第三章 國立大學公法人組織設計之理念及原則
第一節 大學之理念與大學組織設計
大學組織之設立，基本上是為了達成大學之目的，實踐大學之理念，
因此論及大學之組織設計本身，即應符合大學設立宗旨及目標。而依我國 現行大學法所揭示，大學以研究學術、提昇文化、服務社會、促進國家發 展為宗旨，代表我國政府對大學成立之一貫理念。
壹、大學之理念及目的
大學之理念根本上是大學之目的，也是大學存在之最終理由，而大學 的理念何在？究竟在於傳授學問，還是發展知識？是人才培育，還是文明 的創新？是文化的傳承，還是價值的追求？大學所扮演的角色應該是「理 想化」具「自主性」，還是要更「社會化」；應該更「超然」具「批判性」，
還是應更「入世」，言者不一；一般言，大學之目的，總是依循著國家發展 之歷史軌跡及時代趨勢而變遷，大學之理念及目的，雖隨著時勢之遷移，
有其複雜性及變異性；但最終的理念及目的應是與時俱新，其角色及功能 應是能服膺社會發展及人民需求。
從高等教育發展之歷史觀之，大學之理念不論是培養社會菁英式、導引 社會價值的英國博雅教育模式，或研究創新的德國洪堡模式，或順應多元社 會需求的美國大學模式，均有其歷史發展特色及背景；在20世紀之現代，
大學漸成為知識工業發展之重鎮，而高等教育在民主化、大眾化及社會化 的潮流衝擊下，大學絕不能僅是學術象牙塔，遺世而獨立。而大學之角色 及功能，因與社會接觸層面的不斷擴張而加大，也當不能只侷限在「教學」
與「研究」，而應擴及「服務」功能。
我國大學法所楬櫫的，大學係以「研究學術、提昇文化，服務社會，
促進國家發展」為宗旨，應是政府設置大學之基本理念，教育部長杜正勝 更指出，大學的任務為「創新知識、提升國力及引領思潮」，蓋大學的理念 或其設置目的，應不僅僅止於傳授知識、研究創新而已，更在於提昇文化、
服務人群及引領國家發展進步。
雖說為堅守大學之學習與創建知識的目標及任務，在理念層次上，對 社會保有一定之距離是應該的，藉此維持其觀照反省智慧之客觀條件（金 耀基，2003）；但在實務運作層面，大學也不能與現實社會距離太遠，故政 府應該在確保學術自由的環境下，讓大學具有獨立與自主性，但又不能自 外於人群，與社會發展脫節，更需與外界結合，對社會提供知識服務，重 視社會及學術責任，接受檢驗，據以為其存在之合法性基礎。
貳、大學組織設計應符合大學理念
依 大 學 法 第 1條 後 段 「 大 學 應 受 學 術 自 由 之 保 障 ， 並 在 法 律 規 定 範 圍 內，享有自治權」，而司法院大法官會議解釋，更確認了學術自由之內涵，
它同時包括「研究自由」、「教學自由」與「學習自由」。因此，大學自治權 涵蓋之面向應包括研究、教學、學習自由等有關學術之事項，而憲法第162 條規定「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家之監督」，故國家對大 學之監督除應以法律明訂外，其訂定原則應符合大學自治。
綜上觀之，大學之組織設計，應符合大學之理念，即大學設立之宗旨 及目的。而大學組織設計的良窳，不僅關係大學治理之內外部關係，及組 織決策及運作機制是否健全，更攸關大學本身之設置目的及任務，是否能 充分達成及有效能的運作。因此，現代大學的組織設計及其法制，應以能 履踐大學理念及功能，能維護大學自治，提升校務效能、追求卓越及確保 國家公共任務之執行為要，而如何設計及建立一個有效合目的性的大學治
理機制，也成為各國政府面對高等教育發展，所必需嚴肅面對的課題。
第二節 國立大學治理與法人組織設計
任何組織均有治理問題，大學被視為學術有機體之組織，當然也不例 外，自中古世紀以來，歐洲傳統大學講求學術自由及校園民主，大學之治 理模式向採「成員共治」，強調「教授自主」廣泛參與；但當今高等教育正 面臨 21 世紀所謂的「震撼的第二波」（shock waveⅡ），更需要強化治理 功能（strengthened governance），因此，大學之運作機制應如目前產業界注 重公司治理般，始能走向有效治理途徑（轉引自 Kerr,C. 1963，湯堯，2005：
91）。而陳維昭（2003）也指出，近年來，歐美大學治理已由過去強調「教 授 階 層 自 治 」（ Faculty autonomy ） 轉 向 「 校 園 階 層 的 自 主 」（ Campus autonomy），決策模式也由過去「由下而上」或是「分權式」（decentralized），
轉為「由上而下」或「集中式」（centralized）之治理。但由上而下及集中 的決策機制，雖可強化校務經營管理，但也可能產生少數人承擔責任，多 數教授無法參與、智慧無法充分利用及可能對校務漠不關心等缺失。故治 理結構之設計，應宜分成行政與學術兩大面向，學校行政及整體校務發展 上，可採集中、由上而下之治理經營方式，以追求最大效率；而教學學術 層面則宜由多數教授共同參與，以尊重專業及強化校園民主。
大學的理念是為人類創造知識，傳授知識，傳承人類文明，服務社會 並推動社會進步；但大學理念不可能自動實現，除享有充分的學術自由之 空間外，大學必需有良好的治理结構（張維迎，2004）。無可諱言，國立大 學畢竟與企業不同，不能以營利為目標，而其教育及社會價值更難以量化 推估，仍需有一套健全之治理制度，以實現大學之理念及目標，故透過大 學組織設計及運作制度之安排，即所謂「大學之治理」。面對全球市場化及 功利主義之盛行，高等教育機構競爭激烈，大學更應建立良好的制度及治 理結構，才能保證大學之理念及目標能有效實現。是故，論及國立大學公
法人或行政法人化，既以確保大學自治及追求卓越為目的，其組織制度設 計面向及其內部組織結構如何運作，攸關大學治理的良善及是否履踐大學 之理念及目標。
一般言，大學治理之內涵，包含大學設立者與大學之關係，大學內部 組織設計，及其在內部決策過程中之權限分配，大學內部成員參與決策的 方式及程度（周志宏，2004：321），及大學應承擔之責任等等。茲將 92 年 行政院大學法修正案，有關行政法人國立大學，在其大學治理之內外部關 係之調整面向上，分述如下：
壹、教育部與大學之關係
