第四章 我國待遇問題分析與 OECD 改革評估 第一節 我國公務人員待遇制度改革
建立合理而公平的待遇政策是公務員制度的核心，待遇制度的 改革更是影響國家政經發展的關鍵因素，面對我國憲政結構的蛻變 時期，如何建立一套足以反映時代潮流與社會需要的公務員待遇政 策厥為當前重要的行政改造工程之一。現行公務員待遇制度確實存 在著許多盲點，社會各界對於公務員待遇問題的批評始終不斷，有 人認為薪水太高，也有人認為薪水太少。丘昌泰即認為公務員待遇 的高低比較純粹是一種相對的主張，如果不能與「工作績效」一起 衡量，則所有有關薪俸問題的高低爭論事實上是沒有意義的（丘昌 泰，1999：1）。
公務人員待遇制究應如何改革，才能產生激勵作用？筆者認 為，公務人員待遇制度的改革必須掌握時代潮流與社會脈動，很明 顯地，「政府再造」運動中的新公共管理(New Public management) 正是這種發展過程中不可抵擋的主流趨勢。第二章第五節已就公務 人員待遇制度面作一說明，本節主要就我國公務人員待遇政策實務 面作一說明。制度面涉及公務人員俸給法為考試院銓敘部所掌管，
政策實務面則由行政院人事行政局所主管，二者各有所司。
政府為解決我國公務人員待遇制度中待遇類型繁多，與不同的 待遇類型機關支薪不一情形，於政府遷台後局面穩定以後，行政院 人事行政局即開始逐步進行待遇類型簡併與相關改革工作。自民國 六十三年度（一九七三年七月起）擬訂若干待遇改進方案及措施，
有計畫目標的提高公務人員待遇水準及健全公務人員待遇制度，爾
後，歷經公務人員俸給法的修正、公務人員加給給與辦法，以及推 動績效獎金制度，其改革重點與成果，擬從推動待遇改進方案、待 遇類型簡併及推動績效獎金制度三個面向來分析，茲分述說明如 下：
壹、推動待遇改進方案
為了推動待遇改進方案，政府於民國六十三年度（一九七三年 七月起）推行「公務人員待遇改進方案」、民國七十年度（一九八 Ｏ年七月起）再推行「公務人員繼續改善待遇方案」，及八十年度
（一九九Ｏ年七月起）又推行「改進公務人員待遇結構方案」，有 計劃的將「待遇管制」列為政策改進的要點，同時為了防止未經核 准之待遇的發放，同時加強待遇經費上的管制7（周瑞貞，2003：
45-48）。
一、民國六十三年度推行「公務人員待遇改進方案」
（一）目標：改善公務人員的待遇以達到中等家庭的生活水準。
（二）健全制度：
1.簡化待遇類型為「一般軍公教人員」及「公營事業人員」。
2.各支給項目在「生活供給制」基礎上，整併為「基本待遇」
、「工作津貼」及「生活津貼」。
3.適用相同制度人員的待遇標準求其一致，文、武職及中央、地 方的待遇求合理平衡。
7我國公務人員待遇經費的管制，是藉經費編列（行政院主計處）、標準核定（行政院人事行政 局）及經費核銷（審計部）三個機關的合作達成，使制度日趨健全。主管機關行政院人事行政 局為了有效管制公務人員待遇，更依「公務人員俸給法」及「全國軍公教員工待遇支給要點」
（三）計劃性調整：研訂長期及年度待遇調整計畫，自六十三至 六十七年度分五年實施。
二、民國七十年度「公務人員繼續改善待遇方案」
（一）目標：次長級人員達到十個、雇員級人員達到二個平均每 人國民所得的待遇標準。
（二）健全制度：公務人員實支待遇按「公務人員俸給法」規定 之俸點，乘以高低五倍差距之折合標準折算支給。
（三）合理平衡：
1.各待遇類型人員基本薪給一致，專門技術人員另支職務性 給與。
2.工作補助費納入專業加給，超出數額逐年轉為職務性給 與。
（四）劃一權責：由行政院統籌規劃並管制，各機關不得自訂待 遇標準，並清查各機關支給之暗盤待遇，予以轉正、凍結 或併銷。
三、民國八十年度「改進公務人員待遇結構方案」
（一）健全結構：
1.配合人事制度將待遇類型簡併為「行政機關」、「教學研 究」及「公營事業」人員三大類型。
2.依「公務人員俸給法」規定將待遇支給項目簡併為「俸」、
「給」二種。
3.「待遇」、「福利」分開規劃，實物代金逐年併銷。
4.公營事機構員工待遇本企業化經營需要，授權主管機關依行
政院核定原則實施。
（二）提高標準：
1.委任第一職等書記達到一.二個、簡任第十四職等次長達到六 個平均每人國民所得額待遇標準，逐年調整待遇以達公務人 員俸給法俸表所定之五倍目標。
2.訂定六年調整計畫，參酌物價指數等因數逐年調整待遇。
（三）三個原則：
1.確立以平均每人國民所得做為調整待遇的主要依據，並參 考民間企業薪資水準、物價指數、家庭收支狀況及經濟成 長率。
2.建立待遇調整目標，以達到最低委任第一職等書記一.二個 平均每人國民所得額，最高簡任第十四職等次長為六個平 均每人國民所得額為目標。
3.研訂各項技術或專業加給相對係數，做為公務人員支給加 給之依據。
貳、推動待遇類型簡併
我國公務人員待遇的類型逐步朝簡併的目標緩緩進行，在民國 六十一年以前，公務人員加上軍人及教育人員的待遇類型達十七種 之多，但經逐年的簡併檢討後，歸類為五種待遇類型。八十年配合 海關人事制度的改制，將「海關待遇類型人員」改為適用「一般行 政機關待遇類型」，於是當時的五種待遇類型經簡併為行政機關人 員、教學研究人員及公營事業人員三大類。自八十六年一月起又將
「單一薪給行政機關待遇類型」簡併入「一般行政機關待遇類
型」，加上「實施用人費率事業機構」和「未實施用人費率事業機 構」共三大類型8。(行政院人事行政局，1999)茲說明如下：
一、民國六十一年以前
民國六十一年以前我國公務人員待遇制度中共計有十七種類 型，茲就主要適用對象整理如表 4-1
表4-1 民國六十一年以前我國公務人員待遇類型 1.公教人員
2.軍職人員
3.實施職位分類事業機構人員 4.未實施職位分類事業機構人員 5.保三總隊員警
6.打撈公司人員 7.招商局人員 8.郵電人員 9.海關人員
10.國產局人員 11.鹽務總局人員 12.製鹽總廠人員 13.國家行局人員 14.藥供處人員 15.麻經處人員 16.經合會人員 17.外貿會人員
資料來源：作者自行整理。
二、民國六十二年以後，民國七十九年以前
公務人員加上軍人及教育人員的待遇類型由原先十七種，逐年 的簡併檢討後，歸類為五種待遇類型，茲就民國七十九年以前主要 待遇類型、適用對象、支給對象整理如表 4-2
8服務於單一薪給行政機關及實施用人費率事業機構待遇類型之人員，所支領的待遇項目是單一 型態；服務於支領一般公教待遇類型及未實施用人費率事業機構待遇類型人員，所支領的待遇 項目不足一項。
表4-2 民國七十九年以前政府機關的待遇類型
待遇類型 主要適用對象 支給項目
1.一般軍公教待遇 一般行政機關 公立學校 軍事機關
1.本俸
2.專業加給（學術研究 費）
3.主管職務加給
4.實物配給與生活津貼
2.海關待遇 海關 1.薪津
2.專業加給 3.主管職務加給 4.實物配給 5.生活津貼 3.單一薪給行政機關
待遇
經濟部工業局、國貿局、省市 政府電子處理資料中心
1.單一薪給 2.主管職務加給 4.實施用人費率事業
