第三章 美國賭博合法化歷程
仔細審視上述關於「賭博」的一般解釋（辭典）和學者們對於「賭博」定義，
可以發現彩券即「賭博」的答案。孫義雄（1996）也提到，賭博給一般民眾「不
正當」、「不太光明」的感覺，所以要在臺灣發行運動彩券面臨賭博所帶來的負面
印象，因此本研究擬從美國發行彩券的現狀，分析國外發行彩券和運動彩券的過
程和經驗，以供臺灣未來發行運動彩券的參考。
目前全世界有八十九個國家，將近兩百個發行機構在發行彩券，其中亞洲便
有十三個國家發行（中華民國公益彩券網站，2004）。從許多國家發行彩券的現
實情形來看，顯然目前全世界有八十九個國家基於上一節中贊成發行彩券的理由
而發行彩券，因此本研究擬在本節中就美國賭博合法化的歷程來審視美國賭博除
罪化的歷史。
臺灣發行運動彩券的議題是否會引起賭博風氣的相關問題引起贊成與反對
雙方的爭論，事實上賭博事業發達的美國賭博合法化的發展過程並不是一帆風
順，美國也經歷了一段擺蕩在「開賭」與「禁賭」之間的循環式歷程。某段期間
是賭博合法化，一旦民間反對聲浪增加，美國政府又將立場變換到反對賭博合法
化。換句話說，美國政府對於賭博的政策是在「開賭」與「禁賭」兩者之間變換。
美國政府立場的變換是隨著民間聲浪而變動的，一旦民間聲浪較低，政府有財政
上面的需求，便拋開民眾反對的聲浪發行彩券籌措所需的資金。另外，依據一些
統計也發現，美國人一年花費在賭博上的金額高達三、四千億美元，這個龐大的
金額讓人驚訝（林岩哲，1996）。
關於美國賭博合法化歷程的相關研究中，以沈弘毅（1997）所整理的內容最
為詳盡，因此本研究擬從沈氏的美國賭博合法化歷程的介紹，忠實呈現美國在賭
博合法化歷程中政府、民眾和社會道德互動和影響的過程。分成下列三個部分：
第一波賭博合法化 (the first wave of legalized gambling)─從「北美殖民地期間(the
colonial period in North America)」起至「南北內戰(the Civil War)」。
第二波賭博合法化(the second wave of legalized gambling)─ 從「南北內戰後
(Post-Civil War)」起至「二十世紀初之進步主義 (the Progressive Era) 年代」為止。
第三波賭博合法化 (the third wave of legalized gambling)─ 從「1964 年新罕布夏
州(New Hampshire)核准『彩券』之發售」開始至今。
第一節 第一波賭博合法化時期 (1607-1865)
在這個時期有兩個時間點，一個是1776 年之前—殖民地時期、一個是 1776
年美國獨立建國以後的時期至1865 年南北戰爭結束。
一、北美殖民地時期 (1607-1753)
美國於1753 年獨立運動之前，在北美殖民地的那段期間稱為「殖民地時期
(the colonial era)」。在那段時期，賭博在北美洲印地安原住民的生活中有著很重
要的地位。因為早期英國清教徒也將骰子與撲克牌傳入北美洲。後來北美殖民地
漸漸有大量的歐洲移民移入，對於殖民地政府而言，在財政上與經濟上的壓力很
大，北美殖民地政府向當時的母國大不列顛帝國求助，後來英國議會通過准許於
北美洲發行彩券，但是要擁有英國核准的特許狀才可以發行。之後在北美洲殖民
地的每個郡政府都有發行彩券，可以發現美國最早賭博合法化的方式要追溯到北
美殖民地時期以發行彩券通過賭博合法化。除了彩券之外，當時北美洲流行的賭
博活動還有賽馬、撲克牌、骰子。
北美洲各郡在發行彩券以後最主要的影響是使得殖民地各郡因此獲得建設
