福利國家對新自由主義的回應—以荷蘭為例

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國立臺灣大學社會科學院政治學系碩士論文

Department of Political Science College of Social Science

National Taiwan University Master Thesis

福利國家對新自由主義的回應—以荷蘭為例 The Welfare State’s Reaction toward Neoliberalism—

The Dutch Experience

林婉萍 Wan-Ping Lin

指導教授：張亞中博士 Advisor: Ya-Chung Chang, Ph. D.

中華民國 99 年 5 月

May, 2010

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口試委員審定書

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謝辭

三年前，我帶著敬愛的大學師長和同學的祝福，來到臺大政治系學習，不僅是我大學學科專業的大轉彎，也是我生命中一次美好的轉折，豐富了我對這個時代、這個世界及社會科學的視野。對我而言，一切都是全新的開始，三年後，我能說這個過程不僅妝點了外顯人生，更在許多方面充實了我的內在。感謝這個機緣，感謝臺大。

這本論文的完成首先要感謝我的指導教授，張亞中老師，張老師不僅啟發了我對歐洲小國發展和國家圖強策略的學術興趣，也給予我最大的揮灑空間，讓我能盡其所能地發展自己關懷而珍視的研究主題，並且在我陷入大量文獻迷霧而茫然的狀況下，適切地指導我。另外，張老師更是我學習如何待人接物的生活導師，

除了讀書寫作，擔任張老師助理讓我累積許多與眾不同的助教經驗，真的獲益匪淺。在此向您至上我最誠摯的感謝。

其次，感謝我的兩位口試老師，吳東野老師和周世雄老師，用心評閱我的論文，給予我信心和鼓勵，兩位老師博學而細膩的治學態度，更是我自我勉勵和期許的楷模。

特別要感謝臺大社工所的林萬億老師，讓我能加入您的課程，帶領我進入福利國家建立、發展和調適的研究領域，為我在臺大的學習生涯開啟另一扇窗。還有，特別感謝臺大國發所的施世駿老師，給我許多關於資本主義多樣性研究的啟發。

此外，同時認識社工所博士班優秀又熱情的先進們：琇姍、君儀及毓珊，感謝您們對我的不吝指教和包容，特別是琇姍學姐總是給我很多學習經驗和知識上的諄諄教誨，真的很幸運能和您們相遇。

感謝臺大政研所國關 96 級的同學們，政研所的學長、學弟妹和同學們，竹女和中央的好朋友，以及曾經在我求學期間支持我的每個人，由衷感謝您們的幫助和關懷。

最後謝謝我敬愛的家人，您們滿滿的愛和全心的支持是我努力的最大動力，

讓我無後顧之憂地念書寫作，是我生命中最得意的幸福。

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中文摘要

傳統上，有關福利國家的研究經常以歷史時段之切割作為分界。政治學界對福利國家研究多半聚焦於建立、擴張和緊縮的政治意涵、福利國家體制構成和制度性政策之治理等，或是來自社會學界對福利制度如何透過公權力和經濟資源，

對公民社會產生權威性支配和社會生活之影響等為內涵。然而1980 年代起，以新自由主義為主軸的經濟全球化對民族國家、企業、社會乃至於個人產生廣泛而深遠的影響，就福利國家而言，其引發侵蝕福利國家永續發展基礎的疑慮。而新自由主義全球化是否必然窒息福利國家生路亦存在多元的爭辯。因此，本論文企圖結合政治學和社會學對福利國家發展的觀點，透過對荷蘭作為一福利國家的宏觀檢視，探究福利國家如何作為荷蘭的國富民強之道，而荷蘭又如何借助新自由主義調適其福利體制。

荷蘭福利國家確立於二次大戰後，以發展「照護國家」為總體國家發展目標，

植基於其高度協調的市場經濟制度、自由開放的國際貿易、統合主義的協商傳統，並在政黨政治和荷蘭社會柱化的崩解下，構成荷蘭完備而優渥的福利體制。

然而荷蘭經驗之特殊性不僅在於其福利體制融合了以勞動者為主的社會保險、以公民權為基礎的普及式福利和帶有家長主義特色的照護取向，從荷蘭的歷史經驗出發，更可了解國際環境對荷蘭福利國家之形塑，特別是地緣政治上受到德國、

英國與北歐對社會福利理念的啟發。此外，本文亦指出荷蘭高度依賴國際貿易作為資本積累的途徑，同時意味高度曝險於國際經濟環境，歷經1970 年代荷蘭病的教訓，荷蘭能以更自由靈活的彈性面對國際風險，並率先發展出配合時勢的福利緊縮、鬆綁協調市場管制以及彈性安全的就業策略，形成當代荷蘭特殊而普遍的「一個半」養家者模式。新自由主義經濟全球化蔚為風尚，使得福利國家之治理成為先進資本主義國家的共同課題，而荷蘭經驗則成為各界的參考。

關鍵字：新自由主義、福利國家、荷蘭病、荷蘭奇蹟

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英文摘要

The studies of welfare states are always divined by historical phases traditionally.

There are two main perspectives of studying welfare state, political and socialogical.

The former focuses on the political meanings of welfare state building, expansion and retrenchment and the arrangement of welfare state. The other pays attention to how the welfare schemes affact people’s life and rights. However, it was not until 1980s that neoliberal economic glibalization has overwhelmed nation-state by its pervasive power.

Some believe it will ruin the basis of welfare state and suffcate the future of welfare state. It is still an open question and the debates go on. Thus, the thesis trys to analyze the Dutch welfare state with the approaches of both politics and sociology and explore how welfare state could be a mean that leads to a prosperous state and how the Dutch welfare state adjust itself by means of neoliberalist trend.

The Dutch welfare state is set up under the goal of “caring state” which is based on its coordinated market economy, open international trade and corporatist tradition.

Motivated by the competition of political parties and the collaspe of pillarization, the Dutch welfare state has become the most generous one worldwide.

The particularity of Dutch welfare state consists not only in the hybird type but also the formation of welfare state mixture has profoundlly shaped by its surrounding countries and the international environment. Besides, the thesis indicates the

Netherlands heavily relys on international trade as a mean to capital accumulation which implys the great exposure to international econmic flunctuations. With the experience of Dutch disease during the 1970s, the Netherlands treats international risks in a more flexible manner and the way it responds to neoliberalism has been watched and learned by its counterparters.

Key words: neoliberalism, welfare state, Dutch disease, dutch miracle

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圖目錄

圖 1-1：本文研究架構 ...9

圖 1-2：封閉經濟下的福利國家 ...19

圖 3-1：新自由主義全球化對民族福利國家的影響 ...60

圖 3-2：全球化經濟下的福利國家 ...62

圖 5-1：歐盟社會面向由上而下的治理 ...133

表目錄

表 2-1：荷蘭 1913 年至 1970 年代間社會立法一覽...39

表 2-2：荷蘭社會安全的三層體制...50

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第一章緒論

第一節研究動機與目的

壹、研究動機

傳統上，以民族國家為發展基石的老牌福利國家，在過去以傳統的家庭結構、特定的社會階層、勞資位階關係與文化為發展其福利制度的土壤，如今也不免受到全球化的挑戰。全球化將福利國家帶進競爭式的國際環境，對國家內部的衝擊方面，企業角色不斷壯大並成為新的政策玩家，福利國家原有主掌經濟管制與重分配等方面的權力，亦不再由單一方面的政府所決定，政府必須尋求社會成員，即企業、第三部門等的協商與合作，發展彼此間的夥伴關係，尋求共識因應快速變遷的外部變化。

另由於福利國家的能力因全球化的興起而相對被弱化，全球化也對國家的外部環境產生衝擊，例如：國際組織的蓬勃發展與高度專業化的分層，使得許多過去專屬於國家層次的事務，成為國際組織的治理範圍，經濟全球化更挑戰了國家管理經濟的能力，而更多複雜的經濟事務於此刻進入了區域及超國家的合作與決策層次。同時，全球化亦驅動了全球人民勇於挑戰以國家疆界為基礎所設定的福利責任與權利。

