對新自由主義全球化的認知

壹、全球政治經濟結構的認知

荷蘭社會與經濟委員會（Social and Economic Council, SER）的主席義諾里 康（Alexander Rinnooy Kan）在 2009 年的一場演講中指出：世界不是平的。他 指出開放經濟體的三個基本發展現象：第一，顯著的群聚效果，即企業傾向聚集 在某一特殊地點以利用其特殊優勢及擴溢效果，國家可以因此找出自己的優勢和 差異；其次，勞動力的流動性有限；第三，可交易的服務業有限，通常限於個人 服務、消費行業和健康照護（SER, 2009）。

這些討論結果有助於各國政府針對各自的社會經濟計畫發展自主的政策，從 北歐的例子看來，一個巨大而有效率的公部門能與經濟開放搭配的很好，經濟的 開放並不是社會保險支出的威脅。如同歐盟執委會因全球化而產生對社會傾銷

（social dumping）的疑慮並未發生，例如西歐、北歐國家還是能結合相對的收 入平等和高度的公部門就業體系。此外，執委會亦不斷強調現代化福利國家的必 要性（SER, 2009）。

而荷蘭對新自由主義全球化過程的重要認知有以下幾點：首先，這是一個互 聯性（interconnectedness）不斷提高的過程。透過國際市場中貨物，服務，資本 和人力的流通，國家的經濟互聯性增強。全球經濟彼此交織的程度令人對國家政 策的執行力和效果起疑，進而影響人們對於全球化過程之認知（SER, 2008: 24）。

其次，來自市場統合、跨界活動的經濟行為者，諸如：跨國公司，政府，消 費者，僱員，投資客，自僱者等公眾和公民團體或非營利組織等的活動力及重要 性與日俱增。第三，互聯性增強背後的動力是運輸與通訊成本的降低和跨界活動 的障礙移除，二戰後運輸成本降低，網際網路的開發和國際語言的發展等，都使 更多商品和服務成為具可交易性，而科技創新則使全球化更容易，可能。然政策 選項依然能決定市場何時與如何統合。第五，全球化是一個世界經濟水平性和垂 直性的統合，荷蘭必須認知此事時，並全力發展專業化的優勢生產技術，增加不

可替代性（SER, 2008: 24-5）。

貳、自我定位

曼茲（Georg Menz）認為像荷蘭這樣一個小而開放的國家經濟體中，在對外 經濟發展上，政府不可能偏好保護主義政策，而必須透過自由開放促進經濟繁榮

（Menz, 2005: 74）。誠如社會與經濟委員會（Social and Economic Council）諮詢 報告《邁向永續發展：一個必須贏得的世界》（Globlaization: a world to be won）

所述，荷蘭相當清楚自己應該在新自由主義全球化中扮演什麼角色、發揮什麼本 事來贏得世界，顯然，以商立國的荷蘭期望透過經濟的永續繁榮策略完成其小國 大業。

胡博（Evelyne Huber）和史岱分（John Stephens）指出，國際經濟發展與經 濟週期景氣循環的效應：貿易商品國際化、金融國際化、服務業興起而製造業較 為低落的部門轉移與福特主義的衰落：商品轉向特製化與強調技術些微差別的商 品競爭，這些都造成了社會福利國產品與生產體制的衝擊與轉變。總歸來看，經 濟全球化有三個特點在社會福利國造成了很大的效應。第一，國際貿易增加或減 少關稅相關障礙將提高社會福利國家勞工，使產品無競爭力，導致失業率高。第 二，跨國公司增加使資金外移，政府稅收減少，使社會福利支出減少。第三，資 金、技術快速流動剝奪政府傳統訂定、調控經濟政策之能力（Huber & Stephens, 2001: 312-368）。

全球化對於福利國家退卻在一般的悲觀全球主義者眼中，是為福利國家的衰 落提供了動因，但是在作者的分析當中，很重要的一點是全球化並非直接導致福 利國家的興衰；而是實際上地限制了國家政策選項，連帶地削弱國家調控市場的 財政與政策能力。而是國家的政治制度與生產體制的差異造成了國家的政策選擇 範圍被限縮。換言之，對於福利國家而言，邁向經濟榮景的道路上不可忽視的便 是運作福利體制的能力。

社會與經濟委員會（Social and Economic Council）提出的中期政策諮詢報告

《為彼此增進繁榮》（Increasing Prosperity by and for everyone）中認為，政府應 採取積極社會經濟策略，使社會經濟體系更具創業性、適應性和回復性，主要目 標在於增進繁榮和參與，將荷蘭導向一個活化的參與性社會（activating

participation society），其為考量個人化發展，提升個人參與社會和實踐個人責任 的機會，同時，考量全球化過程發展，建議荷蘭強化比較利益優勢和商業環境

（SER, 2006: 55）。

這需要雇主和僱員更加進取、更多社會團結（social cohesion），使勞動途徑 更易於進入，即荷蘭政府所稱的「工作是產生社會團結合社會投資的理想工具」， 然而達成此目標之兩項基礎是：法規上在社會保險體系保障收入保護和促進就業 參與（SER, 2006: 55）。

