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2.2 公路工程規劃面臨之問題

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Academic year: 2022

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(1)

第 二 章

公路規劃現況之問題探討

2.1 前言

台灣地區近二十年來國民所得與汽車數量成長超過三倍,然公路 長度卻未見提升,如圖 2.1 所示[1]。政府為了提升人民生活水準,提 高公路長度並規劃新的公路便成不可避免之舉,惟規劃階段亦面臨諸 多有待克服之困境。過去亦未見有關這方面之研究文獻,因此,在本 研究中,吾人將歸納目前所較常面臨之問題,逐項探討後提出可行之 建議。以下將就各種問題現況作深入之了解與探討。

2.2 公路工程規劃面臨之問題

依據參考文獻[1]、[3]之內容歸納出:

台灣地區公路規劃面臨之問題可細分為以下諸大項,即:

1.重大公路建設計畫之優先順序定位問題 2.市鎮外環道造成之闢建問題

3.大型開發案聯外道路之闢建 以下將分別探討之。

(2)
(3)

2.2.1 重大公路建設計畫之優先順序定位

台灣地區地狹人稠,近年來因經濟發展快速發展,國民生活水準 提高,車輛大量增加,引發對公路建設之迫切需求。但公路興建所費 至鉅,而政府之財源有限,故各地方政府均透過各種管道極力爭取其 轄內之交通建設得以優先實施,但外力過度介入的結果,易扭曲規劃 決策的正確性。因政府行政之因素與地方派系之堅持要求,採取未盡 理想之交通網路規劃時有所聞。

1.公路分類回歸公路法

依文獻回顧[1]、[3]、[12]可具體得到以下建議:

目前公路系統中各道路之分類並未完全符合公路法之規定,欲 使公路系統規劃步入正軌,首先公路之分類應回歸公路法,將各道 路依其性質重新定位,縣、鄉道及地方道路應配合地方自治法交回 地方自行管理,由地方依其需要及特色決定闢建時機與方式;省道 與國道則統由中央主管,俾能通盤考量整體路網之架構而決定建設 計畫的優先順序。

2.公路建設計畫優先順序之核定應建立制度

(4)

究 (Feasibility Study) 、 環 境 影 響 評 估 (Environmental Impact Accessment, EIA)、經濟效益評估、交通需求評估等,若屬可行,

則研擬計畫提報中央主管機關核定後納入行政院經建會中長程計 畫內分年編列經費辦理,中央主管機關也應該針對公路建設計畫優 先順序之審核訂定辦法,辦法中宜明列各種評估因素及權重以作為 審核依據並可避免無謂爭議,以免急就章或頭痛醫頭、腳痛醫腳的 短線作法影響公路建設資源之合理分配,如此公路建設經費才能發 揮最大效用。另中央主管機關亦應針對地方要求將已核定順序之計 畫或尚未納入計畫之案件提前辦理,地方必須配合之權責、分擔之 經費及順序核定原則亦應作統一規定,俾憑遵循。

2.2.2 外環線之闢建問題

公路經過市鎮或房屋密集路段,為避免拆遷阻力,地方政府常建 議另闢外環線,但所規劃之外環線線型(Alignment)常較原路線差,且 開闢外環線後,地方常又要求再辦理原路拓寬或不願接養原路,造成 公路主管機關業務負擔及重複投資等不合理現象。

因此在文獻回顧[1]、[3]、[5]、[12]中提及外環線之關鍵問題並提 供以下原則做為參考

1.外環線闢建原則

對於房屋密集路段且公路計畫用地寬度已公告在案者,除非原

(5)

路線型不佳或標準過低外,應仍以原路拓寬為原則。地方如建議另 闢外環線,則應認定為地方道路,由地方政府自行規劃辦理,俟開 闢完成再考慮是否修正路網改走外環線,原路則列為支線或由地方 接養。

2.外環線兩側之土地之限建

外環線闢建之用意係為疏導通過性車流,以解決原有市區交 通壅塞問題,但因外環線兩側土地未配合限制使用,日久發展成 為新興社區將再形成另一交通瓶頸,失去原來闢建外環線之目 的,故外環線兩側土地應有配合禁建或限建之措施,俾使外環線 能發揮應有功能。