當代福利國家演變至今，經歷了起源、發展、緊縮與改革，其中曾經迎接其黃金十年，即1960 年代至 1970 年代的到來，使得福利國家成為世界民心所嚮往的國家形態，但其間也發生福利國家無法承載外部危機，導致福利的大幅刪減與緊縮，如：1970 年代末期的石油危機，與本文即將討論的重點，即 1980 年代起以新自由主義為主要內涵的經濟全球化。然而截至目前為止，有關全球化對於福利國家間影響方內，研究者迄今的看法仍為莫衷一是。一般而言，從社會學的角度觀察，對於全球化的影響有四種不同的結論：弱化福利國家、質疑全球化影響、

中間路線、差異回應。（林萬億，2008）

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培禮（Bruno Palier）與賽可斯（Robert Sykes）認為全球化對於福利國家不僅具有經濟上的作用，更於福利國家的變遷中存在政治上及意識形態上的影響，

但其中的直接證據卻很難找到（Palier & Sykes, 2001：1-2）。

此外，他們也分別對於全球化之爭辯做出三種分類，首先，其認為全球化透過越來越具有主導性的世界經濟體發展，對福利國家產生重大的衝擊。第二種是：全球化對於福利國家只有相對有限的作用，透過皮爾森（Paul Pierson）對於美國與英國等自由式福利資本主義經濟體的分析，其認為因為全球化等外部作用而發生「拆解」福利國家的結果是不可能的（Pierson, 1996, 1998 & 2000）。

萊博費（Stephen Leibfried）與瑞格（Elmar Rieger）認為福利國家仍然能夠自我調適因應全球化的發展，甚至在經濟全球化的趨勢下，國家對於福利制度的維繫與福利保護的功能更扮演重要的主導性角色，國家能透由福利安排達到政治上的衡平效果（counterbalance）（Leibfried & Rieger, 1998：63-66）。

第三種是承認全球化確實對於福利國家造成程度不一的影響，但其作用會因為不同的國家制度結構與政策回應而產生不同的調節結果，他們認為艾斯平安德森（Gøsta Esping-Andersen）針對不同福利國家體制的一系列研究即暗示著：不同國家福利體系，具不同的勞動市場結構，自然會以不同的方式回應全球化

（Palier & Sykes, 2001: 4-10）。而戴麗（Mary Daly）則認為全球化具有不同的面向，並對不同的福利國家產生不同的「壓力點」（pressure points），因為不同福利國家的制度特徵顯然是各自具有其特殊性的（Daly, 2001: 83）。

本文選擇以歐洲福利國家─荷蘭為例，期望在研究荷蘭回應新自由主義發展下的經濟全球化中，了解荷蘭如何在學界多數不看好福利國家的靈活度與反應性狀況下，不僅順應著新自由主義邏輯下，將其可能弱化國家權力的挑戰轉化為改革的優勢，並且藉由靈敏的反應外部與感應內部變化，以及利用新自由主義潮流發展更具競爭力的經濟環境，同時，也維持著福利國家的基本使命─使得國民暴露在全球化的高度市場風險下，透由設計一系列的社會計畫使其國民維持基本生活的能力得以延續，並重整市場經濟所帶來的不平等現象。

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對筆者而言，荷蘭於今日作為一個地理上的小國、經濟上的大國，其現狀來自歷史的、制度的、結構的與策略的累積。在意識型態上，荷蘭人就其歷史經驗與自然環境的教訓中，養成務實的生活態度，與福利國家最根本、最實際的精神

─致力於一國人民財富、活力與美好生活經驗的提升，是相輔相成的；並且這樣的精神亦交織於荷蘭─作為一個荷蘭民族的福利國家上。

無論是經濟發展下的利益累積，或是為了弭平階級衝突而設計的福利計畫，

此兩者皆是以極大化國家與國民利益為目標，並且是以民族國家為單位的思考，

以此觀點來看，福利國家不也只是在關懷弱勢族群的美好道德性包裝下，隱藏著真正民族主義式的圖強手段嗎？如同黃國清（2006：173）所言，民族國家以「合諧、美好又具有正當性」的面貌而能達到國富民強的方式之一。

貳、研究目的

為何選擇荷蘭作為呈現當代國家邁向國富民強手段的案例？理由有三。第一、新聞從業人員、自由作家甚至是具有公共事務背景的人無不肯定荷蘭作為一個值得台灣借鏡的價值，無論從自由開放的經濟發展面向、多元包容並存的社會面向或是實際上，荷蘭人快樂又富足的生活方式與生活環境的營造等等，都是國土面積與人口數目不相上下的台灣可以學習的對象。（羅益強等著，2002：1-10）

因此，藉由本研究，可以檢證台灣人對於荷蘭美好經驗移植的想像是否被過度誇大？期望本研究能讓讀者更深度了解荷蘭這個國家、制度、社會與其文化。

第二、就客觀的數據顯示，荷蘭確實存在傲人的經濟實力、國際競爭力、

令人稱羨的福利體系與富裕社會，不僅如此，除了物質面上的充裕外，荷蘭人在精神生活面上，也認為自己是快樂的。由此可知，這是一個很特殊的例子，讓人不得不去思考為什麼荷蘭可以做到物質與精神面的平衡發展？為什麼小國大業在荷蘭成為可能？

第三、以荷蘭作為一個案例研究的價值在哪裡？首先，有關荷蘭的研究，

無論是國內或國外都很少被當作一個民族國家的實體來研究，也許因為荷蘭在國

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際上的國家權力上並無足輕重，也許因為荷蘭無法單獨構成一個重要的國際行為者等等，眾多的原因讓荷蘭，雖然是一個經濟上的大國，卻因為其為一政治上的小國而受到忽略，因此，筆者期許以民族國家發展的途徑切入，視荷蘭為一個小而富的民族國家，研究其如何兼顧經濟與社會福利的發展，在外部存在著全球化時代的壓力與風險，以及內部存在後工業化時代的社會危機與產業轉型下，仍能以平衡兩者的發展，守衛著人民的需求，使荷蘭成為其他小國欽羨而足以仿效的對象。

第二節研究方法與架構

壹、研究方法

近幾年來於福利國家體制論學界引領研究潮流的丹麥學者艾斯平安德森

（Gøsta Esping-Andersen）認為，研究者對於思考福利國家體制為何差異的原因，

不能依循著直線性的取向來思考，必須轉而強調互動性取向，體制差異背後所隱含的歷史力量是互動的，其重要因素包括：體制在資本主義發展中的制度化過程與歷史情境結合的合法性；勞工階級動員的本質即階級動員論；政治階級聯盟的結構，即階級聯盟理論（Esping-Andersen, 1990: 12-33）。

在全球化的脈絡中，西爾博凱瑟（Martin Seeleib-Kaiser）認為「全球化」經常成為政治對話中，作為適當改變福利國家制度是無可避免的論證（unavoidable justification），而福利國家本身並非一開始就以階級利益重分配作為國家的發展目標。其暗示著福利國家發展的動態過程是歷史與社會變遷下交互作用的刺激與回應（Seeleib-Kaiser, 2008: 1-10）。因此，在福利國家自身線性歷史的發展過程中，必須融合水平面向的外部事件刺激考量下，由社會關係來思考福利國家的成因與發展而非只是僅區分其福利體制類型。

就荷蘭此一福利國家個案與特殊的研究對象而言，其國家發展歷史脈絡下的理念、文化、制度等固然深深的共同帶領著低地國前進，但同樣的，外在於國家

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的區域事件，甚至是全球事件的發生，也必然深刻的影響並左右著單一國家的發展，其垂直面與水平面的因素皆需要被納入研究考量。

本文將以荷蘭福利制度發展作為分析核心，依據霍爾（Peter Hall）和索斯凱斯（David Sosckice）指出比較政治經濟學的研究課題歷經三個階段的變化，結合對荷蘭協調市場經濟和福利體制建立共同演變的分析（Hall & Sosckie, 2001:

2）。

第一階段是「現代化理論」途徑，發展自二戰以後，西歐各國如何復興和重建的政治經濟過程，第二階段是1970 年代，西歐福利國家面臨外部石油危機的衝擊和內部福利擴張的雙重壓力，而導致經濟滯長（stagnation），試圖透過統合主義途徑來紓解壓力之政治經濟策略，第三階段是1980 年代至 1990 年代，開始注重「生產式的社會體制」（social system of production），認為社會體制義具有生產性功能，而企業活動也需要社會政策的支應（Hall & Sosckie, 2001: 2-4）。因此，

