第四章 教科書市場化議題

第四章 教科書市場化議題

第一節 議題發展的表面敘事分析

在教育鬆綁、課程鬆綁的理念下，教科書自由化是必然的趨勢。就教育經濟學 的觀點，自由化係透過較少的干預、較多的競爭、較大的彈性，來達到反映品質、

淘汰不適、顯現特色，亦即「教育市場化」的意義，要言之，即是在教育領域注入 經濟理論的兩個核心概念：競爭與選擇。因此教科書自由化、全面開放審定以後，

教科書「市場化」中競爭與選擇的特徵必隨之而來。

本研究新聞樣本主題「議價與書價」 、 「行銷與市場」 、 「評選與採購」 ，都是在教 科書自由化、市場化之下所產生的相關報導，因此將之納入本議題，摘取每則新聞 報導中的主要標題和次要標題，按時間脈絡由遠至近，彙整成表 4-1（見附錄一），

用來初步瞭解本議題發展的表面敘事結構。唯表 4-1 篇幅過長，恐干擾論文正文的 閱讀，此處將之簡化，只呈現出主要標題的內容，以精簡篇幅。

表 4-1（簡表） 「教科書市場化議題」表面敘事分析表

日期 主 要 標 題

9 月 國中小教科書，價差 43 元 / 同一本教科書，北市比南縣貴 43 元 / 教科書採購，十三縣市數 十國小，千人涉受賄 / 透視教科書市場畸形現象：書商銷售員，變學校編制外總務

90 年

10 月 教科書開放，龍頭失金雞 / 國小課本開放五年漲五倍，議員質詢教局長回應：明年各校購書 前，須核定書價 / 國小新版教科書，變重又變貴

1 月 成立教科書計價小組，防杜書蟲

2 月 書包愈背愈重，錢包愈變愈瘦 / 以前部編本每本幾十元，現在審定本高出一兩倍：版本多元 化，多學多讀多花費

4 月 教科書太貴，九月前統一議價訂上限 / 書商搶 300 億商機，花招多 / 書商一魚三吃，瘦了家 長 / 教科書的政治經濟學

5 月 教科書聯合採構，北縣第一棒 91 年

6 月 中小學教科書降價 15%，維持原案

表 4-1（簡表） 「教科書市場化議題」表面敘事分析表（續）

7 月 北市教局：不可能再開會重新計價 / 教部：書商獲利，還有參考書測驗卷 / 教科書計價平均 降幅逾三成，書商抗議 / 成本利潤各說各話：宜速建立專業計價制 / 書商抵制議價，中小學 生面臨無書可讀 / 中小學新學期可能無書上課 / 國中小書價劇降，兩造論戰－書商：教科書 發展，進入黑暗期 / 國中小書價劇降，兩造論戰－教部：若抵制議價，業者負全責 / 書價大 戰，教長坦承問題嚴重 / 七折又七折，書商：會死了了 / 全教會很篤定，沒有人輸得起，定 有書商跳來 / 公平會主動查，書商如串連抵制，最高罰 2500 萬 / 承辦單位有備胎，議價限定 出席人，派督察現場監督 / 書商：教部不能強制改版本 / 反壟斷，家長、教師跳出來 / 公平 會：如涉聯合壟斷，可處二千五百萬罰鍰 / 書商將出席議價，傾向放棄競標 / 業者算法：一 頁 0.86 元 / 「流標沒關係，看誰撐得久」/ 若涉聯合壟斷，最高罰 2500 萬 / 北市家長聯合會 質疑：旅遊招待、教具也能算成本？ / 聯合議價今照常舉行 / 業者叫戰，矛盾多多 / 北市教 局：今年計價下限並未調整 / 知識產業商業化，問題更大 / 書商行賄疑案，查無實證 / 教科 書議價，官商大鬥法：官方軟硬兼施，書商抵制破功 / 未列議價，書價跳漲二、三倍－教師 會：高中教科書問題更嚴重 / 業者：無奈接受不合理價格 / 議價過程，氣氛緊繃 / 公開的說 法－書商：為生存不得不接受 / 出版商盼建立專業計價機制 / 中小學視障生教科書，傳每人 索價 5 萬元

8 月 教科書聯合議價後，輔助教材縮水 / 國中小參考書猛漲價，家長叫苦

9 月 教科書聯合議價隔天，有的參考書換新價格：書商檯下運作，教科書市場更亂 / 聯合議價，

家長省了 9.4 億 / 教師會：不送教具，可擺脫控制 / 參考書變貴了，整套買一、兩千 / 教部：

漲價和聯合議價無關 / 參考書大漲價，聯合哄抬？ / 夫子紛參考，學生敢不買？ / 參考書售 價偏高？公平會調查 / 參考書暴利，傳立委關說 / 舊書新價：小學參考書，每頁近三元 10 月 參考書聯合議價，公平會否決 / 教科書明年先計價再編印 / 研習，促銷教科書，有法可管 / 促

銷中小學教科書，嚴禁饋贈利誘 / 公平會擴大規範教科書不當行銷─黃榮村：公平競爭，讓教 育回歸常軌

11 月 光復網路公司跳票 1800 萬 / 同業心酸：壓低書價才會這樣 / 教科書殘酷市場，大的吃掉小的 / 光復書局擬退出教科書市場 / 誰拿了回扣？教長：具證舉發一定嚴辦 / 教科書業者，促將 價格法制化 / 教育部長道德勸說：教科書下學期適度降價

91 年

12 月 教科書，明年降價空間不大 / 國中小下學期教科書，每頁計價不變

1 月 壟斷教科書市場，三書商挨罰 / 書商喊冤，否認壟斷抵制 / 參考書漲價案，罰 3 書商 525 萬 / 教部：箝制寡占，好事一樁 / 3 參考書商，挨罰 575 萬 / 教科書聯合議價：書價維持捨尾數，

開學前交書 / 小學英語教科書漲價？康軒：英語教材漲價，早已公布 / 老師，你們要站在那 邊？ / 下學期中小學書價，漲幅不超過一成

2 月 國中小參考書降價，折扣、贈品縮水

4 月 苗縣票選教科書，引爆爭議 / 苗縣教局：應家長及議會要求 / 家長意見不一盼公共論壇討論 5 月 教科書開標，黑函贈品滿天飛

6 月 國中小教科書價，可望持平 / 廠商遲交教科書，罰款三級跳 / 教科書好賺？有人報價漲 6 倍 / 部編本教材，鹹魚大翻身 / 審定本將議價，參考書價更高

8 月 國中小，教科書費漲千元？

9 月 教科書版本，苗縣串連縣市自選 / 苗縣：教科書全國統一，多數縣市：傾向支持 / 聯合議價 奏效，書價下跌 / 統一教科書串連，教部滅火 / 這學期教科書比較便宜

10 月 新學友書局將破產，書店不關門 / 老字號，敗在教科書開放 92 年

12 月 國中小教科書，維持學校自選 / 教科書決策假民主，苗縣槓上教育部 / 教科書維持自選，苗 縣抗議

從上面「教科書市場化議題」表面敘事分析表可知，民國 91 年 7 月三大報對教 科書計議價事件的發展，有多篇幅又持續性的追蹤報導，直到該事件告一段落為止。

另外，民國 92 年 4 月、9 月和 12 月，對苗栗縣統一票選教科書案，也有清晰可尋 的追蹤報導，而這兩個事件分別凸顯了教科書市場化中「競爭」 、 「價格」及「選擇」

的特質。故本研究將於下一小節，針對這兩個爭議性事件分別進行分析，探討事件

的發展脈絡，和主要消息來源彼此在報紙論域中建構哪些主流觀點，營造論述的主 控權，同時，報紙媒介本身作為「民意」的代表之一，對上述兩事件提出哪些相關 評論，也一併陳述和討論。

第二節 議題發展中爭議性事件分析

從前述教科書市場化議題的新聞標題表面敘事分析中得知，新聞文本脈絡和議 題發展主要由兩件爭議性事件鋪陳而來，其一是教科書商聯合抵制議價事件，其二 是苗栗縣串連縣市統一選用教科書事件。以下分別就事件的背景脈絡、事件發展、