機構待遇
經濟部所屬生產事業機構、財 政部及省市政府所屬財政保險 事業機構、交通部所屬郵政電 信機構
單一薪給
5.未實施用人費率事 業機構待遇
鐵路局、公路局、港務局、台 汽公司
1.薪俸 2.專業加給 3.主管職務加給 資料來源：作者自行整理。
三、民國八十年以後，民國八十六年以前
民國八十年配合海關人事制度的改制，將「海關待遇類型人 員」改為適用「一般行政機關待遇類型」，於是當時的五種待遇類 型經簡併為行政機關人員、教學研究人員及公營事業人員三大類，
茲就民國八十六年以前主要待遇類型、適用對象、支給對象整理如 表 4-3。
表4-3 民國八十六年以前政府機關的待遇類型
待遇類型 主要適用對象 支給項目
1.一般軍公教待遇 一般行政機關 公立學校 軍事機關
1.本俸
2.專業加給（學術研究 費）
3.主管職務加給
4.實物配給及生活津貼 2.單一薪給行政機關
待遇
經濟部工業局、國貿局、行政 院主計處電子處理資料中心、
前省政府及市政府資訊中心
1.單一薪給 2.主管職務加給
3.實施用人費率事業 機構待遇
經濟部所屬生產事業機構、財 政部及省市政府所屬財政保險 事業機構、交通部所屬郵政電 信機構
單一薪給
4.未實施用人費率事 業機構待遇
鐵路局、公路局、花蓮港務 局、台汽公司
1.薪俸 2.專業加給 3.主管職務加給 資料來源：作者自行整理。
四、民國八十六以後
八十六年一月起又將「單一薪給行政機關待遇類型」簡併入
「一般行政機關待遇類型」，加上「實施用人費率事業機構」和
「未實施用人費率事業機構」共三大類型9，茲就民國八十六年以 後主要待遇類型、適用對象、支給對象整理如表 4-4
9服務於單一薪給行政機關及實施用人費率事業機構待遇類型之人員，所支領的待遇項目是單一 型態；服務於支領一般公教待遇類型及未實施用人費率事業機構待遇類型人員，所支領的待遇 項目不只一項。
表4-4 民國八十六年度以後政府機關的待遇類型
現行待遇類型 主要適用對象 支給項目
1.一般軍公教待遇 一般行政機關 公立學校 軍事機關
1.本俸
2.專業加給（學術研究 費）
3.主管職務加給 4.生活津貼 2.實施用人費率事業
機構待遇
經濟部所屬生產事業機構、財 政部及省市政府所屬財政保險 事業機構、交通部所屬郵政及 中華電信股份有限公司
單一薪給
3.未實施用人費率事 業機構待遇
鐵路局、公路局、花蓮港務 局、台汽公司
1.薪俸 2.專業加給 3.主管職務加給 資料來源：作者自行整理。
從上說明，行政院於民國六十二年、七十九年及七十九年先後 策訂「公務人員待遇改進方案」、「公務人員待遇繼續改進方案」
及「改進公務人員待遇結構方案」，作為改進公務人員待遇依據，
對健全公務人員待遇制度與合理提高待遇標準提供了標準化之指導 原則；另對於公務人員待遇的類型之簡併部分，從民國六十一年以 前的十七種待遇類型，逐年的簡併檢討後，歸類為目前的三種待遇 類型，改革時間雖很漫長，亦可算是不錯的成績。
此外，在簡併待遇項目、合理提高待遇標準及合理提高高低階 待遇差距等均有不錯的成果（賴維堯等，2006：107）。
（一）簡併待遇項目方面
近年來配合軍公教人員年度待遇調整案加以簡併，已歸併為
「薪俸」、「加給」及「生活津貼」三類。由於各項生活津貼均非 公務人員俸給法所規定的法定待遇項目，為期依法支俸，經逐年檢
討併銷，七十九年併銷房租津貼，八十年併銷本人實物代金，自八 十一年度起至八十五年度止將眷屬實物代金五大口併銷完畢。
（二）合理提高待遇標準
自六十三年度起至九十五年度止，公務人員待遇已顯著提高，
以薦任第九職等五級科長為例，由六十三年度的月支 3,703 元（含 本俸、專業加給及主管職務加給）調整為九十五年度月支 68,780 元，計增 64,977 元。
（三）合理調整高低階公務人員待遇差距
行政院參酌「公務人員俸給法」俸表所訂，公務人員最高俸點 為簡任第十四職等 800 俸點，最低為委任第一職等本俸一級 160 俸 點，乃政策決定公務人員高低階待遇差距為五倍，並從六十三年度 之 2.62 倍，緩進調高至八十六年度提高為 4.95 倍後，迄今仍維持 此一差距。
參、推動績效獎金制度
所謂績效待遇是基於將「待遇與工作績效結合將可達到優越表 現」的信念，以個人或其所屬團體的工作表現決定個人待遇。其具 體做法是員工除了支領固定的基本薪俸外，個人或其所屬團體的工 作績效將影響下一次個人基本薪俸的調整幅度或獎金多寡 (余致力 等，1999)。我國的待遇管理長年以來係朝往績效待遇制度修正，
例如考績法制(即指績效考核或工作績效)及績效獎金計畫(即增加 個人待遇差異)的實施等，惟因修正的幅度與範圍過小，以及並未 作整體性及整合性的設計，而使我國的考績或待遇制度不是流於形 式，就是功能不彰未具績效本質的批評，以下為我國近來有關考績 (核)制度及獎金制度之改革經過、內涵與問題：
一、考績（核）制度
現行公務人員考績法（以下簡稱考績法）係民國七十五年公 布，七十六年一月十六日開始施行，雖然迭經民國七十九年、八十 六年與九十年三次修正，但修憲以後有關公務人員考績事項的改 變，仍未反映在上述諸次修法的內容中，因此在法制事項與執行事 項的劃分上，或可發現模糊地帶的出現。本文先從現行考績法的目 的、類型與內容、方法與程序、結果等作簡要介紹，再整理現行法 規依據考績結果而衍生的附加功能，藉以管窺我國公務人員考績法 制之全貌。最後說明考績（核）制度問題
（一）考績內涵 1.考績目的
考績法第二條指出公務人員的考績應本「綜覈名實、信 賞必罰」之旨，作準確客觀之考核。
2.考績類型與內容
考績法第三條規定考績類型區分為三類︰(1)年終考 績；(2)另予考績；(3)專案考績。
3.考績的方法與程序
考績法第九條採用同官等比較的原則，亦即除了機關首 長由上級機關長官考績外，其餘人員的考績係和其他同官等 人員進行比較。關於辦理考績辦理的程序，規定於考績法第 十四條與第十六條。
4.考績的結果
（1）年終考績結果的獎懲，依考績法第七條規定，考績甲等
者晉本俸一級；已達所敘職等本俸最高俸級或已敘年功 俸級者，晉年功俸一級；乙等之晉級規定同甲等。後者 則屬於一次給與，甲等者給與一個月俸給總額之一次獎 金；乙等者給與半個月俸給總額之一次獎金。至於已敘 年功俸最高級者，則以獎金代替晉級，甲等者給與二個 月俸給總額之一次獎金；乙等者給與一個半月俸給總額 之一次獎金；列丙等者不予獎勵；列丁等者免職。考績 法第十一條第一項並規定，如果二年列甲等，或一年列 甲等二年列乙等者，便可取得同官等高一職等的任用資 格。
（2）另予考績結果的獎懲
另予考績的獎懲只和獎金有關，也就是列甲等者給予一 個月俸給總額之一次獎金；乙等者給與半個月俸給總額 之一次獎金；列丙等者不予獎勵；列丁等者免職。
（3）專案考績結果的獎懲