將依循此框架視荷蘭福利體制演變為一貫時性研究分析。

過去二十年來對於福利國家相關研究的關心，除了個別國家的實證研究外，

就屬福利體制與類型的研究最為熱門。但是，現今對於多元福利體制的類型劃分仍然不足以反映出最適切的真實現象，對於福利體制究竟有多少種類，並將國家適當的區別至今亦無任何定論（Arcanjo, 2006: 30）。由此可知，儘管體制論是作為理解福利國家類型最方便的切入面，但仍是不足夠的。

荷蘭學者貝克（Uwe Becker）認為荷蘭突出的就業與社會和諧表現是否能因此稱為另一種模範亦仍然是未定論的（Becker, 2005: 1095-1098）。而福利國家既存的歧異性、甚至是矛盾的結果，都顯示持續研究的必要性（Arcanjo, 2006: 30）。

筆者期望藉由當前學術研究圈中既有的福利國家體制論的豐碩成果中，截取其體制論的宏觀政治經濟分析與結構性的制度安排，讓筆者對於荷蘭作為一福利國家的分析框架，獲得鉅觀的、整體性的體制觀點。

此外有鑑於體制論中多元、歧異的研究成果仍未獲得具體、確定、已知的福利體制分類與其類屬國家，因此，筆者認為除了以體制論獲得荷蘭整體的福利國

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家概念外，還必須輔以了解、補充荷蘭福利制度演變的實證研究，從客觀的經驗分析中，嘗試結合體制論與實證成果，來分析荷蘭作為一個難以被定義的福利國家，具有何種特殊性使其總是外在於社會科學研究者的預料之外。

總上所述，筆者期望以歷史制度研究途徑作為研究途徑。從荷蘭做為一民族國家的發展里程看來，其從歷史中養成的國家理念、意識形態與客觀的地理條件、物質性力量等皆構成其往後發展與改革福利國家的意識形態。

其中，由於福利體系被創造出來形成的制度鎖住效應（lock-in effects）與組織的路徑依賴（path-dependency）也在荷蘭福利國家發展的道路上發揮牽制作用

（Cox, 1993: 202-223）。因此，筆者認為歷史制度途徑作為針對荷蘭福利國家發展的研究是一項適宜的方法。

而在具體的研究方法上，筆者擬以文獻分析為主要方法，分析與荷蘭福利國家於新自由主義全球化下的體制發展與轉變，探究荷蘭面臨壓力後，在政治、經濟與社會面向上的回應方式。資料蒐集方面將以學術界第二手的相關研究論文為主，並以第一手的官方資料為輔，期望透由對相關研究學者的意見與觀點做出比較與統合，搭配具有前瞻性與政策指揮作用的第一手文獻內容分析，在實證研究與國家行為者理念的結合下，理解在新自由主義來勢洶洶的威脅下，荷蘭靈活的國家回應如何成為可能。

貳、研究架構

本文主要分為五個主要部份。在緒論與第一章部份，由回顧荷蘭作為一個福利國家的發展開始，在歷史的演進當中，國家在主導國家發展中的角色為何；在歷經了福利體制建立、成長、二次石油危機的衝擊、荷蘭病與改革後產生的荷蘭奇蹟等階段性的成果後，荷蘭在進入新自由主義全球化時代下的福利體制已經產生怎樣的結構，而新自由主義全球化又將對這個結構，在政治、經濟與社會福利面向上造成什麼威脅，以上內容將分別在第一章的第一、二節中說明。

第二部份將說明荷蘭作為一個現代福利國家研究對象之特殊性為何，其分別

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就國際因素、區域因素、制度因素和政治文化因素來探討。荷蘭福利體制的建立過程其實就是其國家形塑（state building）的過程，並且在歐洲國家普遍建立社會安全制度的背景下發展起來。然而，透過回顧荷蘭福利國家的建立過程，可以從其歷史制度發展中分析出荷蘭有效平衡經濟和社會發展的特殊能力。

基本上，荷蘭福利體制興築的過程迥異於其歐陸的同伴們。荷蘭政治的特殊現象之一就是政黨林立，特別在1960 年代以前，宗教性政黨派別經常合縱聯合取得政權，這個現象和荷蘭社會柱化之特殊發展有密切關連。「柱化」（pillars，

荷蘭文為”zuilen”），其為荷蘭獨有的特殊社會分化現象，起源自 16 世紀起荷蘭人因宗教差異而逐漸在社會、政治與經濟面向各自以其宗教核心團體為發展社會活動的現象，例如：喀爾文教派（Calvinist Protestantism）即為荷蘭政府所正式認可的教派，在政治與經濟上都享有較大的優勢；儘管1970 年代後，多數荷蘭人的行為已經不再依照「柱化」的定一來發展社會關係，但因宗教而起的意識形態差異仍多少左右著不少荷蘭人的社會生活（張健雄，2006b：170-175）。

在政治和社會結構上存在強勢且位居優勢的教派政黨作為主導國家事務發展的力量，因此，早先在教派政黨的壓抑下，荷蘭福利制度發展得時間相對較晚，

然而，當福利制度發展啟動後，卻在教派政黨和世俗性政黨的激烈競爭中，快速蓬勃成長，至1970 年代前，荷蘭是歐陸福利國家中福利程度最優渥，並且能與北歐社會民主型福利國家並駕齊驅。

第三部份則荷蘭病的分析出發，探討新自由主義之初襲如何暴露出荷蘭福利國家的矛盾與危機。事實上，布列敦森林體系的瓦解即是二十世紀後半葉，新自由主義全球化來臨的前哨站，對於相當依賴國際貿易維繫國內經濟發展的荷蘭而言，象徵著一個充滿不確定性的國際貿易和經濟環境開始逐漸形成。透過新自由主義全球化的施展途徑，我們要分析這些嶄新且無法抵禦的潮流如何影響荷蘭對福利制度和協調市場經濟的有效管理。接著，透過荷蘭病之診治過程的經驗分析探究至1990 年代前的荷蘭福利國家呈現什麼樣的面貌。

第四部份將從新自由主義的逆襲開始，說明資本主義作為一個有效率的生產

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途徑具有什麼樣的風險，這些不穩定性牽動著與其鑲嵌的福利體制發展，並如同一顆不定時炸彈一般，隨時可能威脅福利制度的寬鬆或緊縮、續存或終止等等。

1980 年代以後，新自由主義全球化以更具體、多元的途徑入侵民族國家和其社會，無論國際層次、區域層次或獨立國家都直接或間接受到約制。就荷蘭而言，

經歷新自由主義之初襲後，啟動了另一波不同層次的經濟社會制度性改革，並在歐盟亦發生新自由主義轉向的同時，讓荷蘭順勢而為的鬆綁協調市場經濟和福利體制。

第五部份將闡述新自由主義全球化下，荷蘭作為一個曾經岌岌可危的福利國家如何轉變成為一個能夠發展永續的模範。從荷蘭與資本主義制度的歷史淵源開始，說明資本主義如何內化成為荷蘭國家發展的核心，而福利體制又如何補償資本主義發展無法滿足的社會面向。在荷蘭邁向福利國家永續發展到道路上，新自由主義依然如火如荼的滲透著世界各國，甚至歐盟，在此背景下，筆者將試圖分析荷蘭如何藉著新自由主義潮流作為政治上改造福利體制和經濟政策的正當性理由，以有效的策略維繫持續的繁榮和公平正義的目標。

第六部份，將以荷蘭經驗為例，探究福利體制作是否能作為其民族國家的國富民強之道，作為本論文之總結。

茲就本論文的研究層次作一具體的圖例分析架構，如圖1-1 所示。本文將荷蘭福利國家的資本主義制度和福利制度視為一整體，並且共同在國際和區域因素下，共同演變的過程作為最主要的研究對象，因此，相當重視各個不同時期的國際和區域因素如何影響荷蘭福利國家的演變，荷蘭如何認知這些來自民族國家以外的刺激，即政治過程的理念和政策轉換是最關鍵的影響之一。本文將透過這個架構分析外部衝擊經過荷蘭協調市場經濟和福利體制的吸收後，將引導荷蘭福利國家走向何處去。