2.2.3 大型開發案聯外道路之闢建

近年來各種大型開發案如工業區,工商綜合區、遊樂區,媒體園 區等不斷成立,所需之聯外道路常要求中央公路主管機關辦理,但各 開發案之性質不同,其聯外道路之使用與闢建亦有別於一般公路或市 區道路,實不宜均由中央公路主管機關辦理。

另外在大型開發案等聯外道路之闢建方面,參考文獻[1]、[3]、[12]

於不同情況下亦提出以下兩點原則

(6)

1.緊鄰既有道路者

大型開發案之基地如緊鄰既有道路,原則上仍依該相關道路奉 核定之計畫時程辦理拓寬改善,如開發單位要求提前辦理,則應視該 開發案之性質:如屬於公益或配合政策等目的而推動之開發案,該道 路主管機關自應配合辦理;如為營利性質且具自償性之開發案,則中 央主管機關應訂定開發單位需配合及分擔之原則。

2.需新闢聯外道路者

如未緊鄰既有道路而需新闢聯外道路者,亦依該開發案之性 質:屬於公益或配合政策者,由開發單位循行政程序報由中央主管 機關核定該聯外道路之定位,並由該類道路主管機關負責配合辦 理;如為營利性質且具自償性者,應由開發單位自行籌資闢建後,

再依開發單位之申請考量該聯外道路是否納入公路系統。

2.3 環境保護工作之推展

參考文獻[23]中提及環境保護與評估在公路規劃中亦佔有非常 重要之地位,台灣地區自民國 79 年以來,針對任何大型開發規劃案 均必須進行環境影響評估(Environmental Impact Assessment, EIA,簡 稱環評),惟在進行環評時,仍有諸多爭議尚待探討。

2.3.1 環評相關法規之修訂

1. 依據開發行為環境影響評估作業準則之規定可將開發的性質區分

(7)

為線形開發與基地開發,二者對環境的衝擊性質差異頗大。其中 公、鐵路與捷運之新闢與拓寬屬於線形開發。鐵路開發因受主客 觀環境之影響,短期而言,較少有辦理拓寬與興建的計畫。整體 而言,公路拓寬與新闢為線形開發之大宗,其中交通部公路局所 管轄道路之拓寬與新闢又為整體線形開發案之主要。舉例而言,

以民國八十七年之統計資料顯示,僅是交通部公路局所辦理之環 評案件共 22 件,其分類如表 2.1[3]。

表 2.1 公路局 87 年辦理環評案件統計

環 評 種 類 數 量 備 註 1 第一階段環評 17 第一階段環評係指辦理環境影響說明書

部分

2 第二階段環評 1 第二階段環評係指半環境影響評估書部 分

3 環境影響差異分 析報告

0 已通過之環境影響說明書或評估書辦理 變更,其申請內容涉及環境保護事項。

4 環境影響調查報 告書

0 目的事業主管機關及主管機關追蹤、監 督環境影響說明書或評估書時,命開發 單位提出之報告

5 環境現況差異分 析及對策檢討報 告

2 係指於民國 83 年 12 月 30 日環境影響評 估法發佈前已經核定並施工中之開發案

6 其他 2 未達「開發行為應實施環境影響評估細

目及範圍認定標準」之規定,可以免辦 理環評

總 計 22

2. 以現況而言,環評政策及法律制定單位對於公路開發單位﹝執行 單位﹞實際面臨問題不盡瞭解,如未修正前之『開發行為應實施

(8)

環境影響評估細目及範圍認定標準』係將工程經費認定為是否需 辦理環評之審查標準之一,惟工程經費之多寡係因地域關係及所 採用之施工方式而有所差異,因此認定有欠客觀,故無法有效界 定工程之大小及其影響層面。幸該部份爭議已於後續修正中刪 除。有鑑於此,在相關法規制定與修正的過程中,環保主管機關 僅邀請目的事業主管機關、學者、專家、環保團體及顧問公司參 與訂定,忽略了實際執行單位的聲音,亦因在法規制定及修正的 過程中未能廣徵眾意,致在執行的過程中產生諸多爭議,有違原 立法與修正法之原意。