就外在治理機制言，主要係指教育部與國立大學之權利義務關係，雖 自83年原大學法修正後，各國立大學已不再被譏為「教育部大學」，大學治 理主體已漸回歸至大學本身，包括大學自主、校長遴選、教授治校及校務 會議之參與均有長足進步；但依該體制觀之，國立大學仍為國家所設立之 營造物機關，尚非屬國家依特定目的所設立之公法人，仍是教育部所屬機 關，仍受教育部一定程度的監督及管理，也是由上而下之權威治理關係。
一般言，基於學術自由及大學自治之原則，教育部僅能在不違反該前 提下，透過法規制訂、學校籌設、系組班別招生、預算分配編列及校長遴 選制度等，間接參與國立大學之經營，並據以規劃未來高等教育發展。故 周志宏（2004）指出，教育部對國立大學言，向居於設立者之地位，透過 法律所規範之校長之聘任，與大學內部之教職員共同經營管理大學，並以 教育經費資源提供者之角色自居，對國立大學之財務施予監督。
基本上，大學法制的基礎，是從學術自由的保護建構而成，憲法上學 術自由的保障內涵，也因而成為我國大學法制的建構核心（許育典，2002：
266），此即意謂大學之治理，應以保障學術自由為主要目的，應本於大學
自治之原則，除能落實憲法上基本權的保障外，更不得侵犯大學內部成員 基於學術自由之自治（周志宏，2004）。至於國立大學法人化，是否就能確 保學術自由及大學自治，對此，許宗力（2000︰28）認為國立大學倘能法人 化，徹底從國家教育行政科層體制獨立出來，從此能與國家保持一個適當 的「安全距離」，對於大學自治之確保確實較為有利。而法治斌（1998）也 提及，國立大學如能變質為法人，雖未必即可斷言從此確保大學之高度自 治，但絕對有助於大學自治之推展，大學自主性及獨立性也可獲得大幅提 升。
綜上可知，國立大學之法人化，其組織建構及設計，應以能實踐憲法 保障之學術自由，及確保大學自治為目標。92 年行政院大學法修正案中行 政法人國立大學有「董事會」之建置，由社會菁英多元、協力參與經營，
而增加校長職權、削減校務會議職及學術評議會之設置等等，其中大學內 部組織及成員參與權力關係，均將產生質變。行政法人國立大學設置董事 會，校長之遴選改由董事會遴聘，也代表教育部在大學治理的角色之轉變，
顯 示 其 已 退 居 輔 導 者 角 色 ， 不 再 屬 監 控 者 ， 而 是 轉 向 「 夥 伴 關 係 」
（partnership）的建立（陳伯璋等，2004：312）。依制度設計觀之，法人化 後之國立大學，教育部將透過董事會間接監督大學，也僅能作適法性之監 督，不能做合目的性的監督。
貳、大學內部組織及其運作
相較於 83 年原大學法修正前之大學組織及其運作，包括教授治校及校 園民主均有長足進步；而國立大學法人化在組織建構上，更應以大學自主 為內涵及目標，沈君山（1996）指出，大學自主之內涵，大致可分為學術 自主、財務自主、人事自主、運作自主及發展自主等 5 個層面；論及大學 自治權之實踐，則應以人事自主、課程自主、財務與校園管理自主等為主 要面向（郭為藩，2004：81）。其實，論及大學自主的內涵，除包括學術自
主、人事自主、財務管理及單位設置等運作之自主外，尤其在內部組織之 設置及教學研究等學術層面之自主，更為必要。故國立大學法人化後，關 於大學內部治理面向上，應考量其內部組織之設計及權力運作，尤其在決 策權之分配上，是否更符合大學自主及充分實踐大學之自治權。
論及大學治理結構，其範圍應包括內部組織之設置如董事會、校長、
校務會議及學術評議委員會或教師評審會、學生自治會等，而其成員多寡 及參與程度如何；各組織權力間如何相互制衡，如董事會權力、校長權力、
校務會議權力、教授會權力或學生自治權力等權力之分配情形，均涵括其 中。一般言，校長應是大學權力之中心，對董事會負責，接受董事會監督、
選任及解聘，並能尊重教授會或校務會議關於學術及教學之重要決議；而 學生自治則強調學生學習自由及全面發展，才是大學良善治理之實現。
92 年行政院大學法修正案中，行政法人國立大學之董事會、校長、校 務 會 議 及 學 術 評 議 委 員 會 等 組 織 之 權 責 設 計 ， 勢 將 大 為 改 變 現 有 組 織 生 態。依據該修正條文觀之，校長由董事會遴選，但董事會之成員又需有一 半為教育部選任，教育部主導權可能擴大，相形下，校內成員實際決定權 會被削弱；至於校務會議及原教師評審委員會組織及校內成員權力關係，
亦因董事會之引進，各組織運作及決策權之分配均將產生質變。
綜上，國立大學未來法人化後，董事會、教授與校長及內部成員間，
其行政與權力分配及運作關係，將會有不同面貌。當然為因應外在環境之 激烈競爭，大學校長之職權勢必加重；而增設董事會，引進社會賢達參與 經營管理，亦將影響權力之分配。此外，校務會議的職權縮減，教授發聲 權或者減低，但具學術成就或有能力爭取資源之教授，在學校也會更具影 響力（陳伯璋等，2004：313）。而學術評議會取代原有校教師評審委員會，
議決學術單位設置、變更及教師學術重要事項，必要並得遴聘校外專家參 與，此亦改變大學一般公認之學術事項屬校內教授自主參與之觀念，當然
對教師權利及義務均將產生不同之影響。
參、大學內部成員之參與治理
蓋大學教職員及學生等內部成員參與治理，屬學校治理結構之大學自 治中相當重要的一環，依 83 年原大學法第 13 條規定，校務會議為校務最 高決策會議，議決校務重大事項；而同法第 17 條則規定，經選舉產生之學 生代表，出席與其學業、生活及訂定獎懲有關規章之校務會議；而 94 年新 修正公布之大學法第 33 條規定，學生出席校務會議之代表比例不得少於會 議成員總額之 10 分之 1，均是大學內部成員參與大學治理之規範。
基本上，大學之治理應包括大學內部之行政、經營及教學權等三大面 向，而依 83 年原大學法所規範，該大學之治理模式言，周志宏（2004：336）
指出，主要係教育部擇聘之校長，與大學內之教師、行政人員及學生等內 部成員共同參與之治理模式，亦即教育部聘任之校長與代表校內最高決策 會議之校務會議，共同負責校務治理；但在 85 年國立大學實施校務基金制 度後，主要之經營權與教學研究權，已可由校內成員掌握，已可稱得上是 大學構成員自行治理的「大學自治」。