政府回應、相關評論等分項陳述，並做分析與討論。

壹、教科書商聯合抵制議價事件

一、背景脈絡

（一）教科書價格「一書多制」

教育部自民國 85 年開放國小教科書及國中藝能科民間審定本以來，基於省市自 治法精神，授權各縣市政府自行決定教科書選用方式。迨至 88 年 2 月《國民教育法》

第 8 條第 2 項通過「國民小學及國民中學之教科圖書，由學校校務會議訂定辦法公 開選用之」 ，始確立選用的權責單位為學校，而國民教育整體的權責單位為地方政 府。同時，基於教科書開放民間管銷後，必然產生回歸市場的機制，由各縣市或學 校直接和教科書出版商採購及議價，應得以增加議價空間。但是教科書選用自實施 以來卻往往出現各縣市同一版本教科書價格差異的現象：

某出版社小學四年級上學期國語課本，在台北市每本賣一百七十二元，基隆一百四十

八點五元，台北縣一百三十七元，宜蘭縣一百三十五元，台中縣一百三十二元，高雄

縣、高雄市、屏東及台南縣都是一百二十九元，最高及最低價差四十三元，而且採購

數量最多的台北縣、市不見得最便宜（聯合報，90/09/06）。

有鑑於先購書的縣市議定價格後，其價格被後來的縣市視為議價的底線，越晚 採購的縣市，買到的價格越低，是以造成國中小教科書價格「一書多制」現象。於 是有立法委員建議修正「國民教育法」之規定，改由教育部統籌辦理國中小教科書 的採購。然而面對「北市比南縣貴 43 元」的現象，北市教育局認為這樣的比較「並 不公平」 ：

台北市教育局表示，教科書價格是由各校自行與書商議價，教育局訂定「單頁教科書 基本單價」規範，找北市最貴的價格與台灣省最便宜的相比，並不公平，而且教科書 的品質與內容也不同（自由時報，90/09/06）。

至於教育部則對統籌辦理國中小教科書採購，認為是走回頭路且吃力不討好：

若又走回頭路，由教育部統一和書商議價，雖然議出的是不二價，但不見得是最便宜 的價錢，教育部屆時又容易落人口實。 …比較好的方式是鄰近縣市聯合和書商議價（聯 合報，90/09/06）。

（二）教科書選購弊端頻傳

國小教科書市場化以來，書商需致力於行銷以佔據教科書市場；學校需戒慎於 選購以獲得適用的教科書。在跳不脫買賣的商業行為下，一有觸及教科書採購和選 用的弊端，立刻成為立法委員質詢的焦點和報章媒體披露的對象：

鑒於教科書品質優劣與教學成效密切相關，惟自教科書開放政策實施以來，教科書選 購弊案頻傳，部分不肖業者惡性競爭結果，不僅棄教科書品質不顧，且以非法行銷手 法左右學校教科書之評選過程，如提供贈品、佣金、招待、賄賂、贊助教師研習等…

（立法院公報，洪秀柱專案質詢，90/06/04）。

國小「民間審定本」教科書採購案，爆發官商勾結弊端。台北地檢署最近指揮調查局…

搜索數家書商，查扣敏感帳簿，帳證顯示，書商為壟斷市場，涉嫌行賄…等十三縣市、

數十所國小校長和教職員…（聯合報，90/09/28）。

面對外界譏諷是「學校編制外總務」的書商銷售員，運用五花八門乃至非法的 行銷手法左右學校教科書評選與採購，教育部除重申教科書選用應秉持公平、公正、

開放、透明、合法原則，嚴禁接受回扣、抽取佣金等之外，並責請地方政府及學校

應依據相關會議決議

辦理（立法院公報，2001：963-964）。至於傳聞部分學校人 員涉及教科書採購弊案，部長曾志朗認為，應支持依法定程序揭發收賄人員，少數 涉案者可解聘，然多數的教師仍是公平正義的化身。

（三）教科書太貴

教科書開放以來，除價格上「一書多制」遭各界質疑之外， 「民間版比統編版貴 四、五倍」更令家長抱怨和立委砲轟：

「家長的經濟壓力也跟孩子的書包一樣都是愈來愈重」隨著課程教材的鬆綁多元…高 中書籍費從過去統編本每本幾十元到現在民間版一本幾百元…就連國小生的書籍費也 出現同樣趨勢，讓家長抱怨聲浪不斷（聯合報，91/02/19）。

就全國中小學教科書開放民間審定本後，出現一綱多本現象，不僅造成家長之經濟負 擔，書商為了搶佔市場更是花招百出，完全違背教材多元化之教改本意，本席籲請行 政院應大力破除此一教改亂象，讓孩子們得以快樂的學習和成長（立法院公報，黃敏 惠專案質詢，91/03/05）。

為教育部推動教材自由化政策，的確已打破過去政府強以意識形態編撰教材，窒息學 生獨立思辨能力的桎梏，但相對的卻也產生許多弊病，政府應注意教材鬆綁加重學生 金錢與精神負荷，並提出改善方案（立法院公報，王昱婷專案質詢，91/03/19）。

立委昨天輪番砲轟教育部開放教科書市場後，反而造成學生經濟負擔，民間版本比以 前統編本貴四、五倍，參考書市場更是以前的卄六倍（聯合報，91/04/16）。

面對審定本教科書、參考書太貴的問題，教育部長黃榮村在立法院會議，招受 立委輪番砲轟後承諾，將於民國 91 年 9 月以前，推動各縣市統一議價教科書，及訂 定價格上限，且不排除恢復推出部訂本加入競爭，以及考慮讓學校購買參考書供學 生借閱（聯合報，91/04/16）。

（四）教科書聯合採購爭議

鑑於各縣市採購相同版本教科書時差價過大，且書價愈來愈昂貴，教育部遂開

會決議由各縣市政府組成教科書採購聯合委員會，輪流辦理第一階段計價工作和第

二階段議價工作，並指定九十一、九十二學年度先由台北市政府教育局辦理統一計

價，由台北縣政府教育局辦理統一議價。

民國 91 年 6 月 19 日由北市教育局召開的全國中小學審定本教科書計價會議，

決議不分國中小學之學科與年級，每頁單價 0.4 至 0.45 元，降幅達 15％。然而書商 認為價格太低，沒有利潤，表達反對立場，並質疑非專業人士主導計價會議，要求 重新計價，但遭北市教育局否決，認為計價結果已切實反映教科書的成本：

教育局表示「不可能」 ，計價小組已開過兩次會做成決議， …九年一貫新制實施第一年，

教育局為了鼓勵出版社投入編寫、避免壟斷，且考量第一年開發成本高，才將書價提 高。但今年已是第二年，應該回歸基本面，切實反映成本（聯合報，91/07/05）。

書商為了對教科書計價結果表達抗議，除在報紙刊登全版廣告之外，並到教育 部陳情，指出壓低書價等於逼業者做賠本生意。教育部面對書商強烈的不滿，明白 表示尊重北市教育局的計價決定，並「扛出」國立編譯館和書商叫陣：

教科書商的獲利不只來自教科書，還來自參考書、測驗卷、光碟等附加產品，但估算 教科書成本不應將附加產品算在內， …教育部將舉辦教科書評鑑，並促使計價更專業，

和書商理性溝通，若書商以不願接單威脅，國立編譯館大可接手發行（聯合報，

91/07/05）。

綜合而言，整個教科書商聯合抵制議價事件的背景脈絡，從市場書價紛亂、學 校選用採購弊端頻傳、書商不法行銷行為盡出、書費節節升高加重家長經濟負擔，

到立委不斷砲轟施壓等，促使教育部在短短的一年後，不再以「走回頭路」 、 「易落 人口實」 （聯合報，90/09/06）為說詞，坐視教科書市場的書價等相關問題不管，並 提出教科書聯合採購以為因應。然而，政府是否應該對教科書開放市場的書價等問 題作介入？或說該如何介入？介入多少程度？等，本文將於議題爭議焦點的批判與 省思中做分析探討。

