第四章 我國現行預算審議制度
有關中央政府總預算案之審議，憲法及預算法均有相關之規定，
憲法第五十九條：「行政院於會計年度開始三個月前，應將下年度預 算案提出於立法院。」及六十三條：「立法院有議決法律案、預算案、
戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權」； 預算法第四十六條：「中央政府總預算案與附屬單位預算及其綜計 表，經行政院會議決定後，交由中央主計機關彙編，由行政院於會計 年度開始四個月前提出立法院審議，並附送施政計畫。」及第五十一 條：「總預算案應於會計年度開始一個月前由立法院議決，並於會計 年度開始十五日前由總統公佈之；預算中有應守秘密之部分，不予公 佈。」依據上述憲法及預算法之規定，行政院擁有預算編製權及提案 權，即中央政府各項預算案係由行政院負責編製並彙總完成後，於會 計年度開始四個月前（憲法規定為三個月前）提出立法院審議，經立 法 院 審 議 三 讀 通 過 後 ， 咨 請 總 統 公 佈 ， 各 機 關 據 以 辦 理 執 行 。
行政院函送立法院審議之年度中央政府總預算案，包括中央政 府總預算案總說明及主要附表一冊、 中央政府總預算案歲出機關別 預算表一冊、 中央政府總預算案歲入來源別歲出政事別預算表及參 考表一冊、 中央政府總預算案外交國防 極機密歲出政事別機關別預 算表及相關參考表一冊、 中央政府總預算案附屬單位預算綜計表─ 營業部分一冊、 中央政府總預算案附屬單位預算綜計表─非營業部 分一冊、年度施政計畫（其中國防部、外交部極機密各一冊）；另 外尚有中央各單位所送之單位預算書及附屬單位預算書，以九十三年 度預算案為例，包括單位預算書 202 冊、附屬單位預算非營業基金 98 冊及營業基金 27 冊；規模 50 億元以上之信託基金有公務退休撫 卹基金、勞工退休基金、積欠工資墊償基金、資源回收管理基金─信
託基金部分、以及交通部電信總局組織條例修正施行前退休撫卹人員 退休撫卹基金收支預算 5 冊；政府捐助 50％以上成立之財團法人有 國防工業發展基金、工業技術研究院及國家衛生研究院收支預算 3 冊，預算可謂極為龐雜。
另依據預算法第十三條：「政府歲入與歲出、債務之舉借與以前年 度歲計賸餘之移用及債務之償還，均應編入其預算。並得編列會計年 度內可能支付之現金及所需未來承諾之授權。」及第十七條：「政府 每一會計年度，各就其歲入與歲出、債務之舉借與以前年度歲計賸餘 之移用及債務之償還全部所編之預算，為總預算。前項總預算歲入、
歲出應以各單位預算之歲入、歲出總額及附屬單位預算歲入、歲出之 應編入部分，彙整編成之。總預算、單位預算中，除屬於特種基金之 預算外，均為普通基金預算。」因此，我國中央政府總預算案應編入 預算事項包括政府歲入與歲出、債務之舉借與以前年度歲計賸餘之移 用及債務之償還。依結構可分為總預算、單位預算、單位預算之分預 算、附屬單位預算及附屬單位預算。中央政府總預算之結構與內容如 下圖 4-1 所示：
總預算
非營業基金 (部分)
營業基金 (部分)
特種基金 (全部)
普通基金
（公務機 關）
附屬單位預算歲入、
歲出之應編入部分
各單位預算之 歲入與歲出總額 債務之償還 以前年度
歲計賸餘 之移用
債務之舉借 歲入與歲出
本章共分為五節，第一節說明立法院之組織與委員會，第二節為 立法院預算中心之成立及其功能，第三節呈現現行立法院預算審議程 序，第四節係為我國與美、英、日三國預算審議制度之比較，第五節 則為我國預算審議制度之檢討。
第一節 立法院之組織與委員會
壹、立法院之組織結構
立法委員
民國三十七年選出第一屆立法委員 670 人，至八十年十二月 三十一日第一屆資深立法委員全部退職，八十一年依據憲法增修 條文選舉第二屆立法委員 161 位，八十四年選舉第三屆立法委員 164 位，八十七年依憲法增修條文第四條規定，自第四屆起選出 立法委員 225 位，包括自由地區直轄市、縣市一百六十八人，每 縣市至少一人；自由地區平地原住民及山地原住民各四人、僑居 國外國民八人、全國不分區四十一人。九十年選舉第五屆（任期 自 91 年 2 月 1 日至 94 年 1 月 31 日）立法委員 225 位。
行政組織：
立法院設院長、副院長各一人，由每屆立法委員於第一會期 報到首日之預備會議互選產生。立法院置特任秘書長一人，承院 長之命處理立法院事務，並指揮監督所屬職員；副秘書長一人，
襄助秘書長處理院務。立法院並設秘書處、議事處、公報處、總 務處、資訊處、法制局、預算中心、國會圖書館、人事處、會計 處、以及 6 至 8 位參事，掌理各項法律規定事項。立法院組織架 構如圖 4-2 所示：
內 政 及 民 族 委 員 會
外 交 及 僑 務 委 員 會
科 技 及 資 訊 委 員 會
國 防 委 員 會
經 濟 及 能 源 委 員 會
財 政 委 員 會
預 算 及 決 算 委 員 會
教 育 及 文 化 委 員 會
交 通 委 員 會
司 法 委 員 會
法 制 委 員 會
衛 生 環 境 及 社 會 福 利 委 員 會
秘 書 處
議 事 處
公 報 處
總 務 處
資 訊 處
法 制 局
預 算 中 心
國 會 圖 書 館
人 事 處
會 計 處
參 事 紀
律 委 員 會
程 序 委 員 會
修 憲 委 員 會
經 費 稽 核 委 員 會
特種 常設
委員會委員
召集委員
全 體 立 法 委 員
院 長 副院長
秘書長 副秘書長
內 政 及 民 族 委 員 會
外 交 及 僑 務 委 員 會