專案考績一次記二大功者，相當於年終考績甲等的獎 勵，即晉本俸一級，並給與一個月俸給總額之獎金；如 果已達所敘職等本俸最高俸級或已敘年功俸級者，晉年 功俸一級，並給與二個月俸給總額之一次獎金。但在同 一年度內再因一次記二大功辦理專案考績者，不再晉敘 俸級，改給二個月俸給總額之一次獎金。
（二）考績制度特色
從上述考績制度內涵檢視，現行考績法制是一部以公務人員個 人為考績標的，且一體適用中央與地方其它所有行政機關公務人員
之法律。在有關懲處的部份，其和懲戒法的懲戒規定出現局部競和 之現象，雖然考績結果的運用相當廣泛，但主要偏重行政功能，輕 忽發展功能，茲分別說明這五點特色如下（賴維堯等，2006：
107）。
1.以公務人員個人為考績標的
目前的考績制度既然以「公務人員考績法」為中心，因 此整套制度均建立在個人考績上，而未觸及團體績效的考 核。在此架構下，工作、操行、學識、才能這四項法定考核 項目，係偏向個人的綜合評價，而非限於工作表現。
2.考績方式一體適用
除教育人員和公營事業人員之考績外，我國考績制度採 集權化的方式，適用中央與地方其它所有行政機關的公務人 員。以考績表格式為例，雖然考績法施行細則第三條規定各 機關得視業務特殊需要另行訂定，報銓敘部備查，但各機關 並沒有實際誘因，願意為了增加考績的信度與效度而另行訂 定考績表。因此，目前的考績程序、內容、標準，都是無差 別的一體適用，彈性化的空間反而很小。
3.考績與懲戒功能的局部競合
考績制度和懲戒制度形成並行而存有若干競合的關係，歷 年來已有許多文獻就此主題加以探討，此處僅特別指出考績法 和懲戒法兩者，均有改變公務人員身分關係的處分（免職與撤 職）。
4.考績結果運用廣泛
就現行考績制度的功能中，包括獎金福利、晉級升等、褒 獎、淘汰與訓練進修等，可謂眾多人事行政的內涵，均和考績 制度有關。
5.偏重行政功能，輕忽發展功能
目前考績法制中的訓練進修功能，並未規定在考績法中，
而目前的實際運用，也都著重在「獎勵」而非「輔導」。
（三）考績制度問題
目前考績制度的運作，實則建立在一個假定之上，亦即考績具 備一定的效度與信度，因此可以成為各項人事功能的依據。但多年 來公務人員考列甲等比例多在七成以上，甚至達八成，引發許多爭 議，而且有關考績制度的探討和改進建議相當之多10，可知這樣的 假定尚有待驗證。以下針對現行考績制度的實務運作常見問題加以 討論。
1. 考核項目與考核標準的訂定問題
考績法第五條對於工作、操行、學識、才能的考績項目 訂定，符合法律明確性原則。至於考績表的訂定，雖然准許 各機關依據其特性訂之，但實際上卻成為「一表適用」的狀 況，導致考績結果缺乏內容效度。
2. 團體績效考核的問題
個人績效與團體績效都是績效考核所應重視的兩大層 面，且隨著事務的複雜化，許多行政計畫都必須靠通力合 作，甚至需要跨組織、跨部會的協調合作才能竟其功。尤其
10 例如前引中國人事行政學會（民 81 年）的報告，以及根據黃臺生（民 82 年；民 83 年）、洪國平（民 88 年）的研究，均剴切指出現行考績制度面臨的問題。
團隊合作可以在共享的價值和彼此信任的基礎上，發揮一加 一大於二的綜效，因此如何進行團體績效的衡量和機關考 成，使其反映團隊合作的本質、誘導團隊績效的發揮，此重 要性乃與日俱增。未來似可考量此一趨勢與現實，將團體績 效納入考績的一部份。
3.考績制度的分權化問題
憲法增修條文第六條第一項第三款規定，考績的法制事 項屬於考試院的權限。至於在實質運作層面，行政院人事行 政局就其權限範圍所辦理的各項人事行政業務，也會影響到 全體的公務人員。其次就考績的進行而言，又屬各機關首 長、主管的權限。但從整體架構來看，由於法制事項（特別 是考績表的部份）訂定密度過高，加上整套制度的功能運 作，並不是為了增加主管的領導權限，主管沒有誘因利用考 績做為領導統御的工具，以致考績和領導兩者似乎成為脫鉤 之局，使組織績效與發展亦受連帶影響。
4.績效衡量的問題
現行考績法講究的是一體適用的公平性，是以全體公務 人員為比較的範圍，而非以單位或機關為比較範圍。前者增 加公務人員心理上的公平感受，但容易產生績效衡量上的問 題。後者易使不同機關或單位員工產生不公平的感受，但卻 較能提昇考績的效度，也較易根據機關的特性訂定績效指 標。
總之，現行考績制度受限於法制架構、政治考量、文化制約、
執行能力等因素的影響，再加上相關課題如課責的追求、行政效能
的增進、領導統御的配合，雖使考績制度的改革之路困難重重，但 其中存在的改革空間，卻值得吾人繼續努力與突破。有關考績與待 遇制度問題將於下節作一歸納分析，以下先就績效獎金實施情形作 一說明：
二、績效獎金實施計畫內涵
我國全國行政革新會議「行政文化」議題的結論中曾提出有關
「改革考績制度及實施績效獎金制度等作法，強化政府績效管理制 度」的具體建議，為落實各機關績效管理制度，提昇政府施政績效 與為民服務品質，行政院於民國九十年九月二十四日函頒「行政院 暨所屬各級行政機關績效獎金實施計畫」，以九十一年為試辦期，
試辦一年後，於九十二年起全國各行政機關全面實施績效獎金制 度。績效獎金實施計畫的立意與目的雖好，但各行政機關實施過程 卻遇到各式各樣的問題，例如獎金經費來源(無經費)與分配、有效 評量、目標選訂、績效指標選訂等問題；尤其是立法院審議九十四 年中央政府總預算案時決議：將各機關所有績效獎金全數刪除，造 成績效獎金制度是否能繼續推行的問題。有關我國績效獎金實施計 畫之內涵如下：
（一）實施對象：年度總預算所列員額及年度進行中經核准增加員 額之現職公務人員（含駐衛警、技工、工友、聘用、約僱人 員）；至各機關所屬臨時、額外人員，則由機關自行衡酌納 入。
（二）首長、單位(含個人)、即時績效獎金的建置
1.首長績效獎金的建置：各級行政機關得依據其所屬機關績效 評核結果，分三級以上等第發給其所屬機關首長績效獎金。
2.單位(含個人)績效獎金：各機關之內部一級單位（含任務編 組）依績效評核結果，分三級以上等第發給之。獲獎單位應 衡酌所屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三 級以上等第支給為原則，不得平均分配。
3.個人即時獎金的建置：機關首長得依其員工之特殊績效或平 時考核結果，即時發給之。各機關應依據其各單位績效目標 分列所屬員工之個人工作項目，並依公務人員考績法及行政 院暨所屬各機關公務人員平時考核要點之規定覈實辦理平時 考核，據以發給個人績效獎金，或於員工具有下列特殊績效 之一者，即時發給個人績效獎金。
（三）獎金經費係由各機關節餘之人事費支應
1.按各機關預算員額，以每人每年度最高新台幣五千元以內計 算為限。
2.各機關年度預算人事費項下勻支。
（四）績效評核種類及結果運用 1.評核種類：
（1）首長：依據本機關之施政計畫擬定所屬機關施政目標，
選擇使用行政院所屬各機關施政績效評估要點之績效評 估工具或其他績效管理工具（如目標管理），作為所屬 各機關間之組織、功能、職掌及重要業務推展之成果衡 量。