在 92 年大學法修正案中，行政法人國立大學相較於原國立大學，對大 學內部成員之參與已有不同規範，包括加入董事會之監督機制，校長權力 及責任加大，教育部對大學治理之間接影響力，是否會提高或限縮，有待 觀察。然校務會議之成員及職權，已產生相當程度之縮減及弱化，對強調 校內成員參與自治之大學內部治理面向言，是否會影響到大學內部成員共 同參與內部事務，各界也有不同聲音；此外，改設學術評議委員會代替原 校教師評審委員會，成員則包括校外有識之士，因其職權包含審議教師人 事及學術相關事項，也對校內學術事務的界定及成員間關係產生影響，而 校外成員介入原屬教授自主的教學、學術事務，恐有外力干預校內學術之
虞，也可能會導致降低原屬教師參與學術之程度。
肆、小結
關於法人化之國立大學，在 92 年行政院大學法修正案中，其制度設計 本身除將大幅改變國家與大學的法律關係外，大學治理之內外部關係亦將 隨之產生巨幅變動。包括法人後之國立大學與教育部關係之調整，如董事 會的設置取代教育部直接監督，教育部將退居輔導角色，僅能作適法之監 督；而在內部組織及權力運作關係方面，設置董事會、校長權責增加、弱 化校務會議功能及學術事項由學術評議委員會專掌，也將大幅改變原有之 組 織 治 理 關 係 及 權 力 運 作 ， 至 於 大 學 內 部 成 員 之 參 與 經 營 及 教 學 研 究 方 面，校務會議成員減少，董事會及學術評議會委員納入外部委員，均將改 變現有大學內部成員參與治理關係及程度。
美國大學治理之權力結構，基本上是董事會、校長及教授三權鼎立態 勢，不過董事會權力影響力常不如後兩者。一般言，大學要達成卓越目標，
應係在校長領導、教授研究教學、及董事會與校友的支持面向，有精密之 交互作用（Keller,2001）。而綜觀國內對大學卓越之追求，通常限於學術卓 越面向，但因現代大學組織多元複雜，大學若真要追求卓越，組織內部之 結構運作與追求學術成就兩者間，應能相輔相成，因此，大學治理結構設 計的良善與否，攸關學校發展之興衰。
在 92 年大學法修正案中，行政法人國立大學與教育部關係將調整為夥 伴關係，勢將弱化教育部之監督控制者角色，此舉或能確保大學自治及大 學自主。而各大學原以校務會議為最高決策單位，轉變為增加校長權責及 學術評議委員會專掌學術研究事項，而董事會之參與經營監督，在在改變 大學治理之結構及其內外部關係。雖大學內之行政、經營及學術分治，可 能兼採集中與分權式的治理結構類型，讓大學之治理及運作更臻完善，或
者有利於大學追求卓越及提昇競爭力；然大學公法人組織設計本身，引進 董事會，希望讓大學對外更具開放性，弱化校務會議職權，校長權責增加，
使其負起校務發展之重大責任，但校長責任制，需要搭配完善之校長遴選 制度，及與董事會、校務會議及學術評議委員會間之三者權力關係分配，
端賴權責劃分及法制規定是否完善周全，不能一廂情願。
第三節 國立大學法人化之緣起及意涵
原大學法自 83 年大幅修訂實施迄今已達 12 年餘，惟隨著多元化、全 球化及後 WTO 時代等時勢環境變遷，其所規範的運作機制，早已過時及不 符競爭需求，故政府遂參考國外政府改革先例及新公共管理之治理模式，
引進國立大學法人化之制度設計，期望能跟上世界高等教育之發展，因應 全球化之市場競爭需求，又能精簡組織，減輕教育資源之財政負擔，及解 決現有國立大學校務運作之問題及缺失。
壹、政府改造與新公共管理
各先進國家在原大有為政府及福利制度之盛行下，其官僚組織規模及 職能不斷擴增，組織運作已無法回應多數民眾要求，伴隨著70年代全球經 濟之不景氣，各國政府財政赤字日益嚴重，無不希望加速推動組織改革，
期能提升國家競爭力，以面對此全球化時代之變局。因此，對於國家任務 及福利行政之作為，也從原大有為政府，轉換成為企業型小而美之政府，
政府的角色更由傳統的「操槳者」，轉型成「領航者」，至於政府與民眾的 關係，更跟隨時代之演進，從傳統的單向治理轉化成當前的協力夥伴關係。
而學者Guy Peters（1996）曾試圖將近20年來各國政府之改革運動，歸納出 4個現代政府的新治理模式，即市場式政府、參與式政府、彈性化政府及解 制式政府等新治理模式，可見現代政府之治理模式，已非往昔般單一及制 式。
美國學者Hughes（1994︰20-21）則將此全球性改革，歸結為公部門市 場化（marketization of the public sector）及去官僚化（away of bureaucracy）
等兩大重點；並歸納出各先進工業國家自1980年以來進行政府改造之背景 因素，包括1. 政府部門功能不彰、統治正當性遽降；2. 新古典經濟學崛起，
新公共管理理論指引改革行動；3. 企業部門改革成功，刺激供部門跟進；
4. 技術環境急速變遷，衝擊政府之運作方式等等（轉引自Hughes,1998；孫 本初，2001）。英國、美國及紐西蘭等各先進國家，也受到此一新公共管理 及管理主義影響，更推展所謂企業型政府，強調公部門管理者應發展專業 管理及管理自主，引進市場監督、彈性管理機制、強化經濟及效能，以取 代原有傳統公部門之專業性、官僚性及漸進性其改革，堪稱新公共管理之 制度典範（呂世壹，2004）。
各先進國隨後將該新治理及新公共管理之理念轉化，朝向採分權化、
解除管制及授權等三大方向改造，設計適合各該政府之組織架構及運作模 式（張世杰，2004），透過政府組織型態之轉型或縮小規模，如英國的執行 機構（Executive Agency）及非部會公共組織（簡稱NDPBs）、日本之獨立 行政法人，德國之公法人及美國之政府法人（Government Corporations），
均以追求更適合履行特定公共任務的組織方式，達到提昇效能為目標。行 政院人事行政局（2004）在行政法人相關問題Q＆A中列明，各國政府組織 改造原則及主要方式，不外乎進行政府組織、人事等鬆綁，提供經營彈性；
將監督機制由事前監督改為事後監督為主，並輔以績效評量，除給予彈性 以追求效益及效能外，同時強調權責相符之重要性，此外並充分揭露資訊，