科 技 及 資 訊 委 員 會
國 防 委 員 會
經 濟 及 能 源 委 員 會
財 政 委 員 會
預 算 及 決 算 委 員 會
教 育 及 文 化 委 員 會
交 通 委 員 會
司 法 委 員 會
法 制 委 員 會
衛 生 環 境 及 社 會 福 利 委 員 會
秘 書 處
議 事 處
公 報 處
總 務 處
資 訊 處
法 制 局
預 算 中 心
國 會 圖 書 館
人 事 處
會 計 處
參 事 紀
律 委 員 會
程 序 委 員 會
修 憲 委 員 會
經 費 稽 核 委 員 會
內 政 及 民 族 委 員 會
外 交 及 僑 務 委 員 會
科 技 及 資 訊 委 員 會
國 防 委 員 會
經 濟 及 能 源 委 員 會
財 政 委 員 會
預 算 及 決 算 委 員 會
教 育 及 文 化 委 員 會
交 通 委 員 會
司 法 委 員 會
法 制 委 員 會
衛 生 環 境 及 社 會 福 利 委 員 會
秘 書 處
議 事 處
公 報 處
總 務 處
資 訊 處
法 制 局
預 算 中 心
國 會 圖 書 館
人 事 處
會 計 處
參 事 紀
律 委 員 會
程 序 委 員 會
修 憲 委 員 會
經 費 稽 核 委 員 會
內 政 及 民 族 委 員 會
外 交 及 僑 務 委 員 會
科 技 及 資 訊 委 員 會
國 防 委 員 會
經 濟 及 能 源 委 員 會
財 政 委 員 會
預 算 及 決 算 委 員 會
教 育 及 文 化 委 員 會
交 通 委 員 會
司 法 委 員 會
法 制 委 員 會
衛 生 環 境 及 社 會 福 利 委 員 會 內
政 及 民 族 委 員 會
外 交 及 僑 務 委 員 會
科 技 及 資 訊 委 員 會
國 防 委 員 會
經 濟 及 能 源 委 員 會
財 政 委 員 會
預 算 及 決 算 委 員 會
教 育 及 文 化 委 員 會
交 通 委 員 會
司 法 委 員 會
法 制 委 員 會
衛 生 環 境 及 社 會 福 利 委 員 會 內
政 及 民 族 委 員 會 內 政 及 民 族 委 員 會
外 交 及 僑 務 委 員 會 外 交 及 僑 務 委 員 會
科 技 及 資 訊 委 員 會 科 技 及 資 訊 委 員 會
國 防 委 員 會 國 防 委 員 會
經 濟 及 能 源 委 員 會 經 濟 及 能 源 委 員 會
財 政 委 員 會 財 政 委 員 會
預 算 及 決 算 委 員 會 預 算 及 決 算 委 員 會
教 育 及 文 化 委 員 會 教 育 及 文 化 委 員 會
交 通 委 員 會 交 通 委 員 會
司 法 委 員 會 司 法 委 員 會
法 制 委 員 會 法 制 委 員 會
衛 生 環 境 及 社 會 福 利 委 員 會 衛 生 環 境 及 社 會 福 利 委 員 會
秘 書 處
議 事 處
公 報 處
總 務 處
資 訊 處
法 制 局
預 算 中 心
國 會 圖 書 館
人 事 處
會 計 處
參 事 秘
書 處
議 事 處
公 報 處
總 務 處
資 訊 處
法 制 局
預 算 中 心
國 會 圖 書 館
人 事 處
會 計 處
參 事 秘
書 處 秘 書 處
議 事 處 議 事 處
公 報 處 公 報 處
總 務 處 總 務 處
資 訊 處 資 訊 處
法 制 局 法 制 局
預 算 中 心 預 算 中 心
國 會 圖 書 館 國 會 圖 書 館
人 事 處 人 事 處
會 計 處 會 計 處
參 事 參 事 紀
律 委 員 會
程 序 委 員 會
修 憲 委 員 會
經 費 稽 核 委 員 會 紀
律 委 員 會
程 序 委 員 會
修 憲 委 員 會
經 費 稽 核 委 員 會 紀
律 委 員 會 紀 律 委 員 會
程 序 委 員 會 程 序 委 員 會
修 憲 委 員 會 修 憲 委 員 會
經 費 稽 核 委 員 會 經 費 稽 核 委 員 會
特種 常設
委員會委員
召集委員
特種 常設
委員會委員
召集委員 委員會委員
召集委員
全 體 立 法 委 員
院 長 副院長
秘書長 副秘書長 全 體 立 法 委 員
院 長 副院長 全 體 立 法 委 員
院 長 副院長
秘書長 副秘書長
秘書長 副秘書長
資料來源：九十一年立法院統計年報第 11 頁
圖 4-2 立法院組織架構系統
貳、立法院之委員會
委員會的設置
立法院設有全院委員會、常設委員會、特種委員會三個種類 之委員會。全院委員會係按議事規則的規定，其法定人數與院會 相同，主席由出席委員另行推定。依據立法院職權行使法第二十 九條及三十三條，立法院全院委員會之作用有二：一為審查大法 官、考試院院長、副院長、考試委員、監察委員、審計部審計長 之人選同意案；另一為審查行政院所移請審議之覆議案。常設委 員會乃選任委員在一定時間內負責某種事項的處理，依據立法院 組織法第十條規定，立法院設置內政及民族、教育及文化、司法、
法制、預算及決算、財政、國防、經濟及能源委員會、外交及僑 務、交通、科技及資訊、衛生環境及社會福利等 12 個常設委員 會，依立法院各委員會組織法第二條之規定，各委員會審議立法 院院會交付審查之議案及人民請願書，此外，依立法先例，立法 院會議得決定交委員會起草行政命令或聲明，但不得決定交委員 會起草法律案（羅傳賢，2001）。另立法院設置程序、修憲、紀 律、經費稽核等四個特種委員會，係處理內部特別事務的一種特 別委員會。
委員會預算分組審查之沿革