OECD 研究報告指出荷蘭經濟體對於處理全球化之能力分析有幾項觀察：首 先，在生產市場調節（Production Market Regulation）上，過去十年來荷蘭對於 生產市場之調節進步非常有限，相較於瑞典，芬蘭和比利時的快速去管制，荷蘭 表現屬於居中。其次，與國際相比，荷蘭失業者的外流率很低，因此需要加強就 業媒合的政策效率，以配合因全球化過程而改變的勞動市場。第三，OECD 研究 報告認為荷蘭的創新表現平平，顯然與荷蘭政府期望的歐洲之首不符，在這方面 需要更多補充政策強化創新能力（Rae & Sollie, 2007: 586）。

第四，荷蘭是歐盟國家中最具薪資彈性的榜首，僅次於美國，荷蘭的協商經 濟模式類似盎格魯薩克遜國家，而統合主義是國家則非常不具彈性。但勞動市場 彈性有兩個面向：薪資和就業流入／流出率，荷蘭在後者的表現不好，因此整體 而言，勞動市場彈性位於歐盟國家的平均位置。第五，在國際的比較上，荷蘭的 結構性失業率低，明顯是一項優勢（Rae & Sollie, 2007: 586）。

在回應未來的全球化發展上，荷蘭位於歐盟國家的第十二位，而北歐國家因 為具有良好的教育人口、高度發展的積極勞動市場政策和社會安全網和強烈的創 新架構而位於成功回應全球化的優勢位置。美國的優勢在於產品和勞動市場的彈 性。在這些對比和對照下，突顯荷蘭在全球化過程中，國家層次上，有更多不同

的社會經濟政策選項得以用來有效處理全球化（SER, 2008: 58）。在這方面，國 家依然有以政策適應全球化的主動性。

OECD 認為荷蘭正好是高度仰賴國際貿易維持經濟發展的開放小國，在政策 制定者於市場政策上少有選擇，只能充分讓市場發揮機能、讓市場運作的更好才 有機會改變。而荷蘭的跨國企業扮演著創造私部門財富與就業機會的重要角色，

此兩項條件是支應昂貴社會保險與福利方案的基礎（Angresano, 2007: 128）。因 此，在荷蘭讓市場及私部門充分發揮機能和能力是關鍵的選擇。

參、社會安全及勞動市場政策為發展經濟服務

一、社會安全制度

從荷蘭的社會安全制度改革歷程可以看出從數量到質量的改變，從政府福利 義務供給的角色轉向促進福利案主自我支持的能力，儘管這個變化是漫長的過 程，但結果是從單純的福利賦權轉向工作福利的概念。

工作福利的概念來自美國反對福利的論戰，希望透過強制性的就業方案，使 貧窮者或者福利案主接受工作，而脫離貧窮或被救濟的狀態。工作福利具有政治 正確的意涵，強調工作倫理與個人自立的價值，在實際需要下，產生了政策學習 與擴散的效果，自美國向歐洲延燒。歐盟大力主張的積極勞動市場政策，或者說

「歐盟就業策略」（European Employment Strategy, EES）中滲入針對案主活化

（activating）的成份，而對普遍具有基礎社會福利體系的歐盟國家來說，最佳的 典範就是工作福利（辛炳隆，2003：10-11）。

工作福利是強調福利生產性的正當論證。它一方面反應了社會安全體系核心 概念之一的轉型，另一方面又巧妙的接起了社會安全體系與就業促進體系的橋 樑，它使得談福利的人們，找到一個義正詞嚴的主張，抵擋了「福利造成依賴」

的批評，也使勞動政策關懷到社會福利體系中的弱勢者，因此受到關注（葉琇姍，

2007：2）。

在荷蘭期望兼顧經濟發展和社會安全的目標下，「工作福利」儘管並沒有成 為標籤直接烙印在荷蘭的社會經濟制度改革上，但其內涵已經逐漸透過一連串的 勞動市場政策和社會安全政策改革而具體實踐，成為政府減少財政負擔、勞動市 場成本壓力及「現代化」社會安全體系生產性功能的核心。

二、勞動市場制度

但就屬於小而開放經濟體的北歐國家和低地國而言，在國際經濟環境變動的 壓力下，社會民主黨者避免採取嚴厲的（draconian）的勞動市場政策。小型開放 經濟體國家中，無論左派政黨勢力強大或微弱，其貿易開放程度和就業保護立法 都呈現負相關（Bonoli, 2008: 9）。

對於左派權力結構較強的開放小國而言，其陷入的兩難在於無法同時取得勞 動市場場內人（insiders）和場外人（outsiders）的支持，前者支持工黨以維繫就 業保障和提早退休政策，後者則將受到捍衛前者利益的政策所排擠。但是積極勞 動政策卻能使左派政府走出這項困境，無論從北歐福利國家對積極勞動政策的運 用或者1990 年代中期後，許多小型開放經濟體福利國家，在中間偏左政府的執 政下廣泛施行的積極勞動政策來講，都在實證經驗上獲得證實（Bonoli, 2008:

10）。

制度上對政策的解釋通常聚焦於反饋的效果，如同皮爾森（Paul Piersen）所

制度上對政策的解釋通常聚焦於反饋的效果，如同皮爾森（Paul Piersen）所