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圖 1-1：本文研究架構

資料來源：筆者自製

新自由主義全球化

歐洲

聯盟荷蘭

政治策略：

新自由主義下國家理念、國家角色的轉變如何指導國家發展，並以福利國家為發展之手段

經濟策略：

總體經濟策略的彈性化措施、發展優勢產業與建立良好企業關係

社會策略：

改革不合時宜的福利制度、

從消極性救助轉向積極性社會投資

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第三節研究範圍與限制

壹、研究範圍

本文的研究範圍為二次大戰後，荷蘭現代福利國家發展至今，協調市場經濟制度和福利體制的共同演變分析。從遭遇福利緊縮後開啟的一連串改革開始，由於荷蘭也同樣受到1970 年代末期的石油危機衝擊，基於福利制度過於浮泛，加上不當出口天然資源帶來的經濟衝擊，1980 年代國內發生高福利卻高失業率的諷刺狀況，導致國內總體競爭力下降，因此，荷蘭開始在政治上進行更積極的政治、企業與勞工組織協商。

在經濟策略上，對內調整就業機制，開發部分工時就業制度，降低失業率，

並使人民在工作與休閒時間上有更多個人自由選擇的空間；對外則藉由歐盟單一市場的擴大、資金、勞務與服務的無疆界流動等提升荷蘭自身的競爭力，並按市場需求發展既存的優勢產業，例如：花卉、農業與運輸。在社會福利政策方面，

對內以社會投資計畫更加積極投入人力資源培育與訓練，活化人力資本補充既有社會安全網與社會救助的不足，扶助個人在高度競爭的就職環境中保有競爭力；

對外則於歐盟社會模式中扮演著經驗豐富的前輩角色，指導並協助歐盟發展自身的半主權福利體制。

貳、研究限制

依循歷史制度面的荷蘭福利國家發展來研究荷蘭的國富民強手段，具有強烈的個案分析價值，與其它特殊的時空脈絡專屬性，因此，儘管其理念與政策固然能作為台灣的他山之石，但適用性卻相當有限。

在資料來源方面，由於筆者無法閱讀荷蘭文，無法在廣大的荷蘭文獻中獲悉任何相關的資訊，因此資料來源主要來自英文期刊、專書和荷蘭智庫研究報告。

研究方法面向上，筆者以文獻分析法分析與詮釋，整理出有關荷蘭社會經濟制度發展和新自由主義的互動關係，以及其中荷蘭經歷之轉變和運用之策略。

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然而在多元且廣泛的制度演化中，筆者僅選擇以總體經濟政策調整、勞動市場政策變化和社會安全制度改革作為主要的分析內涵。在分析層次上，主要關注焦點是新自由主義全球化對荷蘭之影響，而荷蘭與歐盟之制度性互動所產生的歐洲化發展則不在本文研究之範圍內。

第四節文獻回顧

相關文獻探討分成四個部分，一是新自由主義與福利國家的關係，二是針對荷蘭如何看待福利政策、三是新自由主義全球化與荷蘭經濟的關係，四是全球化與荷蘭社會福利發展的關係。

壹、新自由主義與福利國家的關係

關於經濟自由化與福利政策之間關係的論述有許多種。有人以社會正義的視角來看，認為經濟開放以後，政策上傾向必須提供更多的社會福利政策，以玆補償，這種想法認為經濟開放與社會福利政策是相輔相成、互為增長的。當然最普遍的思考是悲觀的，特別是國際上發生了連串反全球化抗議活動後，許多不人性化的資本主義議題成為國際輿論焦點，例如：血汗工廠等等，其認為全球化會解除民族國家的政治與經濟力量，因而制約了國家對於社會福利的作法。

換言之，一個普遍想法是：資本主義國家經濟情況的轉變是造成政策改變的主因，尤其，當「經濟國際化」（economic internationalization）支持市場機制的同時，社會福利政策的選項便受到限制。而當許多當代議題從國家領域提升至國際討論層次的同時，使得個人的政治偏好遠離民族國家而轉向其他組織。當國家無法順利解決個人的問題、滿足個人的需求時，個人將對國家失去信心，而侵蝕國家的主權（Waters, 1995: 111）。

喬治（Vic George）與威爾丁（Paul Wilding）分析全球化與民族國家獨立行動的關係指，出第一、全球經濟發展，如金融資本的流通增加、國外直接投資的

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增加、跨國公司在數量與規模上的成長等，已經且正在限制民族國家；第二、國家政府的政策受到當下普遍流行性的全球化意識所主導與侷限，新自由主義意識形態更成為國家為達成國際競爭力的內在信仰，成為民族國家的核心議程；此外，全球化為國家的政策決策者與民族國家提出且限制一個新的治理框架，即便政府處於國家與地方層次而為，也需要有全球性的策略與行動（林萬億等譯，

2004：33-35）。

不過，亦有學者認為這個情況被過於誇大，且挪威、瑞典的社會民主政策並未隨著經濟環境而改變（Hall & Soskice, 2001）。事實上，研究者應該更細緻的去研究新自由主義下的經濟自由化，更謹慎討論國家經濟開放的性質、社會福利的成果與政治的關連性，也因此其認為不同國家對於經濟自由化與社會福利政策上的政治努力，會隨著不同形式的開放，以及不同福利國家的政策施展，而有所不同（Burgoon, 2003: 546-548）。顯然，他認為直接將國家失靈的原因歸罪於經濟全球化與新自由主義是過於囫圇吞棗的不適當連結。

胡博（Evelyne Huber）與史岱分（John Stephens）從一般國際關係學者對於新自由主義下的經濟全球化觀點出發，認為總的來說，全球化的主要三個特點在社會福利國造成的效應是：首先是國際貿易增加，或減少關稅相關障礙，導致社會福利國家單位勞工成本提高，產品去競爭力，最終造成高失業率的結果；其次，

跨國公司增加使得資金外移導向成本低廉的開發中國家，因此造成本國政府稅收減少，最後不得不減少社會福利的支出；第三，資金、技術快速流動，即金融與科技全球化的事實剝奪了政府傳統上制訂、調控經濟政策能力（Huber & Stephens, 2001: 1-14）。

然而，就現實面的觀察看來，世界上卻還有些福利國家的表現不僅令人驚豔，例如瑞典與丹麥，也瓦解了反全球化人士對於新自由主義的後世界的悲觀預測、打破一般認為新自由主義與福利國家制度根本上無法相容的思維。

霍爾（Peter Hall）與薩斯紀斯（David Sosckie）於《資本主義的多樣性》

（Varieties of Capitalism: The Institutional Foundations of Comparative Advantage）

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一書中結合福利與資本主義概念的途徑分析其彼此間的關係，其文章旨在建立一個有利於了解發達國家制度異同之處的框架。他們認為一個經濟體表現的是好是壞不是完全取決於國家規劃能力的強弱或市場自由化的程度之類簡單的二分法因素，而是經濟體中不同部門的行動者在一個制度化的框架下，能夠彼此協調、

創造出「比較優勢」（comparative advantages）¹的能力（Hall & Sosckie, 2001: 37-40）。這樣的觀點展現出一個國家成功達到發展的過程中並非依賴國家社會中「政府」此一單一行為者的努力或安排，而是國家整體有關發展部門，即公部門、私部門與第三部門的共同合作。霍爾與薩斯紀斯在本書中著重的部份在於私部門，

即公司與企業的角色。對於私部門的主要行動者而言，最重要的行動誘因不在於政府如何激發多少企業回饋，而在於如何改進與其他行為者，例如：勞動力、教育、資本市場、資訊、社會措施、乃至於其他公司等，之間協作的能力（古允文，

2004）。因此政府所做的許多社會福利政策，對於私部門行為者而言，就長遠的利益來看，不僅不是表面上所認定的「負擔」，更是一種具有前瞻性的「投資」。

戈登（David Gorden）資本的持續累積並不單純來自純粹的經濟性因素；其後來於發展累積資本的三階段論中透露出：事實上某些社會結構性或制度會涉入經濟成長的過程之中；資本家投資、生產、製造、銷售與商品流動的過程全然鑲嵌在某種社會制度當中，例如：銀行信用貸款制度以提供融資、企業管理系統、