法規、政策的訂定及修改,應聽取開發單位的意見;法律之精神 不在強調對違法者之處分,而在其可供遵循,可被落實。職是之故,

環保主管機關於訂定或修改相關環評法規時,除通知各目的事業主管 機關、學者、專家及工程顧問公司外,並應廣納開發單位與執行單位 之意見,並於解決上述問題後實施。

2.3.2 環評審查之缺失

於參考文獻[22]中提到環評審查之主要缺失在於.在環評實質審 查的過程中,部分審查委員未參與現場勘查過程,例如:

1.在環評實質審查的過程中,部分審查委員未參與現勘的過程,亦未 聽取開發單位的簡報說明,僅以書面文字認定是否須進入第二階段

(9)

環評,其審查過程過於草率且不完整。

3. 環評之主要目的係藉由環評審查之過程,借重學者、專家與各界 之經驗以減低開發行為對環境之衝擊,達成多贏(環境保護、經濟 發展、交通順暢…)的整體目標。在經歷三年(環境影響評估法發佈 日起計)的驗證,審查意見以批判性意見居多,欠缺建設性意見,

對開發單位而言缺乏實質上的助益,是否有違背邀請學者、專家 組織審查委員會之美意,值得思考。事實上環保團體、人士對於 整體國家環境保護之用心是值得肯定的,然其堅守本位之立場,

常使問題尖銳化,無助於解決問題且與推動環境的保護宗旨有所 違背,其零和的思想往往造成族群間之對立,對社會產生更大之 負面效用。

針對上述問題,依據[3]認為之改正措施如下:

1.環評審查應注意程序正義—對未參與現勘及聽取簡報之審查委員 審查意見,應予排除。

2.實質審查應以審查委員意見為主—環評審查應尊重審查委員之專 業,各邀請出席單位所提意見僅具參考指標,可供開發單位參考,

而非要求開發單位參照辦理。

3.主管機關提供無壓力的審查空間—環評審查的過程中,主關機關應

(10)

避免異議團體對審查委員造成壓力,並主動向媒體澄清立場,避免 不必要之猜測與爭議。

2.3.3 審查委員之定位

進行環評時,為了集思廣義,且顧及公正客觀之立場,聘請相關 之學者專家為審查委員是正確之舉,惟審查委員制度亦有下列缺失存 在,因此在文獻回顧[1]、[22]中具體提出以下 5 個問題有待解決:

1. 環評審查委員因所學專業領域皆有不同,對事件之看法皆不同,且 歧異度甚大。當環評委員審查意見對立時,開發單位無所遵從。

2. 公路開發案之性質具一致性,因路線經過地理環境之不同而有不同 的敏感度,故審查時不宜由同一專業領域的學者、專家負責審查。

3. 部分審查委員屬環保異議人士,主觀上就排斥開發行為,又如何能 秉持超然立場審查開發案。

4. 審查委員對於各階段應辦理之環境影響評估書件記載內容規定不 甚瞭解,致所提意見對開發單位於執行上造成困擾,如部分審查委 員對第一階段環評(環境影響說明書)、第二階段環評(環境影響評估 書)及環境影響調查、分析及因應對策(以下簡稱因應對策)間之性質 與差異皆不瞭解,致審查方向無法掌握。在規劃階段除增添開發單 位的困擾,在施工及營運階段亦因不當的要求致落實困難。以因應 對策而言其性質與第一階段環評有所不同,重點在於事後的解決問

(11)

題而非事前的預防,主管機關應界定辦理因應對策範圍,而非漫無 目標的環評,如此亦可導正審查委員之審查方向,避免因應對策亦 淪為異議團體之抗爭籌碼。

5. 環保主管機關未能確實掌握所聘環評審查委員的素質,致環評已成 為部分委員之生財工具,利用環評審查要脅顧問公司承接部分環評 調查項目。

針對上述問題,文獻[1]、[22]中可歸納出解決的原則如下:

