年已調整 21.5 萬規模，其從事國防事務人員所需薪資支出也相對大幅下降，所以相對於每位國軍人員的薪資及軍備，就究竟是否 32.

(41) 有增加的情況，值得探討。筆者再嘗試將 1989 年至 2015 年期間國防預算佔 GDP 值的關係，區分為李登輝、陳水變及馬英九等三個時期來區分，重新利用 OLS 來估計迴歸方程是以探討其關聯，以 1989 年至 2015 年期間共取 27 年為自變數，另以國防預算佔 GDP(國民生產毛額)比率為應變數，，並建立虛擬變數，設定 D0 為李登輝時期，D1 為陳水扁時期，D2 為馬英九時期，並實施迴歸模型的統計推論，步建立國防預算佔 GDP 比率 Y 是年份 X 的函數，年份越多比率應增加，因此設立迴歸模型如下：. 採取最小平方法求取α 、β ，並將信賴度設定為 95%。結果可得係數. t 統計. 標準誤. P-值. 截距. 3.318741. 0.400592. 8.284599. 2.34E-08. 年代(西元)X. -0.00165. 0.000201. -8.19531. 2.83E-08. 虛擬變數 D1. 0.001523. 0.002413. 0.630916. 0.534316. 虛擬變數 D2. 0.012759. 0.003781. 3.374244. 0.002617. 迴歸統計 R 的倍數. 0.957431. R 平方. 0.916673. 調整的 R 平方. 0.905805. 標準誤. 0.002931. 觀察值個數. 27. ANOVA 自由度. SS. MS. 迴歸. 3. 0.002174. 0.000725. 殘差. 23. 0.000198. 8.59E-06. 總和. 26. 0.002372. 由上述結果可知. F 84.34074. 顯著值 1.47E-12. =0.957，該迴歸模型的配合度或姉是能力很高，由 F 統計檢定量為 33.

(42) 84.34，大於臨界值. ，因此在α =0.05 顯著水準下，拒絕. ，此即表示，解數變. 數對自變數有聯合解釋能力。由上述可得回歸式為：. 亦表示陳水扁時期較李登輝時期多了 0.001523%，而馬英九時期又多了 0.012759%，在此 1989 年至 2015 年期間，整體國防預算佔 GDP%的比率是呈現下滑的結果。就我國國防預算列、支出而言，國防預算大致可區分為「人員維持」、「軍事投資」及「作業維持」等 3 大區塊。就近 30 年來國防預算比例來看，人員維持費一直是最大的負擔，2006 年以前所佔比例超過了 50%，自國軍精實案及後續的精進案展現了綜效，才逐步降低到 37%~49%之間，而軍事投資及作業維持費因受到人員維持費的長期排擠，所以都只有佔 20% 左右，在這有限的軍事投資比率上想要大舉提升武器系統效能及數量之困難度就相對提高不少。. 表 4-2 我國 1999 年至 2015 年預算三區分佔國防預算比率統計表西元年. 人員維持. 作業維持. 軍事投資. 其他. 1999. 50.02%. 19.34%. 30.64%. 2000. 54.03%. 20.75%. 22.74%. 2.48%. 2001. 51.62%. 21.08%. 23.27%. 4.03%. 2002. 54.72%. 20.48%. 21.02%. 3.77%. 2003. 56.61%. 20.43%. 20.58%. 2.37%. 2004. 50.24%. 22.54%. 25.36%. 1.86%. 2005. 55.34%. 19.63%. 23.21%. 1.82%. 2006. 57.04%. 19.59%. 21.52%. 1.85%. 2007. 45.42%. 24.57%. 28.48%. 1.54%. 2008. 37.87%. 24.79%. 35.94%. 1.38%. 2009. 40.02%. 30.10%. 28.42%. 1.44%. 2010. 45.49%. 24.88%. 28.07%. 1.55%. 2011. 47.52%. 23.22%. 27.73%. 1.51%. 2012. 49.01%. 22.31%. 27.26%. 1.42%. 2013. 49.92%. 22.61%. 26.00%. 1.47%. 2014. 48.95%. 21.99%. 27.61%. 1.55%. 2015. 45.24%. 22.44%. 30.75%. 1.57%. 34. ---.

(43) 資料來源：1.行政院主計處歷年法定預算表 2.圖表由作者自行繪製. 60% 人員維持. 50%. 40% 作業維持. 百分 30% 比 20%. 軍事投資. 10%. 0%. 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 年度. 圖 4-4 1999 年至 2015 年預算三區分佔國防預算比率統計圖資料來源：1.行政院主計處歷年中央政府收支概況表 2.圖表由作者自行繪製. 第二節. 軍備現況. 中華民國國軍目前有 21.5 萬現役人員，在世界現役軍事人員的排行榜的總量為第 16 名，有 1,657,000 人屬於常備軍。以目前台灣月約為 2300 萬的人口規模來說，在世界軍事規模中軍人佔人口比例算高，應為維持 0.7~0.6%，故在中華民國國防部於 1994 年提出的「十年兵力規劃」相關報告中，計畫是將國軍總員額削減至四十萬人以下，將官員額由近千人削減至四 35.