二、事件發展

（一）書商串聯抵制，傾向放棄競標

教科書業者為抗議九十一學年度教科書計價太低，於台北縣教育局舉辦聯合議

價前夕，表示將串聯抵制 7 月 19 日當天的聯合議價會議，引發報章媒體大篇幅報導

與討論：

…部分國中小教科書出版商並已決議不出席預定明日舉行的教科書議價會議，可能演 成全面抵制狀況，如果議價不成，各縣市無法購書，二百八十萬國中小學生將可能面 臨新學年無書可讀狀況（自由時報，91/07/18）。

教科書聯合議價如不成，可能產生的影響包括：已選定版本的學校和縣市必須重選版 本，連帶影響後續印書及交書程序，進而影響新學期開學前是否及時供書。部分學校 雖有「備胎」第二、第三順位版本選擇，但業者集體「放棄」議價，最後很可能無書 可議（中國時報，91/07/18）。

教科書因降價導致議價的風波，官商兩造更是各據一方論戰。官方以教育部為 首，奉「民意」為後盾，第一線由公平會防守，對教科書業者若觸犯聯合抵制議價 的行為，祭出罰鍰。第二線由北縣教育局防守，對議價會議做技術性的規範，限制 業者出席代表人數，以避免書商之間相互觀價、聯合壟斷。第三線由各縣市政府和 學校防守，隨時做好備胎，準備選購下一順位版本的教科書。第四線由國立編譯館 防守，做好恢復印行統編本教科書以因應這學期用書的準備。

然民間教科書業者的叫陣也犀利，認為降價是殺雞取卵，教科書發展將因此步 入黑暗期，業者無力做教材研發、無法辦教師研習、專業咨詢服務也緊縮、教學用 贈品更是縮水或停止供應等。業者還進一步提醒教育部應「落實教材開放美意」 ，並 且呼籲全國教師「珍惜教科書選擇權，勿任意更換其他版本」 ：

業者說，政府要求教科書價比一般市售圖書便宜一半，是在殺雞取卵， 「教科書發展將 從此進入黑暗期」 ，業者將無力投入品質研發，原本為老師舉辦的課程研習和專業咨詢 服務，也將緊縮（中國時報，91/07/18）。

教育部國民教育司表示，業者若有聯合影響市場價格的行動，將交由公平交易委員會 調查處理，並提醒縣市政府和學校做好「備胎」 。…不少民眾要求政府不能讓步，政府 沒有立場改變計價（中國時報，91/07/18）。

對於明天的聯合議價，××文教事業董事長×××表示「不會有動作」， …目前的價格讓 書商無法生存，不可能接受台北市政府提出的價格，因此業者會進場，但會流標。 … 買 方也要通情達理，而台北市政府、家長協會等都高高在上， 「沒有把我們看在眼裡」 （中 時晚報，91/07/18）。

公平會表示，公平會將採取主動調查動作，如有聯合抵制行為依公平法第十四條，最

高可處兩千五百萬罰金（中時晚報，91/07/18）。

台北縣政府教育局指出，…不管全部議成、部份議成或全部未議成價格，教育局都有 因應措施，不致讓學生開學沒書讀；為避免書商間互相觀察書價、聯合壟斷，將限制 業者出席代表人數（中時晚報，91/07/18）。

業者仍「強烈建議」希望教育部能延後議價會議，…重組計價委員會，敦聘…審慎制 訂教科書價格，落實教材開放的美意。…也呼籲，全國教師應珍惜教科書選擇權，不 要為了逼迫業者降至不合理的價格，任意以其他版本遞補，…使學子被迫面臨銜接困 擾（自由時報，91/07/19）。

一時之間延燒開來的教科書書價戰火一發不可收拾，雖然教育部已做層層戒防 與準備，但是部長黃榮村還是公開坦承「問題嚴重」 ，議價會議前若不找出有效的解 決方案，問題將「很麻煩」！於是教育部在議價會議前一天下午緊急召開會議，商 擬進一步對策，會後並以「軟硬兼施」的立場，呼籲國中小教科書業者「平心靜氣」

參加聯合議價會議：

…若各出版公司聯合不參與議價，聯合供應契約則無法形成…將回歸以往由各縣市自 行議價。…教育部呼籲國中小教科書業者為了下一代孩子，能發揮出版家的精神與社 會責任，平心靜氣的思考教科書對學童及教育的深遠影響…為我國教育改革立下新里 程碑，共創多贏。…教科書開放審定制後，內容已更為活潑多元、出版公司之服務也 受到肯定…但基於政策立場，實不容教科書制度吵嚷不休、爭議不斷，在盱衡各種情 勢，…恐不得不審慎研議依國民教育法第八條之二，要求國立編譯館繼續編輯國民中 小學教科圖書，或委請大專院校、民間團體編輯教科圖書，以建置教科書審定、選購 之可長可久之制度（教育部國教司新聞稿，91/07/18）。

教育部警告：若採購不成，將緊急動用行政系統加印兩年前的舊版本應急，明 年並重新啟動國立編譯館編印新課程，九年一貫新課程實施進程將因此延誤至少一 年。對此，教科書業者亦回應，行政權不應以強制手段剝奪學校選書權，更不應犧 牲學生用書權益。業者將先把書送到已選好書的學校，希望行政部門把「用書」和

「書價」拆開來分別處理（中國時報，91/07/19） 。由於教育部「使硬」且立場堅定，

聯合議價會議在業者一片叫陣之後仍如期舉行。

（二）官方軟硬兼施，書商抵制破功

國中小學教科書首次聯合議價會議，在經過長達十一小時議價過程後，順利完

成議價，解除「無書可讀」危機，官方總算鬆了一口氣。然整個議價過程卻像是諜 對諜影片，充滿詭譎氣氛：

過程中，教育部和台北縣教育局如臨大敵、嚴陣以待，業者也各有盤算，雙方交戰鬥 智。…市場佔有率最高的××集團，要在板橋國小、新埔國中兩地，進行一百零六項教 科書議價，吸引所有媒體與政風人員進駐（聯合報，91/07/20）。

上午在好幾個會場仍出現不少狀似書商代表的人在附近徘徊，…甚至出現有不明人士 擋住門口出入，驚動台北縣政風室人員出面了解。不管是等不到書商的寂靜、或書商 派人四處打探消息，多數議價會場周邊都充滿詭譎氣氛（中國時報，91/07/20）。

最先突破僵局的是…部份校長則透過私人管道向書商表示，已有出版社完成議價，如 果不以學生教育為重，只要有出版社肯議價，不排除所有生意都歸同一家書商所有，

企圖各個擊破。在縣府教育局、學校人員軟硬兼施下，本來不願議價的書商開始鬆 動…。總計廿四家書商，只有三家未完成議價，教育當局堪稱大有所獲（聯合報，

91/07/20）。

至於業者，於議價會後強調，事前絕無聯合抵制意圖，完成議價是為顧及學生 受教權，並非接受計價結果；單一業者獲利情形被擴大解釋，讓外界無法理解教科 書經營的困難，是此次最大損失；教科書的獲利並不如外界想像的好，希望政府仍 應該推動買賣雙方都能接受的合理計價機制：

他們無力對抗此次行政部門與媒體對此事件造成的「民意壓力」 ，雖然外界的看法對業 者不公平也不合理，但「堅持已毫無意義」 ，對議價的「大逆轉」 ，他們只好無奈接受。 … 明明有三十七個計價委員，卻沒人為業者出聲，害怕被指為掛勾，結果三四人就決定 書價上限，卻未說明如何訂出，教育部還為其背書，令業者不滿。…此次無奈接受價 格，並不表示計價是合理的（中國時報，91/07/20）。

其中一家書商特別發表新聞稿指出，業者一開始就表明不可能以學生沒書讀作 為抗爭手段，並且指責教育部當局誤導社會輿論對業者大加撻伐，形成對業者一面 倒的負面評價（聯合報，91/07/20）。誠如業者的指陳，官方的確以近用媒介之便，