1.審查意見範圍應有所限制,應要求審查委員在其專業領域內發言。

2.審查委員之遴選,應考量其專業背景能配合開發案之特質。

3.審查委員之立場宜超然—環保主管機關對所聘審查委員之遴選宜 慎重,委員應具公平、公正、客觀之立場,對於主觀觀念過重及加 入異議團體之人士,應避免延攬。

4.主管機關應確認審查委員對環境影響評估法相關法規及各階段環 境影響評估書件應辦理事項及內容應具相當程度的瞭解,方邀請參 與審查工作。

5.法令交替應設緩衝期—建議新增或修正之法規於實施前,應設有緩 衝期(期間至少須讓審查委員瞭解法規修正之精神及差異度),避免

(12)

2.3.4 審查過程之缺失

文獻[1]、[22 中提及審查過程之缺失主要有以下兩大項,即:

1.環評審查的範圍及項目不僅在環境影響因子,工程技術的轉移更有 助於環境因應對策的落實,現階段審查委員多以學者專家為主,欠 缺有實務經驗的工程人員擔任,此點甚不合理。學者經驗雖然可貴,

若欠缺實務經驗,會造成開發單位於執行上的困擾。

2.環保主觀機關在尊重審查委員之前提下,多原案保留審查委員們所 提之審查意見並將審查意見函送開發單位,由開發單位答覆說明。

事實上,委員們之審查意見已多有衝突,若逕由開發單位答覆,顯 不合理,無法達到所有審查委員之要求。以景觀而言,學界即存有 兩派—凸顯景觀及融入景觀,類似此爭議應由主管機關決定原則 後,再交由開發單位研覆較為妥適。

針對上述缺失,文獻[1]、[22]亦建議如下:

1.審查委員除邀請學者、專家外,主管機關亦應聘請具有資深工程經 驗之資深人事擔任。

2.審查會召集人宜由主管機關擔任,或由主管機關及目的事業主管機 關共同擔任環境保護工作為大家的事,不光是開發單位的事,環保 署委託資源及環境保護服務基金會辦理之相關環境影響評估人員

(13)

訓練班中既有說明環保主管機關對於所聘審查委員提出之不適切 意見有權進行刪減工作,為使審查意見化繁為簡易於日後的確實執 行,請環保主管機關應確實執行本項工作。另審查會召集人宜由主 管機關擔任,或由主管機關及目的事業主管機關共同擔任。

2.3.5 公路開發與環評之對等性

基本上公路之拓寬與新闢其性質截然不同,其影響及衝擊層面亦 差異甚大,當採不同方式處理。其主要理由如下:

1.早期道路開發基於經費籌措困難及技術的限制下,雖名為省道、縣 道或鄉道,然視其路寬及線形仍有許多道路均未達到交通部七十五 年頒佈之「公路路線設計規範」所訂雙車道最低標準(路基寬度九公 尺以上)。以交通部公路局 87 年之統計資料顯示[2],目前省道、縣 道及鄉道計有約 67%之公路線形不符交通部頒佈之最低設計標準,

亦就是說用路人在使用道路的同時,既伴有潛在性之危險,若不及 早改善,未來更大的災害發生是可以預期的。

2.又公路工程屬線形開發,不同於一般的基地開發,所需調查的環評 項目因子及調查站次及時間皆較基地開發為多為長。且公路係屬提 供公眾使用之公共財,在無有效替代道路之前,無法以路寬不足、

線形不佳而禁止用路人去使用。表 2.2[2]所示為交通部公路局養護

(14)

與複雜性。

表 2.2 公路局 87 年養護省、縣、鄉道路基寬度統計表 公路

分類

總長 (公里)