（2）單位：依組織之施政組目標規劃單位之績效目標及績效 評核指標，於每年十二月十五日前，由各機關績效評估 委員會於年終參據行政院列管施政計畫，就其內部一級
（3）個人：各機關應依據其各單位績效目標分列所屬員工之 個人工作項目；或依公務人員考績法及行政院暨所屬各 機關公務人員平時考核要點之規定覈實辦理平時考核；
又或於員工具有特殊績效11之一者之評量。
2.結果運用：各機關就所屬機關及內部一級單位間之績效併同 評比分等，並作為下列績效評核結果之依據：
（1）評定所屬各機關及內部一級單位年終考績考列甲等人數 比例。
（2）按所屬機關績效考核等第發給其首長績效獎金。
（3）各機關得就其內部一級單位之績效評比結果分三級以上 等第發給單位績效獎金。
（4）首長得衡酌個人工作績效之貢獻程度作為其年終考績之 考核依據，以及據以發給個人績效獎金。
（五）配套措施
1.考績甲等比例配合調整為 50-75%
行政院人事行政局及銓敘部，於九十年九月十二日邀集 中央暨地方主管機關人事機構協商各機關公務人員年終考績 考列甲等相關事宜結論以，在公務人員考績法完成修法前，
自九十年起，考列甲等人數比例，先以百分之五十為原則，
最高不超過百分之七十五(九十年十月十七日台（九０）人
（二）字第九０一三六四二八號箋函)。
2.平時考核(表)的修正
11 特殊績效內容：(1)依據施政計畫訂定客觀及量化之具體績效指標，且超越目標達成率百分之 十以上者。(2)執行重要政令，績效卓著者。(3)對於主辦業務能創新思考，提出具體改進措施，
具有重大績效者。(4)適時消弭意外事件或搶救重大災害，有具體成果者。(5)對於重大困難問 題，提出有效方法，予以順利解決者。(6)善用民間資源、促進民間參與公共建設、運用志工或 推動機關業務委外作業等，有具體績效者。(7)辦理招商投資業務，有具體成果者。(8)運用革新 技術、方法或管理措施，具體開源或節流，績效顯著者。(9)辦理其他事項績效卓著者。
為了強化績效管理的具體效果，並配合績效獎金制度的實 施，在民國九十年十二月卅一日新修正的「行政院及所屬各機 關公務人員平時考核要點」中，有三個重點值得注意：
（1）每季辦理一次考核(現已修正為每年四月、八月各辦一次考 核)：透過每季辦理一次的規定來加強平時考核的功能，使 平時考核確實成為年終考績的依據。
（2）各機關自行訂定平時成績考核記錄表。
（3）回饋機制：第四點第二款規定考核結果有待改進者，應提 醒受考人瞭解，此乃增進考核過程中的雙向溝通功能，使 受考者改善其缺點。
3.增列年終工作獎金發給限制
行政院於民國九十年四月二十五日通函各機關，現行年終 工作獎金（慰問金）發給注意事項將配合修正，增列減發或不 發的規定為「1.平時考核累積記過一次或累積曠職達三日者，
減發三分之一數額。2.平時考核累積記過達二次或累積曠職達 四日者，減發三分之二數額。3.平時考核累積記過達三次或一 次記一大過或年終考績列丙等或依公務員懲戒法受記過以上之 懲戒處分者，當年不發給年終工作獎金。
筆者就上述績效獎金實施計畫的內容與分析，及結合各學者對 該計畫的探討，就績效獎金實施計畫的特色與可能問題分述列舉如 下（陳嘉祥，2005）：
(一) 特色：
1.實施機關不分中央或地方機關一律實施，具有全面推動、全體 適用之特色。實施對象並未區分高等文官、一般文官，甚至連 非具有公務人員任用資格之人員一併納入，亦為特色之一。
2.首長績效獎金的評核與發給金額係由上一級機關來評核，其目 的是融入競爭機制的精神，也就是機關與機關間的評比，具有 對首長課責與激勵之效果。單位績效獎金的建置，可同時增加 團體績效，並兼顧個人績效。個人獎金的建置，是針對具有當 前重大、特殊具體事蹟之獎勵，即時發給，除了增加激勵的效 果，亦增加首長的領導權。
3.具有彈性：認為各機關人事費均有節餘，足以發給績效獎金，
即使不足亦可在最高五千元限額內以較低標準計算。
4.具有鼓勵各機關運用革新方法或管理措施，積極開源節流；並 藉此激勵善用民間資源，推動志工服務或業務委外，確實精簡 用人(周佩芳，2002：112)。
5.實施與衡量方式(含衡量指標與標準)可自行訂定；不同的衡量 對象有不同的衡量方式；增加首長對員工直接且即時之考核 權；兼顧個人、團體、首長的績效評估；企圖與年終考績(考績 獎金)予以連結運用；明定不得平均分配或須以三等級以上分 配，即排除過去考績獎金發放浮濫、人人有等值獎之現象，以 發揮激勵效果。
6.實施方法具有因地制宜之彈性特性，也就是各機關應依自己選 定之績效評比作業機制，設定具體之績效目標規劃及實施。
（二）問題：
1.「一體適用、一步到位」的傳統作法。
2.各類獎金之經費均源自同一經費，經費額度有限且不足，因 此，易產生相互排擠之情事。
3.經費的籌措係具有「挖東牆補西牆」之性質，也就是從考績甲 等比例限縮後的節餘支給，衍生機關可能有輪流乙等的現象，
造成員工的反對。另獎金金額數過低，不易發揮激勵作用。
4.年終考績的考評係針對「個人」一年來的表現作為考評之依 據；績效獎金之單位考評係針對單位對年初所擬訂之績效目標 執行之成果作為考評之依據，二者是否有必然之關係，實有爭 議。
5.未明確且系統化建立各機關實施成果之稽核機制，多以書面審 查或隨機訪查來監控。
第二節 我國待遇制度特色與問題分析
我國待遇制度歷經數次沿革始至今日建制規模，每因文官體系 內部產生待遇適用上的問題，便反映在待遇法規與制度的研議上，
故時至今日，累積多年運作經驗，基本上可謂相當穩定且上軌道，
並構成當前文官服務公職相當重要的保障，奠定公務人員待遇保障 制度穩定基礎。基此，制度改革過程中，對於制度本身優點與特色 自應予保留，但更重要的是，詳實審視並深入瞭解問題癥結，俾為 制度改革之參考依據（銓敘部，2005：20）。
壹、現行公務人員待遇制度特色 一、兼顧新舊制度之特性
我國文官任用原分品位制與職位分類制二種運作機制，前者偏 重文官的地位身分，後者則偏重文官之職務性質，公務人員俸給法 不僅延續這兩種制度之特色，且配合新的人事制度精神加以整合，
形成兩制合一的待遇機制。
二、待遇結構的設計嚴密細緻
公務人員俸給法所訂之「俸表」，採行以俸點折算俸額之方 式，相當簡便且易操作；政府調整待遇，不必動輒修正俸給表，政 府除可隨時依財力狀況調整待遇結構外，亦可適時調整高低職務間 待遇的差距。此外，針對初任、調任、俸級提敘等均有詳細規定，
待遇結構設計嚴密細緻。
三、充分保障公務人員的生活
現行公務人員待遇結構設計完全，並予法制化與表格化，另尚 有工作獎金與考績獎金的設計，公務人員生活獲得充分保障。（銓
敘部，2005：20）
總體而言，現行我國公務員待遇制度的運作確實存在許多優 點，現行以俸點折算俸額之方式，相當彈性，政府調整俸給不必修 正俸給表，同時政府可隨財力調整待遇；更重要的是公務員待遇的 法制化，使得公務員之待遇得到法律的充分保障，有助於公務員工 作士氣之提昇，當然最重要的是待遇的透明化，幾乎每位公務員都 可從自己位居的職等與年資估算出自己的薪水，這樣兼具彈性、保 障性與透明性的公務員待遇政策當然值得肯定（丘昌泰，1998）。
