第一節 美國開發影響費課徵制度

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第三章 外國課徵制度之探討

土地使用變更因強度提高或容許使用項目改變,使地價因「移轉增值」產生 新的增值,此類不勞利得應部分歸公;另開發所衍生外部公共設施成本及環境衝 擊的社會成本,應由開發者義務負擔。「回饋」與「義務負擔」的理念,是在土 地規劃管理「制度相依」下操作。本章擬探討國外有關土地開發利得的課徵方式

(新加坡「開發捐」),及外部公共設施成本內部化的作法(美國「開發影響費」),

及協商制度的運作模式(英國的規劃協議制度),以資我國回饋負擔制度課題與 變遷的參考。

第一節 美國開發影響費課徵制度

3-1

一、 課徵目的

(一) 開闢公共設施建設的財源

地方政府考量因新開發活動衍生的公共設施建設成本,將加重現存居民 之納稅負擔。乃對於新開發活動必須自行支付因開發行為所衍生之公共 設施興建成本,而既有之公共設施已能滿足現存居民需求之情況下,現 存居民並無義務負擔因新開發活動所需增加公共設施之成本。

(二) 外部成本內部化的方式,有效利用土地資源

開發影響費之課徵確保土地開發行為符合地方政府預期發展之目標,避 免蛙躍式之開發行為出現,有效維持都市整體環境之居住品質。此外,

透過開發影響費之課徵,鄰里性公共設施之品質不會因為人口之引進而 造成低落之情形。

(三) 協調開發活動與公共設施提供之同步性

透過開發影響費之課徵,可確保地方之公共設施不會因新開發活動引入 而造成設施擁擠之情況,並維持公共設施之服務水準。一般而言,若新 開發活動無法維持地方公共設施之服務水準,地方政府應該禁止開發行 為之發生,而開發影響費之課徵可確保開發活動與設施提供之同步性

(concurrency),達到成長管理的目標。

(四) 改善開發者與地方居民之公共關係

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對地方民眾或政府而言,開發之行為不一定會帶來正面之效益。由開發 活動所引入之人口、以及對環境所產生之負面影響等,皆為開發所帶來 之負面效益。地方政府在審核開發個案時,須審視開發活動所帶來之正 面效益是否大於負面效益,而對於開發行為課徵開發影響費,可消除開 發活動所帶來之負面效果,並減輕地方反對開發之聲浪,達到衝突管理 效果。

二、 課徵對象

開發影響費課徵對象,為申請大型基地之開發許可或土地使用變更的開發 者或居民,即在基地開發前後從事會增加其衍生性公共設施需求之行為者 皆須付費。對於受益對象、範圍、程度、負擔比例須事先加以認定。

三、 課徵範圍

開發影響費乃基於「成長付費」的原則,對開發者或公共設施的受益居民 所收取的費用,因此,明確地界定公共設施受益範圍是技術上必須克服的。

須先區別公共設施的服務範圍,找出其對應的開發影響費功能分區(function area),並確保公共設施的興建能服務該範圍居民均能受益,而依其影響程 度課取相對的費用。

四、 課徵時機

課徵時機的決定影響到地方政府與開發者、新舊居民談判協商時之籌碼,

選擇核發開發許可時、許可後、或按年課徵等不同課徵時機,為影響公共 設施能否及時充分提供的關鍵因素。

五、 使用期限與退款

收取的費用須於一定期限內作為指定興建公共設施之用,依據標準授權法 案(Standard Enabling Act)的規定,開發影響費的使用期限應與市政改善 計畫(City Imp rovement Plan)一致,市政改善計畫每五年一期,另整合全 數收入期限一年,逾期該費用須退還給繳納者。因此,使用開發影響費之 時機必須控制運用得宜,否則無法使公共設施充分地提供。

六、 計費方式

開發影響費並不一定以金錢的方式繳納,若是開發者與地方政府達成協 議,亦可採捐地或於基地內提供某些公共設施代替,或由開發業者自行斥 資改善,但捐地規模或改善成果須經各級地方政府主管機關驗收認可後方

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始生效。至於繳納金額有些地方政府擬定固定計算公式估算,而有些依雙 方協商結果決定,大多是按公式算出一數額,再與開發者談判協商後決定。

七、 開發影響費制度執行

(一) 由法院主導討論與審查

有關開發影響費的法律在過去十多年有許多改變。早期美國各地方的 法院對於開發影響費多持懷疑的態度,認為它只是一種抑制發展的無 效稅捐。但是近年來以精確的成本理論來計算應徵收的影響費,其觀 念已有更進一步的轉變。絕大多數有關開發影響費和其它有關土地使 用的討論與審查是在州政府法院中進行。美國高等法院同時要求地方 政府應將其各種土地使用課徵費用的詳盡帳目遞送聯邦法院。換言 之,法院對開發影響費的態度,在地方政府籌措財源過程中,是一決 定性的關鍵;地方政府課徵開發影響費若能同時符合下述原則,通常 較易獲得法院的認同。

(二) 由中央授權地方立法

地方政府課徵開發影響費時,首應就其法令依據加以檢定:

1. 是否有州頒定法令為依據與授權?