勞資關係、消費市場秩序、市場開放度等等，而在這些制度中可以看出社會政策於其中的作用力，特別在於勞退制度、人才教育方面的建制更是構成經濟發展的基礎之一（Gordon, 1994a: 4-5）。

因此，戈登、霍爾與薩斯紀斯的研究在事實上將國家經濟發展的狀況與國家社會結構本身的制度兩者合併起來觀察，他們都肯定兩者間存在一定的必然關係，經濟的發展可能是植基於某些人為的、已然成形的社會性制度安排，這樣的

1 在此譯為「比較性制度優勢」的意義在於 Hall & Sosckie（2001）書中所強調的是資本主義生產體制和社會安全體制的制度性互補，就自由市場經濟和協調市場經濟國家制度對照下，不同的生產體制／福利體制具有不同的制度性優勢，比起翻譯成「比較性制度利益」，翻譯成「優勢」更能強調其指涉之制度面向。

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「建制」不僅能有利於經濟發展與循環、調節經濟秩序，也在實然層面在社會中創造了一個適於經濟活動的空間；而霍爾與薩斯紀斯的研究更指出一般認為新自由主義只將給福利國家緊縮與福利退場的誤解，挑戰了新自由主義下，企業與公司必然由於資本自由流動、跨國經濟活動下而不願擔負起社會責任的看法─即避稅、支持減稅與反對過多的社會福利支出等等。

費瑞拉（Maurizio Ferrera）與羅德斯（Martin Rhodes）認為福利國家的挑戰來源為：全球化、後工業化、國際金融政策發展、歐洲市場統合與福利國家本身的問題。福利國家的困境在於戰後建立原有的福利設計以不合時宜、福利計畫成熟帶來財政上的壓力、制度失去彈性幾乎無法改變等等，這些問題在在暗示著福利國家需要一組新的組合政策，使得社會、社會安全、勞動市場政策與經濟上的競爭力能夠相容，而不必隨著新自由主義的價值組合與制度模式起舞。改革的道路必須是組合創造性的新政策組合與新的社會妥協，並加上高度的政治想像來加溫。因此，這樣的組合必須維持原有的社會正義目標，並且必須解決財政與政策的失敗，則將使得福利體制的崩潰（Ferrera & Rhodes, 2000: 1-10）。

貳、荷蘭如何看待福利政策

有關荷蘭此一福利國家如何看待新自由主義全球化，有必要從其民族國家形成的歷史發展與重視財富累積的國家意識形態來理解。全球化並非是二十世紀末期，高科技技術革命後的新語彙，事實上，就十六世紀發生的地理大發現開始，

廣義的全球化現象早已存在，而地理大發現的新航路拓展，不僅將當時歐洲南方，以威尼斯為中心的繁榮商業圈移轉至歐洲北部，同時也象徵著歐洲海洋國家

─荷蘭黃金時代的來臨（張亞中，2008: 46）。

由於荷蘭特殊地理位置的限制與土壤的貧瘠，使得荷蘭不得不成為一個以貿易為生財手段的國家，透過將荷蘭作為歐洲與對外貿易的轉運站，荷蘭商人累積大量財富，城市亦逐漸興起，隨之而來的是該由誰來管理城市的問題，富有的商人未免於特權階級的無理徵稅與壓榨，自貴族手裡買回城市自治的權利，由商

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人來管理城市。但這樣的荷蘭卻在沒有武力為後盾的狀況下屢次遭受西班牙、法國與英國的入侵，導致後來低地區的七省決定聯合成立一個由商人統治的「聯省共和國」（the Dutch Republic）（State, 2008: 59-63）。

就荷蘭王國前身的政治實體形成過程看來，確實是在荷蘭商人為了保全自身利益下建立的，奠定了荷蘭以商立國的傳統基礎。同時也顯示著荷蘭商人遺留下來的自由主義血液，在新自由主義全球化的時代潮流下，暗示著荷蘭人在意識型態上對於這股趨勢的追隨與擁抱。

荷蘭的特殊的政治制度深刻的主導著荷蘭的政治、經濟與社會福利政策，對本研究而言，是研究荷蘭如何達成小國大業最重要的研究對象。荷蘭政治制度的多元性可能來自其地緣特殊性，歷史上的結果使得荷蘭在政治上是為君主立憲制的單一國家，而現實的內閣制運作上揉合了北歐社會民主的特色與德國傳統俾斯麥國家的「統合主義」（corporatism），或稱「組合主義」特質。

卡贊斯坦（Peter Katzenstein）認為統合主義能適時的提供小國一個有效成功控管社會力量與促進政策彈性調整的良好機制。藉由聯合不同社會組織代表的利益匯集與統合，能從社會上精練出指導政策方向的指標（Katzenstein 1985, 104-115）。施密特（Philippe Schmitter）認為統合主義是指某種制度化的利益表達組織形態，透過對其成員組織的壟斷性來進行。而利益表達是針對特定議題，

以集體協商的方式共同謀求解決途徑（Schmitter, 1989）。

而在社會福利政策面向上，按照艾斯平安德森（Gøsta Esping-Andersen）的分類看來，荷蘭的福利體系則是相當明顯的揉合了歐陸模式與社會民主模式，其不但具有北歐特殊的普及式福利，同時也加入了德國的社會保險模式福利制度

（Esping-Andersen, 1990 & 1996）。何以荷蘭在福利體制上也產生特殊的融合與統合效果呢？

在經濟發展的面向上，荷蘭對外一直以來皆強調經濟民族主義式的資本累積，由於自身市場的規模小，容易受到外來波動的震撼，在無法控制外部衝擊的狀況下，依照卡贊斯坦（Peter Katzenstein）的觀點，小國僅能反求於存在於工會、

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雇主聯盟與國家行為者間的內部協調，亦即發揮傳統統合主義的協商模式，在對外無力改變的情境下，找尋自己的反應性調整方案，例如荷蘭1982 年的瓦森納協定（Wassenaar Agreement）即是三方協商下，尋找解決高失業率與提升國家競爭力的成功案例（Katzenstein, 1985: 147）。

此外，從荷蘭福利改革中，可以發現政黨扮演非常關鍵的角色，儘管荷蘭在政府體制上屬於小黨林立的多黨制，但基本上主要三大黨，基督教民主同盟

（Christen Democratisch Appèl，簡稱 CDA）、荷蘭社會民主黨，或稱荷蘭工黨

（Partij van de Arbeid，簡稱 PvdA ）與自由黨（Volkspartij voor Vrijheid en Democratie，簡稱 VVD）是聯手挽救荷蘭經濟經歷兩次石油危機衝擊和荷蘭病

（Dutch Disease）的主要行為者。

1980 年代初期，荷蘭整體失業率居高不下，將近百萬的職業失能勞工，超過1/4 的勞動力處於失業或待業的狀態中，同時面臨低經濟成長、高失業率與高社會安全支出的困境，以及職業失能與疾病給付浮濫的特殊現象，被學者稱為「荷蘭病」（Dutch Disease），是「只有福利沒有工作」（welfare without work）的典型案例（Esping-Andersen, 1996: 66-87）。

無論此三個政黨如何排列組合，其形成的聯合內閣依然成功達成福利改革的荷蘭奇蹟後，三個黨在社會經濟政策、福利改革上都存有相當的共識，顯示即便大選過後必然經歷內閣的改組，但其社會經濟政策基本上都能夠延續下去，而不至於導致人亡政息的危機。然而，在全球化的時代下，傳統的社會民主國家也面臨了轉型的困境。

李鴻健（2008）認為在這個情境下，荷蘭逐漸轉而採取現代化的社會民主

（Moderning Social Democracy）思維，亦即：吸收新自由主義的部份概念，比起傳統的社會民主理念，更加強調市場自由競爭，形成競爭式統合主義，同時認為國家難以在扮演如同過去扮演積極性角色，即使採取高度管制的政策，其成效也受到明顯的限制。因此，社會民主國家在新自由主義洪流下，也必須調適自己，