民國三十七年依據三十六年十二月二十五日開始施行之憲 法，選出第一屆立法委員 670 人，於五月十八日第一屆第一會期 第一次會議於南京國民大會堂正式開議，分設 21 個常設委員會 開始運作。其後因政府播遷來台，民國三十九年二月二十四日於 臺北市中山堂舉行第一屆第五會期第一次會議，通過修改立法院 組織法，將 21 個常設委員會縮編為 12 個常設委員會。立法院委 員會之依據四十一年十二月十二日修正之立法院組織法，立法院 設有內政、外交、國防、經濟、財政、預算、教育、交通、邊政、
僑政、民刑商法、法制委員會等十二個委員會。四十七年七月十 八日修正立法院組織法，十二個委員會為：內政、外交、國防、
經濟、財政、預算、教育、交通、邊政、僑政、司法、法制委員 會。民國四十九年起立法院遷至中山南路現址（立法統計年報，
2002：5）。
八十二年一月十六日修正為十個委員會，內政及邊政、外交 及僑政、國防、經濟、財政、預算、教育、交通、司法、法制委 員會。八十八年一月十二日立法院組織法修訂後，新增了科技及
資訊委員會和衛生環境及社會福利委員會二個委員會，並將部分 委員會分別調整為內政及民族、教育及文化、司法、法制、預算 及決算、財政、國防、經濟及能源委員會、外交及僑務、交通。
立法院委員會歷次變更情形如表 4-1。
表 4-1 立法院委員會變更情形一覽表
修正變更時間 委員會變更情形 四十一年十二月
十二日
內政、外交、國防、經濟、財政、預算、教育、
交通、邊政、僑政、民刑商法、法制等 12 個委 員會。
四十七年七月十 八日
內政、外交、國防、經濟、財政、預算、教育、
交通、邊政、僑政、司法、法制等 12 個委員會。
八十二年一月十 六日
內政及邊政、外交及僑政、國防、經濟、財政、
預算、教育、交通、司法、法制 10 個委員會。
八十八年一月十 二日
內政及民族、教育及文化、司法、法制、預算 及決算、財政、國防、經濟及能源委員會、外 交及僑務、交通、科技及資訊、衛生環境及社 會福利等 12 個委員會。
立法院委員會的分工
各國立法機關委員會的設置，通常係按照與政府部門相對應 的原則，設置相關的立法機關委員會，各委員會都有其一定的工 作範圍與職責，遵循分工範圍，在其職責範圍內執行立法審議工 作，以避免各委員會之間可能發生的逾越職權範圍或遇事相互推 諉的情形，俾各委員會能有效地協助院會審查所交付的議案。
各國立法機關委員會管轄的基本原則，可分一般管轄：係由 一個與政府部門對應設立的委員會負責管轄一個政府部門或兩 個以上的政府部門；指定管轄：係指由於不易確定主管的委員會 或者本來應當由某個委員會管轄的事項，因特殊情況而根據實際
兩個以上委員會對同一個事項行使管轄權。
共同審議的委員會分工制度，具體又可分爲三種形式，一是 聯席審議，即兩個以上的委員會共同審查一個方案；二是重復審 議，即一個法案經一個委員會審查之後，再交付其他委員會審 查；三是分工審議，即一個法案根據其不同的內容分別提交給不 同的委員會進行審查。
我國立法院依憲法第六十七條規定設置委員會，常設委員會 依據立法院組織法第十條規定，共分為十二個委員會，包括：內 政及民族委員會、外交及僑務委員會、科技及資訊委員會、國防 委員會、經濟及能源委員會、財政委員會、預算及決算委員會、
教育及文化委員會、交通委員會、司法委員會、法制委員會、衛 生環境及社會福利委員會。依據立法院各委員會組織法第二條規 定，各委員會審查立法院院會交付之議案及人民請願書，並得於 每會期開始時，邀請相關部會作業務報告，並備質詢。依據「立 法院程序委員會組織規程」第五條規定，各委員會之職掌如表 4-2。
表 4-2 立法院各常設委員會職掌表
委員會名稱 職 掌
內政及民族 負責審查內政、選舉、蒙藏、大陸、原住民、客家、海岸巡防政 策及有關內政部、中央選舉委員會、蒙藏委員會、大陸委員會、
原住民族委員會、客家委員會及海岸巡防署掌理事項之議案。
外交及僑務 本會負責外交及僑務政策、宣戰案、媾和案、條約案及其他有關 外交部及僑務委員會掌理事項之議案。
科技及資訊 審查科技、資訊及公共工程政策及有關中央研究院、行政院國家 科學委員會、行政院原子能委員會、行政院公共工程委員會、經 濟部技術處、交通部電信總局及交通部中央氣象局掌理事項之議 案。
國防 負責審查國防部、行政院國軍退除役官兵輔導委員會掌理事項之 議案。
經濟及能源 負責審查有關經濟部、行政院農業委員會、行政院經濟建設委員 會及行政院公平交易委員會掌理事項之議案。
財政 負責審查財政政策及有關財政部及中央銀行掌理事項之議案。
預算及決算 審查年度總預算案、追加(減)預算案、審查特別預算案、第二預 備金動支數額表案、總決算審核報告案、特別決算審核報告案、
主計審計等事項之相關法案與行政命令案。
教育及文化 審查教育及文化政策及有關教育部、行政院文化建設委員會、國 立故宮博物院、行政院新聞局、行政院青年輔導委員會及行政院 體育委員會掌理事項之議案。
交通 負責審查交通政策及有關交通部掌理事項之議案。
司法 審查民刑訴訟法案、大赦案及其他有關法務部掌理事項之議案。
法制 審查有關官制官規之政府機關組織、研考事項及其他不屬於各委 員會審查之議案。
衛生環境及 社會福利
負責審查衛生、環境及消費者保護政策及有關行政院衛生署、行 政院環境保護署、行政院消費者保護委員會、行政院勞工委員會 及內政部社會司掌理事項之議案。