貳、我國目前公務人員待遇制度問題分析
整健文官法制、健全文官制度，係一持續而艱困的工作，必須 遵循憲法與待遇相關規定，盱衡國家當前環境與未來發展需要，不 斷檢討改進，以適應時代趨勢與激勵人才需求。公務人員待遇制度 是整體人事制度中非常重要的一環，亦須不斷檢討精進，以因應政 府再造人事待遇改革之需要。
依據公務人員任用法第六條規定，我國公務人員職等及待遇結 構係根據工作職責、所需資格、機關層次、業務性質及職責程度等 因素訂定。惟現行之「公務人員俸給法」、「公務人員俸給法施行 細則」及「公務人員加給給與辦法」等，對於公務人員待遇亦僅係 原則性之規範，在實際支給時則係以行政院所訂之「全國軍公教員 工待遇支給要點」為依據，尚未完全「法治化」，行政院人事行政 局雖亦於民國八十八年四月成立「軍公教員工待遇審議委員會」其 主要任務為待遇調整事項之審議，然時值政府財政困難之際，近年 亦僅於九十年及九十四年各調 3％，且未有公務人員代表參與，似 未發揮其應有功能。
吳定於民國八十二年接受銓敘部委託研究公務人員俸給制度研 究時，即曾提出許多寶貴建議如：明定公務人員待遇的制定原則、
明訂待遇調整的作業原則與程序；薪資調查作業以一常設委員會為 之；重視地方公務人員的待遇問題；待遇政策須與人力員額規劃併 行；檢討專業加給的適用對象與支給方式；重視公務人員與性質相 近的民間企業內相當職務的待遇之衡平性等重要政策建議，十餘年 已過，雖部分建議已被參採，然仍有許多甚具價值的建議未受到重 視，殊為可惜。行政院人事行政局在「我國公務人員待遇制度的過 去、現在及未來－兼論管制人事費的措施」一書中指出我國公務人 員待遇制度所面臨的問題為：（一）欠缺業務導向；（二）防弊重 於興利；（三）待遇分權及授權程度不足；（四）無法延攬、留用 優秀具關鍵地位的中、高級公務人員；（五）績效待遇制度待建立
（行政院人事行政局，1999：25-30）；本文第二章第四節待遇制 度相關研究一節，曾歸納學者專家對我國公務人員待遇制度研究，
列舉了許濱松、施能傑、丘昌泰、彭錦鵬等人對待遇問題的看法，
可相互印證。以下筆者就我國公務人員待遇制度相關的問題，依文 獻 分 析 及 參 酌 過 去 學 者 所 作 研 究 ， 綜 合 提 出 以 下 問 題 ( 吳 定 ， 1993：46；江岷欽、丘昌泰，2001：120-129；陳培莉，2002：
218-221）：
一、俸給法規範事項偏重待遇行政
從公務人員俸給法觀之，該法主要規範的是待遇行政，而非待 遇政策的制訂原則。所謂待遇行政的意義是待遇法規定了：待遇類 別、敘俸方式、晉敘與降級之處理、待遇決定之復審作業。然而，
究竟待遇政策如何制訂，在俸給法等有關法規上卻隻字未提，唯一 的相關條文是有關加給給與辦法的規定，該法第十四條謂：「各種
加給之給與辦法及俸點折算標準，由考試院會同行政院定之。」然 而，實際上待遇政策的實體，係由行政院透過行政命令方式裁量決 定。
二、考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來，除極少數考列丙等者，幾乎人人皆可 晉級並領取考績獎金，實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵 效果。基於考績獎金制度已實施多年，公務人員習慣性將之視為
「應得利益」，驟然取消恐遭反彈，且績效待遇制度的實施，關鍵 在於績效評鑑制度的建立，因此，建立績效導向的待遇制度，公平 有效的評鑑機制當為核心的工作。
三、減俸權未能發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」、「恩惠」
而非「管理」、「激勵」手段，一般公務人員心態則是「喜歡加 薪、拒絕減俸」，再者縱使公務人員年年調薪，因採的是齊頭式的 調薪，每位公務人員調薪幅度相同，與績效表現良窳無關的這種加 薪方式，亦很難產生適當的激勵作用。因此，減俸權雖為行政首長 重要的工具之一，惟根據統計資料顯示，不論是機關首長或公懲會 均甚少採取此管理手段，基此，如何使減俸權成為機關首長得以發 揮管理與領導的利器，亦應列為待遇改革研究面向之一。
四、未能建立績效導向的公務人員待遇政策
目前我國公務人員待遇制度所反映的是「官等」、「職等」、
「年資」等要素，「績效」並不是主要考量。但近年來，隨著社會 環境的變遷，人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務，因 此，在政府財政負擔日益沉重，在資源有限的情況下，如何建立一
套具競爭力與高效率的公務人員待遇政策，是當前重要的改革方 向，而根據西方先進國家的發展經驗，改革關鍵在於必須將「工作 績效」與「待遇報酬」有效的結合，建立績效導向的待遇制度。
五、公務人員待遇調整機制及各項獎金之發給未能法制化
我國公務人員待遇制度在歷經數次沿革，乃至今日建制規模，
多數均已法制化，並經累積多年運作經驗，基本上可謂相當穩定且 上軌道，奠定當前公務人員待遇保障制度穩定基礎。惟按現行公務 人員之待遇調整，主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點、年終 工作獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發 給注意事項辦理、各項獎金之頒給依據散見各單行規章；以其現行 公務人員待遇調整機制、各項獎金及年終工作獎金之發給，均僅以 單行規章予以規範，未能法制化之情形，應將上述情況逐一納入法 律規範予以改革，以健全待遇法制。（銓敘部，2005：21-22）。
六、我國獎勵性加給未能與績效相結合
我國考績制度流於形式 ，缺乏激勵功效。我國自古即有考課 制度，考核優良者或有給與獎賞，或以之作為晉級、升遷之依據。
行政學者們更認為考績應為效率評價或服務評價之表現。現代行政 之重要原則之一為功績制，考績則是功績制之基本內容之一，係人 事行政體系之重要環節，於公務人員激勵制度中，更居關鍵性位 置 。考績獎金除可提供公務人員之外附報償 ，成為一種激勵因素 外 ，它亦可促使公務人員產生內滋報償的滿足，如工作成就感、
榮譽感等；根據研究顯示，它更是影響公務人員士氣之三大主因之 一。現行考績制度依學者分析有十大缺失，致使考績流於形式，而 無法發揮獎優汰劣之功能。更因各機關歷年考績甲等比例過高，亦 無法收到應有之激勵功能。
七、年終工作獎金未以績效為考量反成為固定性給與