3 公尺 以下

3-5.99 公尺

6-8.99 公尺

9-11.99 公尺

12-14.99 公尺

15-17.99 公尺

18 公尺 以上 省道 4,320 2 385 1,261 595 409 403 1,265 縣道 2,461 ---- 185 715 702 373 181 305 鄉道 12,465 97 5,740 4,508 1,462 384 131 143 總計 19,246 99 6,310 6,484 2,759 1,166 715 1,713 百分率 0.5 32.8 33.7 14.3 6.1 3.7 8.9

3.國外案例[4]

(1)美國案例:「美國聯邦公路管理局(Federal Highway Administration, FHWA)對公路建設是否須作環境影響評估之認定」一書內[3],

說明下列型態之道路改善行為不會產生嚴重影響,僅須對負面影 響作準備說明。

j標誌、標線、號誌及鐵路安全設施。

k景觀之改善。

l既有道路少於車道寬之道路拓寬;增設路肩;增設輔助車道。

m改善不合規定之彎道。

n不影響河道下既存之道路,河洲交會口之改善。

o改善既存之道路與道路、道路與鐵路之立體交叉。

p既有道路交叉路口之改善,包含槽化。

(15)

q既有路基之改善,包括次要道路拓寬、路肩增設及路權範圍增 加。

r郊區二車道道路之新建與改善,其一般環境問題可被民眾及地 方,州與聯邦官員所接受。

(2)澳洲案例[22]

在澳洲之環評辦理依據為 1994 頒佈之環境規劃評估規則 (Environmental Planning Assessment Regulation),其須辦理環評之 項目分別為農產業、航空設備、水產或深海養殖、人造水域、瀝 青、釀造或蒸餾業、水泥業、製陶與玻璃工業、化學工業、化學 儲存設施、煤礦開採、煤礦業、堆肥設備混凝土、廢土處理業、

碎石研磨解析業、容器回收業、電力生產站、生產(天然資源採 集業)石灰岩採集業、石灰業、密集畜牧業加畜牧加工業、深海 或其他相關土地或海岸設施、礦產加工獲冶金業、採礦業、造紙 業、石化業、污水處理系統船舶設備、牧場廢料處理設備、鋸木 業或木材加工業、森林保育等。由上可知公路的新闢與拓寬,在 澳洲是不被納入辦理環評的範疇內。與公路工程稍有關連的環評 因子為廢棄土之處理,所謂廢棄土處理作業係指當地或非當地之 處理,該處理事項包括將廢土燃燒成灰燼或將它儲存起來,但不 包含處理廢棄土所作之挖掘:

(16)

j處理依澳洲危險貨品法(Australian Dangerous Goods Code)所 分類的有害物質,而該物質存於此廢土中,並位於下述區域:

a.天然水域或溼地內 4100 公尺處;

b.位於高含水量區,或位於高滲透土壤區;

c.飲用水集水區;

d.坡度超過六度的土地;

e.沖積平原(Flood Plain)上;

f.不涉及此發展之住宅區 100 公尺處。

k每年處理非產於此發展區的廢土超過 1000 立方公尺;或處理 只產於此發展區之廢土,以及

a.每年燃燒超過 1000 立方公尺之廢土;或

b.除了燃燒成灰燼之外,也可以儲存超過 3 萬立方公尺以上之 廢土;或

c.開發超過 3 公頃以上之廢土集合區;或

綜合上述,公路建設對環境的衝擊(其環評項目如表 2.3[5]

與表 2.4[7]所示)相較於其他之開發而言,其影響係屬短暫的,影 響層面較輕微,事實上公路拓寬工程對環境之衝擊又較新闢工程 來的小。

基於上述,綜合文獻[1]、[22]建議可採行之對策如下:

1.各開發單位、目的事業主管機關與主管機關應著手收集各先進國家

(17)