上所需的財源。此外，彩券的收益主要用來建設殖民地設施、幫助一些私人組織、
教會與教育機構。例如：哈佛 (Harvard)、普林斯頓 (Princeton)、哥倫比亞
(Columbia)等名校，也是利用政府發行彩券的收益來支持學校建設。雖然發行彩
券的收益被用來發展城市設施、增設學校擴展教育，但是賭博仍受到道德與宗教
團體的譴責，他們認為賭博對上帝是一種不敬的行為。從此賭博的議題變成美國
一項重要的爭論，因為政府對於賭博合法化的立場是站在增加財政收入的角度而
同意開放的，可是政府也受到宗教團體與道德上的壓力，在後面的敘述當中可以
知道為何會有「開賭」與「禁賭」這兩種立場交互變換的情況。
二、美國獨立運動開始至南北戰爭結束 (1754-1865)
其實在1754 年獨立運動開始之前，美國的開國功臣 Benjamin Franklin 曾經
發行彩券，將獲得的收益提供軍隊當作軍餉的用途，1777 年獨立戰爭期間也曾
經發行彩券，主要目的是為了當時北美獨立戰爭美軍軍隊的開支。加上先前曾經
提及北美各地區發行不同的彩券，收益不單是用來提供軍隊的開支，還用於教育
支出上面，美國許多的名校剛開始的成立經費也是透過發行彩券所獲得的收益挹
注。
美國獨立建國之後至南北戰爭爆發之前的期間 (1790-1860)，美國當時 33
州裡面的24 州都利用發行彩券的方式，獲得建設所需的資金。當時大多數美國
各州政府發行彩券情況在當時也反映了一個現象，即社會大眾較支持以「合法賭
博業」之收益作為軍費來源，而非以增稅方式為籌措財政收入的手段。
1831 年由八個州政府所分別支持的彩券，共獲得 6,600 萬美元之收益，這數
目是當年聯邦政府總預算的五倍。也證實了上述的說法，利用發行彩券的方式較
增稅方式更容易獲得財政收入，因為增稅容易受到民眾的反對。
1840 年代，美國賭博業進入商業化，也因為賭博的利益很大，於是出現有
人經營地下賭博業的行為，常出現職業賭徒詐賭的負面消息，這也給了社會改革
者一個很大的動力推動社會改革。美國政府也對賭博業進行管制，地下賭博業也
大幅減少（宋秉明，1994）。另外，社會改革者也利用報紙媒體報導發行彩券間
接導致舞弊的情況，以及說明發行彩券以後，購買的人大多都是社會中所得較低
的民眾。因為聲浪愈來愈大，各州政府順應民意禁止彩券的發行，直接在法律中
規定禁止發行彩券，但是這也造成後來政府立場轉變為開放賭博合法化時必須要
修改法律的主要原因（曾紫玉，1994）。
雖然社會改革者對於賭博的反制已經有所成效，可是無法將賭博行為完全消
滅，有些大城市原本合法的賭博在州政府立法使得賭博變成一種非法的行為之
後，讓賭博業轉入地下，形成一種非法賭博業與當地警察勾結的情形。
賭博在美國民眾心中的情感是有一種矛盾的態度，一方面喜歡因為賭博帶來
的樂趣與無窮的希望，另一方面卻攻擊賭博可能會影響社會經濟秩序以及相關的
負面影響。
第一波賭博合法化時期至美國南北戰爭爆發而結束，主要的賭博事業都受到
戰爭的影響無法繼續經營下去，但是很快的美國政府也因為南北戰爭後需要龐大
的重建資金，立場又轉變成開放賭博事業。
第二節 第二波賭博合法化 (1866-1933)
第二波賭博合法化時期當中，主要有三個時期，一個是南北戰爭戰後重建期
(1866-1899) ， 一 個 時 期 是 進 步 主 義 年 代 (1900-1917) ， 另 一 個 是 禁 賭 年 代
(1920-1933)。
一、南北戰爭戰後重建期 (1866-1899)
南北戰爭對美國來說是個破壞，各州面臨重建破敗的地區，所以各州對財稅
上的需求激增。但考慮到增稅的方式又會遭受到民眾的反對，於是重新開放賭博