2. 若有法律依據與授權,則應建立適當地方法規以避免影響費被認為 不合理的運用警察權。

3. 影響費的收支不得作為他用與差別對待,但容許以不同使用程度收 費。

同時,法院最關切的不僅是法令問題,對於課徵影響費的理由也要能 符合健康、安全及福利的警察權目標。

(三) 地方需自訂開發影響費課徵條例

雖然美國各州執行開發影響費的規定不盡相同,但主要還是根據規劃 和分區管制規則為原則而擬定出來。課徵開發影響費時,若開發業者 不服提請法院討論並判決,一旦法院否決地方政府的課徵規定,將造 成公共設施的需求無法解決。因此,州政府的立法機構擬訂一般性課 徵原則,作為地方政府實施開發影響費制度之指導。而但地方政府必 須依據其地方特性及需要,作適度的修正,並擬訂適合地方所需的課 徵條例。

一般地方政府的課徵條例,課徵開發影響費必須符合下列原則:

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1. 衝擊費法規必須援用地方政府認可之法律依據。

2. 必須證明因新開發所引發對服務或改善之需要。

3. 費用之收取不能超過因新開發需要改善之成本。

4. 因收取費用所作之改善必須對費用之收取者有益。

5. 不採制式及缺乏彈性的計算公式,而應以有彈性的收費程序,以因應 開發者可能提出替代方案以減少其衝擊費。

6. 所收費用必須花在其徵收的地區。課徵須有合法的基礎與合理的關聯

(四) 以地區計畫法令為基礎

開發影響費是以地方性計畫及法令為基礎,通常在採用時,首先必須 具備下述三項要件:

1. 該地區綜合土地使用計畫

課徵開發影響費的必要條件是,地方政府應該準備該地區綜合土地 使用計畫,該計畫須包括投資(資本門)改善計畫。

2. 資本門改善計畫

資本門改善計畫(Capital Improvement Program;CIP)應包括:

(1) 具有開發潛力的聚集地點的分區或土地細分,能夠新增、擴充 資本改良物的需要。

(2) 資本改良物是以開發影響費全部或部份提供基金。

(3) 資本改良物列表包含資本改良物項目、估計成本、計畫時程

(timing)安排及預期的基金來源。

地方政府應該每年修正資本門改善計畫。

3. 土地使用分區管制規則

由於體認上述三項要件的重要性,佛州在 1985 年和 1986 年,分別 通過和修正「地方政府綜合規劃」與「土地開發管制法案」,特別 要求各地區在提出州政府所指定的綜合規劃方案時,必須在財務計 畫中包括收取影響費的預算收支計畫,作為審核之依據。

(五) 課徵需有合理的關聯

上述由法院主導討論與審查課徵開發影響費的觀點,地方政府必須注 意三個面向:

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1. 合憲與正當性

開發影響費制度在合憲性上,可能會面臨三項挑戰:程序的正當 性,公正的保護,徵收財產而無合理的補償。正當程序之爭議,乃 是由於部分份學者主張課徵開發影響費是超越地方政府之權限,此 一缺點需藉由明確的證明新開發和新公共設施之合理關聯性加以 克服。其次,在公平保護之議題上,聚焦於開發影響費是否會造成 差別性之效果。此外,在徵收人民財產而無合理補償之方面,大部 份的法院在驗證影響費之合法性時,乃是以審視地方政府所課徵之 影響費,是否具有法律上之授權。

2. 法律之授權

地方政府在課徵開發影響費時,須具有上級政府法律授權之法源基 礎。在做法上有些州對於開發影響費制度訂定明確的法令規章,但 有些州則以警察權之方式,賦予地方政府課徵開發影響費之權力。

由於法院判決的基本要求,美國已有二十九個州明確立法授權地方 政府得以課徵影響費,如表 3-1 供參。

3. 開發和公共設施間具有合理的關聯性

目前「合理關聯測試」(national nexus test)是開發影響費在法律 審查上的主流。聯邦法院要求各州政府必須通過是項測試方得徵收 開發影響費,是項測試法院會驗證對新開發案所課徵之影響費,其 用途是否和公共健康、安全及社區福利有關。合理性之關聯必須存 在於新開發所造成公共設施需求之間。因此,關聯性之測試可由兩 個面向來看:一是新開發造成新公共設施之需求;二是開發影響費 的課徵必須按照開發比例課徵,或是將設施之興建成本由開發活動 平均分攤。主要包括以下兩部分:

(1) 屬性測試:

新社區發展所造成的社區成長與服務該成長所須額外增加的公 共設施之間,必須有合理的關聯。

(2) 利益測試:

開發影響費的支出與該社區發展所受到的利益之間,亦必須有 合理的關聯。

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表 3-1 美國各州課徵開發影響費之立法年度與課徵項目

課 徵 項 目 配 合 措 施

州 名 立法 下水

道 / 自來

廢棄 物設 施

道 路 防洪 設施

公園 / 遊憩 設施

開放 空間

公共 安全 設施

圖書

館 學 校 公用 設備

綜合 計畫

資本 門改 善方 案

成立 基金

在 X 年使 用影 響費

提供 平價 住宅 抵繳 費用

諮詢 委員 會

繳納 時機

亞歷桑納 1991 必要的公共設施 BP

阿肯色 1991 主要的公共設備

加州 1989 ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ 5 SA/CO

科羅拉多 1991 主要的設備與服務設施

德拉瓦州 1987 ˇ CO

佛羅里達 — ˇ

喬治亞 1990 ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ 6 ˇ ˇ BP

夏威夷 1992 ˇ ˇ 6 BP

愛達荷 1992 ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ 10 ˇ ˇ BP

伊利諾 1987 ˇ ˇ ˇ 5 ˇ BP/CO

印地安那 1991 ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ 6** ˇ ˇ

緬因 1988 ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ

馬里蘭 1992 ˇ ˇ ˇ 麻州 暫緩

內華達 1989 ˇ ˇ ˇ ˇ

新罕布夏 1991 ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ

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表 3-1(續) 美國各州課徵開發影響費之立法年度與課徵項目