依據立法院組織法第十條第二項規定，立法院於必要時，得增 設特種委員會。目前立法院設置程序、紀律、修憲及經費稽核等四 個特種委員會，分別依據立法院程序委員會組織規程、立法院紀律 委員會組織規程、立法院修憲委員會組織規程及立法院經費稽核委 員會組織規程規定，處理相關職掌事項，其職掌如表 4-3：
表 4-3 立法院各特種委員會職掌表
委員會名稱 職 掌
程序 各種提案手續是否完備，內容是否符合立法院職權之審定、議 案之合併、分類及其次序之變更、政府提案及委員提案討論時 間之分配、政黨質詢及立法委員個人質詢時間之分配、院會所 交與議事程序有關問題之處理、人民請願文書，形式審核、移 送、函復及通知之處理。
紀律 院會主席裁示交付之懲戒案件、院會議決交付之懲戒案件、委 員會主席裁決移送院會議決交付之懲戒案件。
修憲 憲法修正案之審議及與憲法相關之事宜。
經費稽核 對立法院經臨各費概算之編製提供意見、對立法院經臨各費之
委員會的功能
現代國會不論立法或預算審查複雜又具專門性，委員會在先 進民主國家之立法與預算審查過程中，扮演關鍵而重要的角色。
依據立法院各委員會組織法第二條：「各委員會審查本院交付審 查之議案及人民請願案，並得於每會期開始時，邀請相關部會作 業務報告，並備質詢。」以及中央政府總預算案審查程序第四條 規定，總預算案經全院各委員會聯席會議決定分組審查辦法及審 查日程後，由預算及決算委員會會同各有關委員會審查。因此，
立法院各委員會在預算案或法案審查過程中，居於重要角色。委 員會制度在現代國會法案審議過程中的功能有如下六種（曾濟 群，1988：P71；陳淞山，1993：10；羅傳賢，2001：627-628）：
監督行政機關的功能
基於權力分立、相互制衡的政治思想，立法機關對於行 政機關的政策、預算、行政措施與行政命令都須發揮監督、
制衡的效用，要達成此效用並抗衡日益膨賬、強化的行政權，
立法機關必須藉由更完善的組織與專業知識以資發揮，委員 會為立法機關獲得專門知識的理想場所，當然必須負擔監督 行政機關的基本功能。有學者曾言：「委員會制度是抵擋在二 十世紀，將國會變成行政機關附庸機關，這種趨勢的主要防 禦陣線。」。
專家立法的功能
委員會被賦予最大的作用，即在於分別集合具備各領域 專門知識之議員於一堂，先行審議，以開發高度的立法能力，
加強法案研究與修正，而達到維持國會的自主性及符合民意 的要求。
內部溝通與整合的功能
委員會為不同的政黨提供談判磋商的架構，也提供了行 政部門與立法部門之間溝通的正式場所，當然也使議員之間 因為不同觀點的歧見所引發的衝突，藉由委員會討論、談判、
諮商、協調、辯論而促進溝通，並進而達成內部整合之功能。
蒐集資訊與情報的功能
委員會為國會溝通及資訊流通的網路，行政部門透過委 員會以傳遞訊息，委員會可以透過諮詢、聽證、法案審查而 給予行政機關、個人或是團體表達意見的機會，同時藉由對 於必要訊息的蒐集與立法情報的匯集，促成大眾輿論的重 視，使法案順利通過或面對被封殺的命運。
篩選法案功能
委員會將政府提案與委員會提案匯合為一，將不影響國 計民生之法案予以排除，並將審查法案排列優先次序，列入 委員會審查日程中。
冷卻功能
對於爭議的法案，以交付委員會審查，從長計議，以期 各方意見，經過折衷協調以後，能作最合理的處理，並使具 政治性、新聞性或重大政策性質的議案在委員會審議中適度 的冷卻，以免這些議案的審議流於草率、不周延或情緒性而 影響立法品質。
政治學者黃秀端（2000：64-65）與立法院三個委員會部分成員 的深度訪談結果指出，委員會在決策上既非黨團代理者，也非院會代 理，而是較接近委員會獨立運作的模式，委員會大多具自主性。而不 論何種委員會，即使有不同內部遊戲規則，由委員會的組成到法案審 議與運作，均有相當的獨立性與特殊性。
第二節 立法院預算中心之成立及其功能
立法院預算中心之成立
立法院於七十七會期第十六次會議議決將林聯輝委員等六十 一人擬具「立法院立法研究指導委員會組織章程草案」案及費希平 委員等三十二人擬於「立法院組織法」第二十六條之後增訂一條文 案，交由法制委員會併案審查，經該委員會舉行四次全體委員會議 審查，於七十七年五月三日函復審查結論，於說明三、「與會委員 僉以法律之制定與預算案之審查為立法機關最重要之職責，而法案 與預算案內容日趨專業化、科技化，立法業務日益繁重、複雜，亦 為各國議會普遍之現象。為提升議事效能與議案品質，建立立法助 理制度以協助委員行使立法權，其必要性殆無可置疑。」（立法院 公報 77 卷，40 期）爰於七十七年五月二十日增訂立法院組織法第 二十六條之一條文。依當時立法院組織法第二十六條之一規定：「立 法院設立法諮詢中心，置主任一人，由副秘書長兼任；立法助理二 十人至三十人，職務列簡任第十職等至第十二職等或薦任第八職等 至第九職等；掌理法律案、預算案之研究、分析、評估、諮詢及其 他有關立法資料之編譯等事項。立法諮詢中心得分法案、預算、編 譯三組辦事；所需工作人員由秘書處調派之。前項編譯組之立法助 理，必要時得依聘用人員聘用條例之規定聘用之。」依據上述條文 規定「立法諮詢中心」自七十八年二月一日成立，並分為法案組、
預算組及編譯組，為立法院首創之專業研究單位，以協助立法委員 審查法案及預算案。其中預算組在成立當時僅有立法諮詢助理 6 人，即為預算中心之前身，最主要工作為每年度總預算案、決算之 評估工作。
預算組以立法諮詢助理 6 人，負責撰寫每年度總預算案及決算