年終工作獎金發給之初，是因公務人員待遇調整未達預定目標 所作之權宜措施，並非制度常態，原擬適時取消，唯自民國七十七 年以來，由於民營事業員工，先後發生加發年終獎金抗爭事件，皆 獲政府回應甚且發給十個月之高額薪資，遂導致公營事業機構人員 及一般公務人員之不平，提出增加金額之要求。原本屬臨時補貼之 措施，卻以定制收場，並更擴大幅度實施至今，始料未及。 現行 公務人員每年年終依「軍公教人員年終工作獎金(慰問金)發給注意 事項」支給一個半月之年終工作獎金，唯因不論工作績效，人人皆 可支領，使該項給與雖名之為獎金，卻不具獎優汰劣之性質，反變 成為生活性之補助費，成為固定給與，失去獎勵性給與應具之功 能，亦不能發揮其應有之激勵作用。
八、個別性獎金亦多成為固定性給與
考績獎金及年終工作獎金屬普遍性獎金，公務人員一體適用；
此外政府機關亦有個別性獎金之存在，種類極多，甚達數十餘種。
例如對於工程機關或工程建設中技術人員所支之給與，亦有形成固 定獎金之勢，按月給付之情形。政府機關較之民間企業在待遇制度 最大之差異，為績效待遇之實施問題 ，民間企業經常使用各種類 型之績效待遇制度以激勵員工。
叁、小結
總體而言，我國公務員待遇制度的最大缺失為未能建立績效導 向的待遇政策，待遇調整不過是例行性的政策措施，對於公務生產 力的提昇並未產生具體的效益，公務員對於待遇的滿意度也未因而 提高。更進而言之，由於欠缺以績效為導向的待遇政策，努力工作
者與渾渾噩噩者的待遇沒有差別，考績一樣的機會也很大，公務員 的士氣如何不低落呢？筆者認為可以從下列三個角度觀察我國現行 公務員待遇政策未能建立績效導向的嚴重後果：
一、過度保障的公務員待遇政策
公務人員俸給法中本俸、年功俸與加給是「法定」的待遇結 構，固然保障了公務員的待遇，但卻出現僵化、欠缺彈性的毛病，
欲加以改革，除了修法，幾乎沒有任何改革的空間。而修法一途不 僅曠日費時，而且在「選票至上」的壓力下，經常修改得面目全 非，無法貫徹公共管理的理念；因此，要針對公務員的待遇制度進 行改革是一項難上加難的行政改造工程。
二、過度強制的公務員待遇政策，大大削弱了機關首長以待遇作為 管理手段的積極誘因
公務人員俸給法第十七條規定：「俸給未經權責機關核准而自 定標準支給或不依規定標準支給者，審計機關應不准核銷，並予追 繳」，這是一條強制規定，無疑地限制機關首長以待遇作為管理或 領導的激勵手段。
三、現有的公務員待遇制度的制度設計邏輯明顯的係以韋伯「官僚 制度」角度思考，
我國公務人員晉級、調薪，甚至獎金發放，均是依其官等、職 等高低來發放，與個人績效甚少關連，此種以「職務取向」與「年 資取向」的制度能否真正激勵認真努力的公務員？且現有待遇制度 就管理上所呈現出的是統一性、一致性、中央集權的管理模式，與 新公共管理思潮所強調的彈性、效率、授權之趨勢是否相違背？這 是個非常嚴肅問題？
第三節 OECD 國家績效待遇制度綜合分析
經前章第一節、第二節就 OECD 國家待遇制度與績效待遇制度 作介紹及說明後，本節擬從（一）績效待遇制度政策背景（推動或 引進績效待遇制度理由）；（二）績效待遇制度整體設計（包括績 效待遇制度之推動方式、人力授權與分權化、績效評鑑、績效報 酬）等作詳細分析說明，此亦為我國欲進行公務人員待遇制度改革 最值得注意之處，茲說明如下。
壹、OECD 國家績效待遇制度實施背景
依各國報告及學術文獻的相關說明，OECD 會員國公部門引進 績效待遇與擴大應用範圍的理由，各國並不相同。個別國家的績效 待遇計畫常有多元目標，引進績效待遇的理由：有提高動機、吸引 及留住優秀與動態員工、促進管理變革、控制待遇（成本）及激勵 管理者責任感等，以下就 OECD 會員國推動或引進績效待遇制度制 度作一整理分析。
一、提高動機
要瞭解何以績效待遇計畫被認為可以提高動機，必須先考慮到 用以補充或取代的誘因制度，究竟有那些缺點，較早期報酬計畫中 的誘因，係由每一職等薪級表的加薪晉級，加上一些升官的機會所 組成的，雖然薪資同一職等的加薪，也許不一定是自動調升的，但 實際上常常是這種情況，如英國、法國。
升遷當作一般性的誘因，有其嚴格的限制，即使有升遷的機會 也是相當的慢，因為公務體系中就業通常很穩定，情況更加惡化的
了；加上一九九 0 年以來，工作人口高齡化，以及自一九九 0 年 起，五十至五十九歲及六十歲（含）以上年齡層公務員人數，占全 部公務員的比率日益提高（OECD, 2002），導致過去十年的升遷機 會受到限制。影響所及，導致大部份公務員薪資停在原地不動，或 在薪資狹幅中盤旋；而管理者能夠提供進一步的財務激勵極為有 限，因此，引進績效待遇當作激勵員工的替代方法。如英國、紐西 蘭二國。
二、吸引及留住優秀與動態員工
根據 OECD 所編製 OECD 會員國一九九 0 年代的資料顯示，高級 公務員管理人的薪資水準，降至僅民間部門同等員工一九八 0 年代 的 30-50％（OECD,1993）。因此，引進績效待遇看起來有其必要 性，尤其是在管理階層，俾有效的與民間部門競爭延攬最優秀的員 工。
績效待遇在招募人才上的另一重要角色，是考量其吸引人才的 類型，政府組織可以吸引到的員工，經常是一些有能力但屬於風險 趨避類型者，服務年資加薪的薪級表，也許更加重公務員的感覺；
有鑑於此，績效待遇也許可以吸引比較動態、風險承擔者，特別是 那些需要風險性決策的高級管理階層工作，績效待遇在人才招募上 有其角色。為從民間部門吸引正確的專家，需要的應該不只是配合 薪資水準，還要採取類似的誘因制度，如丹麥。
三、促進管理變革
績效待遇可被視為促進管理變革的方法，OECD 會員國提到的 三點：
（一）績效待遇可作為提高員工發展的誘因，例如，收到績效
待遇獎金的條件是，必須完成一個訓練課程。如匈牙 利、義大利及北歐國家。
（二）績效待遇是用來引進新工作方法與組織改造工作，俾引 進較高的彈性，以及對民眾提供較高的回應服務。如芬 蘭、匈牙利及義大利。
（三）績效待遇可藉鼓勵創新與風險承擔，有時候可視作改善 領導統御能力的槓桿。如加拿大、丹麥、法國及德國。
四、控制待遇（成本）
OECD 會員國提到，引進績效待遇在薪酬上有不同的目的：
（一）政府可以考慮引進績效待遇，藉著減少隨著薪級表自動 加薪的發生，當作抑制薪資成本的工具。
（二）當薪資水準相對明顯低於民間部門，則引進績效待遇可 以是政治行銷工具，藉以提高整體薪資的上限。
（三）由績效待遇增加的薪資，有些情況可以補償因固定條件 契約衍生法定保障的損失，如在紐西蘭所推行的方式。
（四）引進績效待遇亦可當作一種方法，而且相當吸引人，提 高薪資但不影響年金或長期報酬，例如一次性非年金型 獎金，公部門加薪極為昂貴，特別是處於低通貨膨脹率 的環境中，對此，特定型態的績效待遇計畫提供控制機 制，從而舒緩納稅人的恐慌。
五、激勵管理者責任感
政治是引進績效待遇的一個重要理由，顯示個別公務員尤
在對抗公務員不負責任與超額薪資的觀念上是很重要的。
從上述說明，OECD 國家引進績效待遇的動機是多元的，並非 只是要控制經費支出、激勵員工士氣或提昇組織績效的目的。所 以，分析引進績效待遇的理由，必須根據引進績效待遇之初的既定 多元性目標，各國推動希望達成的目標類型不盡相同，北歐國家比 較聚焦在人事發展方面；西敏寺國家12（Westminster countries）