課 徵 項 目 配 合 措 施

州 名 立法 下水

道 / 自來

廢棄 物設 施

道 路 防洪 設施

公園 / 遊憩 設施

開放 空間

公共 安全 設施

圖書

館 學 校 公用 設備

綜合 計畫

資本 門改 善方 案

成立 基金

在 X 年使 用影 響費

提供 平價 住宅 抵繳 費用

諮詢 委員 會

繳納 時機

新紐澤西 1989 交通設施 ˇ 10 ˇ BP

新墨西哥 1993 ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ 7 ˇ BP 北卡 1971 公共專業之成本

奧瑞岡 1991 ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ

賓州 1991 ˇ ˇ ˇ ˇ 3*** ˇ BP

南達科塔 1989 BP

田納西 1988 ˇ

德州 1987 ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ 10 ˇ BP/CO/PR

猶他 1995 ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ 6 ˇ

佛蒙特 1989 任何的實質更新或改善項目 ˇ 6 ˇ BP/SA

維吉尼亞 1990 ˇ ˇ ˇ 6/10 ˇ BP/CO

華盛頓 1990 ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ 6 BP/CO

西維吉尼亞 1990 ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ 6 ˇ

* 愛達荷州:20 年的廢水排水計畫 **:印第安那州:2 年內的時程計畫 ***:開始著手 3 年的時程計畫 BP:建築許可 SA:基地許可 CO:居住證明書 PR:特別的記錄

資料來源:National Association of Home Builders,1997,Impact Fee Handbook(Washington,D.C: Home Builders Press),P:77

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換言之,「合理關聯測試」必須符合下列五項要求,方能在法院判 決時被認可:

(1) 保證所課徵的費用要與以此費用作為財源的基礎設施有關。

(2) 應用影響費的改善措施需使付費者受益。

(3) 符合公平原則,不能期望新開發者負擔新設施的全部成本或彌 補目前不足的設施。

(4) 所課徵費用要在合理的時間內使用,通常需在資本門改善計畫 中清楚說明。

(5) 避免重覆課稅。新社區居民既然必須對其造成新設施的需求而 付費,但他們毋須負擔原居民償還建成設施債務的相關稅賦。

(六) 會計系統

開發影響費制度須建立管理開發影響費之會計系統。並以此機制確認 開發影響費專用於特定之公共設施項目上。

(七) 費用支出

地方政府在施行開發影響費制度時,應注意開發影響費支出之特定 性、適時性、公共設施之區位,以及對社區資本門改善計畫之影響等 相關課題。

1. 特定性:

開發影響費應專用於改善特定之公共設施之上。

2. 適時性:

開發影響費必須於合理之時間內使用,此可確保開發行為與公共設 施提供之一致性。

3. 區位:

開發影響費所興建的公共設施區位,將決定被課徵開發影響費之基 地與提供公共設施之間是否具有合理關聯性,而地方法院亦將以設 施區位作為判定影響費合法性之依據。一般而言,開發影響費必須 提供有利於被課徵開發影響費之開發活動特定的服務。

4. 資本門改善計畫之影響:

開發影響費會影響現有的資本門改善計畫。將開發影響費置於可發

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揮其效用之設施上,較其他的設施興建計畫具有優先性。然而,這 卻會造成開發影響費優先提供給興建有利於新開發之設施,而排擠 其他應興建卻未興建的現存之擴增與改善設施,以至於影響地方政 府所規劃之公共設施建設計畫。

(八) 開發監控:

開發監控在於確保開發行為之實際土地使用和地方政府許可之土地開 發計畫一致性,以免開發者違反土地使用管制及核可之計畫土地使用。

而對於違反許可之土地使用,地方政府可對開發者課徵額外之開發影響 費。

(九) 退款之規定:

開發影響費屬於「費」(fee)之範疇,即具有特定之用途。假如相關 公共設施未興建或不合理的延期,地方政府未使用之開發影響費必須退 還給開發者。應退還之開發影響費額度,通常根據公式或是課徵開發影 響費時所採用之計算標準決定應該退還之部分。此外,退款之金額亦包 括以地方政府借款利率計算之利息。

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第二節 美國地方政府實施經驗

開發影響費的徵收在美國早於半世紀前即有類似開發影響費徵收的自來水 使用權財務計畫,目前已十分普遍。根據 1986 年 3 月由 ACIR(Advisory Council on Intergovernmental Relations)所作的調查結果顯示,佛羅里達州已有超過 50 個城 市或郡徵收自來水與污水處理系統的開發影響費,其中有 8 個城市及 12 個郡徵 收開發影響費的經驗,由此可見應用之廣。