等之評估報告，以協助立法委員執行預算審查工作，在人力上顯有 不足。因此，於八十八年一月十二日修正立法院組織法第二十六 條：「預算中心置主任一人，職務比照簡任第十三職等；副主任一 人、組長五人，均由研究員兼任；研究員十一人至十七人，職務列 簡任第十一職等至第十三職等；副研究員十三人至十九人，職務列 簡任第十職等至第十二職等；助理研究員十三人至十九人，職務列 薦任第八職等至第九職等；操作員二人，職務列委任第四職等至第 五職等，其中一人，職務得列薦任第六職等；辦事員一人，職務列 委任第三職等至第五職等。」依據上述規定立法院於八十八年一月 二十七日始正式成立預算中心。八十八年六月二十二日該條文再作 修正，僅調整研究員、副研究員之職務列等，其餘編制員額均未作 變更。
立法院預算中心之功能
立法院預算中心掌理事項，依據立法院組織法第二十一條：「預 算中心掌理下列事項：一、關於中央政府預算之研究、分析、評估 及諮詢事項。二、關於中央政府決算之研究、分析、評估及諮詢事 項。三、於預算相關法案之研究、分析、評估及諮詢事項。四、其 他有關預、決算諮詢事項。」
八十八年一月二十七日正式成立立法院預算中心時，並將原立 法諮詢中心預算組研究人員納編，主要辦理中央政府預算、決算、
預算相關法案之研究、分析、評估及諮詢等事項，另外各黨團常於 年度預算案審查前舉辦研習會，預算中心研究人員亦被邀請講解有 關預算評估報告，俾使該黨團之立法委員助理人員能充分瞭解預算 審查過程及重點。該中心八十八年二月間成立時僅有研究人員 8 人，爾後逐年增加員額，截至九十三年五月底計有研究人員 22 人，
以九十三年度中央政府總預算案為例，需辦理 26 個主管機關預 算、202 個單位預算、98 個非營業基金預算與 82 個分基金、27 個 營業基金預算與 3 個分基金之預算評估工作。
所辦理完成之預、決算評估報告亦逐年增加，由八十九年之 76 件，至九十二年為 212 件（詳如表 4-4），該中心協助立法委員 預算審查之功能，已漸彰顯。
表 4-4 立法院預算中心 89 至 92 各年撰寫評估報告件數統計表 單位：件 年
度
預算案總體 評估報告
預算案評 估報告
決算評 估報告
專題研 究報告
研討會 報告
合計
89 1 40 32 2 1 76
90 1 115 0 1 4 121
91 1 172 40 1 1 215
92 1 114 96 1 0 212
第三節 現行立法院預算審議程序
憲法第五十九條規定：「行政院於會計年度開始三個月前，應將 下年度預算案提出於立法院。」可知預算案提案權係屬行政院。又憲 法第六十三條規定：「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦 案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。」依據上述 憲法規定立法院擁有預算審議權。我國預算審議程序始於行政部門依 施政方針與預算編製辦法完成預算案之編製後函送立法院，並由立法 院於規定時間及程序內完成審議，咨請總統公佈、函請行政院辦理後 即完成。
壹、我國預算審議程序
依據預算法第四十六條：「中央政府總預算案與附屬單位預算及
其綜計表，經行政院會議決定後，交由中央主計機關彙編，由行政院 於會計年度開始四個月前提出立法院審議，並附送施政計畫。」及第 五十一條：「總預算案應於會計年度開始一個月前由立法院議決，並 於會計年度開始十五日前由總統公佈之；預算中有應守秘密之部分，
不予公佈。」當行政院將籌編完成經院會通過之中央政府總預算案與 附屬單位預算及其綜計表，於每年八月底以前送達立法院時，預算程 序進入審議階段。立法院依法應於每年十一月底以前完成審議，並咨 請總統公布，總統依法應於十二月十六日前公布，是故立法院法定審 議預算之期間約為三個月。主要的審查流程說明如下：
程序委員會編列議程，列入報告事項
依立法院議事規則第十四條規定，行政院將中央政府總預算 案送立法院後，由程序委員會編列議程、列入報告事項。
院會一讀會
依據立法院職權行使法第八條第一項：「第一讀會，由主席 將議案宣付朗讀之。」因此，在立法院院會宣讀總預算案標題 即完成一讀程序。
院會聽取報告並質
詢
依預算法第四十八條：「立法院審議總預算案時，由行政院 長、主計長及財政部長列席，分別報告施政計畫及歲入、歲出預 算編製之經過。」另依「中央政府總預算案審查程序」第二條第 二項規定，立法委員對於前項各首長報告，得就施政計畫及關於 預算上一般重要事項提出質詢，有關外交、國防機密部分之質詢 及答復，以秘密會議行之。經過報告及詢答後，並由院會作成下 列決定：
決定將中央政府總預算案交付審查
經過上述總預算報告及質詢與答復後，例如立法院於審
議九十二年度中央政府總預算案時，院會做成決定：「九十二 年度中央政府總預算及其附屬單位預算及綜計表（營業部 分、非營業部分）案，交預算及決算委員會召集全院各委員 會聯席會議審查。」
或做成其他決議
立法院審查九十三年度中央政府總預算案時，於九十二 年十月三、六、七日邀請行政院長、主計長及財政部長列席 報告該預算案編製經過並答復委員質詢後，並做成決定：「九 十三年度中央政府總預算案定於十月十四日（星期二）處理。」
嗣於九十二年十月十四日第四會期第五次會議做成兩項決 議：「一、九十三年度中央政府總預算案中，涉及相關法律規 定須重新檢討之處，請行政院於十月二十日前將修正案函送 本院，併同上開總預算案交預算及決算委員會召集全院各委 員會聯席會議審查。二、有關公共建設計畫所需後續經費二 三六億元及投資農業金庫未編足九十八億元經費，行政院如 未納入前述修正案時，為維護財政紀律，嗣後不得以追加預 算或特別預算再編列相關預算函送本院審議。」