合法化，因為這樣引發民眾的反對聲浪最小，又可以馬上獲得所需的資金。這導
致各州短暫恢復彩券發售，形成各自為政的情形，不顧社會大眾的反對聲浪。因
為以前曾經發生過許多違法的事件，對於彩券的發行，美國國會於1890 年通過
一項法律「郵件詐欺法 (Mail Frauds Act)」，禁止郵件透過郵寄發售。美國聯邦
政府制訂這項法律的意圖是為了表示美國政府反對發行彩券的立場。在這段時期
當中所發生最大的弊端是「路易斯安那彩券」事件，這是一件賭博業與政治相互
掛勾的醜聞。該公司於1865 年成立，利用賄賂路易斯安那州有關當局人事的不
正當手段以取得路易斯安那州議會的授權發售，取得25 年的彩券獨家發行權，
且為當時全美國唯一合法發行彩券的公司。而路易斯安那州政府也可以從該公司
獲得每年四萬美元，用途是幫助一家於紐奧良的慈善醫院，這種方式後來也變成
美國社會提高對賭博業接受程度的「建設性策略」。
路易斯安那彩券公司運用手段使反對發行彩券的州議員候選人落選，另一方
面則利用賄賂方式攏絡當選的州議員於議會中通過其經營許可。換句話說，路易
斯安那彩券公司已經控制了民意代表與政府行政官員，也使得該公司在聯邦政府
禁賭的情況下仍然繼續違法的發行彩券，並利用郵購的方式招攬顧客，每年所獲
得的利潤為一千三百萬美元，在當時是一筆非常高的金額。
等到該公司的銷售網深入美國各地，且有90% 的收入是由路易斯安那州以
外獲得時，這種獨家發售彩券的獨佔收益，使得美國社會改革人士認為是一種不
合理的收入，要求政府以實際行動反對「路易斯安那彩券」。聯邦政府遂立法禁
止郵寄任何彩券有關的物品以及藉由代理人或代表人從事營業行為。但是該公司
將其總部遷移到國外以因應此法令規範。
最後，於1895 年美國訂定「反彩券法令」，這一項全面禁止美國境內發行彩
券的法律，終於成功的使該公司無法生存，最後迫使該公司關閉。
二、進步主義年代 (The Progressive Era, 1900-1917)
南北戰爭結束後的重建期間，各州為了財政上的需要而重新發行彩券，當時
的美國社會也容忍各州政府的決策。但是也發生許多負面的事件，其中影響最大
的是路易斯安那彩券事件。這段時期，社會上又出現一群改革者，這些人稱為「進
步主義者」，推動一系列改革運動，主要是揭發企業與政府掛勾、改善社會生活
條件的改革運動為主，影響所及各州都立法宣布禁賭。
進步主義年代當中，最重要的事情是終結賭博場所的經營以及禁酒。1910
年，內華達州將境內所有合法賭場關閉；另外，推動美國聯邦政府立法禁止銷售
與製造含酒精飲料。
關於美國禁酒令的失敗主要是因為碰到全球景氣衰退，政府需要稅收的因素
以及人民對於酒類製品的需求，衍生出許多社會問題，民眾購買私酒造成身體上
的損傷。美國禁酒時代(1920-1933)一共為期 14 年，主因是當時的社會背景有一
種認為人們飲酒將不利於法律的執行與社會秩序的穩定的論述，簡單的說是為了
「經濟、道德與效率」的理由，加上社會改革者、實業家與工廠老闆也認為喝酒
有害勞動力，由於他們不斷的施加壓力，最後由美國國會制訂了「佛斯特法案」
(Volstead Act)，規定全美各地禁止酒類產品的販售，但是除了私人釀製酒類用途
供自用以外，其他一切販售酒類的行為都是非法的。禁酒令的施行反而創造了一
種新的行業—「私酒業者」，加上鄰近的加拿大並沒有禁酒，人們紛紛自尋管道
獲得酒類製品，加上一些私酒業者為了獲取暴利製造假酒或是進行走私活動將酒
類引進美國提供給有需要的民眾，部分民眾也因為喝到假酒造成身體上的傷害，
也對美國社會產生許多的社會問題（薛絢 譯，2002）。