以主要消息來源在整個議價新聞產製過程中，篩選、宣揚與己有利的資訊；同時，

報紙亦在新聞報導中，對描繪的情境（context）與主要議題，進行選擇、強調、排

除與詳述等手法（Tankard, et al. ,1991，引自臧國仁，1999：26 ），將教科書議價的

爭議過程作「媒介真實」

的呈現，形成業者「唯利是圖」的負面輿論。

然而，業者說： 「不可能讓學生沒書讀」 ，到底是基於出版者的精神與社會責任？

還是用來作為抗爭的手段與籌碼？原承印部編版的書商表達其不同的看法，認為若 依常理，任何市場沒有價格未談定就同意先送貨的道理，但政府任由書商先將教科 書配送到校，無疑是降低書商議價的意願。書商就是看準教育部「無書可發」 ，才提 出「參酌圖書雜誌價格，做為教科書計價基礎」的不合理要求（中國時報， 91/07/20） 。 是以有評論指出，業者這樣的做法引人質疑是想「先上車後補票」 ，企圖讓教科書聯 合議價破局、無法完成。

綜合而言，教科書商聯合抵制議價的事件發展，從書商揚言串聯抵制、放棄競 標，到官方軟硬兼施、備胎以待，書商又各有盤算的情況下，算是抵制失敗，聯合 議價順利完成，整個事件也終告圓滿落幕。

三、政府回應

教育部在聯合議價順利完成後，透過新聞稿表示「佩服業者以出版家之社會責 任感共體時艱」 （教育部國教司新聞稿，91/07/19），部長黃榮村亦透過記者會感謝 書商的合作，承諾未來將加強與出版商的「夥伴關係」及溝通機制，進一步檢視並 改善計價委員會組織與計價程序。同時宣佈未來處理教科書書價問題的「兩個分離」

原則：一是將教科書本身的成本和附加服務成本分離計算；二是教育事務和市場事 務分離處理。除非緊急必要，教育行政部門只負責教育，不介入教科書市場機制，

未來，國立編譯館原則上也不會加入新課程編書行列（中國時報，91/07/20）。換言 之，教育部的立場是把教育與市場兩個領域做切割，教育部做的是教育事務，市場 層面則藉由適當的制度和正常機制來運作。

然而，教育市場化已儼然是全球性的教育改革趨勢（楊巧玲，2003：230），在

教育領域不論是置入經濟學所謂的「市場化」或「自由化」 ，透過政府主導，對教育

解除管制、消除壟斷，提倡私有化等；或是，置入行銷學所謂的市場，強調消費者

為生產與銷售的中心，藉由市場區隔、產品定位、定價、產品通路等技巧，提供滿

足消費者需要的產品（戴曉霞， 2000） 。前者從巨觀的角度來看，教科書開放政策已 是政府「做對的事」 ；後者從微觀的角度來看，就是政府應該把有關「教科書市場的 經營管理」此事「做對」 。誠如蓋浙生（1993）所指，教育市場不是一個完全競爭的 市場，再者，也不是放任「市場機制」所能操作的。因此，如何理出一套教科書市 場經營管理的策略，可能更勝於「宣稱」立場的超然。

四、相關評論

此處的相關評論分兩類，主要在探討「教科書商聯合抵制議價事件」於議題生 命週期期間（7/18∼7/20），三報新聞分析或評論對此事件的立場與論點，彙整如表 4-2；官商之外的消息來源其立場與評論，彙整如表 4-3。此處所謂「立場」是指新 聞評論的內容或官商之外的消息來源，對書商企圖串聯抵制議價會議此事件，表達 出什麼偏向的看法， 「贊成」表示正面、支持； 「反對」表示負面、批評； 「中立」則 表示僅陳述中立的事實與意見，或採兩面俱陳方式。

表 4-2 三報新聞分析或評論對「教科書商聯合抵制議價事件」之立場與主要論點

日期 標題 立場 主 要 論 點

91/07/18

（中國 時報）

成本利潤各說各話

－宜速建立專業計 價制

中立 官員及計價小組：

• 業者過去的暴利應吐出來

• 不該把教科書服務成本轉嫁給學生

• 業者可從參考書等其他產品賺回利潤 業者：

• 政府是夾民意對業者做砍頭式計價

• 教科書研發成本高利潤微薄

• 部分業者不見得有參考書市場，不該強迫教科書半買 半送

綜合：

• 業者為保衛商業利益奮力反撲卻也點出教科書市場發 展的警訊

• 教科書業者大者通吃現象，未來恐可能一兩家業者獨 大

• 計價除價格之外，教科書的「價值」問題，及未來整

體教科書發展問題更值得重視

表 4-2 三報新聞分析或評論對「教科書商聯合抵制議價事件」之立場與主要論點（續）

91/07/19

（聯合 報）

業者叫戰，矛盾多多 反對 • 計價結果出來才抗爭，抗爭的時間點不對，減低訴求 的合法性

• 抗議對象指向家長擔任計價委員不專業，易落人話柄

• 抗議計價結果卻又以學生受教權為由，先送書到學 校，引人質疑想「先上車後補票」 ，意圖讓聯合議價破 局

91/07/19

（中國 時報）

知識產業商業化，問 題更大

中立 教科書商業行銷手段嚴重影響教師和學校選書：

• 教師對書商的依賴度愈來愈高，有違九年一貫課程強 調教師本位和學校本位課程的理念

• 業者財力規模對市場佔有率的影響愈來愈大，知識產 業的教科書市場越來越成為純商品市場

91/07/20

（中國 時報）

教育部門怠忽，並非 全無責任

中立 • 教育改革「大開放時代」失去的安全防護要補

• 教師和教科書業者過度依存關係影響選書系統正常發 展，形成服務就是控制的畸形發展，教育部門應為此 異常依存關係負責

• 教科書市場過渡朝向商品化市場發展，壓縮或扼殺中 小型業者的生存發展空間，教育部門應降低選書作業 操作成本，讓沒有提供附加價值服務的教科書版本有 公平競爭的機會

• 教科書審查應提早完成以備教師準備教材 91/07/20

（聯合 報）

讓步，主要著眼參考 書市場

反對 • 學生每人每學期教科書費七八百元，但若加上參考書 等周邊出版品可能要二三千元，但又不得不買

• 書商要取得參考書市場一定要先佔得教科書市場，一 旦沒有教科書市場什麼錢都賺不到

91/07/20

（自由 時報）

避免議價戰重演，應 確立遊戲規則

中立 • 教科書產業走向市場開放，還是回歸政府保護的公共 產業機制，宜定位

• 計價和議價機制應取得官商及民間共識，或可加入出 版編印專業第三者，或將業者官方計價成本內容公開 公評，以健全採購制度

表 4-2 顯示三報對議價事件的評論性報導採中立（4 則）與反對（2 則）兩種看 法。首先，在官方的政策上，開放後的「防護」措施不見了，才會遇到「無書可發」

的窘況。其次，政策配套不足，助長教師與業者間的依存關係，形成「服務＝控制」

的教科書市場。再次，課程實施期程緊縮，編審匆促，教師備課不及，影響教學品

質。最後，教科書過度朝向商品化，促使市場集中度高，漸漸形成獨占與寡占的態

勢。而在教科書業者方面，議價前抗爭的時間點、抗爭的對象、抗爭的理由等等，

其合法與合理性令人質疑，議價後採取讓步的手段，也令人懷疑是著眼於參考書市 場的交叉補貼之利。

綜合說來，整個事件凸顯了教科書商品化，使教科書最重要的「價值」問題被

「價格」問題掩蓋了。再者，知識產業商業化，使九年一貫課程強調教師本位和學 校本位的理念，被商業行銷手段嚴重影響，問題更大。

然而，報社本身的新聞評論只是建構社會輿論的一環，為進一步解讀議價事件 中，還有哪些消息來源，持哪些不同論述在報紙論域中競逐，並被官方採擇以為決 策時的「民意」基礎，茲整理表 4-3 作分析探討。

