研究發現

壹、福利國家性格及殊異性

荷蘭，作為一個土地面積僅有41,526 平方公里，人口約 1,600 萬人，是歐 洲最小的國家之一，其天生面臨著與海爭地，與自然搏鬥的生存環境。全國土地 約有20%來自填海造地的成果，倘若缺少近百年來，修築提防、改善排水系統及 人為造地的努力，約有40%的國土將每年平均遭受兩次洪水襲擊。由於地處歐洲 邊陲、位於險惡的自然環境中又屬於多樣歐洲文明交會之地，荷蘭人被鍛鍊成世 界上最開放、自由、講究能力的商人，也培育出他們堅毅逐利、共同捍衛公共利 益、務實團結的傳統性格，加上對於宗教多元之尊重和寬容，形成多元、多變、

充滿創意和可能性的荷蘭民族國家。

本文發現在1970 年代前的荷蘭福利國家，在國際及區域環境的和平穩定 下，蓬勃發展國際貿易使得經濟高速成長，累積供給福利的優厚資本，而在荷蘭 社會柱化崩解的社會條件下，產生教派政黨和世俗性政黨的競爭，促使教派政黨 一反意識型態的假設而為，成為構築荷蘭健全福利體制的最大推手。換言之，福 利體制的建立同時是主要兩大政黨，基民黨和工黨，共同支持的發展，無論荷蘭 聯合內閣如何更迭，都不至於斷絕福利體制，而荷蘭聯合內閣政治的中間治理特 色，有助於貫徹一致性的社會經濟制度改革。

對國際政治經濟環境一向保有高度敏銳觀察力和感受性的荷蘭，從其歐陸 相鄰國家選擇學習其福利制度和理念，發展出兼具歐陸社會保險、英國貝佛里奇 普及模式和北歐高度給付程度的融合性特色。荷蘭福利體制的發展無疑是一項由 政治動力帶出的政治計畫，是當時各政黨主要用以吸引荷蘭選民支持的政見，而 不是用來處理經濟型態工業化發展後產生的社會問題，這個特點背離一般理論對 福利國家建立、型塑的認知。從民主政治，主要政黨爭先以福利制度為號召的 角度而言，顯現福利制度是荷蘭民眾一項重大而渴望的發展，並且具有廣泛的民 意基礎。

在荷蘭主流教派政黨推動，而較弱勢的工黨亦支持福利體制的政治背景 下，形成荷蘭政治界不分左派右派對福利體制建立的認同，並滿足了社會的期 盼，因此，福利體制是戰後荷蘭國家形塑中，一個具有高度共識而發展的過程。

同時，荷蘭傳統追求共識的協商政治文化和具有法定地位的統合主義社會 夥伴決策模式，是促成福利體制維繫的關鍵制度架構。而協商的政治文化和統合 主義的運作是兩個相輔相成的制度性共構，一但協商的政治文化濃度提升，統合 主義的決策模式相對運作得順暢。而這兩項荷蘭民族國家內生性制度的活用，是 日後荷蘭得以成功調整福利國家體制的重要因素之一。

從經濟層面看來，荷蘭是先進資本主義國家中「體質」相對優良的國家，

首先就國家規模、人口數量與資本積累效率的比例而言，使荷蘭具有發展優渥福

利水準的實質條件。其次是其對外自由開放，對內高度協調市場的經濟制度，促 進已然發達的荷蘭經濟體，僅須透過居安思危的良善治理就能維繫位居全球經濟 分工中的優勢位置，繼續扮演世界體系中的核心國角色。

作為一先進資本主義國家及福利國家，荷蘭福利資本主義演變主要取決於 自然環境、歷史人文所培育的民族國家性格，以何種理念形成兼顧國際政治經濟 和國內需求的國家發展策略。

貳、新自由主義之挑戰及回應

新自由主義全球化的時代下，荷蘭的弱勢與來自高度暴露於國際經濟環 境，成為國際經濟不穩定性的最大受害者，為了降低國際經濟環境變動對開放經 濟體的傷害，荷蘭積極投入歐盟統合，特別是經濟統合的領域。當歐盟成為荷蘭 如同國內貿易腹地的地位時，相對能減緩荷蘭對歐盟區成員外的貿易依賴，間接 減少外部衝擊的直接打擊。在國內方面，則透過協調市場經濟的去管制，增進彈 性回應國際經濟變化的能力，特別在總體經濟政策方面，在尚未完全拋棄凱因斯 政策目標的前提下，側重供給面的政策調整。事實上，荷蘭亦於加入歐洲貨幣聯 盟後，喪失獨立貨幣及財政政策的主導權，但是這麼一來，荷蘭也不必擔心應該 如何操縱貨幣來創造有利的商業環境，只需要專心經營一個低生產成本、高競爭 力的經商環境，作為吸引外國投資的利基。