這個例子也顯示民眾的內心需求被政府強力管制，民眾仍會自行解決這種需
求，美國禁酒所帶來的社會成本遠比禁酒前高，說明如下（大陸橋，2002）：
（一）增加民眾因為喝到假酒受到人身傷害的機會
以下的一些數據可以顯示禁酒令實行以後對美國的影響，在實施禁酒令
以後，喝酒的人數反而增加了，美國民眾因為酒精中毒死亡的人數在 1920
年禁酒令實施前是84 人，1927 年光是紐約市因為酒精中毒死亡的人數超過
700 人。
（二）增加刑事案件上的處理成本
以1923 年美國的刑事案件的件數來看，其中超過一半是因為違反禁酒
令被逮捕的人，美國政府一年也為了處理違反禁酒令的案件要多花上一億美
元以貫徹禁酒令，這樣反而造成美國國家財政上的負擔。
小結
這個時期的結果雖然禁賭，但是仍有少數州允許賽馬場的經營。至此美國「合
法賭博」進入「蟄伏期」，也表示第二波賭博合法化至此告一段落。與第一波賭
博合法化時期所發生的改革運動相比，進步主義年代發生的改革運動的理由是
「宗教團體與保守派政治人物施壓」，第一次賭博合法化時期的改革運動發生原
因是「發生許多職業賭徒詐騙事件」。但是這兩次反賭的運動卻仍使賭博轉入地
下化，後來仍擋不住財政上的需求又形成第三波賭博合法化。
三、禁賭年代 (The Prohibition Era, 1920-1933)
美國各州雖然都已經立法禁止賭場與彩券的發行，但是在這段期間，各種的
賭博活動仍在地下活躍，更形成了一種組織型賭博企業，黑社會的加入使得賭博
業形成一種以勢力整合成地區與全國性的系統。這期間發生的重大事件是美國職
棒的「黑襪事件 (“Black Sox” Scandal)」，在美國職棒的世界大賽 (World Series)，
芝加哥白襪隊(Chicago White Sox) 的部分球員接受場外黑社會的賄賂，故意放水
輸給對手辛辛那提紅人隊 (Cincinnati Reds)。另外，在這個時期當中，有部分州
對於賭場又轉向開放。1920-1930 年間，雖然已經禁止賭博，但是各州仍相繼推
動賭博合法化。此外，於1930-1940 年間，各州又開放以前被視為非法的運動賭
博，合法化的州已經有25 州。這段期間雖名為禁賭年代，但是美國各州仍然繼
續推動賭博合法化，理由仍是與先前各州為了財政上的收入，避免以民眾厭惡的
增稅措施來籌措所需財源。
二次世界大戰之後美國國會曾經對於賭博與犯罪做相關研究，研究結果發現
賭博組織犯罪所獲得的金錢不只用於不法的事情上，例如：吸毒、嫖妓。更與政
府官員間掛勾有很大的關係，這份研究報告出現以後令國會議員擔憂，國會議員
要求美國聯邦政府強力立法禁止賭博。
第三節 第三波賭博合法化時期（1964 年以後）
第三波賭博合法化係由 1964 年新罕布夏州發行彩券至今，這也是自 1892
年以來首次由政府主辦的彩券，隨後各州也加入發售彩券，而紐澤西州於 1970
年開始運用行銷手法來發售「週彩券」，該彩券因為價格低廉、開獎頻繁而廣受
歡迎。1974 年，「麻塞諸塞州 (Massachusetts)」首次發行「刮刮樂彩券」並成為
當時最受歡迎的彩券。這種一州發行彩券的影響遍及鄰近各州爭相通過法律將賭
博合法化的效應稱為「骨牌效應 (Domino Effect)」（曾紫玉，1994）。當時有人
將彩券受到歡迎的景象推論合法賭場將遍佈全美各地，但是彩券遍佈美國之因素
與促進合法賭場之設置之因素是不一樣的。理由是發行彩券只需要政府單位立法
通過馬上可以發行，不像賭場的設置必須考慮到當地的情形與民眾的觀感，以及
設立前與設立後的社會經濟與環境評估（陳麗貞，1994；莊德森，1999；謝志明，
2001）。