表 4-3 官商之外的消息來源對「教科書商聯合抵制議價事件」之立場與評論

消息來源 立場 主 要 評 論

家長 反對、

中立

反對：

• 書商太重利潤家長只能任人宰割，要求教育部拿出魄力建立機制

• 書商應考量普羅家長的經濟負擔能力

• ˙書商應以內容品質取勝，而非服務、行銷，包括招待學校人員出遊等活動 都可免了

中立：

• 教科書品質比價錢重要，教部應放下身段和書商好好談一談，一切以學生 權益為重，不要讓學生沒書讀

教師 反對 • 執政者不應斷然把數十年為教育把關的國立編譯館裁撤

• 應堅持議價立場，必要時考慮恢復國立編譯館功能，並鼓勵教師自編教 材，讓市場有別的選擇，才有籌碼和書商談

• 書商若聯合壟斷教科書市場、哄抬書價，不如回到國立編譯館統編本時代

• 老師與學生要的是教學品質，不完全為印刷品質，書商編印做法應調整 民間教改團

體

反對 • 支持教育部的計價結果，書商集體抵制競標讓學生沒書用是「教育綁架」

行為，以書綁架全國中小學生

• 書商沒人輸得起，最後定有書商跳出來競標

• 書商聯合壟斷行為說明一綱多本政策問題重重，讓議價會議流標可藉此好 好整頓書商

• 如教育部不能捍衛學生權益向書商讓步，將告書商聯合壟斷和告教育部圖

利書商

表 4-3 官商之外的消息來源對「教科書商聯合抵制議價事件」之立場與評論（續）

民意代表 反對 • 教育部不能向教科書業者在價格上低頭

• 將揭發業者惡形惡狀牟取不當暴利

• 出版商聯合其他業者意圖圍標壟斷，促請檢調單位查辦

• 教科書編輯權應重回國立編譯館

• 教育部應要求書商將參考書著作版權，提供給教育部網站，讓師生免費下 載以做為教科書重要參考資料

縣市教育局 反對 • 部分縣市主張恢復國立編譯館審定本教科書，可提供另一種選擇也可抑制 書價

• 可由教師自編教材或回收舊書使用

• 恢復國編館統一供書，於法不合，不可能走回頭路

• 國編館已裁減員額不再編印教科書，因此很難恢復編輯舊制

• 統一採購、齊一價格，可避免關說

• 縣府壓低教科書價格的立場絕不會讓步

學者專家 中立 政府辦理教科書聯合議（計）價是可議的，將破壞公平競爭機制

表 4-3 顯示官商之外的消息來源，對書商抵制議價事件多持反對立場。對家長 而言，書價低與品質高為首要考量，服務和行銷都是其次。對基層教師而言，統編 本的情懷依稀可見，審定本在教材內容品質比不上編印品質的情況下，過高的書價 的確不合理。對民間教改團體而言，除強烈要求政府堅持立場，不要被書商以「書」

綁架學生外，也指出書商聯合壟斷、哄抬書價行為，說明了一綱多本政策下的教科 書市場發展問題重重。對民意代表而言，有立委指出教科書計價委員遭書商威脅，

政府應查辦；有立委認為國立編譯館應再編書，書商應釋放參考書著作版權，以遏 止高書價。對各縣市教育局而言，議價不成的可能危機已有因應準備，部編本是否 該重返教科書市場則呈現兩極的看法，一方認為走回頭路，於法不合；一方認為恢 復部編本，可增加選擇且可抑制書價。至於學者專家方面，在唯一的一篇投稿認為，

教科書採購應回歸市場公平競爭的機制，家長對教科書的選擇應以品質為前提，政 府於此時不應以聯合（計）議價來殺價取量，破壞市場公平競爭。

綜合而言，教育部挾著廣大民意「反高書價」 、 「反抵制議價」的基礎和書商對 峙，採取干預市場價格的手段，凸顯了教育市場之於一般經濟市場的「準市場」

（quasi-market）特性，亦即教育市場為一種非完全開放自由競爭的市場，其中尚包

括政府調控的成分。以下從三方面來說明「準市場」的特色（顏秀如，2003：105），

並同步檢視教科書市場的問題：

一、就受教者（消費者）而言

在教育市場中的消費者不一定能獲得充分的市場資訊；其次，消費者的購買力 可轉化以撥款或代用券的形式，來換取教育服務；再次，不一定由消費者行使購買 服務的選擇權，有時是由政府做為第三者，來代表消費者選擇服務供應者；另外，

消費者很少行使「離去」的威脅（exit threat），以致供應者（如學校）對於消費者 的偏好缺乏敏感度。

以教科書為例，家長和學生是主要消費者，不一定獲得充分的購書資訊，也不 是親自選購教科書，教科書一經選用，消費者（家長和學生）就很少行使「離去」

的威脅，還經常被「綁」好幾年，以免造成教材不銜接的困擾，甚至，也「綁」住 了參考書的選用。

二、就教育者（供應者）而言

教育機構雖然面對著競爭顧客的事實，但並不像私人企業以營利為經營目標；

其次，教育機構在提供教育服務時，不一定是以金錢來衡量服務的價值或作為交易 的工具。

以高等教育為主的市場化教育，其教育供應者仍以大專校院為大宗，但是國民 教育則不一樣，就教科書市場為例，教育供應者主要來業者，業者的背景是企業體，

非同於高等教育中的大專校院，企業體的企業目標以營利、維持企業生存為主要訴

求，因此行銷、服務為重要手段，然而弔詭的是，教科書的使用在國民教育階段占

非常重要地位，加以考試領導教學，仍積習難改，教科書業者在市場集中度高的封

閉性環境更容易營利，形成寡占和獨占，斲喪教育的本質，屈就市場的邏輯。如學

者所言，教科書的文化商品特性，使教科書之編輯、發行的考量重點，幾乎僅以銷

售利潤為依歸，而非在於教育理想與專業（黃嘉雄，2000：80；藍順德，2003：6；

Apple,1982,144；Tanner,1988,125）。

三、就政府而言

教育市場因為不是理想的競爭市場，因此若是任由市場機制中「看不見之手」

來調節供需或市場的走向，則可能會造成投資方向錯誤或資源分配不均等問題，而 教育除了對個人產生效益外，其對國家的社會穩定、經濟發展具有相當的影響。因 此政府必須做適當的介入，以確保教育市場能有效運作。

以教科書為例，開放市場發展至今，到底有沒有發生如福利經濟理論者所言「市 場失靈」的問題？教科書「自然獨占」現象是否益趨明顯？「資訊不對稱」是不是 使書價產生不合理上揚與差價大的問題？如果說教科書市場儼然已具備市場失靈的 條件，則政府的干預與介入勢在必行。只是，誠如公共選擇論者所提醒我們的，政 府在進行干預市場時，必須謹守其份際，以避免比「市場失靈」更嚴重的「政府失 靈」現象出現。

貳、苗栗縣串連縣市統一選用教科書事件

一、背景脈絡

苗栗縣是國內少數全額補助中小學教科書的縣市，自八十九學年度起該縣教科 書的採購由各校先自行選書後，將所需書名、數量，彙整資料到負責議價的學校，

與書商進行統一議價，再由縣府統一採購，每年約可為縣府省下二到三千萬元的教 科書經費。

至九十一年學年度，教育部為解決各縣市書價落差大，決定採行教科書統一計

價和議價，卻發生教科書商企圖串聯抵制議價事件。在該事件告一段落後，同年年

底，又爆發立法院要求中小學教科書應恢復部編版的論爭。

苗栗縣政府教育局認為該縣一直以來實施教科書統一議價採購，基本上已可壓 低書價，也可減少採購弊端，惟於教科書「一綱多本」後由各校自行選用除滋生許 多行政困擾，也因教科書版本過多，在教材使用與課程銜接上衍生不少問題：

…像是學生轉學時，課程難以銜接，如何讓來自各國小學生接上往後國中三年的軌道，

更是叫人傷透腦筋，而書商與教師及學校之間的「賄聲賄影」更讓教育單位蒙上一層 陰影…同時也考慮到縣內學校規模不大，尤其六班以下學校居半數以上，多數學校並 沒有足夠人手來評選教科書。所以決定…以便統一版本，節省開銷，另一方面也方便 日後統一教學及推行「深耕計畫」（自由時報，92/04/15）。

為此，苗栗縣教育局決定組成聯合評選團，自九十二學年度上學期起，採取全 縣同一年級使用同一版本的原則，以集中投票方式選定全縣統一的教科書版本，版 本的選用將由種子教師、學校代表共同研商。苗栗縣這種挑戰教科書選用法令、衝 擊教科書市場的舉動，使該縣原九十一學年度佔有率最高的版本瞬間出局，幾乎被 全面擠出市場，而票選落敗的出版業者擬對苗栗縣府涉及違法，以及教育部未善盡 督導責任，提出法律行動。此事件引發教育部、各縣市和全國家長的關切，帶來教 科書市場一片譁然：