強化民眾監督。
貳、行政法人之制度概念
有鑑於國際大環境的總體趨勢，為免自外於世界改革之洪流，及有效 提升我國國家競爭力，政府亦積極推展組織改造及變革，在 2001 年 10 月間，
由總統府設立「政府改造委員會」邀集各專家學人，分別針對「彈性精簡 的行政組織」、「專業績效的人事制度」、「分權合作的政府架構」及「順應 民意的國會改造」等議題進行討論，提供建言，希望建立具全球競爭力的 活力政府。
而政府改造議題中最重要之三大指導原則，即地方能做的，政府不做；
民間能做的，政府不做；無須由行政機關做的，由其他組織做；此外，也 加速推動地方化、去任務化、委外辦理及行政法人化。據此，行政院於 2002 年 11 月間提出「行政法人建制原則」，並擬定通過「行政法人法草案」，該 法案草案雖未經立法院審議通過，惟在 2005 年 8 月間，復經檢討修正於行 政院院會審議通過，再提經立法院審議中。
綜上，政府推展行政法人化之目的，主要為提升施政效率，同時確保 公共任務之妥善實施，並讓不適合或無需由行政機關推展之公共任務，由 行政法人處理，俾使政府在政策執行模式之選擇上，能更具彈性，並適當 縮減政府組織規模，同時引進企業經營精神，使業務推行更專業、更講究 效能，而不受現行行政機關有關人事、會計等制度束縛 。故我國行政法人 制度之設計原意，係將各先進國家經驗予以轉化，並以下列三項目標為改 制基礎（行政院人事行政局，2004）︰
一、透過組織、人事、財務等制度的鬆綁，引進企業經營精神，使業務推 行更專業自主，營運更具績效品質。
二、將監督機制由原先的事前監督，改為以事後監督為主，績效評鑑為輔，
並強化資訊公開理念及民眾監督，在施政彈性及效益、效能極大化同 時，兼顧權責相符。
三、針對現職人員以「保留身分，權益不變」為原則，減少組織改造產生 的衝擊。
於 93 年 3 月 1 日正式改制行政法人外，其餘 4 個設置條例尚待立法院審議，
而行政院規劃推展類型計有研究、試驗、社教、文化及監理審議等 5 類，
並預計自 94 年起至 97 年間，協助 12 個行政法人完成立法程式 。
此外，依據行政院 94 年 8 月 8 日送立法院審議之行政法人法草案第 2 條第 3 項規定：「行政法人應制訂個別組織法律設立之，其目的及業務性質 相近，可歸為同一類型者，得制訂該類型之通用性法律設立之。」；據此，
教育部應可依大學之特性，就組織、運作、評鑑、監督、會計、財產及財 務事項，制訂通用之法律適用之，或讓各大學依其特性制訂其個別性之行 政法人之法源依據，故大學法修正草案中所規定國立大學行政法人專章，
應屬行政法人法之授權規定。
參、國立大學法人化政策之形成及演變
一、大學公法人
「公法人」，係德國公法學上常見的行政組織類型，通常係指國家、
地方自治團體及其他基於特定行政目的，所設立並具有獨立法律人格之公 法組織。一般言，依其性質可分為公法社團、公法營造物及公法財團三類，
而德國公立大學係屬享有基本權利保障之公法人，即兼具公法營造物與公 法社團之組織定性（李建良，2000）。
國立大學公法人化議題之提出，可追溯自民國 77 年至 83 年間於立法 院審查當時大學法實施期間，彼時公立大學是否需要法人化，一直為審查 爭論焦點。持肯定說者，時任立法委員林時機及尤清等援引德國法制，主 張公立大學應公法人化 ，台大學者賀德芬也認為大學法人化，認可使其具 有公法人地位，獨立於行政系統之外，並可賦予公立大學以「法律上的人 格」，使成為「獨立意思決定的主體」，自可免於來自外部的干涉 39。也有持
反對意見者，對於國立大學公法人化納入大學法之修法，當時之教育部長 楊朝祥認為，公法人之定義不明確，教育主管機關如何有效監督，且大學 自治與國立大學公法人化並無必然關係，若大學公法人與教育部間發生法 律爭議時，得否為行政訴訟之主體等等諸多問題，以致當時政府未將國立 大學公法人化，列為大學法之修正議題 40。
然國立大學在 83 年原大學法所規範下，校務弊病叢生，問題不斷；據 此，大學公法人化議題再被提出，期能確立大學自主及自治，鬆綁現有教 育管制（萬其超，1996：5），而教育部自 87 年起組成「大學法修法委員會」
及 89 年重組「大學法草案工作小組」，研擬國立大學公法人化之相關條文，
歷經多次會議討論，徵詢大學校長意見，另舉辦北、中、南多場公聽會說 明後，完成大學法修正草案，並正式報請行政院審議，
二、大學行政法人
「行政法人」，係指除國家、地方自治團體外，為履行國家特定公共任 務，由中央目的事業主管機關依「行政法人法」，或其他法律規定所設立具 公法性質之法人，它也是行政院推動政府組織改造、提高政府施政效能，
所規劃研擬之策略之一 41。而為何會用「行政法人」，究其緣由，係因公法 人與私法人概念難辨，為擺脫其困擾，或者借鏡日本「獨立行政法人」之 概念，另以「行政」法人稱之，因其性質上仍屬公法人，只是有別於國家 及地方自治團體之公法人區隔。
論及國立大學採行政法人而非原公法人之制度原因，應係 91 年 11 月 13 日行政院通過「行政法人建制原則」，其中列舉大學得制訂該類行政法 人之通用性法律。而依前述原則，大學公法人化方向轉為行政法人，不採
頁 21。
40參考＜大學法修正案＞，前揭註，頁 1175。
有關財團法人及社團法人之區分，亦不另創設營造物法人之類型，純以其 設置條件觀之，應係「功能取向」，主要以「企業」及「效率」為考量，至 於對大學之「自治」觀念，則已較少論及（李建良：2002）。最終教育部為 配合政府組織改造政策，認為國立大學既可選擇是否行政法人化，又可讓 組織、人事及會計制度更具彈性，現有教職員權益也不受影響，遂將原國 立大學「公法人」修法方向，重新修正為採「行政法人」，而該大學法修正 草案，並於 92 年 6 月 11 日提經由行政院會通過，正式函請立法院審議 42。
對國立大學走向行政法人的大學法修法方向，各大學也有不同聲音，