1975-1976 年間，美國參議院「全國賭博政策委員會 (The Commission on the
National Policy Toward Gambling)」對於賭博合法化與否的結論是應由各州政府各
自管制，即是同意各州可以在必要的時候自行管制賭博活動與相關事業，從最早
對賭博採取容忍的態度轉為主動同意賭博。社會上擔憂發行彩券所獲得的稅收具
有累退性，而美國許多學者也有相關研究指出發行彩券的確有這種現象，但是這
一點已經不是美國民眾擔憂的一環。美國民眾目前擔憂的社會問題，賭博已經不
是排名第一，取而代之的是藥物濫用、墮胎，而且情況有惡化的趨勢（林岩哲，
1996）。這也是為什麼每逢美國總統大選的時候，民主黨與共和黨雙方候選人常
常會對墮胎的議題有相當激烈的爭論，也顯示美國社會認為賭博造成的社會問題
已不如墮胎跟藥物濫用的問題嚴重。
另一個是美國原住民印地安保留區設置賭場的問題，印地安人生活的問題受
到美國政府的重視，美國政府立法准許他們在印地安保留區內成立賭場，並且可
以不受各州政府管制。Claussen & Miller(2001)也說明了印地安保留區的問題，在
印地安保留區約有260個賭場，在1988年由賭場經營所獲得的收入為2.12 億美
元，至1999年則成長為6.07億美元。在有設立賭場的印地安保留區有個現象，該
保留區會吸引鄰近各州以及同州非原住民部落地區的商機。1980年代，在有印地
安保留區賭博協會之前，約有40個州曾經試著使賭博合法化，但結果是失敗的。
到 了1990 年 代 之 後 已 有 25 州 已 設 有 賭 場 ， 這 種 現 象 即 是 「 吞 噬 效 應 」
(Cannibalization)，這種效應也使鄰近各州紛紛設置賭場，因為各州政府也怕自己
州內的資金被吸引到其他州。
吞噬效應是指賭場必定會無所不用其極，設法將賭客留在賭場裡面。在提供
低價，甚至是提供免費的食、衣、住、行、娛樂的行銷手段強力促銷下，其它的
非賭博性產業，能夠有甚麼能力或條件可以和賭場競爭？用不了多少時間，在明
顯缺乏競爭力的情況下，再加上取代效應使得賭場將原本會用在地方經濟的金錢
逐步搾乾之後，地方的非賭博性產業就會因而失去生機、逐一關門，這就是吞噬
效應（葉智魁，1997）。
還有另一個指標事件發生於1985-1986 年，直屬美國總統的「組織性犯罪委
員會 (The President’s Commission on Organize Crime)」認為賭博業總有一天會變
成合法行業，也漸漸不對賭博業可能的組織犯罪繼續做相關的調查（沈弘毅，
1997）。這似乎也說明了美國對於賭博合法化的相關爭論是永無止境的。因為在
1996 年，美國聯邦政府制訂了「H.R. 497」法案，這個法案花費兩年時間與 400
萬美元調查賭博的社會影響，並成立「美國國家賭博影響調查委員會」，其中贊
成與反對成立賭場的議員各佔一半，由柯林頓總統任命 8 名委員組成調查委員
會。該委員會於1996 年 6 月將報告書公布，該報告書的一開頭就把調查的結論
寫出來，「設置賭場並不會增加犯罪」（谷岡，2002）。
美國的職業運動在近年來已經變成美國民眾熱中的投注項目，根據一份研究
報告指出，1999 年，有 37 州（含哥倫比亞特區）發行彩券，43 州允許賽馬押注，
28 州有賭場以及內華達州主辦 142 種合法運動博彩活動 (Claussen & Miller,
2001)。其中以美式足球與美國大學籃球最受到歡迎，90 年代起，大學籃球開始
與超級盃互為賭客喜愛押注的運動賽事。1998 年，拉斯維加斯的莊家在超級盃