以下就課徵開發影響費具有相當經驗,促進地區合理發展的佛羅里達州、奧 勒崗州、科羅拉多州、加州分別說明其實施經驗,可供台灣地方政府普遍財源不 足的情況下,引導土地利用發展與公共設施財政的參考。

(一) 佛羅里達州

佛羅里達州近年來由於聯邦政府的補助減少、通貨膨脹以及民眾對增稅的 抗拒等情形,致其必須另尋財源以因應都市成長所需。在 1975 年以前,

佛羅里達州即有許多地區曾企圖使用各種不同型態的稅法,來向因社區建 設而受益的居民課稅,但法院以該類稅收的真正用途和課稅理由並不一致 為由,而不授予地方政府該項權利。一直到 1985 年和 1986 年,佛羅里達 州才分別通過和修正「地方政府綜合規劃(Local Government

Comprehensive Planning)」與「土地發展管制法案(Land Development Regulation Act)」,要求各地區在提出州政府所指定的綜合規劃方案時,

必須在資金利用計畫中加列繳交影響費的財務計畫,作為審核之依據。法 案中對於收取影響費,提出下列四點原則:

1. 明確區分「因應成長而新建設施」和「維護現有設施」的財務計畫,

前者可收取影響費,後者則僅可藉現有設施的收入來支付所需經費。

2. 新設施與現有設施的設置不應有雙重標準,以避免爭議。

3. 收取影響費時須避免「重覆收費」,即避免當地居民在負擔了財產稅、

營業稅等和當地發展也有關係的稅賦之後,尚須再支付影響費的爭 議。

4. 收費的對象應同時者慮到目前未來的受益者,以公平地分配成本。

(二) 奧勒崗州

奧勒崗州為因應成長所需經費,自 1975 年起即開始徵收系統發展費 (systems development charges),以避免對一般民眾課徵太高的稅金。當此 項收費行為面臨法院的判決時,其審判依據在於這項費用是否合理地使用 在新發展地區,但不幸的是,法院仍未能界定出一套明確的標準,且該項

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費用不當使用的情形亦時有所聞。有鑑於此,奧勒崗州立法機關認為有必 要建立一套收取系統發展費的明確法令,因而在 1987 年通過了「奧勒崗 州系統發展費法案」,其主要精神包括:

1. 系統發展費的用途,必須和新發展地區的需要有合理的關係。

2. 使用系統發展費建造的設施,必須對該地的發展有所貢獻。

3. 每年必須提出系統發展費收取、支用的報告。

(三) 科羅拉多州

科羅拉多州是美國最早實施開發影響費制度的州,該州許多地區都有「要 成長就必須自己負擔大部份代價」(pay as you growth)的共識。科羅拉 多州法院對該項收費所訂定的原則是「開發影響費必須要和新發展所增加 的設施及服務有關係」,除此之外則並無任何法律文對於收取開發影響費 提供明確的指示,而科羅拉多州的高等法院更宣示該項收費行為毋須經過 公民投票贊成,凡此種種皆使得科羅拉多州各地區的地方政府在收取開發 影響費時,不必受到太多法令上的限制;但也因為缺乏準則,使得法院對 於此類訴訟案件的判決結果,往往未能如地方政府當局所願。道路衝擊費 (road impact fees)是應用於道路設施的一種開發影響費。Loveland 市、

Jefferson 郡、Boulder 郡以及 Greeley 市是科羅拉多州正式發展出道路衝擊 費之政策與結構的四個行政特區,美國運輸工程師學會(Institute of

Transportation Engineers,ITE)曾於 1987 年對其實施道路衝擊費的情形作過 深入調查。

(四) 加州

加州對於新社區發展的影響評估(Impact Assessments),採行影響稅(impact taxes)、改善費(mitigation fees)及影響費(impact fees)等三種方式,這些費 用的收取主要係考慮將新社區發展的成本,自現有政府經費支出轉移給新 社區住戶來支付。所謂的影響稅,係由地方政府向社區住戶徵收一般稅收 以外的稅,用以建造社區的新公共設施,因此影響稅是一種稅收。改善費 則是基於影響評估結果顯示新發展對社區造成負面影響,而徵收此一費用 來減少(或改善)負面的影響;影響費的徵收則除了對新發展所產生的衝擊 付費外,並強調所徵收到的費用於合理相關的建設上,因此改善費及影響 費基本上是為某種目的所徵收的費用,而非稅收。影響稅及影響費的課徵 均始自 1960 年代,改善費則遲至 1972 年「加州環境品質法案(California Environment Quality Act)」通過之後方才採行。1978 年通過「提案

13(Proposition 13)」後,影響稅、改善費及影響費的使用逐漸普遍,但後 來(自 1960 年代)的各項立法和修正案,紛紛規定課稅與收費必須經過詳

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採衝擊費制度。然於 1987 年通過 AB1600 法案杜絕其被誤用或濫用。