行政院依據上述立法院決議，於九十二年十月二十日函 送「對立法院決議行政院重新修正九十三年度中央政府總預 算案之說明」，並未對上述總預算案作任何修正。案經提報 92 年 10 月 31 日第八次立法院會議並決議：「『行政院函送對立 法院決議請行政院重新修正九十三年度中央政府總預算案之 說明資料』併同『九十三年度中央政府總預算案』交預算及 決算委員會召集全院各委員會聯席會議併案審查。」（中華民 國九十三年度中央政府總預算案審查總報告 P1）。
召開全院各委員會聯席會議（決定分組審查辦法及審查日程）
院會決議將總預算案交付審查後，應由預算及決算委員會召 集全院各委員會聯席會議，依十二組決定分組審查辦法及審查日 程。有關外交、國防機密部分以秘密會議行之（中央政府總預算 案審查程序第三條）。以九十三年度為例，單位預算及非營業基 金分為 12 組審查；營業基金預算則分 5 組審查。詳細分組情形 如附錄二及附錄三。
委員會分組審查
由各委員會與預算及決算委員會會同審查，並由各該審查會 議有關委員會召集委員擔任主席。審查時各機關首長須列席報 告該機關年度預算編列情形，並接受質詢。此階段各委員會完 成詢答後，即對其主管的機關預算作歲入與歲出的處理，歲入 可以增減，但歲出依憲法第七十條規定，只能刪減不得為增加 支出之提議，而且依大法官釋字第三九一號解釋，不能移動增 減各預算項目。最後委員會對其主管機關之預算案提出歲入與 歲出處理結果的決議，如果委員有不同意見不被接受，可以保 留院會發言權，在院會二讀或全院各委員會聯席會議，表達意 見。此階段全部時程約為二十天，但各委員會審查各機關之時 間視該機關大小，機關預算金額小或業務單純者，審查時間有 的僅為半天，如內政部兒童局；較為複雜或所屬機關眾多者，
如經濟部約安排三天的預算審查時間。
草擬書面報告
依預算審查日程，分組審查完竣後，由各該審查委員會召集 委員將審查結果起草書面報告，提交預算及決算委員會綜合整 理，並草擬書面總報告提報全院各委員會聯席會議審查。
如有未及處理部分或各組審查意見互相抵觸時，得由預算及 決算委員會召集有關各組舉行聯席審查。
全院各委員會聯席會議
預算及決算委員會將草擬之書面總報告提報全院各委員會 聯席會議審查，通常召開三天會議討論審查總報告。
全院各委員會聯席會議審查完竣後，即提報院會議決。惟實 務上院會對各黨團或立法委員對預算審查之爭議，均先經各黨團 協商尋求共識與獲得結論後，再行處理。
黨團協商
立法院全院各委員會聯席會議將預算案審查完竣之總報 告，提請院會議決，於院會討論時立法委員或各黨團對預算案審 查常有不同意見與爭議，為協商議案或解決爭議事項，依立法院 職權行使法第六十八條規定，得由院長或各黨團向院長請求進行 黨團協商。立法院院會於審議不須黨團協商之議案時，如有出席 委員提出異議，二十人以上連署或附議，該議案即交黨團協商。
國會乃合議制機構，政黨政治在國會中想要有效運作，有賴 於黨團制度的建立，因此，一般民主國家國會中的主要政黨，皆 設有國會黨團，美國民主、共和兩黨在兩院中皆設置由全體黨籍 議 員 組 成 的 黨 團 會 議 ， 民 主 黨 稱 為 Caucus ， 共 和 黨 稱 為 Conference；德國國會黨團（Fraktion）是聯邦議院的政黨，至少 要有占聯邦議員總數 5%的議員才能成立國會黨團。而黨團內部 的組織、幹部產生方式、決策方式，以及黨團在國會中的定位、
黨團與黨團之間的互動方式等，均攸關國會是否能有效運作（林 瑞雯，2003）。
協商是一種互相讓步與互相妥協的過程，黨團協商的目的，
在於使國會中各項議案的進行，能透過這項技術性的規範，使不 同意見能加以整合。因此，黨團協商可以說是黨團的首要功能之 一。
在民進黨未正式成立之前，立法院並無黨團協商機制，八十 一年一月十六日修正立法院組織法時，增訂第二十七條之一，明 定立法委員席次五席以上的政黨得成立黨團，賦予黨團法制地 位。惟限於協商代表未獲充分授權或無法約束同黨委員等因素 下，協商結論提報院會時，時遭出席委員推翻，而使協商徒勞無 功。為補救上述缺失，立法院於民國八十八年一月十二日制定立 法院職權行使法時，特將協商機制予以明文化，從而黨團協商邁 入法制規範，黨團協商機制才逐漸成為立法院議事過程中的重要 機制（周萬來，2000：128-130）。
在立法院設立黨團的實益，其一在於只有黨團才可指派代表 參與黨團協商，可對議案先行協商作出結論供院會討論，另一則 是黨團具有提案權，除了憲法特別規定之議案外，均可逕以黨團 的名義提案，不受連署或附議人數門檻之限制。
在第四屆三讀通過的法律案，有高達九成是經過協商的（林 瑞雯，2003：66），中央政府總預算案內容龐雜，且各委員會所 作決議、附帶決議甚多，因此，送院會二讀前亦先經黨團協商處 理，以達成共識。
院會二讀會
全院各委員會聯席會議審查完竣後之審查報告，送交院會進 行二讀。惟實務上院會為處理各黨團或立法委員對預算審查之 爭議，均先經各黨團協商獲得結論後，再行處理。
依立法院職權行使法第七十一條規定：「黨團協商經各黨團 代表達成共識後，應即簽名，作成協商結論，並經各黨團負責 人簽名，於院會宣讀後，列入紀錄，刊登公報。」第七十二條 第二項規定，黨團協商結論經院會宣讀通過，或依前項異議議 決結果，出席委員不得再提出異議；逐條宣讀時，亦不得反對。
院會三讀會