以因應這樣的遊戲規則，走向競爭性、策略性與彈性化的國家管理模式，換言之，

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荷蘭藉著改革，已由傳統的治理轉向當代的管理。

博思（Wouter Bos），現任荷蘭工黨（PvdA）主席與財政大臣於 2008 年訪問倫敦的演說中提到：在全球化潮流中，多元與分化的特性侵蝕傳統國內政策的效用，而政黨也更難以傳達其承諾，隨著利益與機會趨向多元，政府政策更難以同時滿足所有的對象等等，種種跡象顯示荷蘭正由一高度互信的社會走向低度互信，其將損害社會團結與社區建立。而社會民主國家的現代化也將同時驅使的該社會的現代化，在多元、分化與全球化已然無可逆的狀況下，國家應當誠實面對新自由主義全球化帶來的利與弊，在把握機會的同時照顧那些蒙受其害的人（Bos, 2008: 2-4）。

參、新自由主義全球化與荷蘭經濟的關係

卡贊斯坦（Peter Katzenstein）在其《世界市場中的小國：歐洲小國的工業政策》（Small States in World Markets: Industrial Policy in Europe）一書中指出：小國 由於國內市場規模小，其資源也不如大國那樣豐富，因此小國的經濟策略必須採取自由開放的模式，並積極的對外拓展貿易活動，也因此，小國往往採取自由主義的國際經濟策略，例如：較低的關稅等。藉由類比七個歐洲小國的經濟開放程度與依賴程度，卡贊斯坦指出，小國不僅在經濟開放程度上大於大國，其也更依賴進出口貿易、境外資金與能源的進口（Katzestein, 1985: 40）。

因此，小國經濟與社會發展間存在因國家規模而殊異化的特殊性，即，由於小國家往往比大國更須採取開放市場的經濟政策，因此在某種程度上，小國相對於大國，似乎更需要發展出比大國更為完善的社會福利制度，以承接這群在自由競爭市場風險中的勞動者，即資本主義市場下競爭失利的犧牲者（連詩敏，2003：

19-20）。

同時，福利國家發展福利制度以新馬克思主義的觀點看來，也是為了替有產階級拉攏無產階級的工具，以福利誘使無產階級，並藉此消除他們的在市場經濟中的相對剝奪感，不僅能維持勞動者們持續的貢獻勞力、延續生產，更在社會團

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結面向上，某種程度的消彌階級的差異，達到保持社會合諧與秩序的狀態。

如博蘭尼（Karl Polanyi）於《鉅變：當代政治經濟的起源》（The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time）一書中指出，經

濟自由化與自由市場的形成並不是憑空捏造的，反而必須鑲嵌在一些人為或無意間創造的社會制度之上（黃述民等譯，1989）。戰後歐洲福利國家的建立植基於期望快速重建殘破歐洲的願望，對外期望不再發生戰爭，對內期望建立合諧、繁榮的經濟社會。

在這樣的設想下，自十八世紀工業革命以來的生產模式與人道反省，終於在此時獲得建立的機會，荷蘭也不例外，與此同時，為了確保歐洲安全，最原初的歐洲統合也在國家的同意下，由法國、德國、荷蘭、比利時、盧森堡與義大利組成歐洲煤鋼共同體，為日後的歐洲統合預留伏筆。

戰後福利國家所經歷的「黃金年代」之所以能夠成功是一定的國際與國內結構下的產物，因為當時的福利國家處於一個經濟封閉的國際結構下，例如：當時有著穩定的金本位制度、國際資金的流動不如當代發達，因此國家得以利用凱因斯主義的擴張性貨幣政策控制國家的總體經濟發展，並且適時的利用總體經濟政策達到有效將低失業率、避免通貨膨脹，而又得以維持高福利的情況；其被視為一種「凱因斯（John Maynard Keynes）在內、史密斯（Adam Smith）在外」的共生組合（呂建德，2001：9）。在國際政治經濟環境穩定而國內經濟相對靜態發展時，這種主要依賴國內需求和供給而存在的協調經濟體制和福利體制，成為一個穩定中尋求繁榮的良善途徑，只要社會三方能堅守崗位，發揮各自功能便能滿足這樣的共構的體制設計，有關封閉經濟下福利國家的發展手段可透過圖1-2 來表現。

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圖 1-2：封閉經濟下的福利國家

資料來源：呂建德（2001: 10）

就荷蘭的經濟發展模式而言，其亦同樣呈現一種對外不斷藉由國際貿易累積財富的亞當史密斯式古典經濟主義手段，但對內卻採取協調式市場經濟

（Coordinated Market Economy, CME），藉著政府對於財政、貨幣政策的把持，

延續著國內經濟發展的競爭力。然而，國家對於經濟政策的掌握卻因為國際金融體系的瓦解產生重大衝擊，對荷蘭來說，其無法在追隨國際上的強勢貨幣來穩定國內的貨幣水準，進而保有低成本的競爭優勢，此也反應出，當時福利國家體制能夠順利運作的關鍵僅限於貨物的自由貿易（洪惠芬等，2002：3-5）。

一旦新自由主義全球化越發深入與廣泛時，其所營造出來充滿不確定性的國際經濟環境對於需要穩定稅收、穩定匯率以發展國家經濟與福利體制的條件便遭受挑戰，而變的更難以單方面的由政府力量來維持。

有些學者指出當代傳統認知下的福利國家緊縮，即由國家提供的薪資支援轉向由市場過程來提供，事實上是錯誤的。更正確的說法應是：國家的福利供應可能被工會（trade union）與資本家共同協商後的福利所取代。因而國家的積極性與消極性，以及政治與企業公民權的制度化時機，對於集體協調福利的發展有決

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定性的影響力（Trampusch, 2007: 204）。同時，他亦建議研究福利國家緊縮政策時，應系統性的納入企業關係與其歷史發展軌跡的考量。

無論荷蘭是否經歷的福利的緊縮，但在1982 年的瓦森納協議中，雇主聯盟儘管不滿意最後達到的安排，工會、雇主聯盟與政府仍然在確立的社會夥伴關係下，皆彈性的反應最後的決議，企業方面藉由此協議減少其薪資成本、縮短工時創造消費機會與減少失業人口，同時減輕雇主在失業保險制度上的負擔

（Hemerijck, 2003; Green-Pedersen, 2002）。

因此，在荷蘭的協調式市場經濟中，很重要的一部份是政府、工會與企業代表的雇主聯盟如何在國家總體經濟蕭條或產生問題時，共同謀求解決方案，獲取彼此都需要的利益，其中政府如何威懾於企業，在遭遇經濟不景氣時的指導作用能夠立竿見影，又如何為企業服務，創造有利經濟環境等顯得相當值得了解。

漢繆海克（Anton Hemerijck）與費舍（Jelle Visser）認為當布列敦森林體系瓦解，荷蘭加入歐洲共同貨幣的使用，反映了其捍衛強勢貨幣的傳統，且將金融至於工業利益之前。若荷蘭工會成員無法要回其薪資，則表示荷蘭的競爭力將因為貨幣升值而下滑（Hemerijck & Visser, 2000: 248-251）。

荷蘭加入歐洲經濟暨貨幣聯盟（Economic and Montary Union, EMU）後，儘管在貨幣政策上受到歐盟統一的指導，儘管受到限制，但卻維持的穩定貨幣的效果，並藉由單一市場與貨幣的統合，將整個歐盟地區納為國內市場的一部份，擴大發展規模經濟的效益，而對外，藉由其位於歐洲中心的地理位置與便捷的陸海空交通轉運系統，發展為歐洲的驛站，加上商業文化與多語言學習的高度競爭優勢，成為全球化時代下，盎格魯薩克遜藉跨國公司的歐洲落腳處，將荷蘭發展成一個幾乎等同於一個跨國企業的國家。

肆、新自由主義全球化與荷蘭社會福利的關係

社會福利與國家經濟發展之間究竟存在怎樣的關係一直以來都是學者們爭論不休的議題。自經濟學觀點出發，理所當然地認為過高的社會福利救助支出有

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害於整體的經濟發展，並擔心著公民福利依賴的問題，亦即，可能造成以優渥的福利條件豢養懶惰公民的後果。但是，就社會公民權與倫理上的角度而言，重視社會盈餘的再分配以達到維持社會正義的目標卻非常重要，政府在經濟效率與追求社會公義的道路上如何權衡也一直都是爭論中的話題。