表 3-2 美國各州實施課徵影響費經驗一覽表

佛羅里達州 奧勒崗州 科羅拉多州 加 州 徵收

原因

• 財務原因 • 財務原因 • 使用者付費 • 衝擊付費

法源

• 地方政府綜合 規劃法案

• 土地發展管制 法案

• 奧勒崗州系統 發展費法案

• 開發影響費須 和新發展所增 設施及服務有 關原則外,無 任何法律指示

• 加州環境品質 法案

• Proposition 13

• AB1600 法案

課取原則

• 明確區分新建 設施和現有設 施

• 新設施與現有 設施的設置不 應有雙重標準

• 避免重覆收費

• 將未來之發展 納入考慮

• 用途須和新發 展地區的需要 有合理的關聯

• 費建造的設施 須對該地的發 展有所貢獻

• 法令上無太多 限制

• 影響稅

• 改善費

• 影響費

• 杜絕被誤用或 濫用

徵收 對象

• 新開發者 • 開發單位 • 新開發者 • 開發單位

• 住戶(影響稅) 徵收

時間

— — • 核發建築許可

階段

響 費 使 用 方 式

• 課取經費所作 之改善須對被 課取者有益

• 經費之開支使 用於其課取的 發展地區

• 費用應在指定 時間內執行完 畢,否則應退 還被課取者

• 每年須提出發 展費收取、支 用報告

• 多用於運輸設 施之改善

• 影響稅:建造 社區的新公共 設施,因此是 一種稅收

• 改善費:減少 或改善新發展 造成負面影響

• 影響費:強調 所課取的經費 用於合理相關 的建設 替代

方式

• 以道路建設或 改善替代

— • 以道路建設或 改善替代

— 徵收

影響 費可 能遭 遇之 問題

— —

• 僅徵收道路衝 擊費無法得到 足夠之道路改 善資金

• 會計名目過 細,使各名目 費用融通受限

• 計算所得可能 已與實況有差 異

(資料來源:台北市政府(1995),道路交通衝擊之研究;及本研究綜上整理)

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第三節 新加坡開發捐制度

新加坡在土地使用管制方面,主要走採取土地使用分區管制的方式,將土地 使用性質及使用強度等管制內容規定於主要計畫中。由於土地使用變更及開發缺 乏有效的回饋制度,政府為避免土地增值歸私,原則上不修改主要計畫之使用分 區及使用強度。新加坡政府在土地變更負擔義務規定上,以主要計畫規定為地主 的原始土地發展權利,而在地主進行開發活動或變更土地使用時,新加坡政府於 發展指導計畫( Development Guide Plan)中,對於土地之開發及變更行為進行開 發許可審議。

一、 課徵目的

開發捐在於確保國家能從社區之發展中獲得利益。並且不會影響地主之權 利。政府在課徵開發負擔時,須思考許多面向。必須對土地發展權利的取得、土 地不動產之取得以及土地價格的凍結,做一審慎的思考。政府必須選擇具有實際 且立即能操作的策略。開發捐制度必須明文規定,並使其效力超過於現行之土地 使用許可。開發負擔於主要計畫中開發捐之規定,就是地主或開發者在申請開發 時,必須支付部份開發利得給予國家。

二、 課徵原因

新加坡政府將土地之增值因素區分為下列幾種原因(Leung Yew Kwong,

1987):

(一) 因通貨膨脹及一般社會之作用所造成之土地增值—此一部份可稱為土 地「一般性改良」。

(二) 由於正面的社區計畫,諸如道路或其他基盤設施之興建所造成之土地 增值—此部份為「土地特殊性改良」。

(三) 因政府單位授與土地規劃許可而產生之土地增值—此部份為土地之

「規劃改良」。

在新加坡如果土地之增值乃是由於上述前兩者之原因所造成,並不需直接課 徵開發捐。然而,在地方政府彙整法(Local Government Integration Act)中卻授 與地方政府在興建道路時,能向直接受益之民眾課取費用,以支付道路興建之成 本。而在土地取得法(Land Acquisition Act)中,也對於因政府道路、下水道、

電力、瓦斯、自來水、社教設施之興建而獲利之毗鄰土地,要求支付一定之費用

(類似我國之工程受益費)。而若符合以下之開發行為時,開發者就必須繳交開

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(一) 住宅之申請開發密度超過主要計畫所規範的平均密度。

(二) 住宅及其他的開發活動,必須變更主要計畫所擬定之分區。

(三) 計畫單元整體開發。

(四) 土地開發活動破壞或放棄原來之土地使用。

三、 課徵時機

根據新加坡規劃法(Planning Act)(賴宗裕,1999:256)第二十九條的規 定,開發捐之課徵時機為:

(一) 開發強度逾主要計畫規定之上限

在 1960 年以前:新加坡政府規定凡是土地開發活動之使用強度超過主 要計畫平均開發強度者,均需課徵開發捐;而在 1960 年之後放寬規定,

新加坡政府放寬開發捐之課徵規定,要求開發案開發強度超過主要計畫 上限時,才需繳納開發捐。

(二) 開發需變更主要計畫者

根據 1980 年所公佈之計畫規則(Planning Rules)第二條第二項規定,

變更主要計畫指下列之情形:

1. 非表 3-3 所允許之開發行為

2. 不符合原土地使用分區規定之開發行為 3. 土地開發密度超過主要計畫之規定

4. 主要計畫通盤檢討(每五年)修正地區之開發行為 5. 因主管機關之意見而變更主要計畫使用規定者

(三) 土地涉及實質變更者

(四) 開發行為因主要計畫通盤檢討而引起者

若因為主要計畫通盤檢討放寬土地使用之限制,因而造成土地使用 強度增加時,土地使用及建築物使用之開發行為則需繳交開發捐。

(五) 開發行為必須變更規劃許可者

此一規定要求開發活動若涉及變更原先之規劃許可時,必須繳納因在分 區所造成使用強度增加之開發捐。

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表 3-3 新加坡土地使用分區及土地 / 建物使用表 使用

分區 建物

使用

住 宅

商 業

主 要 購 物

旅 館

地 方 購 物

混 合 使 用

社 區 建 物

行 政

工 業

倉 庫

農 村 中 心

農 業

農 業 區

休 閒

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資料來源:1.The 1985 Master Plan Written Statement,1985

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(六) 開發活動不符合主要計畫者

假如核准之開發活動內容和現行的主要計畫規定產生衝突時,而因此調 整土地使用分區者,開發活動地需繳納開發捐,以換取政府重新調整分 區之作為。

四、 課徵方式

(一) 固定比例課徵方式(1979 年以前)

開發捐之課徵額度乃採固定比例之課徵方式,以住宅開發而言,其開發 捐之額度可能介於 1,500 至 3,500 美元之間。而非住宅之開發活動,其 負擔之開發捐乃是以其超額的樓地板,計算開發活動所應負擔之額度。

基本上,開發捐之課徵額度取決於地主或開發者之獲利程度(Leung Yew Kwong,1987)。

以固定比例之方式課徵開發捐,制度執行產生以下之問題:

1. 固定費率無法因應迅速改變的土地增值,而做出立即的調整。

2. 開發捐無法明顯區分兩種位於不同使用分區內,而同時進行改變分區 之行為。換句話說,兩種不同使用型態之變更分區,卻負擔齊頭式的 平等。

3. 不同的住宅開發規模,採用相同的開發捐費率。

4. 固定費率,無法反映出在相同分區內,不同土地使用型態之價值。

(二) 固定比例與彈性比例(1979 年以後)

由於以固定比例作為課徵額度之開發捐有上述缺陷,新加坡政府遂於 1980 年初期重新修法,以 1979 年為基期,對因取得開發許可而造成土 地容積率增加之部分,課徵容積率增加部份 70%之固定費率。並將影響 土地價值之因素,如開發基地之區位及可及性等,將此固定費率加以修 正,以反映土地之實際價值。此外,對於其他非住宅之開發型態,則具 有如下之規定(Leung Yew Kwong,1987):

1. 非住宅之開發,其開發捐以其土地開發超過主要計畫容積上限之樓地 板面積,作為課徵之標準。此費率並依據開發基地所在區位之不同,

其課徵費率由每平方公尺 40 元至 540 元有所不同。

2. 對變更土地使用分區至較高價值使用者,亦以樓地板面積計算其開發 捐額度,每平方公尺課徵 40 元至 110 元不等。

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五、 以「地價」增值評價開發捐課徵數額之準則

(一) 任何基地均需被視為空地

在估價時,需將所有的開發基地視為空地,也就是已經做好拆除舊有建 物及整地之工作,並準備進行土地實質開發活動。

(二) 排除開發特性之外的相關因素

估價時應著重土地因增加使用強度或改變土地使用分區所造成之增 值,排除其他相關因素,如計畫核准、政策變動等原因之影響。

(三) 未來土地之使用價值不應計入

估價時不應將土地未來預期價值計入,以免產生高估之情形。

(四) 避免影響土地正常之交易

估價部門於核定開發捐時,應考量土地市場之交易狀況,盡量避免對市 場造成不必要之干擾或扭曲。

六、 計算方式

確認評價開發捐課徵數額準則後,開發捐之計算方式為:(賴宗裕,1999)

(一) 計算申請總額(Proposal Amount)

土地增值數額=申請總額-基礎總額

1. 申請總額=申請之總樓地板面積 ×變更使用組群開發捐費率 其中總樓地板面積=規劃當量率 ×基地面積;所謂規劃當量率乃以 主要計畫中規劃之基地密度乘以轉換率所得。

2. 計算基礎總額(Base Amount)

基礎總額=原使用計畫之總樓地板面積 ×原使用組群開發捐費率。

(二) 核計土地增值數額

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七、 策略性減徵或免徵

(二) 自 1966 年 9 月 1 日後,新加坡政府規定凡土地開發強度介於計畫平均 使用強度與最大使用強度之間者,得免徵開發捐。

(三) 自 1968 年至 1971 年,新加坡政府為鼓勵興建觀光旅館,對此類開發 案免爭開發捐。

(四) 1960 年代末期,為振興商業發展,規定位於 Golden Shoe 地區之開發 案免徵開發捐。

(五) 商業區開發附設住宅單元者,可放寬土地使用強度上限,減少開發捐 繳納之金額。

(六) 開發案為社會所期望或符合公共利益者,得減免部份之開發捐。

八、 開發捐制度執行機制

開發捐課徵之程序約可分為七個階段如圖 3-4:(賴宗裕,1999:259)