18 所國立大學校院教師會理事長於 92 年 6 月 18 日發表聯合聲明，抨擊大 學法修訂過程欠缺基本法律依據，資訊不夠透明、決策倉促，恐將國立大 學送上教改之不歸路，而國立大學法人化與行政機關法人化，原本各有不 同之目的，但因都要法人化，故都要設置董事會；但國立大學行政法人化 設置董事會，令人擔心企業將領導學術，大學自治將無法落實，無法發展 自我之特色（周志宏，2003），而由教育部選任董事占整個董事會人數的一 半，董事會決議仍將受教育部或行政院影響干預，違反大學自治，修法後 董事與校長職務更可能淪為政治酬庸工具。
另有部分學者主張，行政院應刪除大學法修正草案中的「行政法人國 立大學專章」，只要就原大學法，在校務基金運作上，將人事、財務稍微鬆 綁，即可達到提升大學競爭力、卓越的目標 43。此外，包括台灣大學等多 所國立大學反對政府版之行政法人，串聯另推出「教育法人」版，強調大 學不是國營企業，不能仿照國營事業法人化方向 44，基於修法爭議不斷，教
42參見立法院第 5 屆第 6 期第 14 次會議議案關係文書，2005.01.05，頁 130。
43教育部於 1999 年，要求全數國立大學校院及多數之國立專科學校依「國立大學校院校務基金設置條例」
規定實施校務基金，提供國立大專校院財務之運用更自主及彈性，而更於 2005 年 1 月起實施校務人力契約 雇用化，准許國立大專校院依「國立大專校院行政人力契雇化實施原則」，於內部職員出缺時，控留缺額以 契約雇用人員進用，以提升行政效率，以促進大學校務彈性、多元、自主發展，並落實逐步改制為行政法 人。
育部雖也讓步，提出公立大學法人化名稱不限用行政法人 45，然依舊未獲立 法院審議通過。為避免因該議題爭論不休，延宕大學法修法之急迫性，政 府在重新檢討評估後，於 94 年 5 月間送審之最新大學法新修正相關條文 中，僅增列一法源，即增訂第 5 條國立大學得為公法人之規定，明訂「國 立大學得為公法人，其設立、組織及運作等，則另以法律訂之」；惟 94 年 12 月 13 日立法院三讀通過新修正大學法中，該法條在審議過程中仍遭到 刪除。由於國立大學法人化議題及其修法過程歷時經年且風波不斷，而政 府推動大學行政法人或公法人，其理由及目的為何，爭議仍多，實有待釐 清並爭取社會及學界共識，往後該相關議題的發酵及走向，當無可避免成 為各界矚目的焦點。
肆、國立大學法人化之理由及重點
雖各大學基於現行大學法第 1 條第 2 項規定，受到法律規定範圍內之 自治權保障，但大學法律地位實僅為教育部所屬機關，為無權利能力之營 造物，因而教育部基於設立者地位，對國立大學具有極大之監督權，除經 大法官解釋予以確認的大學自治範疇外，包括各大學為教學、研究事項所 訂之各項行政規則 46，均需報其核定或備查。因大學非公法人，故所訂之法 令因而不具自治規章性質，導致教育部不僅可做合法性之監督，也可為合 目的性之監督（董保城，1997：42）。因此，現行國立大學所享之自治權，
非因公法人之地位取得，而係教育部逐步將過去管控之教學、研究事項鬆 綁，授權學校自理，故學校自治權之範圍，端賴教育部權力釋放程度而定，
而當學校自治權受到侵害時，大學本身因非權利義務之主體，無法採取訴 願或行政訴訟等法律救濟途徑尋求保障。
而因國立大學不論組織、運作及發展均如行政機關般被限制，導致僵
45參見翁翠萍，2005.01.25＜教育部：公立大學法人化名稱不限用行政法人＞中央社。
46各大學之組織規程及各輔教、研究中心設置辦法、招生等需報請教育部核定，人員進用、需符合公務人員
化及缺乏彈性，此外大學所追求的特殊目的，包括知識傳授，研究學術、
培育人才、提昇文化及服務社會功能，畢竟和行政機關之講求為民服務及 追求效能明顯不同，故學界主張國立大學必須提升為獨立之公法人，具備
「公法人」地位，除可加強國立大學的獨立性及自治，使其落實自治權行 使之概念，並能減少行政機關不必要的干涉，獲得自治行政的自主空間，
達到學術自由與大學自治的目標。（李建良，1999；許宗力，2000；蔡宗珍，
2005）。
依據原 92 年行政院大學法修正案之總說明，國立大學法人化之目的，
係在「建構更有利大學創造學術發展環境，提昇我國大學競爭力，達成追 求卓越的目標」，故在修正案中增列國立大學行政法人專章，主張國立大學 改制行政法人之理由，旨在保障大學學術自主，提供大學另一種更有彈性、
更自主、更有利卓越發展之選擇。此外，國立大學轉型為行政法人將尊重 學校意願，漸進施行，非一次性、強迫性改革。 依據教育部對行政法人國 立大學專章重點說明 47，將大學行政法人化之重點及基本理念，分述如下：
一、國立大學行政法人化採雙軌漸進式︰
依 92 年大學法修正草案之規劃，國立大學取得行政法人資格，採雙軌 漸進模式，經徵詢高等教育審議委員會與該國立大學之意見後，報請行政 院核准，使其取得行政法人資格。至未經核定，尚未取得行政法人資格之 國立大學，仍依原相關規定辦理。因此，並非強迫所有大學在大學法修正 通過後，一律改制為行政法人。（92 年行政院大學法修正條文第 11 條）
二、專業董事會取代教育部行政監督︰
47參見教育部 2003.02.26 舉辦「國立大學法人化說明會資料」。
教育部高教司暨學審會網站http://www.high.edu.tw//佈告欄/行政院通過版總說明及大學法修正重點 Q＆A
董事會設計之目的在使行政法人國立大學具有外部開放性、容納校內 外專家學者與社會人士，導入民間創意的管理手法，對學校管理與發展提 出諮詢及建議，一方面使大學因社會參與而不至於封閉，他方面可由外部 社會菁英參與管理監督之模式，代替現行由教育部直接監督大學之機制。
即藉由「校外人士的參與」使營運制度更制度化，教育部與大學間，也可 經由董事會機制之設置，保持一定之距離。（92 年行政院大學法修正條文 第 5 條、第 27 條至第 30 條）
三、用人之彈性與教師待遇之放寬︰
國立大學改制行政法人，大學能自主運作，使大學更有彈性的進用人 才，不需經由教育人員任用條例及公務人員任用法進用人員，可透過校內 一定程序，訂定合理之人事管理規章。大學教師之薪資，亦得視教學研究 成果及潛力，訂定具體標準規定，額外支給不需受限於原有薪給規定。各 大學將因此更能延攬優秀人才，給予較高之待遇及薪資，當能發展學校自 己特色，更具競爭力。（92 年行政院大學法修正條文第 13 條）