教育部強調，將調查全縣每一學校校務會議是否於投票前開會釋出選書權（中國時報，

92/04/28）。

包括嘉義縣等其他地區也擬採統一選書作業。…將採縣內分區選用方式，地理位置鄰 近的學校共同討論決定統一版本，以減少轉學、換版本的困擾，也有利同一學區辦理 教學策略聯盟（中國時報，92/04/28）。

家長的看法不一， 有些認為，既然升高中有統一考試，就應有統一版本；但有些家長認 為，縣府憑什麼決定哪一個版本才最好？選書的代表或縣府能負責任嗎？（中國時報，

92/04/28）

對苗栗縣府涉違法…，該公司董事長×××表示，他們不是抗議書賣得少，在意的是教科 書開放多元化的政策將因此破壞，對教育的發展有很大負面的影響，是教育界帶頭示 範違法…（中國時報，92/04/28）

一時之間各方意見紛至沓來：教育部指出將調查各校是否有釋出選書權；嘉義

縣等擬跟進統一版本的選用，減少轉學換版本的困擾；家長看法兩極，一說有統一

考試就應有統一版本，一說縣府不宜逾越選書權責；被淘汰出局的業者則抗議，統

一版本有違教科書開放精神且是帶頭示範違法。針對外界的反應，苗栗縣教育局特 別澄清該決策係因應家長及縣議會的要求，某縣議員亦全程參與，擬訂「教科書統 一版本選用實施計畫」和上網公告（中國時報，92/04/28），決策期間也有邀請各校 多次會議協調且程序公開。

然而，苗栗縣教師會對此事卻表達不同看法，認為該計畫未依行政資訊公開辦 法「主動」公開，有違法之虞；計畫參與人員懷疑被刻意「安排或排除」 ，未盡公開 公平原則；計畫本身亦恐牴觸國民教育法的選用規定。因此，縣府對前述相關疑點 未公開澄清及解決之前，不宜貿然實施統一票選教科書的行政行為，以免日後產生 責任歸屬問題。苗栗縣教師會於是分別函送被安排承辦該計畫（分國中、國小）的 學校表達質疑之聲；

第一、該計畫擬定的依據，苗栗縣政府教育局均未按「行政資訊公開辦法」主動公開，

違反了規定。

第二、該計畫明顯排除由校長協會推薦優良校長及家長協會推薦熱心、熟悉教育之家 長參與，未盡公開、公平之原則，恐有侵犯人民團體自主權之疑慮。

第三、按「國民教育法」第 8-2 條第 2 項規定：「國民小學及國民中學之教科圖書，

由學校校務會議訂定辦法公開選用之。」因此，苗栗縣政府教育局訂頒選用實 施計劃是否有法令依據？不無疑問。

第四、在苗栗縣政府教育局對相關疑點尚未公開澄清及解決之前，有關 3 月 22 日投票 選用教科書之行政行為，若於日後產生爭議，責任歸屬於苗栗縣教育局與承辦 學校，不可將責任歸咎於當日參與投票的老師，和採用該決定版本教科書的老 師，否則苗栗縣教師會將不排除協助全縣教師進行法律訴訟（九一苗秘字第 92015、92016 號）。

事實上，苗栗縣統一教科書版本案不只縣內教師會發函表達不滿，監察院、教 育部也以不符法令、須待研議加以反對，其餘如該縣內某些議員，亦質疑選用計畫 有違法之嫌，及懷疑縣府承受某種壓力才如此做：

…也希望教科書統一版本，教學統一，學生家長不必受苦，但全案不能違法，委託書 五月簽署卻填三月，教育局做法老大還涉嫌偽造文書，且一意孤行，議會明明未作決 議，教育局卻以議會決議為由，有的校長還說統一版本是教育局口諭，讓人聽了生氣。 … 教科書是一塊大餅，是否有人透過立委施壓，縣府編一億元補助中小學生採購教科書，

錢得來不易要妥善運用（聯合報，92/05/29）。

綜合而言，苗縣串連縣市統一選用教科書事件的背景脈絡，起自該縣於民國 92 年 3、4 月間票選統一國小、國中教科書所引爆的爭議，在各方立場各有觀點下，使 選用問題成為繼書價問題後又一值得關切和討論的議題。

二、事件發展

（一）教科書版本，苗栗縣串連縣市自選

苗栗縣統一教科書版本案在監察院、教育部反對下，雖已按照國民教育法規定 回歸學校自行選用，然餘波仍蕩漾，部分其他縣市紛紛透過縣內問卷或民調，表達 支持統一版本立場。例如：嘉義縣議會教育小組指出縣內各校或可「自主性」地委 託全縣教師會協辦選書，增加一個選定教科書的管道：

…向全縣各國民中小學校長及家長會發出問卷兩百七十份，回收一百九十七份，結果 有九成七反對目前版本混亂的現況，逾九成贊成全縣統一教科書版本。…教育局長×××

答詢表示，…教科書的選購是各校權責，由教育局辦理尚有法理爭議，…值得探討是 否由各校自主性地委託全縣教師會協辦，增加一個選定教科書的管道（聯合報，

92/06/04）。

苗栗縣縣長傅學鵬認為，教科書選用自由化、多元化、市場化後，一綱多本下 同一學生、不同年級使用不同版本教科書，造成教材銜接不易等亂象，復以部分縣 市表達支持苗栗縣理念，傅學鵬遂於民國 92 年 9 月初，決定發起全台縣市長連署，

促使中央修改國民教育法，授權地方決定教科書版本，也就是同一縣市內的各年級、

各科教科書統一版本。對於苗栗縣的連署計畫，教育部前一天回應說，由縣市統一 選定教科書涉及修法， 「正研議中」 ；隔一天就改口說，事實上，只要全縣國中小校 務會議同意，縣市統一版本不一定要透過修法達成：

教科書選定權是否由「學校各自選定」改為「縣市統一選定」 ，涉及修法，正由國民教 育法研修小組研議中，…如果達成共識，最快明年二月可有明確的方向（聯合報，

92/09/03）。

專業選用教科書是教育部堅持的立場，…目前的法律也尊重教師選書的權限。…各縣

市如全縣有統一版本的需要，事實上，只要全縣國中小校務會議同意，授權所屬縣市

政府進行教科書的採購和選用，並沒有牴觸法令的問題，縣市統一版本不一定要透過 修法達成（聯合晚報，92/09/03）。

不過，教育部仍透過新聞稿明白表達其立場，認為縣府不應以「行政管理之便」

為第一考量，而斲喪教師選用教材的專業自主權：

…開放教科書為審定制，…避免限制、統一、集權，…教科書審定制若要加以落實，

必須輔以公開、專業的教科書選用作法…這種以學校為本的選用作法，讓最接近學生、

瞭解學生的教師發揮專業自主權，才能真正把每位學生帶上來，使學生均有成功的機 會，而不是以行政管理之便利為首要考量（教育部新聞稿，92/09/03）。

進一步，教育部也開始對串連連署行動展開滅火，緊急疏導有意加入連署的縣 市「最好不要再玩」 ，以免教育部面臨各種利益團體的施壓：

…教育部…逐一打電話…指「苗栗縣政府教育局官員已被監察院約談，最好不要再玩，

否則會丟官」 。…每個版本的書商約砸下五億元的鉅額投資，若全國統一版本後，許多 未獲選的書商可能會撐不下去而倒閉，只剩下背景較硬的存活，教育部勢必面臨各種 利益團體施壓（自由時報，92/09/04）。