而在勞動市場政策方面，為了提高企業獲利性、降低總體失業率，搭配著 後工業劃時代的服務型社會部門產生，荷蘭發展出高度非典型就業制度，例如：

短期契約、勞動派遣、部份工時制等，以創造荷蘭在人力資本配置上的高度彈性，

亦降低總體投資環境的人力成本。

福利制度改革方面，不僅藉由福利賦權資格之緊縮控制案主數量，也透過 質量上的改革，例如：將積極勞動政策概念適用於長期失業者，和失能福利案主 等，企圖刺激領取福利的蟄居公民發揮其積極的工作能力，達到自我支持的效 用，同時也減低福利體制的負擔。從正面來思考，這個積極的社會安全政策無疑

期望能夠更有效利用勞動力、降低社會排除可能造成的潛在社會問題，後者其實 需要國家政府付出更多心力和代價去挽救，因此，強制性的社會納入成為一種先 下手為強的主動性政策工具。

然而，從反面來思考，這種過度推擠福利案主進入勞動市場的過程顯然是一 種國家暴力，並且未顧及公民權力的殘酷行徑，因此，積極促進福利案主活化的 政策充滿無限的爭辯空間。然就荷蘭目前的發展趨勢看來，積極活化的方向顯然 非常確定，這個過程更因為去中心化，即由中央轉至地方的執行，以及鼓勵地方 政府就業媒合失敗就轉包給私部門派遣機構，交由市場處理，而引起莫大爭議。

有關活化的政策發展，荷蘭政府展現一個全然擁抱新自由主義和自由市場機制的 態度。

儘管如此，荷蘭的福利體制經歷近三十年來的改革，似乎已經面目全非，然 而事實是：荷蘭依舊是歐陸福利國家中，給付程度最優渥的國家之一，並且幾乎 能和北歐國家並駕齊驅。主要的原因在於，1960 年代的福利發展過度優渥，雖 然緊縮政策沒有間斷，福利程度依然很高。

基本上荷蘭的彈性安全制度發展是荷蘭結合資本主義經濟體和福利國家體 制，最巧妙的融合，亦展現荷蘭靈活運用兩種制度鑲嵌的智慧。當代資本主義經 濟體邁入後工業化時代，以及新自由主義全球化下，所面臨的共同問題就是不斷 攀升的失業率、不斷老化的人口結構、不斷朝向兩極發展的薪資結構、擴大的所 得不均等，還有這些經濟問題醞釀的潛在社會問題。在荷蘭例子上，可以看出已 經走入服務型經濟體發展的最佳策略，就是讓這個制度發揮到極致，再利用完 善、互補的社會安全體制去承接蒙受不利的勞動市場場外人，並透過稅收及福利 制度達到垂直及水平面向上的財富重分配。

從荷蘭福利國家的演變經驗中，我們可以看出來一個專心追求商業利益的自 由開放小國，同時也沒有拋棄社會團結的目標。當世界由於新自由主義全球化發 展而更加不平等，而福利國家制度也面臨集體唱衰和冷嘲熱諷時，荷蘭在務實、

保守和敏感的反應下，以創新的改革經驗對外說明，努力維繫福利國家並結合資

本主義途徑以通往繁榮和安適的未來是可能的。這也證明了破解全球化迷思和極 化的結果是另一條可行的道路。

在意識形態上，荷蘭人無法消滅身上的重商基因，但在荷蘭人共同對抗水 患、外敵入侵的歷史和制度經驗中，積累出荷蘭人的民族性，誠如2007 年 7 月 走馬上任的荷蘭聯合內閣宣言：「一起工作、一起生活」（Working together, living together）所述，荷蘭人務實的正視追求經濟利益的發展，但也關心荷蘭人作為 一個民族，是否透過經濟和福利的平衡發展而團結在一起（Dutch government, 2007）。

參、無法忽視之矛盾

就荷蘭的就業奇蹟而言，有兩個特徵必須說明。第一，青少年或社會新鮮人 就業機會比拉丁世界更好，事實上，只有主要為德語區的雙元教育體系結合工作 和學校的安排，但荷蘭的部份工時就業和勞動市場彈性對年輕人來說，依然是不 穩定的工作機會。第二，少數民族的待遇很差。荷蘭社會以寬容著稱，但這個寬 容是針對傳統上分立的社會，因此，來自回教國家的土耳其或摩洛哥移民、荷蘭 安地列斯、蘇利南或其他少數族裔者的失業率是原生荷蘭人的四至六倍。普遍來 講，歐洲少數民族的失業率都高於美國或澳洲（Becker, 2000: 235）。有關荷蘭奇 蹟的論述事實上需要更細緻的檢證。

另外，長久以來對荷蘭福利國家表現感到憂心忡忡的學者，貝克（Uwe Becker）以量化的實證分析研究指出，事實上荷蘭的競爭力已經在奇蹟發生的那 段期間逐漸流失，他認為1990 年代後期出現的大量就業和經濟榮景來自部份工 時制度、廉價的青年勞動力以及荷蘭的房市泡沫，這個就業奇蹟的因果關係其實

另外，長久以來對荷蘭福利國家表現感到憂心忡忡的學者，貝克（Uwe Becker）以量化的實證分析研究指出，事實上荷蘭的競爭力已經在奇蹟發生的那 段期間逐漸流失，他認為1990 年代後期出現的大量就業和經濟榮景來自部份工 時制度、廉價的青年勞動力以及荷蘭的房市泡沫，這個就業奇蹟的因果關係其實