四、政府補助經費及預算編列
行政法人國立大學因仍具行使國家公權力之職能，為確保公共任務之 實施，其教學、研究與基本設施所需教育經費，仍由政府補助。其年度經 費計畫，由高等教育審議委員會彙總審議後，向教育部提出國立大學經費 之總體需求，大學並得提出長期撥款補助，而教育部得與行政法人國立大 學簽訂 1 年以上長期撥款補助契約，作為每年編列預算之依據。（92 年行 政院大學法修正條文第 9 條）
五、政府採購法之排除適用︰
現行國立大學以校務基金之自籌經費購置之儀器設備及建築工程，均
必須依政府採購法辦理招標，產生困擾及延誤時效諸多問題，為使學校採 購上更具彈性及時效，行政法人國立大學之採購程序由教育部會同行政院 公共工程委員會定之，不受政府採購法之限制。（92 年行政院大學法修正 條文第 12 條）
六、現職人員權益之保障︰
國立大學行政法人化前已進用之教師、研究人員、學校職員，其待遇、
保險、退休、撫卹及保障，適用原有關法令辦理；具公務人員任用資格者 並得在未法人化之國立大學與政府機關間調任。現有編制內人員，於行政 法人化後不願隨同移轉者，得於改制法人之日依公務人員、教育人員退休、
資遣法令辦理退休或資遣，並 1 次加發 7 個月之俸給總額慰助金。已達屆 齡退休人員，則依其提前退休之日數發給之。（92 年行政院大學法修正條 文第 14 條至第 21 條）
七、財產、土地設施之歸屬及監督︰
國立大學行政法人化後，其財產、校地、財務等問題，教育部必須與 審計部、主計處、國有財產局等有關單位協商，訂定嚴謹合理之監督機制，
行政法人國立大學不致有自行處分或掏空校產情形。至於國立大學改制行 政法人，其教學研究發展有必要使用之公有財產，及以政府機關補助經費 所取得或購置之土地、設施等財產，仍屬公有財產。而其以自籌經費購置 之自有財產，則賦予其自行管理、處分及運用之權責。（92 年行政院大學 法修正條文第 23 條至第 26 條）
八、行政法人國立大學之解散事由
國立大學法人化後，學校有獨立的法人資格，享有更大的人事及經費 自主彈性權限，相對的亦應有責任將學校辦好，故行政法人國立大學因情
事變更或因績效不彰，致不能達到法人設立目的時，教育部經高等教育審 議委員會審議後，得報請行政院核准解散該法人，或為其他適當處置；其 解散之程序及處理之辦法，由教育部定之，主要係課予學校責任，且經決 議解散之行政法人國立大學，可改制回原一般國立大學之體制。（92 年行 政院大學法修正條文第 31 條）
伍、綜合評析
證諸於各先進國家政府改造之主要目的，在於撙節施政成本及提高政 府效能，而我國政府亦援引之，或基於組織精簡及減輕政府財政負擔之考 量，希望經由將行政機關行政法人化，參採企業追求績效責任、成本效益 等觀點，引進市場競爭機能，讓行政機關去任務，去政治化及去公務員化，
以追求財務及人事運作之彈性與效率，減少國家財政負擔及提昇政府效能 為主。
但國立大學依其本身成立之宗旨及目的，所追求者應是大學自主、學 術自由及強調大學內部成員共同參與之自治、自律等自我課責機制，雖同 屬法人化，但與行政機關法人化本身目的有極大之差異，不能一概而論。
依該國立大學行政法人化之相關條文及政府推動大學法人化之理由觀之，
主要目的似乎著重於組織人力精簡，去機關化，並解除或減輕政府對大學 教育經費補助所應擔負之責任。然政府推動國立大學法人化制度，實應顧 及大學成立之目的及宗旨，不應僅限於追求單純之行政效率或成本效益之 經濟考量。
長久以來，國立大學受教育部監督與管理，雖對國家經濟發展及人才 培育走向，有一定助益；但隨著大學內外部環境的改變，國立大學面臨競 爭及生存需要，須走向更自主的治理，已成必然，故大學組織運作制度，
實有改革重新檢討必要。政府規劃國立大學法人化，對大學治理結構將產
生變革，除大學校長的領導，教授治校的參與外，將來董事會的建置其理 由，不外乎「第一個，是代替教育部的專業監督，教育部只能做行政監督，
第二個，他可以讓學校，教育部，董事會變成一種緩衝的機制，第三，讓 大學對社會開放性」（T220051012），但大學組織設計在此調整變更下，可以 預見大學內部之治理結構，勢將大幅改變，教育部、董事會、教師及校長 間 各 內 外 部 治 理 關 係 ， 及 其 權 力 關 係 應 如 何 維 持 動 態 平 衡 （ 陳 伯 璋 等 ， 2004： 316），大學內部組織運作機制如何設計調整，始能因應社會外在環 境變遷及挑戰，皆值得探究。
然國立大學法人化是否有助於加強學術自由與大學自治之保障，避免 教育行政機關藉由人事權、財政權及行政監督權之控制手段，來干預學術 自由，削弱大學自治；法人化是否代表國立大學運作機制，能兼顧學術自 由與社會公平正義，大學經營者能否善盡行政委託受託者之角色，應是政 府推展大學行政法人化政策議題時，所必須正視的問題。
蓋大學組織設計之基本原則，關鍵應是如何減少國家干預，又能同時 增加大學本身之決策及執行能力；而國立大學組織應如何設計，是否法人 化，就可以改善現行制度面運作之問題，應回歸至國立大學設置之目的及 任務，其係基於憲法上學術自由考量之大學自治，或基於專業及效率考量，
需引進市場企業董事會及績效管理機制，或因高等教育之公共性及培育國 家人才之公共任務導向，需以大學公法人制度行之，皆應是考量大學法人 化組織設計之關鍵點。
第四節 國立大學公法人組織設計基本原則
論及大學組織設計之基本原則，實涉及是否符合大學設立之宗旨及其 任務等面向，而依原 92 年大學法採行政法人之要旨，試以「行政法人」在 組織設計的三個重要面向，即「獨立性」、「企業性」及「公共性」觀之（張
文貞，2004︰146），政府推動國立大學行政法人，其主要目的為確保大學 自治，並引進社會監督及引領大學追求卓越，故國立大學採行政法人之組 織設計，是否符合新公共管理學者所言，或前述行政法人組織設計之三大 面向之主張，以利於實現大學本身之任務及目的，應是該組織及制度設計 本身，所需考量之依據。