(一) 由固定費率計算應納開發捐

由估價部門依據固定費率計算出應繳之開發捐,填具於收費單上,交由 開發者繳納。

(二) 異議者申請重新估價

開發者或申請者於收到收費單據後,若對開發捐之內容若有所質疑,可 再次向估價部門提出申請,重新估算開發捐之數額。

(三) 估價部門針對申請案重新評價

估價部門在接受開發者之重新估價申請時,若認為有重新估價之必要,

得由高級估價師(chief valuer)主持,重新評定開發前後價值之增額。

(四) 重新估計開發捐數額

經過重新估價調整後,可得開發前後之價值,估價部門再據此計算開發 捐數額,並將結果通知申請者。

(五) 再次提出異議

若申請者仍對估價結果不滿意,可再次提出異議,申請再次估價,而其 所得結果即不再更改。

(六) 繳納開發捐

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申請人在收到新繳費單據時,應於一定期限內繳交開發捐,並取得繳納 證明,作為取得開發許可之必備文件之一。

(七) 公布開發許可

開發許可審查單位於收到申請者相關證明文件審核無誤後,即應授予申 請者開發許可,准許申請者進行土地使用變更或開發之行為。

圖 3-1 新加坡開發捐之課徵程序

資料來源:1. Khublall and Belinda,l991,Development Control and Planning Law in Singapore,Longman Singapore Publishers,p:266

2.賴宗裕,1999,開發影響費課徵辦法之研究,p:315 異議者提出意見

申請重新估價

估價師針對申請案重新評價

依據重新評估之標準核計開發捐

對繳納額仍有異議

提交主管機關決定開發捐之數額

申請者仍不接受

放棄開發案 由固定稅率計

算出之繳費單

繳納開發捐

支付開發捐

發布開發許可

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九、 申訴制度

開發捐之規定中應明確說明開發捐之額度,以作為開發者或地主在申請規劃 許可時之依循。依據 DDDBCD(Deputy Direction of the Development and Building Control Division)之開發捐規定,開發申請者在面對開發捐之要求時,可有以下 之作為(Leung Yew Kwong,1987):

(一) 核計土地增值數額放棄或取消開發申請。

(二) 接受開發捐之規定,並得以分期付款或一次付清之方式繳交開發捐,

開發申請人在繳交開發捐後,才能取得開發許可。

(三) 對開發捐之規定提出上訴。在未得到上訴結果前,政府得延緩開發許 可之核發。

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第四節 英國規劃協議制度

開發許可制度可說是英國實施土地開發管制的核心,其規定首見於 1947 年 的城鄉計畫法,其內涵主要係指土地所有權人或土地開發者等,欲從事開發行 為,必須向地方規劃機關申請開發許可,而地方規劃機關於諮詢政府相關部門及 機關後,依據策略性之結構計畫與更詳細的地方計畫或其他重大考量因素等,基 於規劃目的而予以准許開發、附條件准許開發或不准開發的決定,藉「先審後開 發」的制度達成土地使用規劃管制的目標。為使整個開發許可的制度更加彈性及 公平,英國政府在開發許可過程中納入規劃協議制度(Planning Agreement)。

一、 規劃協議政策之意義

所謂規劃協議,乃指法令賦予地方規劃機關增加開發者的社會責任,但此結 果必須是規劃機關與開發者在計畫核可前透過協商在自由意願下達成。在前述結 果下,開發者同意擔負某種程度的社會責任如公共設施建設、付費及限制某種使 用等,此一結果通常稱為規劃利得( planning gain)。但由於規劃利得缺乏法定地 位,且字義不明,因此於 1991 年規劃與補償法中修正為規劃義務(Planning Obligation),將規劃利得視為開發者所應提供的義務與責任。

二、 規劃協議之內容

一般而言,規劃協議內容的分類標準,1990 年城鄉規劃法第 106 條規定它 可以包括下列幾項:

(一) 限制土地開發或土地使用的特定方式

(二) 要求於地下、地中、地表或地上實施特殊之工事或活動

(三) 要求土地以特殊方式使用

(四) 要求於某日或或某定期間向規劃機關支付特定數額之金錢

而根據 Jowell(1977)、Henry(1985)及環境部財產諮詢小組於 1981 年所 提出的報告,規劃協議之內容大致可歸納列幾種(洪維廷,1996):

(一) 使用之指示(Specification of Use)

(二) 提供公共路權(Public Right of Way)

(三) 土地之捐獻(Dedication of Land)

(四) 使用之中止(Discontinuance of Use)

(五) 提供社區建設(Provision of Community Buildings)

(六) 財產之復原(Rehabilitation of Property)

(七) 提供基本設施(Provision of Infrustructure)

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(九) 減少環境衝擊(Environmental Impact)

(十) 停車場費用(Commuted Payments for Car Parking)

(十一) 完成開發(Completion of Development)

由此可知,規劃協議的種類繁多,但其基本理念大致上均相同,即政府與開 發者經由協商試圖透過各種方式減低開發所造成的社會成本或回饋開發許可的 取得,而它所帶來的效益是由當地(通常以社區為單位)居民所共同享有。

三、 規劃協議之程序及相關配合措施

一般而言,規劃協議進行程序是有相當的彈性,可能因開發案的規模、性質 及負責審查地方政府不同而略有出入,一般而言約可分為下列幾個階段(Jowell,

1977):