九線坪林隧道東端出口至宜蘭段環評案及澎湖望安至將軍跨海橋環

表 2.3 交通建設環境影響評估項目表例

交通運輸

1. 施工時間之交通干擾 2. 時間節省

3. 旅次型態 4. 災害

5. 對其他運輸工具之影響 6. 與其他計劃之相互影響 7. 政策

社會經濟

1. 財政的影響 2. 資源利用 3. 商務貿易 4. 產業關聯 5. 就業 6. 地價 7. 生活型態

美學景觀

1. 美感

2. 隱私性等心理影響 3. 日照

4. 開放空間

5. 古蹟、遺址及顯著目標 6. 景觀

土地利用

1. 商業之影響 2. 住宅拆遷

3. 土地使用發展與都市計劃

自然景觀

1. 空氣污染 2. 噪音 3. 振動 4. 氣候

5. 土壤、地質 6. 能源

7. 水文 8. 生態

9. 固體廢棄物

公共服務

1. 社區服務 2. 管線設施 3. 教育 4. 犯罪

(18)

表 2.4 高速公路與環境影響因子之關係 計劃實施階段

評 估

項 目 施工中 通車後

氣象及空氣品質 ˜ ˜

振動 ˜

噪音 ˜ ˜

地面水 ˜

地下水 ˜

地質與地震 ˜

自然環境

固體廢棄物 ˜

植物生態 ˜

動物生態 ˜

生態環境

水域生態 ˜

社區及人口結構 ˜

住宅拆遷 ˜

公共設施

景觀美學 ˜

遊憩

交通運輸 ˜

社會環境

文化古蹟 ˜ ˜

農林業 ˜

土地利用區域發展 ˜

產業關聯及就業 ˜ ˜

經濟環境

財政 ˜

˜:表示詳細或重點評估項目

™:表示一般評估項目

(19)

在線形開發之環評法律規章及案例,俟未來修法時將公路拓寬工程與 新闢工程予以區隔。

2.公路拓寬多屬原路拓寬改善工程,該等路段所佔現有道路比例甚 大,對環境之負面影響較小且在交通安全上之考量有其急迫性,應 朝辦理因應對策方式辦理,審查重點應著重在棄土處理;至於新闢 道路工程因其衝擊較拓寬道路工程為大,仍依規定辦理環境影響評 估。

2.3.6 環保之組織架構

依據文獻[5]、[7]、[22]中所提,公路主管機關現行推動環境保護 作業的組織架構未盡完善—依據「開發行為環境評估作業準則」之規 定,環評過程可歸納為施工前規劃階段、施工中及營運階段,三階段 是相互關聯的。目前組織運作出現下述問題:

1.規劃階段由規劃處配合課辦理,工作自環保審查通過;至於施工中 及營運階段之環境監測則由新工處勞安小組辦理。事實上三階段之 關係是相連繫的,如此切割會造成頭尾不相連貫,執行上易生疏誤,

甚至遭受檢舉、調查。

2.新闢路線之環評應結合規劃、測量及環評同步進行,惟在實際運 作時,受限於組織架構(規劃、新工、養路)而分別辦理,製環評作

(20)

台評案。個案採分別委託辦理,若顧問公司配合不夠密切或承辦人 整合未克盡其功,將至環評內容與規劃、測量資料內容相牴觸,日 後須注入人力經費辦理差異分析是可以預期的。

3.人力的不足─以八十七年交通部公路局辦理之環評鑑數達 22 件,

而配合課現有之人力僅四人,一環評之作業程序有其中報告審查、

環境影響說明書(初稿)審查、環境影響說明書(修正稿)審查及環境影 響說明書(訂稿本)審查,平均一件環評案須審查五次,一年須審查 110 次;施工方式、生態界定),即一年須現勘 44-88 次、另外尚有 環保處辦理支線勘即審查匯集環評通過後之公開說明會與其他雜項 業務(契約修正、計劃書籍預算書之編訂),由上述可知,除分工架 構有瑕疵外,且可從工作量中分析現有工作人員之業務量過於沉 重,未來在組織重整時,應考慮將環評業務之組織架構與以適度的 調整。

基於環評業務在量與重要性與日俱增之考量下,公路主管機關原 有之組織架構與層級應於組織修編時予於提升,亦即結合現有配合課 (環評業務)、勞安小組(環境監測業務)及景觀業務,成立為環保處(組) 屬局內一級單位,下設環評課、環測課及景觀課等三課,並對現有之 人力重新建置與檢討,以符業務成長需求。

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