試以行政法人之「獨立性」「企業性」及「公共性」之面向，探討大學 行政法人組織設計之基本理念，包括維護大學自治、確立學術責任與提昇 效能及確保大學公共責任，分述如下︰
壹、維護大學自治
德國學者 Rudiger Bruger 指出，行政主體獨立化為公法社團或公營造 物之原因之一係「為確保特定事務領域的自治」（引自陳愛娥：2003：63），
而大學即屬之；由於我國憲法直接及間接保障有關學術自由基本權利，包 括第 11 條規定人民有言論、講學、著作及出版之自由，其中論及「講學自 由」，從講學自由進而衍伸出「學術自由」，也制度性的保障大學自治之本 質。此外，司法院大法官釋字第 380 號解釋更確認了學術自由之內涵，它 同時包括「研究自由」、「教學自由」與「學習自由」；而釋字第 462 號解釋 依其精神，教師升等應基於客觀專業知識與學術成就考量應予尊重，亦應 是學術自由保障之範圍。據此，范祥偉（2003︰34）指出基於憲法保障民 眾享有此項基本權利，而大學更是從事學術活動最重要之場域之一，故為 保障學術活動之自主性，國家各項管制應退出校園，因而從「學術自由」
乃衍生出「大學自治」。
在學術自由之場域下，學術花朵才能盛開，大學始能進行學術知識發 展及傳承，放手讓教授及學術單位從事學術研究及激發創新，但保障學術 自由需以自治權做為手段，大學自治無疑是落實學術自由及大學自主的重
要機制，以避免國家之立法及行政權力之干預。學者蔡志方曾言：「大學自 治係謀求學術自由的方法之一，學術自由本身也非目的，而亦係追求學術 實現所需之條件而已」，故所謂「大學自治」，亦即大學之對抗外在勢力干 預之自治，意指大學的教授與機構不得受到政治干預，尤其是學術領域內 非正統思維及做法特別需要保護（Kennedy, D，1997），究其根本目的，即 是在追求學術之實現。而大學自治之另一面向，則是強調「利害關係之參 與」，即大學內部成員參與內部事務之自治，包括大學自治事務，應由與大 學之學術自由具有直接利害關係之大學內部成員共同參與決定（康育斌，
2003），因此，周志宏（2004）指出，排除外在勢力干預與大學內部成員參 與決定，此兩者構成所謂大學治理結構中之「自治」的重要面向。
大學法制的建構，應以學術自由的基本權利保護法益為主，我國憲法 和大學組織相關之原則更是包含「講學自由」、「大學自治」等內涵，可知 大學自治之主要重點，應是排除外在勢力的干預，而依憲法第 11 條保障學 術自由，係著眼於使大學排除國家的干涉（許育典，2002）。依現行法制言，
除大學法第 1 條第 2 項規定，大學應受學術自由之保障，並在法律規定範 圍內，享有自治權外，司法院釋字第 380 號解釋文亦揭示憲法第 11 條關於 講學自由之規定，均係對學術自由之制度性保障，惟該解釋並未促成國立 大學以公法人型態實踐。依 83 年原大學法所規範及實務運作，舉凡大學 院、系所設立、變更，均需報部核准、教育部對大學得做行政監督，並以 令、函指示方式介入學校事務，而校長最終由教育部遴聘，學校並非自治 之主體，據此，大學自治權的行使及自治權的範圍，均需經教育部默許或 同意，其本身並無自治權。
故 國 立 大 學 採 行 公 法 人 或 行 政 法 人 ， 其 基 本 理 念 應 為 維 護 「 大 學 自 治」，希冀加強大學自主，削弱政府之監督權，但為免大學一味強調自治及 自我管理，恐成為封閉、墮落之學術孤島，仍須接受社會監督；故期望透 過設立董事會之組織，引進社會外部監督機制，將其視為緩衝器及觸媒（周
志宏，2002），以取代教育部直接之監督控管，讓董事會成為法人大學之最 高權力機關，期使董事會或校務會議成員或校長，分別依其職權參與大學 之經營管理及監督。
貳、確立學術責任及提昇效能
大學之理念在不斷追求真理、培養造就獨立思考人格，服務社會，因 此「學術自由」常被提及，但相形之下「學術責任」卻鮮少被規範；為免 此一學術象牙塔，因長期封閉及行政管理鬆散，及學術上缺少競爭文化，
扼殺了大學的進步及其對社會應有責任，對國立大學課予責任及提昇效能 是必需的。而如何引進新治理之效率及課責機制，建立完善的大學治理結 構，讓學校教師及行政人員，瞭解學校面臨之財政困境及競爭壓力，戮力 維 持 大 學 高 學 術 品 質 所 需 的 價 值 及 標 準 ， 能 進 一 步 提 升 大 學 教 學 研 究 品 質，更能堅守大學之精神及目的，實為大學治理之重要課題。
基本上，國立大學法人化後，享有自治權及保障學術自由基本權利義 務，以免除外在勢力干預之同時，並不代表大學之治理，大學之組織及其 運作完全不受限制，更不能居於學術象牙塔內，只管在校園內做自己認為 是對的事。故國家實有必要建立一套公開完備的檢驗評核機制，讓享有學 術自由的大學，在大學自治與自律，學術自由與社會責任間，兼顧而不偏 廢，故應對大學自治本身作若干之限制及課予責任。以美國為例，聯邦政 府採取與大學簽訂撥款契約方式，視各大學學科發展和學術研究之效能，
明確規定撥款用途及撥款之條件，確保國家政策目標之實現（蘇錦麗譯，
2003），部分州政府也進行公立大學績效評量，將評量結果做為經費分配之 考量因素（戴曉霞，2000：216）；除此之外，各大學董事會之自我考核及 對校長責任要求，及對校務之評鑑，均是對公立大學課以責任及監督之機 制；而日本在全面實施國立大學法人化後，大學行政自主權已移由理事會 直接管轄，也需靠辦學績效爭取文部科學省之補助，即讓大學自主之同時，
亦要求績效及課責，應是現今各國高等教育發展之趨勢。
據此，大學法人化之組織設計及其運作，除需確保學術自由及符合自 治原則外，大學之學術自由亦非漫無限制。蓋學術自由範疇，係經由大學 之教學、研究及服務等措施執行後履踐，其品質與績效，當須接受社會大 眾檢驗，爭取各界認同與支持。而雖然學術自由屬概念性議題，或難以計 量；但國家對於教育資源的投入具體，尤其大學面臨市場化之挑戰，必須 建立評估準則，設置監督機制及提供支援系統，才能維持高等教育之核心 價值（Bok, D.，2003)。此外，楊朝祥（2001）更曾指出，學術自由應與學術 責任相輔相成，在賦予大學更多自治及自主權同時，應相對擔負起相當的 責任；而自治與責任，原應是權利及責任之一體兩面；在此情形下，課責 機制的建立，更形重要，故希望透過法人化組織及治理關係等設計，建立 大學本身之創新、自律機制，方能避免大學自我定位，及其與社會期望之 落差及矛盾。
