循環性外勞政策的利弊得失

無論傳統移民國家、歐盟以及亞洲新興國家，均提出各種短期與 循環性外籍人力之運用方案。歐盟執委會甚至於其歐洲移民網絡建議 書中表示，循環性外籍勞力之運用可達到三贏的策略。強調循環性與 短期外籍勞力反映出全球化架構下，人口變遷與新工作型態產生，以 及勞動市場彈性化的需求策略。而且這種循性人力政策亦為移民勞工 所偏好的模式。

除前章所介紹的各國均有短期與循環性外籍勞力方案，美國亦不 例外。美國 H-2B 短期工作簽證提供雇主可以從既有人力之外，從海外 招募補充性與臨時性質的勞動力。該項工作簽證係依據 1986 年移民改 革與管理法之規定，規劃兩種臨時性工作簽證；一者為 H-2A，針對農 業性質的工作，另者為 H-2B，針對非農業部門的臨時性工作。這種臨 時性工作簽證從 1997 年核發 15,706 人，至 2007 年成長為 129,547 人。

但美國雇主估計 2008 年應容許 300,000 人的 H-2B 簽證，才能應付缺 工問題（Seminara, 2010,引自 Wickramasekra）。這項臨時工作簽證期限 為一年，但可再次申請，可歸類於循環性的僱用。但這種臨時性的工 作簽證招致許多批評；其問題在於缺工的浮濫、外籍勞工受限於雇主 持有聘雇許可而無法申訴其權利，擔心招致遣返或不再被續聘。另亦 發生雇主扣留身份證件，限制勞工行動自由之問題。該項簽證最為人 詬 病 的 就 是 限 制 外 勞 僅 能 受 僱 於 單 一 僱 主 ， 不 能 要 求 自 由 轉 換

（2011,Wickramasekra）。國勞專家研究報告中分析短期外籍勞力政策 與永久性外籍勞力政策，何者對於移工權利保護更為實質。其結果為 永久性移民勞工政策對於外籍工作者之人權有更具體的保護。

究竟短期與循環性外籍勞力政策真如國際專家所言（Newland, Agunias et al. 2008,引自 Wikramasekara, 2011），是一種包含移民本身、

來源國與目的國政府三方獲利的政策嗎？茲將循環性外籍勞立政策運 用的利弊分析整理如下：

一、 循環性外籍勞力政策對移工本身有利：

有論者以為循環性外籍勞力模視為移工的自然選擇，亦即移工 本身就偏好短期性工作。但國勞組織負責移民勞動事務前官員 Dr.

Wikramasekara 於其文章中批評前述的假設缺乏實證基礎。以技術 性移工而言，如果他們能夠攜眷至目的國工作，則其偏好應選擇 長期性之工作為主。這樣的假設其實是建立在有選擇機會與不得

已之下的選擇兩種情況。以低技術外勞而言，由於海外工作多限 制永久性移民，因此根本談不上這是自願性的選擇，而是不得不 如此的選擇(Wickramasekara, 2011)。

其次是循環性外籍勞力政策常被亞洲新興國家與中東國家所 採納，但前述國家亦常發生移工遭受勞動剝削，以及回國後所剩 無幾，甚至無法償還其仲介費的情形。這種循環性外勞政策，又 如何能說對移工本身有利？

二、 循環性外籍勞力政策對雇主有利：

多數雇主並未認知何者為短期，何者微循環性模式，多數皆以 短期模式視之。但雇主亦常會抱怨短期外籍勞動力會增加期訓練 成本，增加其勞動力的不穩定。我國外籍勞工許可工作年限，從 一開始的兩年延長為三年，乃至目前的最長不超過 12 年的工作期，

多少反映雇主希望能有穩定的勞動力，並企圖減少訓練與流動過 高所產生的人力成本。

從社會融合的角度而言，雇主因可僱用短期外籍勞力，因此不 會從長遠的融和角度還看企業內的外籍人力，因此多數只提供演 前工作與生活所需的膳宿及簡單娛樂設施，也直接減少了雇主為 了協助企業內族群相處和諧所須付出的成本。

國際經濟合作組織(OECD)亦指出如果從雇主觀點，其實很難評 估雇主真正會傾向於短期的移工模式，因為過高的替換率也會增 加招募、訓練與管理的成本。OECD 並強調只依靠短期與循環性 外籍勞力政策是一種飲酖止渴，不切實際的政策。長期而言，這 樣的政策不僅缺乏效率也不可行。

三、 是否對來源國政府有利：

許多來源國政府認為循環性外勞政策有助於國民於工作至一 段時間後，改善了家庭經濟，學得專業技術之後，剛好可以回到 國內發揮所長，這正是來源國政府所期待的政策。但誠如前文所 說，亞洲國家之短期與循環性外籍勞力政策常涉及不公平對待，

甚至有勞動剝削與人口販運等情形，嚴重危害來源國國民的勞動 人權。但來源國政府於面對目地國政府時，即使宣稱雙方透過雙 邊協議來規範移工的工作權益，但因兩國經濟實力的不對等，來 源國政府很難真正達到保護本國國民工作權利的協商結果。這又

是來源國政府所樂見的嗎？

四、 是否有利於目地國政府：

循環性外籍勞力模式的確帶給目的國政府許多利益；例如有助 於勞動市場彈性人力的需求、無須負擔社會融合成本，同時雇主 也可以從短期模式中找到高技術人力，減少技能培訓之成本與時 間。凡此皆是對目的國政府之政策利多。但目的國政府應了解循 環性外勞經無助於解決人口變遷與高齡化的問題。至於我國念茲 在茲的照顧產業與人力培育，更因循環性外籍看護的大量使用，

使得家庭照雇主要依賴外籍人力，這是我國所面臨的嚴重問題。

此外，循環性勞力的運用固然可以創造某些產業的就業機會，但 更可能因循環性外勞的容易使用，使得傳統上屬於本國人的就業 機會遭到取代，因而使這些本國人成為結構性失業與循環性外勞 模式的犧牲者。