面對教育部的一連串作為，苗栗縣表示，教科書版本授權各縣市自選的連署行 動，已獲得五個縣市回函支持，將進行第二波聯繫，以爭取過半縣市連署，促請中 央修法。

（二）教科書維持學校自選，苗栗縣抗議

苗栗縣串連縣市自選中小學教科書所引發的論爭，經教育部開會研商，於民國 92 年 12 月初決議「維持學校自選」 ，不予縣市政府握有統一選用教科書的法定權力。

教育部表示，在尊重教師專業、符合學生程度、學校目標及配合地區特性等原則，

及與會者意見一面倒的情況下，決議仍維持由學校選用的現狀：

教育部原本有意接受苗栗縣政府建議，…但…與會的縣市政府、校長、教師會與家長 會等四種階層的代表，卻一致反對，使得政策急踩煞車（自由時報，92/12/05）。

…苗栗縣日前就已行文教育部表達意見，教育部先前已同意將意見納為修法提案之

一，與會人士也都很處瞭解苗栗縣意見，但令人詫異的是，各層面代表大多反對修法

開放縣市代選教科書（自由時報，92/12/09）。

面對授權縣市選書的情勢逆轉，苗栗縣政府認為，教育部在整個決策過程中只 找反對的縣市來開會，是一種「假民主」 ，是「虛晃一招」 ，將發文教育部表達抗議，

副本送監察院，促請教育部應重視基層的心聲：

…回函的十六個縣市中，有九個支持，但教育部四日召開國民教育法修訂議題座談會 時，只找反對的縣市，結果決定不統一，維持由各校自行選用，決策過程「假民主」 ， 苗縣將發文給教育部表達抗議，副本則給監察院，促請教育部重視基層心聲（自由時 報，92/12/09）。

…教育部原擬接受苗栗縣政府建議，修法授權直轄市或縣市政府代學校選用教科書，

日前開會研商後又決定維持現狀。苗栗縣政府教育局…痛批教育部的做法是「虛晃一 招」 ，將以公文提出抗議。…教育部…邀請出席的縣市幾乎清一色都是反對統一教科書 版本的縣市，結果當然是一面倒（聯合報，92/12/09）。

綜合而言，苗栗縣串連縣市統一選用教科書事件的發展，在「地方串連、中央 疏導」的拉鋸戰之下，中央最後以「決策民主」的姿態回應了整個事件，來顯示社 會大眾對於由縣市統一代選教科書仍存有諸多疑慮。

到底苗栗縣教科書選用問題，在教科書選用的價值判斷與選擇的評鑑過程中，

除了技術性的成分 （Dole,1989） 外，是不是更有經濟性，乃至政治性的問題參雜糾 葛其中？再者，國民教育法明定教科書選用權限在學校，苗栗縣政府以「民意」為 後盾，挑戰教科書的選擇權，是否意味著教育分權化之下，中央、地方與學校三者 間對教科書選用權限的劃分，隱含著什麼問題？本文將於議題爭議焦點的批判與省 思中做分析探討。

三、相關評論

針對苗栗縣串連縣市統一選用教科書事件，相關的評論在立場上「支持」 、 「不

支持」與「中立」的意見各有論點，整理如表 4-4。

表 4-4 「苗栗縣串連縣市統一選用教科書事件」之相關評論

日期 標 題 立場 主 要 論 點

92/04/28 就這樣『統一』了！─從苗栗縣統 一國中小教科書談學校教科書評 選機制！

（ 教育廣播電台：九年一貫快樂行教 育瞭望台第十七集節目腳本 ）

不支持 網路問卷投票結果：

支持 141 票 / 20%

不支持 531 票 / 78%

沒意見 3 票 / 0%

總投票數 – 675 票

92/05/29 對的事情，就該力爭 支持 統一教科書版本的作法，也有城鄉教育不 同的考量，只要作法周延、顧及法令和學 校不同意見，教育局大可向中央據理力 爭，不該輕言放棄。

92/06/07 教科書統一版本，下有對策 支持 教育局如能堅持理念，在下學年各科版本 已選定之下，鼓勵各校多選用這些版本，

讓各校建立共識，版本選擇趨向統一， 「統 一版本」的政策雖無法由教育局主導實 施，但同樣成形，正應了「上有政策、下 有對策」這句話。

支持 由各縣市自行統一教材，可節省家長負擔 和社會成本。

92/09/03 縣長傅學鵬決發起連署，竹、中、

嘉、東、南、花等縣都贊成；北、

雲、彰、宜、基市、高縣等不連

署；桃縣還要評估 中立 1. 統一與多元各有優點不會參加連署。

2. 暫不表態，要先由專家評估、觀察後 決定。

92/09/04 教科書即使統一，參考書多本… 支持 即使全縣中小學教科書統一版本，參考書 仍會緊緊箝制著學生和家長。

支持 1. 可縮減城鄉差距 2. 轉學沒銜接問題 3. 統整教學效果好 4. 起碼立足點平等 5. 方便選購參考書 92/09/04 中小學教科書 統一版本可好？

中立 一綱多本也有好處，可自選教科書有利實 際教學，且能配合學生學習狀況作調整，

但以自然科教學為例，每個版本銜接不 同，雖書商提供教師銜接參考教材，但對 部分學生或轉學生的確有學習困難的困 擾。

92/09/04 教科書多版本，縣長懷念編譯館 支持 1. 贊成全台中小學教科書採統一版 本，最好恢復以往國編本教科書，才 不會亂糟糟，學生學習有系統、有連 貫。

2. 高雄縣市是一個共同生活圈，高雄縣 路竹區又和台南形成另一個共同生 活圈，各科教科書統一版本，對共同 生活圈的縣市而言，一旦學生跨區就 學或轉學，仍有許多問題衍生。

表 4-4 顯示「支持」縣市統一版本的意見，多以解決教科書使用現況的角度出 發。例如：可縮減城鄉差距、轉學沒銜接問題、統整教學效果好、起碼立足點平等、

方便選購參考書等。同時認為地方政府應以城鄉教育不同，應做不同考量為訴求，

和中央據理力爭教科書的法定選用權。

「不支持」或「中立」的意見則從教師選用的立場出發，認為維持學校自選可 發揮教師專業自主權，並有利於教師實際教學，可以配合學生學習狀況作調整。同 時認為統一版本有違教科書開放的精神。

第三節 議題爭議焦點的批判與省思

本章在「教科書市場化議題」下納入三種新聞主題類目： 「議價與書價」 、 「行銷 與市場」 、 「評選與採購」 ，以新聞的主要標題和次要標題，按時間遠近脈絡，作成議 題發展的表面敘事分析表。接著從敘事分析表當中，擷取「教科書商聯合抵制議價」

和「苗栗縣串連縣市統一選用教科書」兩件爭議性事件，作為本議題文本脈絡發展 的主軸，進行這兩個爭議性事件的分析，包括：事件背景脈絡、事件發展和相關新 聞評論。最後，歸納出教科書市場化議題的主要爭議焦點有三點：一、教科書專業 計價問題；二、教科書選用問題；三、教科書市場中政府的角色問題。以下分別就 這三個爭議焦點，作批判與省思：

壹、有關教科書專業計價問題

價格是自由市場中的重要概念， 「市場機制」甚至是「價格機制」之稱（張清溪 等，1998）。教科書自開放審定後，訂價政策有很大的變化，由原來以「基價」

為計價基礎的方式，改採與買方直接議價。

回顧民國 85 年國小教科書開放審定之初，教育部認為教科書不予核價的理由包

括：一、家長經濟情況已大幅改善，原先為減輕家長經濟負擔，而需核價的背景已

逐漸消失；二、教科書費用原由家長負擔，惟目前已多改由政府補助或全額負擔；

三、現行核價法源不足；四、教科書定位不夠明確，因成本計算困難致核價不易；

五、不核價所可能引起書商亂抬高書價、不當壟斷或教育風氣等問題，除可將教科 書的選購單位脫離學校之外以外，並可將部編本予以定價以為指標。要言之，教育 部認為教科書已開放，就應該尊重自由市場的機制。然而，有研究訪談當時論者指 出，教育部是迫於壓力才不敢核價， 「教育部無能！」 （鄧鈞文，2001：115-116）。

在中央政府決定不對審定本教科書核價後，隨著教科書選用權的下放，教科書 價格直接由買賣雙方直接議價。惟有關訂價的公平性、合理性一直頗受質疑。後來 台北市認為教科書有核價的必要，其所持理由包括：一、兌現競選支票；二、 「教育 部無能」 ；三、開放初期品質不定；四、因應議會壓力；五、打破書商聯盟；六、維 護教師專業自主等（鄧鈞文，2001：116-117）。於是北市教育局訂出教科書計價方 式，並且被多數縣市比照採用，只是仍有部分縣市以要求比照北市計價方式，再打 八至九折不等，引來教科書業者與買受者之間，產生計價合理性的爭議。