上的合法押注金額約有7800 萬美元。此外，有 8000 萬美元的押注金額是押注在
NCAA 男子籃球分區決賽。網際網路的發達也提供了運動賭博投注的方便途徑，
網路賭博也為美國立法者帶來困擾，因為傳統上認為賭博是不好的，且立法加以
限制，因為擔心會造成犯罪事件。此外，也因為網路的加入也變成一種洗錢的管
道。1997 年，佛蒙特州通過立法，主要是防制網路犯罪；美國聯邦調查局也將
立法限制網路上面的賭博活動。由聯邦政府的角度來看，州政府之所以會管制賭
博活動，其法源依據是依反賭博法案為依據。而國會對於網際網路賭博曾通過法
案加以管制，禁止所有透過電話線路進行賭博活動 （蕭愛貞，1999）。
當職業運動員的薪資水準夠高，打放水球的醜聞將會比較少。職業運動聯盟
較為擔心的事情反而是球員藥物濫用的問題；對於職業運動球員配合放水的行為
比較不擔心。至於放水的醜聞也不是不可能發生，除非該位球員常有大筆負債，
否則放水醜聞發生的機會不大。其實，較令人擔心的反而是在大學運動員身上，
因為他們較有可能出現財務上的需求，而且這會影響到運動的本質。一位研究者
曾調查500 位大學運動員，發現他們涉入運動賭博的主要動機是他們對於該項運
動的興趣以及運動的競爭程度。對運動本質連帶的威脅也使運動員認為他們自身
對運動知識的瞭解程度較一般人高，這也誘使運動員憑藉著本身知識去參與賭
博，他們認為可以容易獲取一些金錢上的收入（Claussen & Miller, 2001）。這個
看法也與先前朱文增（2003）的研究一樣，職業運動員的薪資結構差距拉大，才
能有效根絕舞弊的問題。
美國民眾現在比較擔心的是大學運動員參與賭博，他們擔憂會因此喪失運動
本質，以及影響青少年的身心發展（范智明，2002），美國對於賭博的爭論從建
國以來就一直持續到近代，仍是出現立場擺動的情況，這種現象值得注意。
第四節 美國賭博事業的近況
一、賭博為休閒的一種選擇
美國的賭博事業發展至今，賭博已經成為民眾的休閒活動的另一種選擇。
Goldin(1999) 指出，於 1996 年賭場賭博已被視為可接受的一種娛樂，從早期被
視為不道德、具有非法意涵的賭博，經由時間的演變成為一種無害的娛樂
(Claussen & Miller, 2001)。此外，美國國家賭博影響委員會 (National Gambling
Impact Study Committee; NGISC)的一份報告指出，在 1997 年關於休閒方面的支
出有81 億餘美元，其中約有 31 億是花費在賭博上面，這數字實在驚人 (Claussen
& Miller, 2001)。
美國在過去20 年來，對於賭博的看法也從禁止轉變成為可以被接受的一種
娛樂，於1996 年美國民眾已經有 92%的比例認為賭博是可被接受的一種娛樂（見
附表4-1）。
表3-1 近年美國賭博事業發展經歷表 發生年代與內容
彩券 1973 年：7 州合法，金額 20 億美元 1997 年：37 州合法 金額 340 億美元 觀光賭場（Casino） 1973 年：僅有內華達州有賭場
1999 年：28 州合法 共 260 個賭場 賭博產業收入 1987 年：241 億美元
1997 年：500 億美元 曾參與賭博的民眾 1975 年：63%
1998 年：86%
民眾對賭博的態度 1989 年：55%民眾認為是政府的徵稅工具 1996 年：92%民眾認為是可接受的一種娛樂
資料來源：Claussen & Miller(2001). The Gambling Industry and Sports Gambling: A
Stake in the Game? 351-353.