依立法院職權行使法第七條規定，預算案、法律案應經三讀 會議決。第十一條規定：「第三讀會，應於第二讀會之下次會議 行之。但如有出席委員提議，三十人以上連署或附議，經表決通 過，得於二讀會後繼續進行三讀。第三讀會，除發現議案內容有 互相牴觸，或與憲法、其他法律相牴觸者外，祇得為文字之修正。
第三讀會，應將議案全案付表決。」
因此，第三讀會應將議案全案付表決，除發現議案內容互相 牴觸，或與憲法、其他法律牴觸者外，只得為文字之修正。
咨請總統公佈、函請行政院辦理
依預算法第五十一條：總預算案應於會計年度開始一個月前 由立法院議決，並於會計年度開始十五日前由總統公佈之。預算 案經立法院三讀通過並經總統公佈後，即成為法定預算。
因此，依預算法規定中央政府總預算案應於十一月底前由立 法院完成審議，並於十二月十六日前咨請總統公布，函請行政院 辦理。
覆議
行政院對於立法院議決之預算案，如認為有窒礙難行時，得 經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。
立法院對於行政院移請覆議案之處理，係依立法院職權行使 法第三十三條規定：「覆議案不經討論，即交全院委員會，就是 否維持原決議予以審查。全院委員會審查時，得由立法院邀請行 政院院長列席說明。」及第三十四條規定：「覆議案審查後，應 於行政院送達十五日內提出院會以記名投票表決。如贊成維持原 決議者，超過全體立法委員二分之一，即維持原決議；如未達全 體立法委員二分之一，即不維持原決議；逾期未作成決議者，原
決議失效。」
。
立法院審查 92 年度中央政府總預算案單位預算及附屬單位預算 實際日程，詳如表 4-5 及表 4-6：
表 4-5 立法院審查 92 年度中央政府總預算案單位預算實際日程表 日 程 項 目
91 年 8 月 29 日 行政院函送九十二年度中央政府總預算案至立法院 91 年 9 月 27 日、
10 月 1 日及 4 日
邀請行政院長、主計長及財政部長列席立法院院會報告施 政計畫及歲入、歲出預算編製之經過。
91 年 10 月 14 日 立法院預算及決算委員會召集第一次全院各委員會聯席 會議，討論並通過分組審查辦法及審查日程。
91 年 10 月 17 日至 11 月 4 日
各委員會進行單位（公務）預算部分分組審查。
91 年 11 月 5 日 各委員會彙整各該組公務預算部分審查結果，起草各組審 查報告送預算及決算委員會彙總。
91 年 11 月 6 日及 7 日 預算及決算委員會負責核算、彙總、整理公務預算部分各 組審查報告並草擬審查總報告。
91 年 11 月 13 日 預算及決算委員會舉行全體委員會議討論公務預算部分 審查總報告後交印，並發函通知全院委員舉行第二次全院 各委員會聯席會。
91 年 11 月 14 日、18 日及 20 日
舉行 91 年 11 月 14 日第二次、11 月 18 日及 20 日第三次 全院各委員會聯席會議討論公務預算部分審查總報告。
91 年 11 月 21 日及 22 日
預算及決算委員會負責核算、彙總、整理公務預算部分全 院各委員會聯席會審查總報告。
91 年 11 月 29 日起 公務預算部分審查總報告院會二、三讀。
91 年 12 月 31 日、92 年 1 月 2、3、6、7、8、
9、10 日
朝野協商。
92 年 1 月 10 日 院會完成三讀。
92 年 2 月 7 日 總統公佈。
資料來源：立法院預算及決算委員會編印「92 年度中央政府總預算案審查專輯」
表 4-6 立法院審查 92 年度中央政府總預算案附屬單位預算實際日程 日 程 項 目
92 年 4 月 7 日 預算及決算委員會彙總綜合整理後，完成審查總報告，
預算及決算委員會舉行全體委員會議討論。
92 年 4 月 9 日、10 日 及 14 日
全院各委員會聯席會議討論審查總報告。
92 年 4 月 21 日、5 月 12 日、13 日、14 日、
15 日、16 日、20 日、
22 日、23 日及 26 日
朝野協商。
92 年 5 月 30 日 院會完成三讀。
92 年 7 月 9 日 總統公佈。
資料來源：立法院預算及決算委員會編印「92 年度中央政府總預算案審查專輯」
至於有關追加預算案及特別預算，其審查程序與總預算案大致相 同，但必要時經院會聽取編製經過報告，予以質詢後，得逕交預算委 員會會同有關委員會審查並提報院會，無須再經全院各委員會聯席會 議之程序。
立法院審議中央政府總預算案之流程依預算法及中央政府總預 算審查程序等規定，整理如圖 4-3 所示：
圖4-3 立法院審議中央政府總預算案流程圖 行政院提出預算案
立法院程序委員會編列議程列入報告事項
院會一讀會 宣讀標題
院會 行政院長、主計長及財政部長分別報 告施政計畫、歲入歲出預算編製經過
決定報告日期
決定付委 全院各委員 決定分組審查辦法及審查日程
會聯席會議
分組審查 各委員會與預決算委員會會同審查
草擬書面報告 全院各委員 綜合整理與審查總報告
會聯席會議
黨團協商、協商結論
院會 宣讀議案、宣讀審查報告、說 二讀會 明或質疑（宣讀協商結論）、
廣泛討論、依次逐條討論、修 正動、復議
院會 文字修正、全案付表決（通 三讀會 過、不通過）、復議
經總統核可移請 立法院覆議
咨請總統公佈 函請行政院辦理 全院 審查是否維持原 委員會 決議(行政院長
列席報告)
院會 以記名投票表決 是否維持原決議
圖4-3 立法院審議中央政府總預算案流程圖 行政院提出預算案
立法院程序委員會編列議程列入報告事項
院會一讀會 宣讀標題
院會 行政院長、主計長及財政部長分別報 告施政計畫、歲入歲出預算編製經過