(一) 預審

首先開發者應備妥開發計畫之草案,向規劃官員提出非正式的申請,而 官員在考慮過後通知開發者進行對談。

(二) 進行協議

面談時,次規劃委員會(Planning Subcommittee)的主席可能會利益,

則委員們對於此開發案同意的可能性可能會提高,而必要時,雙方亦得 就協議內容簽訂一份契約。

(三) 正式申請

開會後,開發者再提出以納入開發義務的申請書,提出正式開發許可申 請。

(四) 公佈審核結果

在下一次的次規劃委員會會議中,官員們會對協商過程提出簡報,作為 開發許可審議之參據。審查單位於考慮過後,作出准許開發、否決開發 或條件許可之決定。

(五) 申訴制度

若開發者與地方政府達成初步協議而將其結果納入申請案中,但開發案 仍遭到拒絕,開發者可於一定期間內提出異議,經公聽會、地方公共調 查及書面說明的程序,再交由環境大會決議。

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(六) 召回申請案

對於完成協議之規劃申請案,環境大臣若認為其內容有不合理的情形或 有違地方發展政策時,環境大臣可召回申請案自己作決定。

(七) 民眾參與

開發審議過程中若有任何結果必須公告周知,而至於民眾及相關團體參 與協商的情形仍未普遍。

(八) 強制執行

(九) 對於未履行規劃義務規定之工事,地方規劃機關可進入開發地區向義 務人課徵開發義務負擔費用。

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第五節 國外課徵制度與執行機制之分析比較

表 3-4 美、新、英三國課徵制度整理

美國(開發影響費) 新加坡(開發捐) 英國(規劃協議)

課徵目的 • 公共設施財源

• 外部成本內部化

• 開發與公共設施提供 之同步性

• 規劃利得(逾主要計 畫使用規定上限)

• 規劃利得(基於社會 責任)

用途項目 • 合理關聯性測試:與新 發展公共設施服務量 連結,符合使用者付費 及成長付費。

• 無用途規定 • 透過協議要求開發者 某種程度社會責任

(如公共設施建設)

課徵方式 • 影響費的計算與繁 瑣過程可能增加與 政府間的交易成本

• 價金(規劃利得):

採比例方式計算,較 不符合量能原則

• 以土地估價為稅基 (近似我國土地增值 稅)

• 彈性比例

• 實質設施或社會性捐 贈,或折抵代金

課徵時機 • 彈性機制:政府與開發 者、新舊居民協商決 定。可選擇於開發許可 時、許可後,或按年課

• 以公共設施能否及時 充分提供為決定關鍵 因素。

• 開發許可前 • 開發許可前

計算標準 • 其數額是依據引入人 口活動,計算公共設施 成本,並結合地方財 政,經協商決定,趨向 市場價格。

• 以土地估價為固定 稅基

• 協議決定

財政定位 • 規費 • 稅金 • 規費 使用期限 • 配合資本門改善方

案,一般每五年一期,

得延展一年

• 無特別規定 • 得以代金折抵

• 無特別規定 退款規定 • 逾使用期限退款並含

利息(依政府借款利率)

• 無退款規定 • 無退款規定

管理方式 • 專款專用

• 會計系統 • 政府統籌 • 折抵代金以特定基金 存放

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表 3-4(續) 美、新、英三國回饋負擔制度整理

美國(開發影響費) 新加坡(開發捐) 英國(規劃協議)

協商機制 • 司法制度介入交 易,使協商立場對 等。

• 可在自願交換條件下 進行交易。

• 協商民眾參與機制達 成土地使用管制與公 共設施負擔,權利的 對等及資訊的流通,

保障協商者權益

• 協議內容廣泛,彈性 管制因案制宜。

• 講求彈性及資訊公開

• 對等協商在自願交換 機制下進行交易 申訴制度 • 司法途徑 • 對估價結果不服可提

出異議

• 異議申訴以二次為限

• 具有完整的異議申訴 管道

(資料來源:本研究整理)

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第六節 小結

一、 相較於我國土地開發制度制度與美國開發影響費,美國的土地開發管理制 度是以財政計畫(fiscal plan)配合實質計畫(physical plan),具積極性的 作法;而我國土地開發管理制度則是以實質計畫配合財政計畫的消極性作 法。

二、 美國資本門改善方案(CIP)結合地方財政作為地區成長管理的手段,使用 期限與退款的規定使公共設施的提供能「同時性」,合理保障開發基地外 當事人的財產權。

三、 美國因土地幅員廣大需充分的地方自治。土地開發採成長管理的策略,成 功的關鍵亦在於地方自治的落實,及地方財政獨立且須自行負責,故相當 注重財政危機。執行上因公共建設的供給方式增加地方的競爭性,具有經 濟面的管理方式。

四、 美國及英國課徵採協商機制,協議內容可以廣泛彈性,可同時達成土地使 用管制及提供公共設施目標。

五、 三個國家協商機制完整的異議及申訴制度,制度設計上考慮協商者立場的 對等。當事人(開發人及負外部性影響當事人)的財產權益獲得保障。

六、 因地制宜的彈性調整機制,較符合受益原則與量能原則。

七、 協商制度政府部門需具備強制執行能力。

八、 協商過程民眾參的程度可以做為我國制度設計之思考。

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