大學法人化後引進董事會，負責財務計畫、財產管理及校長之選任等 事務，透過建立學校內部、外部監督及績效評鑑，希望經由校內外菁英參 與管理監督之模式，使其對學校管理與發展提出諮詢及建議，並透過人事、
財務制度之鬆綁法規密度，使組織、用人及財務設計管理更具彈性，此外 建立客觀公正之校務評鑑及學校財務公開等，將使大學更自律、透明，追 求效能及卓越。
參、確保大學公共責任
由於行政法人所執行之任務被界定為「公共任務」，因此，政府在組織 改造議題中，將國立大學行政法人化，列為當前高教改革政策之一。無可 諱言，如何確保大學自主運作，是政府在大學法人化後組織設計上，需優 先考量之層面；而如何確保大學公共責任之實施，則應是政府推動大學行
政法人化，另需考量的因素之一。蓋因屬國家高等教育機構之大學，不僅 極具公共性，是一公共財，也是社會之資產，其設立目的係以妥善實施國 家公共任務為主，它非私有財，不能完全由自由市場機能取代，不能純以 經濟效益及追求利潤為目標。故政府決意推動國立大學公法人化，而非採 民間社團法人或財團法人制度，應是體認大學仍具公共責任性，應負起負 起弱勢人口就學及促進社會人才流動之責任。
相較於自由主義市場化之追求利潤、私益，私立大學的市場化及營利 色彩，尚無法完全取代大學學術研究的公共性，況國家對國立大學之設立 及經費資源之投入，有其不可擺脫之責任及義務，包括推動基礎研究、引 導實務知識研發推廣、照顧弱勢族群、促進社會階層流動，及配合國家發 展等等基本公共任務（宋宏日，2005：67）。此外，面對市場化之競爭，將 使教育資源之配置及質量，因地區條件而產生不均及不公，故政府於國立 大學法人化後，不僅不能免除對大學經費的負擔及補助的義務；反而應視 大學教育為公共責任，充分提供及合理分配高等教育資源，讓大學成為培 養高公民素質、提升及傳播知識價值、促進社會流動等孕育高等人力資源 之場域。
總之，國立大學本身既然具國家行使公權力之職能，在推動法人化後，
更應在大學自治及自主的學術殿堂中，擔負起應有的學術責任，提昇學術 品質，求取學校財務健全，校務資訊透明，組織與人事管理制度公開公正。
在大學校務發展上，則需能促進高等教育理念之貫徹（施能傑：1997：15），
既能堅守確保國家公共任務之實施，增加公共設施及服務效率外，又不致 因高等教育市場化之競爭，將學術知識殿堂變成庸俗的學術工廠或職業訓 練所，為追求利益生存而喪失其維護之公共利益本質及目標。
肆、小結
大學組織設計之基本原則，實涉及是否符合大學設立之宗旨及其任務 等面向，而就學者張文貞（2004）所言，依行政法人之「獨立性」「企業性」
及「公共性」三面向觀之，大學行政法人組織設計之基本理念，包括維護 大學自治、確立學術責任與提昇效能及確保大學公共責任之履踐。國立大 學為維護其學術自由之場域，不受外力干預，有必要獨立自治，但相形之 下，要求學術自由之同時，應建立其學術責任及自律機制，以回應社會聲 音，另國立大學應擔負國家公共任務及其職能之實施，有其不可抹滅之培 育 國 家 人 力 發 展 、 促 進 社 會 階 層 流 動 公 及 照 顧 社 會 弱 勢 族 群 等 責 任 及 義 務，此些均係國立大學組織設計及制度運作上，所應審酌的各種面向。
就國立大學行政法人之組織設計言，我國推動政府組織改造，採行政 法人制度之理由及目的，應係參酌各國政府再造之方式，而因行政法人在 組織性質上介於公私法人之間，其業務既不失公共性質，又希望降低公權 力色彩，在執行上又可充分達成提升政府施政效能目標，確保公共任務的 妥善執行及使所屬業務推行更為專業、精準。但這畢竟是一般國家行政機 關推動組織改造，採行政法人之理由及其目標，和國立大學之強調大學自 治及追求學術卓越，兩者之目標及理念明顯不同。
雖國立大學採行政法人，就其組織設計而言，即「獨立性」、「企業性」
及「公共性」等相關面向觀之，尚屬符合。但綜觀世界各國大學之實施經 驗，公法人或行政法人化應僅是落實大學自治，確立學術自由之保障及追 求學術理想之手段而已，其本身並非大學組織改造的目的。蓋國立大學法 人化後之大學自治，其目的應非脫離政府管轄，而是讓大學組織運作靈活 化，有利創造大學本身學術卓越發展；至於「法人化」本身與「安全距離」
乃至「獨立性」，有否直接必然之連結關係，學界亦有質疑，認其關鍵在於 大學相關組織的設計，92 年大學法修正條文第 29 條第 4 項所列，董事會職 權已大幅限縮於財務面向，雖不生違反大學自治疑慮，但扮演管理者角色 之董事會，當發現學校有重大違失，卻又要求其應立即報教育部，角色突
然變成監察人，制度設計本身，有其爭議性（陳愛娥，2003）。
此外，國立大學是文化教育機構，畢竟不同於企業之追求利潤及經濟效益之極大 化，大學辦學績效及品質之提昇，不能純從市場利潤及經濟效益評估，也不能似一般國 家機構行政法人，側重追求行政效能。雖說依政策規劃原意，國立大學法人化後，就達 到專業或彈性之組織目標言，大學引進董事會的外部監督及學術評議會引進校外人士，
導入市場經營與競爭理念，或將有利大學建立學術責任，並對社會聲音有所回應。但國 內私立大學雖屬公益財團法人，也設董事會監督管理學校，但董事會缺乏監督機制，其 任期、資格寬鬆及介入校務運作等問題，也迭遭詬病；故政府在董事會組織設計及其組 成、制度運作上，實需審慎為之。而讓大學自主彈性用人、鬆綁會計及採購制度等，讓 大學校務更具效率及競爭力，並有助大學自主及建立學術專業，均屬行政法人之制度創 設之原意；但就大學治理結構及法制言，應能符合大學之目的及任務，尤其對學術自由 及大學自治之保障，及確保大學公共任務之實施，而國立大學實施公法人或行政法人制 度，是否能提供大學更合宜及更健全發展及環境，此即制度規劃設計，所應予考量之標 準及思考重心。