從美國的賭博合法化過程當中可以發現，美國對賭博的態度與看法是時而開
放、時而緊縮。曾紫玉（1994）也提出相同的「鐘擺理論」觀點來說明這種現象。
在美國賭博合法化歷程當中可以看見一個現象，美國政府對於賭博的政策一直是
在法律與民意之間擺動，有時候是消極的禁止賭博，認為賭博是一種非法、不道
德、會導致腐敗；另一種是認為政府對賭博事業應該積極引導有效管理，政府可
以透過賭博合法化將相關賭博活動進行管理，並從中獲得財政上的收益。
二、職棒賭博
美國賭博合法化的過程當中，職業運動從很早就已經是賭博的標的物，甚至
還發生了一件醜聞—黑襪事件。美國民眾早期對這件事情的觀點認為運動員不應
該接受賄賂配合放水，並認為運動賭博行為也是不合法的。根據一份1999 年的
調查指出，有26% 的美國人相信，針對運動賽事押注的行為是非法的，有 10%
的人沒意見，有64% 的人認為應該合法化 (Claussen & Miller, 2001)。如果民意
支持賭博合法化的聲浪較大，國會將通過新法核准州際間賭博合法化並針對運動
賭博予以規範。這也說明了美國民眾對於賭博的態度是會隨著時間而有所轉變。
因為大學運動員發生接受場外賭徒的賄賂事件時有所聞，美國國會議員近年
來已經推動立法將賭博變成非法的行為，這表示美國民意已經開始擔憂賭博對運
動員的影響。
三、賭博對美國社會的影響
如前面所提到，美國賭博合法化的歷程一直在道德與法律之間擺動，也因為
一直出現這種情形，反對與贊成賭博的意見長年對抗，谷岡（2002）根據「美國
國家賭博影響調查委員會 （National Gambling Impact Study Committee; NGISC）」
的調查，分析美國反對賭博者（尤其是宗教團體）所擔心開放賭博之後對社會的
影響，一共有五點，分別說明如下：
（一）犯罪增加，造成地方上的治安問題
關於這點，並沒有足夠的犯罪統計數據證明這個論點，因為導致犯罪率的上
升的原因並不一定跟賭場的設置有直接關連。以美國來說，為了終止無止境「設
置賭場是否會增加犯罪」的爭論，美國聯邦政府於 1996 年制訂「H.R. 497」法
案，這個法案花費兩年時間與400 萬美元調查賭博對美國的社會影響，並成立「美
國國家賭博影響調查委員會」，其中贊成與反對成立賭場的議員各佔一半，由柯
林頓總統任命8 名委員組成調查委員會。該委員會於 1996 年 6 月將報告書公布，
該報告書的一開頭很明確的把調查結論寫出來，「設置賭場並不會增加犯罪」。
（二）罹患賭博依存症的人數增加
美國國家賭博影響調查委員會的研究報告書當中提到，賭博依存症的比例佔
了約1%-2%，可是這個數據並不是受到學者同意的。有關「病態賭博者(problem
gambler)」的比例，在賭博人口當中佔了 1.2% 。Austria 是 2.3%，New Zealand
是1.2%，Spain 佔了 1.4% 。美國國家賭博影響調查委員會認為賭場業者應該對
於賭博依存症患者應該提供治療的規劃以及提供必要的治療成本。
委員會認為應該在賭場周邊做到三點。第一，對於確定的賭博依存症患者應
該予以監視，並要求儘量少賭。第二，減少自動提款機的數量，並且對於患者的
提款額度予以控制。第三，在公共場所應該公布諮詢機構與電話，提供患者諮詢
服務。對於賭場開始營業的半年間，賭場的確會吸引這些人，患者也會急速增加，
對於這些人也要花費必要的社會成本。
（三）對青少年產生不良影響
谷岡（2002）以美國賭場為例，發現賭場對於出入管制都有相關的規範，青
少年真的出入賭場的機率非常低。因為在賭場入口會被要求出示身份證件證明自
己的年齡是否可以出入賭場，因為美國滿21 歲才可以出入賭場。此外，日本發