決定報告日期
決定付委 全院各委員 決定分組審查辦法及審查日程
會聯席會議
分組審查 各委員會與預決算委員會會同審查
草擬書面報告 全院各委員 綜合整理與審查總報告
會聯席會議
黨團協商、協商結論
院會 宣讀議案、宣讀審查報告、說 二讀會 明或質疑（宣讀協商結論）、
廣泛討論、依次逐條討論、修 正動、復議
院會 文字修正、全案付表決（通 三讀會 過、不通過）、復議
經總統核可移請 立法院覆議
咨請總統公佈 函請行政院辦理 全院 審查是否維持原 委員會 決議(行政院長
列席報告)
院會 以記名投票表決 是否維持原決議
貳、總預算案如不能依期限完成之補救辦法
依據預算法第五十一條規定，總預算案應於會計年度開始一個月 前由立法院議決，並於會計年度開始十五日前由總統公佈之；預算中 有應守秘密之部分，不予公佈。
惟總預算案亦有不能於上述規定時間完成審議，如近年來中央政 府總預算案均不能於法定時間內審議完成，92 年度中央政府總預算 案之單位預算及附屬單位預算，係分別至 92 年 1 月 10 日及 5 月 30 日才完成院會三讀，分別較預算法規定完成審議時間，延遲 41 天及 181 天，而 93 年度附屬單位預算遲至 93 年 6 月 11 日才完成院會三 讀，延宕完成預算審議情形，似已成常態。九十至九十三年度中央政 府總預算案實際完成時間，詳如表 4-7 所示。
表 4-7 90 至 93 年度中央政府總預算案實際完成時間表
年度 總預算案送達日 公務預算完成日 附屬單位預算完成日 90 89 年 8 月 31 日 90 年 1 月 3 日 90 年 6 月 6 日 91 90 年 8 月 28 日 91 年 1 月 8 日 91 年 6 月 20 日 92 91 年 8 月 29 日 92 年 1 月 10 日 92 年 5 月 30 日 93 92 年 8 月 28 日 93 年 1 月 13 日 93 年 6 月 11 日
惟為避免在總預算案不能依法定期限內完成，致影響各機關政務 之推動，各機關可依預算法第五十四條規定辦理：
收入部分暫依上年度標準及實際發生數，覈實收入。
支出部分：
新興資本支出及新增計畫，須俟本年度預算完成審議程序後始 得動支。但依第八十八條規定辦理或經立法院同意者，不在 此限。
前目以外計畫得依已獲授權之原訂計畫或上年度執行數，覈實
動支。
履行其他法定義務收支。
因應前三款收支調度需要之債務舉借，覈實辦理。
雖有上述補救辦法，惟為避免各單位在預算執行上發生爭議，並 就預算法第五十四條原則性的規定有更清楚的規範，行政院主計處爰 對預算法第五十四條做一補充規定，即「中央政府總預算未能依限完 成時之執行補充規定」，針對預算法第五十四條一些名詞、一些要件 做比較清楚的規範，作為各單位執行之依據。
參、我國預算審議的法律限制
依照憲法第七十條：「立法院對於行政院所提預算案，不得為增 加支出之提議。」因此，我國預算審議範圍對於預算金額，歲入可以 增加或刪減，但歲出僅能刪減不能增加。至於立法院就預算案不得為 增加支出之提議，以及不得在款項目節間之預算項目加以調整，亦經 大法官釋字第二六四號及三九一號解釋加以明確規範。至於預算審議 之範圍並無限制，例如立法院曾於八十六年審查監察院預算，以其績 效不彰，將其預算刪減為僅剩一元，似有將監察院廢除之意，最後雖 恢復其預算，顯示預算審議範圍並無限制。又我國立法院刪減預算時 如將有憲法或法律依據的機關或依法律規定的預算刪除，亦凸顯預算 審議問題的爭議性，是否有違憲之虞，非無疑義，因此，預算法規定 審議範圍採取全部審議制的規定，應否設限，亦有待檢討之處。惟由 於我國並無如同美國將預算視為法律的規定，刪減預算必須將有影響 的法律一併修正通過，以避免法律與預算不相配合。
第四節
我國與美、英、日三國預算審議制度之比較
依上述我國及美、英、日三國預算審議制度，分別就預算提案權、
審議機關、預算未完成審議補救之措施、會計年度、審議期間、國會 體制、預算調整權、專業幕僚人員、預算審查方式及政府體制等項，
分別加以比較如表 4-8：
表 4-8 中、美、英、日預算審議制度比較表
項 目 我 國 美 國 英 國 日 本 憲政體制 雙首長制 總統制 內閣制 內閣制 國會體制 一院制 兩院制 兩院制 兩院制 國會議員
任期
3 年 眾議員：2 年 參議員：6 年
下議院議員 5 年 眾議員：4 年 參議員：6 年 國會制度 傾向「委員會中
心主義」
委員會中心主義 院會中心主義 委員會中心主 義
會計年度 曆年制 十月制 四月制 四月制 預算提案權 行政院 總統 內閣 內閣 預算彙編
權責機關
行政院主計處 預算管理局 財政部 財務省 預算審議
權責機關
立法院 參、眾議院 上、下議院 參、眾議院 法定之預算
審議期間
3 個月 8 月 29 個預算日 2 個月 預算審查方
式
分由十二個委員 會審查
預算委員會 常設委員會 預算委員會 國會之專業
幕僚人員
人數少
（預算中心）
人數多
（國會預算局）
無 無
國會預算 調整權
歲入可增減、歲 出不得增加及在 款項目節預算項 目間作調整
可增加收支預算 不能為增加支出 及增列新科目，
收入未明定
收支可刪減，但 調 整 須 在 不 侵 害 預 算 提 案 權 範圍內，且內閣 可陳述意見 預算未如期
完成審議之 補救措施
除新興計畫外，
暫依上年度執行 數，核定動支
國會先行通過暫 時性撥款法案
內閣提出經下議 院通過臨時預算
內閣提出經國 會通過暫定預 算
註：本表係研究者自行整理