迨至九年一貫課程實施，教科書開放與選用範圍更擴大，教科書價格一書多制、

居高不下，帶來更多輿論的討論和質疑。於是教育部乃統籌辦理九十一學年度教科 書的採購，委請北市教育局對教科書統一計價，再由北縣教育局辦理教科書聯合議 價，議價後，分由各縣市或學校對書商採購。因此，新課程教科書的價格並非全由 市場機制所決定（施錦村，2000：49）。

從新聞報導中可看到，整個教科書計價問題的焦點，源自官商雙方對教科書成 本利潤，各說各話。官員及計價小組認為，以往是為了鼓勵更多業者投入教科書編 寫，避免壟斷，而且考量第一年研發成本高，所以提高教科書書價，但是，業者不 該再坐享暴利，進而將教科書服務成本轉嫁給學生，持續拉抬書價，再者，業者佔 有教科書市場後，還可以從參考書等其他產品賺一筆，而且利潤更大。業者則反駁 認為，政府是夾民意對業者做「砍頭式」計價，計價的專業性與合理性令人質疑，

而且教科書的研發成本高、利潤微薄，亦非如外界所形容的「暴利」 ，再者，部分業

者在市場區隔下不見得有參考書市場可獲利，不該強迫業者基於社會責任，將教科 書「半買半送」 。

觀之雙方的論述各有立場，各指出部分的事實與現況。業者為保衛其市場利益，

奮力反撲，雖然期間亦傳出部分業者在市場的激烈競爭下被收購整併，甚至引發財 務危機，相對的，部分業者卻有大者通吃的現象，獨占壟斷之勢，的確引人擔憂教 科書市場的發展。官方在教科書市場全面開放以來，對教科書商品化之後的核價問 題，依然「不敢碰觸」 。然而「書價平準」的安全閥（部編本）撤離之後，市場機制 完全取而代之，由於市場集中度高且教科書是個勞力密集的市場，加以行銷花招百 出，是以書價的成本「水漲船高」 ，最後只好轉嫁到商品的消費者（學生與家長） 。 而當年（民國 85 年）不核價所可能引起的哄抬價格、壟斷、教育風氣與倫理等問題，

到新課程已有更形惡化之虞，加以選用制度的不健全，交互影響之下，使教科書鬆 綁與解除管制，提供競爭與選擇，卻不見得帶給消費者（受教者）更多元、開放、

合理的選擇機會。因此，建立專業、公開的教科書計價制度，加入出版專業的第三 者，取得官商與民間的共識，應是中央政府從這次爭議性事件中學得的經驗，和往 後該努力的方向。

貳、有關教科書選用問題

國中小學教科書的選用，係指教育行政機關或學校或經特定程序評選出合意的 教科書之行為。教科書的選用應包括（一）相關法令之依據：教科書選用層級、教 科書選用組織、教科書採購； （二）教科書選用過程：準備規劃、分析比較、決定版 本、追蹤評鑑； （三）教科書使用情況：教師教學、學生學習、課程銜接等（黃儒傑，

1997；詹正信，2000：213-217）。

也有論者將教科書的選用視為一種價值判斷和選擇的評鑑過程，含技術性（如

上述第一、二項） 、經濟性和政治性三個面向。經濟性的問題，譬如： 「價格」與「預 算」影響教科書的選用、偏遠地區不易選擇到合適的教科書、銷售量大的市場決定 教科書的主要內容、舊有版本與大型教科書業者佔有較多的市場等。政治性的問題，

譬如：僵化執行行政機關的法令或規定、 「校長會議」決定縣市教科書選用的決策、

教師獨占教科書的選用權、出版商的行銷策略影響教科書的選用、選用的機制偏重 表面的代表性與防弊等（黃志成、游家政，1998：61-70）。

我國教科書選用層級一般分為縣市層級、校際合作層級，以及學校層級（黃志 成，1997；鄧鈞文，2001：71）。選用層級高，其優點是：一、選用情況較嚴謹，較 能確保選出優良教科書；二、大量印製、出版與採用，教科書價格較低廉；三、可 以節省選用時間與人力成本等；四、利於學生轉學課業的銜接，及不同學校教師教 學的相互切磋（蔡清田、謝慧伶，2003：149）。但是新課程強調「學校本位課程發 展取代統一課程設計」的觀念，明訂各校應成立「課程發展委員會」 ，負責規劃全校 總體課程計畫，並因應地區特性、學生特質與需求，選擇或自行編輯合適的教科書 和教材。另外，民國 88 年的《國民教育法》8-2 條規定「國民小學及國民中學之教 科書圖書，由學校校務會議訂定辦法公開選用之。」因此，新課程的教科書選用層 級應以學校為主。以學校為選用單位其優點是：維持教科書的多元性、確保教師專 業自主的知能與空間、促進「學校本位課程發展」 、避免中央層級意識型態傳輸等（張 祝芬，1995），要言之，較能符合教科書開放的立意。

鄧鈞文（2001：259-261）在研究台灣地區國小教科書市場機制運作中指出，教 科書選用制度明顯影響教科書市場機制的運作，教科書選用現況的分析，在制度上，

教科書選用權已逐漸下放，甚至可以說「下放至教師」 ，但實際上，教科書出版商的 行銷活動與教育行政因素降低選用委員的選用自主性，使選用委員僅具備「中低程 度」的選用自主性，而這當中可能是過去學校、教師欠缺行使教科書決定權的經驗，

導致開放初期，教育專業自主觀念未臻成熟，容易有不當廠商行銷與教育行政因素

介入教科書選用情形。復以教科書內容的評鑑不易，教科書又屬「後經驗財」 ，往往

需經一段時間使用，方能得知其優缺點，而各校選書的時間極短，也容易流於形式。

曾秀鳳（2002：36-37）在國小教科書選用及相關問題研究一文中也指出，教科 書選用前的問題，包括：教師未具備選書的專業能力、評閱時間不足、缺乏出版現 況訊息、出版商無法提供全部學年教科書供參考等。選用之際的干擾和困境，包括：

部分不當外力干預、團體決策過程出現不合理現象、遷就先前的版本、缺乏教科書 評鑑表作為評鑑依據等。選用後教科書市場消長現象和選用結果探討，包括：市場 自由競爭使小型出版社無法立足、缺乏教材評鑑參考資料的建立、學校行政單位缺 乏推動教師之間的課程研討討論會，或建立制度化的課程評鑑制度等。

從上述教科書選用的相關實證研究，觀之苗栗縣串連縣市統一選用教科書事 件，首先，整個事件一則以學生學習負擔加重、課程銜接不易；二則以該縣內學校 規模不大者（如六班以下的學校）居多，致選書不易；三則為杜絕學校與書商之間 的賄選傳聞，於是縣府以教育行政權（如校長會議）對教科書選用進行干預與介入，

這當中幾乎完全否定了學校，尤其是教師，在選用制度上的角色和專業自主權，苗 栗縣教師會的質疑正可說明此點。再者，整個事件中也凸顯教科書業者為佔有市場、

取得商機，彼此激烈競逐，新聞報導雖沒有提到各業者如何做行銷「保衛戰」 ，但已 令人明顯嗅出其經濟利益的爭奪，和政治勢力的角逐； 「殺進」與「殺出」 ，真可謂 一線之間！最後，政府在整個事件發展中，一開始予人「研議修法中」的模糊立場，

繼而等待事件發酵開來、書商和各種利益團體的壓力展開，政府始回頭「正視」教 科書選用的問題，及其背後那個龐大的教科書市場。

政府最後堅持「教科書維持學校自選」 ，是拒斥地方只為「行政管理之便」？抑 或為求「發揮教師專業自主權」？還是只因為「法有明定」？選用的層級擴及縣市 政府，實證研究中所提及選用的困境是不是就能有效解決？有論者認為，選用問題 不在層級方面，而在於選用過程中的程序正義問題，細究之，頗值得深思。另外，

解讀苗栗縣事件亦不難發現：教師會與地方政府角力、地方政府與中央政府角力、

中央政府與民間業者角力、民間業者之間更是水火交戰，整個教科書選用生態暗潮