行足球彩券後，對於購買者也有規定必須出示證件，證明已經滿法定年齡，對於
青少年的影響不大。
（四）降低勞動與工作意願
對於這個論點，谷岡（2002）認為民眾工作意願降低不一定是因為賭博所造
成的，因為染上酗酒的習慣也有可能導致這種結果，所以並沒有足夠的研究與證
據可以證明這種論點。所以要把民眾降低工作意願歸因於賭博，這個在邏輯推理
上面是說不通的。
（五）成為地下組織的資金來源
對於這一點，如果以經濟角度而言，是政府無法管到的地下經濟活動，計算
國民所得並未計入這個部分，對於整個社會來說可能具有正面的經濟效果，而不
是社會成本。
谷岡（2002）認為，以上的幾個說法都是社會道德團體（尤其是宗教團體）
認為開放賭博與相關活動會為社會帶來負面的影響，可是大多都是欠缺邏輯的推
理而得的論述，賭博並不是只為社會帶來壞處，也有的是好處，見表4-2。
表3-2 開放賭博的社會影響
反對意見 是否造成社會成本 評論
犯罪增加造成治安問題 無 犯罪的類型與比例應該 視地區而有不同的情形 罹患賭博依存症的人數增加 有（或很有可能） 賭博依存症的人口比例
約為1-2%
對青少年產生不良影響 無（或不一定） 日本足球彩券的發行並 未影響青少年
降低勞動與工作意願 無 酗酒也有可能造成這個
影響
成為地下組織的資金來源 無 不一定是社會成本，如 果以經濟角度而言，具 有正面效果
資料來源：谷岡一郎（2002）。カジノが日本にできるとき。京都：PHP 研究所。
本章結語
從美國賭博合法化的歷程可以發現，對於發行彩券與賭場的設置，最主要的
因素是政府有決策的權力，社會團體的考量並不是最重要的影響因素。美國政府
與社會對於開放賭博的看法一直呈現一種擺動的情形，當美國政府遇到財政困難
時候，會發行彩券或設置賭場籌集所需資金，南北戰爭後的重建期間就是最好的
例子，一段時間以後社會團體認為發行彩券或設置賭場會造成社會成本增加，便
施壓政府停止發行彩券。因為這兩股力量才形成一種擺動的變化，有時開放，有
時禁止。
美國民眾近年來對於賭博的看法也漸漸認為是一種休閒活動，但是比較令人
擔憂的是美國大學運動員的問題，因為大學運動員的薪資或經濟能力較差，遠不
如職業運動員的薪資，也容易出現接受賄賂的情形。近年來較重大的事件是美國
政府於1996 年為了徹底解決開放與禁止賭博的爭論，成立直屬總統的「美國國
家賭博影響委員會」，制訂「H. R. 497」法案，這個法案是為了解決長久以來對
於賭博的爭論，並出版研究報告書，報告書的一開頭明確寫出「設置賭場並不會
增加犯罪」。社會團體認為開放賭博會造成社會成本，但是谷岡（2002）認為這
些只是宗教上的信仰，並不具邏輯推理的論述，社會團體認為的社會成本當中只
有賭博依存症是比較明確的，其餘的並不一定是社會成本，因為地下經濟活動從
經濟的角度來看對於社會來說具有正面效果。
發行彩券的反對意見當中，最重要的是累退效果，第二章提到的文獻與訪談
內容的分析發現，累退現象大都發生歐美各國商業活動發達與彩券發展成熟的國
家，臺灣目前的商業活動並沒有歐美國家發達，彩券發展還在起步階段，對於這
點受訪者D 也認為不必太過強調（附錄四）。
美國發行彩券的因素主要是因為政府財政上的需求，同樣的臺灣發行彩券的
歷史過程可以發現，發行彩券與否也是決定於財政因素，有時發行彩券，有時停
止發行。對於這種現象，下一章說明臺灣發行彩券的歷史，因為臺灣也跟美國有
相同的歷史演變，發行彩券的立場呈現擺動的情形。臺灣發行彩券的過程也出現
政府與社會道德的拉鋸，日治時代的富籤與二次世界大戰後愛國獎券都有相同的
情形，研究者於下一章介紹臺灣發行彩券的歷史過程，透過兩國歷史比較的觀點
說明發行彩券的決定因素。