對於自由派人士而言，重視公平就會失去經濟效率；但也有學者如：紀登斯

（Anthony Giddens）倡言福利國家的積極面，強調積極福利國家（Positive Welfare），不僅只透過被動式的福利與津貼發放來達到福利效果，更需要在社會投資（social investment）方面，增進公民的能力（enabling），使之更能融入社會經濟體系的運作之中，培養其獨立的能力，並強調有工作義務才有福利權利

（workfare）的福利制度（Giddens, 1998: 118-132）。

對於政府而言，福利體制可以是一個促進社會團結、和諧、穩定與認同的重要機制，若一個社會不存在貧窮與分配不均問題，其治安與秩序便能相對穩定，

為更進一步的經濟發展厚植有利的背景，也因此導出，福利制度本身可以擔負起部份經濟生產性的角色，例如：在健全的健康醫療照護系統下，維持優良、持久的勞動力水準，在完善的工作保險與制度化的福利配置下，能促進職工對於職業的向心力與忠誠度等等。

長期而言，福利優渥程度與經濟成長的關係是成正比的，亦即在經濟條件穩定，其發展延續的前提下，適當的福利支出並不會造成國家的重大危機。但事實上，自邁進人口老化、生育率低落與產業結構轉型的後工業化社會以來，社會的動態發展深遠的左右著國家對於福利體制的負擔能力，使得國家的福利制度調整成為必要。

福利國家在經歷其黃金年代後，於1970 年代進入所謂的緊縮時期，1990 年代進入改革時期。就荷蘭而言，其曾經歷高失業與高度福利依賴者氾濫的荷蘭病時期，但隨著1980 年代起一連串的福利制度改革，搭配大量部份工時就業的開發，成功達到福利縮減與失業率驟降的荷蘭奇蹟，對內重新掌握了福利與工作的平衡，對外則找回國家競爭力。

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費瑞拉（Maurizio Ferrera）與羅德斯（Martin Rhodes）認為在經濟成長與社會正義之間的追求並非是誓不兩立的，只要能夠找到新的價值組合與制度安排，

並能加以調和，使得兩者都能維持進步的狀態並不是不可能做到。而福利制度改革並不需要完全解除管制或是緊縮，也不必消滅公部門而完全以市場為導向，只要透過協商與漸進的方式，並建立信任感來營造改革氛圍，也許慢一點達到改革效果，卻可以避免衝突與對立。（Ferrera & Rhodes, 2000: 257-282）

因此在荷蘭的案例上，隨著歐盟的擴大與統合深化，荷蘭亦面臨區域內逐漸透由移民問題、環境問題、社會分化問題等等的矛盾，侵蝕著原有的社會團結基礎。經過荷蘭奇蹟後的荷蘭，該面臨的是如何永續維持其社會福利的難題，而在社會面向的研究上，筆者期望以文獻探討與資料的分析尋找出荷蘭在全球化時代下，在地矛盾擴大的同時，如何以社會政策延續著社會的團結。

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第二章荷蘭作為一福利國家研究對象的特殊性

歐洲福利國家的發展需要以整體文化史的角度來理解，且必須慎重區分經驗性發展與相關的規範性討論，多數學者於討論福利國家時被認為是經常的不分經驗性研究與理論性的理想假設，因此可能導致討論失之真切；儘管一般接認為歐洲福利國家的確立是在二次世界大戰以後，然這個發展有其背後的內在動力必須被考慮與理解的，但就市場、國家與公民社會的討論是不足的，有必要輔以文明歷史的發展作一個整體性的理解（王崇名，1995）。

在這段發展史中經歷了王權國家時期、布爾喬亞階級興起、社會場域概念出現切分出公私領域、工人運動及女權運動發展等，至二次世界大戰後，歐洲各國獲得重建家園的契機，為了解決當時急迫的重建與社會問題，達到最快恢復繁榮的目的，使得國家必須以公權力介入資源分配，在社會內部無法由個人擔負起責任的領域中，轉由國家來供應特定需求（王崇名，1995: 146）。

本章一共分四節，首先將說明荷蘭作為一福利國家的發展史，在整體歐洲福利國家發展的脈絡下，荷蘭如何透過二次大戰後，福利資本主義的建立完成國家形塑（state building）的過程。第二節將說明 1950 至 1970 年代間，荷蘭如何達到福利制度之迅速發展和擴充，其中的擴張動力為何。第三節則試圖說明荷蘭福利國家自二戰後至1970 年代前期，如何有效治理福利國家，其策略和條件分別是什麼。第四節為小結，總結荷蘭在歷史遺緒、制度作用和國際環境的作用下，

成為一個具有何種特性的福利國家，能使其不斷的維持、並保有一定的福利水準。

第一節荷蘭福利國家的歷史演進

壹、歐洲福利國家起源的共有基礎

一般而言，現代福利國家的現身和確立通常被歸因於第二次世界大戰。由於

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當時歐洲是主要的戰場，不僅在基礎建設方面百廢待舉，更留下一批無所適從、

亟待安置的難民，為了快速恢復歐洲各國的政治、經濟和社會穩定，在美國馬歇爾計畫的經濟資助下，開啟了歐洲國家集體建立協調市場經濟（Coordinated Market Economy, CME）制度和社會安全體系的歷史新頁。我們可以說，就規範性意義而言，歐洲福利國家的大批建立，是創造一套因地制宜的福利體制，以維持戰後歐洲各國社會團結、對抗社會排除的方案；就經驗性意義而言，則是在重建資本主義經濟體過程中，處置社會問題的必要性制度建立。總體而言，這個過程也同時構成荷蘭現代國家形塑的重要部份。

然而，「福利」（welfare）並不是一個在二次大戰後，突然出現的概念。以英國為例，「福利」的浮現，最早可追溯至1601 年，英國伊麗莎白女王時代的《濟貧法》（the Elizabethan Poor Law, 1601），其重要意義在於將救濟貧窮者的責任從私領域之慈善團體，諸如教會或教區團體，轉移至公領域之政府上（Ferguson，

1992：54-55）。也就是說，維持國家公民基本生存權利一事，逐漸成為國家公共權力領域的義務，公民之生存權不再任由其於社會中的競爭力決定，而是在國家政府的責任下，必須擔負著救濟公民的義務。就此開始，公民和國家在個人生而自由的生存權益上，產生了積極的權利義務關係。

「福利國家」一詞最早由天普（William Temple）於《公民與教徒》（Citizen and Churchman）提出，當時被用來取代希特勒（Adolf Hitler）和墨索里尼（Benito Mussolini）主張的「權力國家」（詹火生，1992：5）。之後被英國貝佛里奇爵士

（William Beveridge）引用於其《貝佛里奇報告書》（the Beveridge Report, 1942），

其報告原名為《社會保險暨相關服務報告》（Social Insurance and Allied Services），是二次戰後英國工黨政府建立福利國家之基礎。

此報告書不僅樹立了英國福利國家發展的旗幟，也使福利國家的概念開始廣為流傳。在威連斯基（Harold Wilensky）的定義下，福利國家是指「政府保障每一個國民的最低所得、營養、健康、住房、教育之水平，對國民來說，這是一種政治權利，而非慈善。」（林萬億，1994：7-8）。

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英國社會學者馬歇爾（Tomas Marshall）以西歐國家和英國作為觀察對象，

對於國民權利地位的演進提出其看法與理論，他認為國民權利依照近三百年來的時間次序發展，可以辨識出三種面向：市民權（civil right）、政治權（political right）、社會權（social right）。（郭忠華編，2007）

其中市民權指各種與個人自由相關之權利，包括言論自由、人身自由、信仰自由、財產權保障等，是十八世紀起，個人身分與地域關係脫鉤後，而產生個人領域的獨立、經濟自由；自十九世紀起普遍成年人皆享有職業自由、締約自由的自由市民權，事實上，市民權的內涵與擴充伴隨著市場經濟發展而來，並至近代擴展至政治權力之爭取，然而儘管如此，在國家和國民間的契約關係中，形式上人人享有自由權與政治權，但實質上仍受限於經濟之不平等，則無法使位於財富分配弱勢的一方有效的成為社會中的一分子，因此，至二十世紀成為爭取社會權的時代（孫迺翊，2008：603）。