比較強調動機方面；其他如法國、德國則強調高層公務員的責任 感；另有芬蘭、匈牙利及義大利，利用績效待遇制度，引進比較有 彈性與反應的工作方法。
貳、績效待遇制度整體設計
本部分將從績效待遇制度之推動方式、人力授權與分權化、績 效評鑑、績效報酬四方面作說明。
一、績效待遇制度的引進方式
從第三章第二節各國簡介資料中可得知，OECD 各會員國引進 績效待遇計畫，在推動方式上有很大的差異，主要可分成三種：從 中央政府強制推動，到諮詢與勞資集體協商的引進，詳細結果如表 4-5
表4-5 OECD國家推動績效待遇的方法 推動績效待遇的方法 國 家
法律 德國、匈牙利、義大利、西班牙、瑞士、美國 勞資集體協定 丹麥、芬蘭(1)、瑞典
其他方法 加拿大（政策建議）(2) 紐西蘭（協商參數）(3)
英國（和內閣辦公室及財政部協議）
註：(1).國家雇主薪水及薪資政策計畫。(2).在加拿大，負責審查監督部會及
12西敏寺國家（Westminster countries）係指以英國政府制度為模型，所建立的民主政府制度；
本質上，西敏寺是用來稱呼議會民主制度，大英國協中有些國家採用這種制度，如澳大利亞、
加拿大、紐西蘭及英國。
組織行政主管與首長所得的諮詢委員會建議推動績效待遇政策，政府接受此項 建議。(3).協商參數的目的，通常是為公務體系的勞資集體協商及就業關係，
建立政府的政策及預期，作為各部會執行的根據。
資料來源：OECD (2005：42)
從各國資料中顯示，透過勞資集體協商引進績效待遇的國家 有：丹麥、芬蘭；訂定法律引進績效待遇的國家為多數歐洲國家及 美國；另有紐西蘭及英國引進績效待遇制度的方式較為不同，由國 家公務委員會（紐西蘭）及內閣辦公室（英國）分別和各自公務部 門、機關協議。
基本而言，引進績效待遇的方法，係反映建立決定公務員待遇 的方法。協商方式推動績效待遇政策衍生的變動，比強制推動來得 漸進。漸進式推動會讓新制度從部份的公務人員進行實驗，並以運 作所得到的借鏡來彈性調整新制度的缺失，有助於工會提高配合意 願使推動過程更加順利，以及使公務人員接受度更高。對績效待遇 制度推動方式，採取部份或漸進式改變過程，其效果比較像是學習 與適應，而不是改革。
我國目前公務員績效待遇引進之推動方式與前開 OECD 國引進 績效待遇計畫，在推動方式上有很大的差異，一則並無法律依據，
二則無勞資協議（協商）機制，而是由行政院依職權命令方式訂定 績效獎金實施計劃辦理。
二、績效待遇之人力授權與分權化
根據 OECD 二 00 四年人力資源管理(HRM)調查（轉引自 OECD, 2005：35)，顯示過去十年，人力資源管理有兩個趨勢值得注意，
雖然這些趨勢的範圍及步調各國有很大的不同。第一個趨勢是，人 力資源及預算管理責任對個別部會/部門的授權增加，並延伸至直
屬長官；第二個趨勢是，增加個人化人力資源管理，換言之，以個 人的方式管理員工，而不僅僅是職等分類而已。
一般而言，引進績效待遇制度的國家，其預算架構的權力下放 程度最高，又為中央控制重要人力資源管理方面，如員工人數、分 類、職級及薪資等權力，提供本質上授權的堅強基礎，這些本身就 是推動績效待遇的關鍵。根據人力資源管理調查（OECD,2004）發 展出來得授權指數，整體而言，顯示人力資源管理及報酬授權越 大，績效評鑑及報酬的連結關係越強。有關授權程度與績效評鑑、
報酬正式連結程度之關係，如圖 4-1、表 4-6。從 OECD 會員國資料 顯示，即使人力資源與報酬管理大幅度的授權，財政部通常握有薪 資預算的嚴格控制權，地方管理的彈性限於特定議題，如績效衡 量、績效待遇有限可用現金的分配。整體而言，這些國家可以區分 為四個群組：
（一）第一個群組的國家（著名的有澳大利亞、芬蘭、紐西蘭、瑞 典及英國），在績效評鑑與報酬之間已經建立了強連結關 係，通常，這些國家採職位基礎制度，以及高度授權的人力 資源管理。
（ 二 ） 第 二 個 群 組 的 國 家 （ 著 名 的 有 加 拿 大 、 德 國 、 挪 威 及 美 國），在績效評鑑與報酬之間已經建立了連結關係，但沒有 系統化的適用所有公務員，有些情況僅限於管理階層，是偏 低授權的人力資源管理。
（三）第三個群組的國家（如奧地利、法國、愛爾蘭、義大利、波 蘭及西班牙），在績效評鑑與報酬之間已經引進非常有限的 連結關係，這種連結往往僅限於特定部會/機關及管理階層。
（四）第四個群組的國家（希臘、日本、盧森堡及斯洛伐克），在 績效制度與報酬之間沒有建立任何正式的連結關係，通常是 低度授權的人力資源管理。
高度
連結 ¡韓國
¡ ¡ ¡ ¡
有些
連結 ¡加拿大 ¡ ¡¡¡ ¡
低度
連結 ¡ ¡ ¡ ¡ ¡ ¡冰島
績 效 評 鑑
、 報 酬 間 的 連 結 關 係
沒有
連結 ¡日本 ¡希臘 ¡
人力資源低度授權 人力資源高度授權
人力資源管理授權指數
圖 4-1. OECD 會員國授權與績效評鑑、報酬連結之關係 資料來源：OECD（2005：36）
這種分類有些例外值得注意，例如：捷克及韓國，低度授權的 人力資源管理，但績效評鑑與報酬之間已經發展出強連結關係；冰 島有高度授權的人力資源管理，但績效與報酬之間卻是弱連結；比 例時和葡萄牙並沒有績效待遇制度，但人力資源管理的授權程度，
卻高於第四群組的國家，這些現象亦值得後續觀察。
表4-6 OECD國家人力資源管理授權指數
授權指數 低度授權 偏低授權 偏高授權 高度授權 OECD 國家 希臘
日本 盧森堡 斯洛伐克
奧地利 加拿大 法國 匈牙利 愛爾蘭 義大利 韓國 波蘭 西班牙 美國
比利時 捷克 丹麥 德國 墨西哥 挪威 葡萄牙 瑞士 英國
澳大利亞 芬蘭 冰島 紐西蘭 瑞典
資料來源：OECD（2005：36）
愛爾蘭¡
¡
奧地利 比利時
¡墨西哥
¡
盧森堡
匈牙利
西班牙
法國
義大利
葡萄牙 丹麥 美國
德國挪威 芬蘭
¡
澳大利亞 紐西蘭 英國
捷克 瑞典
各國公部門引進績效待遇要素的方法來看，廣義的反映各國係 為建立決定公務員待遇的方法。但值得注意的是，有些國家引進績 效待遇具以促使整體待遇制度更加分權；有些中央集權待遇制度，
能夠因此與分權化績效待遇方法結合，例如丹麥就是這種案例。
在績效待遇的分權化方面，透過對人力資源及預算管理的授 權，各部會採用不同的政策，會引起公平的相關議題，為防止組織 內待遇制度出現任何可能的不公平，就必須特別重視「責任/控 制」機制。例如，丹麥已發展出監控薪資的新工具，或強化管理人 員和高階管理人員之間正式契約的安排，據以強化責任部份。此外 大部份國家，直屬主管負責每一個員工的績效考評，直接由主管作 考評工作，直屬主管由更高的管理人員監控，後者控制整體績效待 遇政策的推動情形，並確保沒有違法歧視等情事發生。但更重要的 是，他們要確保設定正確的個人目標，並與組織目標連結。