換言之，在資本主義發展的脈絡下，社會主要發展逐步顯現的特徵便可依此區分為：經濟發展的自由化、政治發展的民主化與社會事務發展的國家化。其中社會事務的國家化標示著國家對於社會福利制度的安排不僅具備干預的公權力，也同時具有正當性。

密須拉（Ramesh Mishra）認為福利國家之政府「能夠且應該負起責任以保障所有國民擁有一個過得去得最低生活標準」，指出福利國家的主要三個原則和意涵：第一，是國家規制市場經濟的必要性，第二，國家提供的社會服務不僅必須隨著複雜的社會變化形成，以符合人民需要，而且具有普及的精神，其對象是全民，第三，國家還將因此形成特殊的制度以便達到福利國家的目標，例如：建立所得或資產審查制度（income or means test）釐清扶助之對象，亦便於形成一個社會安全網，作為維持人民最低生活標準的指標。因此，福利國家為了統合充分就業、建立普及式社會服務和社會救助等，設計多種制度形成一個制度式的福利國家（institutionalized welfare state）（林萬億，1994：8）。

此外，布里格斯（Asa Briggs）認為福利國家是一個國家透過政治與行政機

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構，有計畫地運用組織力量，努力修正市場力量，因此，在布里格斯的觀察中，

福利國家的發展過程中有五項核心概念必須放在歷史脈絡裡考察，其分別為市場力量，社會事故，組織力量，服務範圍和最低生存需求標準的演變。而我們亦能發現福利國家的核心概念轉變受到歷史變遷的影響（林萬億，1994：8-11）。

以歷史縱線來觀察，我們可以得知福利的產生來自於人民的需求，過去這些由私人財主或宗教慈善團體自願性、慈善性和任意性的救助，便隨著市民權利義務內涵的轉變，逐漸演變為國家政府的責任。

就荷蘭而言，十七至十九世紀時，政府曾運用「習藝所」（Workhouse）的方式，吸收城市中的流民，無論是乞丐、殘障者、罪犯、兒童或老人，統一收容後，

讓他們進入習藝所工作，同時英國還設立了《習藝所法》（the Workhouse Act of 1969）。最早的國家干預社會立法是 1874 年通過的《童工法案》，然而荷蘭真正建立起所謂現代福利國家的時機卻是第二次世界二戰以後，戰後殘破的歐洲百廢帶舉，社會充斥許多亟待振興的工事與等待就業換取溫飽的勞動人口，同時間，

受到美國新政與貝佛里奇報告的鼓舞，荷蘭改革者著手立法，開始漸進的創立其福利體制（Angresano，2007: 122）。

另一項刺激來自1940 年代雇主與工人的態度改變，雇主視社會騷動為經濟復甦的最大威脅，而主要的經濟轉型朝向工業發展進行，有賴資方與勞方的合作，因而產生需要勞資雙方達成社會契約，創造經濟繁榮發展的環境。在以恢復經濟繁榮的指導原則下，歐洲各國無疑地接受了福利體制，甚至運用它「收編」

了無產階級，以換取他們在政治與社會方面的合作。

同時，建立福利國家也為各國帶來整合近代社會法與社會權利體系的契機，

二次大戰以前，各國的福利發展不僅相當鬆散、零碎且幾乎沒有系統性可言，但結合經濟發展與社會保護的指導原則卻在事實上強化了各國人民的政治效忠，成為一種以國家為疆界，以民族為主角的命運共同體的國家發展模式。

普遍而言，歐洲國家建立社會救助的階段有兩個時期，即1883 年至 1892 年或1892 年至 1908 年，荷蘭的勞工補償計畫始於 1901 年，但直到 1913 年才建立

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退休及失能機制。同樣的，當多數歐陸國家在二戰前後大幅建立社會安全體制時，荷蘭要到1960 年代才開始這麼做。這個現象來自荷蘭與眾不同的統合主義制度，儘管荷蘭統合主義提供重要社會部門利益的代表機會，但是這些利益卻和荷蘭柱化社會相應產生，也就是按照教派差異而生的利益，和一般統合主義國家壟斷性利益來自社會階級區分的情況迥異（Cox, 1993: 205）。

荷蘭統合主義的設計是為了鞏固保守政策的決策過程；就歷史的發展看來，

荷蘭社會中的教派力量向來不關心福利國家的建立，他們認為社會的福利需求需要由非國家行為者來供應。²因此，充斥教派力量的統合主義架構中直接窒息了建立大福利國家的可能性，否定福利制度的設立不是利益團體較量後的勝負結果，而是統合主義框架中優勢團體的目標。事實上，荷蘭統合主義的結構和功能決不是意外地相互呼應，因為這個制度是教派政黨於二十世紀初期建立，用來壓制社會黨左派甚至自由黨右派，而能繼續維持教派政黨優勢的制度（Cox, 1993:

206）。

二次大戰前，荷蘭的福利制度零碎且缺乏系統性的建置，主要只有工人保險和社會救濟，前者僅限於具勞動經驗且參加保險者受領，相關賦權規定嚴格，後者主要由私人慈善團體，或教派慈善組織提供最低生活金之救濟（Cox, 1993: 20）。

貳、戰後荷蘭福利資本主義的建立

事實上，福利國家的成立就是政治性的安排，在資本主義為經濟發展的指導原則下，歐洲福利國家建立所謂的「協調市場經濟」（Cordinated Market Economy, CEM）模式，以德國和荷蘭來說，他們被稱為萊因模式（Rhine Model）或萊因資本主義（Rhine Capitalism），其是法國經濟學家阿爾貝（Michel Albert）於 1993 年《資本主義對抗資本主義》（Capitalism Against Capitalism）提出，認為德國資 本主義發展模式有別於盎格魯薩克遜的自由市場經濟模式，其完備經濟發展法規和競爭建制之餘，同時重視社會市場的建構，主張管制的勞動市場政策及允許勞

2 就此點而言，荷蘭社會中教派力量強大而阻礙福利體制發展的背景和美國相似。

福利國家對新自由主義的回應—以荷蘭為例

國立臺灣大學社會科學院政治學系 碩士論文

Department of Political Science College of Social Science

National Taiwan University Master Thesis

福利國家對新自由主義的回應—以荷蘭為例 The Welfare State’s Reaction toward Neoliberalism—

The Dutch Experience

林婉萍 Wan-Ping Lin

指導教授：張亞中 博士 Advisor: Ya-Chung Chang, Ph. D.

中華民國 99 年 5 月

May, 2010

口試委員審定書

謝辭

中文摘要

英文摘要

Key words: neoliberalism, welfare state, Dutch disease, dutch miracle

目錄

口試委員審定書 ... i

謝辭... ii

中文摘要... iii

英文摘要... iv

目錄...v

圖目錄... viii

表目錄... viii

第一章 緒論...1

第二章 荷蘭作為一福利國家研究對象的特殊性 ...23

第三章 新自由主義初襲和福利國家危機的初步抑制 ...51

第四章 新自由主義之逆襲及活化荷蘭福利國家之路 ...81

第五章 改革無期限之福利國家的永續發展 ...110

第六章 結論...141

參考文獻...149

圖目錄

表目錄

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

第二節 研究方法與架構

新自由主義 全球化

歐洲

聯盟 荷蘭

第三節 研究範圍與限制

第四節 文獻回顧

第二章 荷蘭作為一福利國家研究對象的特殊性

第一節 荷蘭福利國家的歷史演進

國立臺灣大學社會科學院政治學系碩士論文

指導教授：張亞中博士 Advisor: Ya-Chung Chang, Ph. D.

第一章緒論...1

第二章荷蘭作為一福利國家研究對象的特殊性 ...23

第三章新自由主義初襲和福利國家危機的初步抑制 ...51

第四章新自由主義之逆襲及活化荷蘭福利國家之路 ...81

第五章改革無期限之福利國家的永續發展 ...110

第六章結論...141