在績效待遇制度中央集權方面，就可隨相關員工類別而異，例 如，一般職員階層採行分權式績效待遇；高級公務員管理階層採行 中央集權式績效待遇，兩種方式搭配使用，如紐西蘭、英國、美 國。對中央層級高級管理人員採取較為詳細的績效待遇設計，在一 般員工的層級則保留比較多的分權化，如表 4-7。
表4-7 OECD國家績效待遇政策設計上中央集權程度
高級管理階層 一般員工 績效待遇高度中央集權(1) 澳大利亞、加拿大、愛爾
蘭、紐西蘭、英國、美國
德國、匈牙利、韓 國、瑞士
績效待遇部份分權(2) 芬蘭、義大利 澳大利亞、芬蘭、西 班牙、英國、美國 績效待遇高度分權(3) 丹麥、瑞典 丹麥、紐西蘭、瑞典 註：(1).績效待遇通常在法律上有詳細的定義：績效評鑑及獎勵的特性由中央 設計。(2).績效待遇在法律上採廣義方式，作為績效評鑑及報酬發放的綱領，
在這個一般性的架構中，在績效評鑑及獎金分配方式上，各部會有很大的彈 性。(3).在績效評鑑、獎金規模、待遇形式與分配等設計上，各部會擁有很大
的彈性。又績效待遇制度並未訂在法律中，各組織推動的績效待遇政策差異性 很大。
資料來源：OECD (2005：45)
從 OECD 國家料顯示，以個人績效待遇制度為各國主要的形 式，尤其是最近幾年對管理階層，將個人和集體績效待遇結合的情 形，比十年前普遍，採用團體和團隊基礎計畫的比重日益提高，此 種績效待遇設計方面的改變值得注意。在 OECD 會員國中，引進集 體 績 效 待 遇 現 在 不 只 是 新 興 的 觀 念 ， 也 是 一 個 顯 著 的 趨 勢 。 OECD(2005)報告中指出：
在英國政府的 Makinson 報告（Makinson. 2000）建議，績效獎 勵應該按團隊基礎頒發；在英國，許多部門在 2004 年將個人制 度過渡到團隊基礎制度，其中，稅務局績效待遇將自 2004 年起 全部改為團隊獎金方式報酬。在芬蘭，結果基礎報酬應用在組 織內部的團隊層級；在西班牙，以生產力計算特定績效時，生 產力獎金本質上亦應用在團隊層級；在德國，管理人員能夠以 團隊層級方式分配獎金；在韓國，自 2002 年起四個地方（國防 部、警察、安全如總統安全服務及鐵路服務）的產出是團體合 作的努力，故採用部會基礎；在美國，許多公部門機關，如聯 邦航空局已經引進個人績效待遇與集體績效待遇的混和型制 度，獎金以團隊方式分配。其他國家如匈牙利、義大利，如前 所述有意朝比較集體績效待遇形式發展，又職業基礎與職位基 礎制度都有朝集體績效待遇形式發展的跡象。
依我國公務人員待遇制度相關法令，目前待遇政策是延續美國 職位分類待遇制度的精神，有關待遇制度的規劃、執行不論是中央 或地方機關、高級管理人員或基層人員均係採中央集權的管理方 式，雖然，批評不少，不過，因我國公務人員人事體制特殊，國內
對此討論者不多，但對照 OECD 國家的多元作法，是值得再思考。
三、績效評鑑制度
績效評鑑通常根據工作目標，績效管理的程序通常是按年度循 環的，直屬主管為其員工訂出年度主要目標，通常是配合組織的目
標。一段時間之後（「評鑑期間」），通常是一年，員工績效由其 管理人員考評，考評基礎可以是詳細的表格或一系列原則，或者是 比較不正式。績效評鑑對實施績效待遇制度的機關來說，是決定績 效待遇的重要因素。
有些國家亦將工作定義出標準因素，涵蓋比較重要的工作項 目，通常是特定範圍的管理或非管理工作，例如澳大利亞、英國、
美國的案例。在美國，他們參考「關鍵因素」。績效考評原則的適 當發展，要求對工作群作這種廣泛的工作分析，過去用來作為員工 績效評鑑原則的工作標準因素，現在加入工作目標作為績效考評的 情況越來越多。此外，採用以工作目標為基礎的績效評鑑也日益增 多。
（一）績效評鑑的原則
從 OECD 資料，設定的目標並不是唯一的績效原則，整體而 言，各國報告強調最重要的原則如下：達到的產出包含前述的特定 目標；能力與技術；人際關係技巧與團隊合作；領導統御與管理技 巧；以及投入。又其他國家提到的其他原則，包括如道德（加拿 大）及創新（丹麥）（OECD,2005：50）。
圖 4-2 說明 OECD 會員國用於考評政府員工績效的原則，這些 原則係根據人力資源管理調查（轉引自 OECD,2005：51）中一個開 放問項「主要考核原則」的答案。圖中縱座標區分投入與產出；橫 座標區分對於正式能力與人際關係/管理技巧的注意程度，但這些區 分並不表示兩組項目互相衝突，而是一種用圖形方式呈現的方法，
用以顯示每一個國績效原則的整體趨勢。
產出/目標達成 澳大利亞
紐西蘭 瑞典
丹麥 芬蘭 義大利
瑞士
英國
加拿大
奧地利 愛爾蘭 韓國
人際關係/
管理技巧
葡萄牙
西班牙 德國
能力改進
匈牙利 捷克
斯洛伐克
價值、紀律及投入
圖 4-2. OECD 會員國考評績效的原則 資料來源：OECD,（2005：51）
從圖 4-2 顯示，勝任能力改進的原則顯得日益重要，部份原因是 本項原則旨在鼓勵員工發展必要的重要技能，但某方面亦是因為技 術能力的內容，比起考評達成產出，容易獲得同意和編碼整理。這 種途徑可避免績效待遇因採產出績效評鑑基礎所衍生的分裂問題。
隨著彈性提高、團隊基礎、工作實務，以及對個人公民條件回 應等的擴散，人際關係技巧的重要性提高，和這些特性有關的是領
波蘭
法國
措施，應把更多的決策權及責任，下放給層級較低的員工，因為這 些技術對組織內部比較資淺員工的重要性，亦日益提高。
當然，前述各項原則，無法完全免除績效待遇因採產出基礎衍 生的考評問題。舉例來說，衡量勝任能力是非常困難的，因為在缺 乏正式認證的情況下，很難找到能讓職員和管理雙方都接受的定義
（Wolf, 1994）。只是簡單地依賴管理人員主觀判斷員工是否具備特 定能力，這和決定員工是否達成特定產出水準一樣問題重重。因 此，一般是根據具體客觀的認證技術。
總結而言，考評績效的原則日益多樣化，即使傳統綱領仍然保 留，職業基礎制度比較重視投入，而職位基礎制度比較重視產出，
但兩個制度都傾向注意結果、能力及一般社會技能。若考評制度的 績效評鑑，幾乎全部考量投入的話，無法完全符合績效相關，亦無 法符合真正的績效待遇制度，即使他們的績效評鑑與待遇相連結，
要真正的與績效相連結，考評必須或至少一部份是根據產出及目標 的達成。
（二）彈性或評等基礎配額：確認表現優異者
發展可數量化的指標在十年前是第一要務，在今天理論上它發 展良好，加上管理人員的每日經驗，如果報酬是和員工績效的一個 因素連結；然後過了一段時間，員工將以此作為努力的目標，而犧 牲了其他的因素。過度強調容易衡量的量化性標的，經常受到質 疑，例如，會使得衡量績效品質方面更加困難，工作非量化方面至 為重要，直屬長官的考核，可以提供一個比可量化指標更有彈性且 更精準的評鑑制度。
對於極端者—表現極優者與表現極差者，績效考評工作比較容 易，但對大部份員工而言，要區分績效非常困難，這種情況解釋了 非常詳細的評等或評量，最後仍會出現大部份員工，被評等在同一 等第的缺點，針對這種先天性缺點，許多公務員體系出現不同的因
