以桌長視角看臺北市參與式預算公民審議之困境 The Strait of Participatory Budget in Taipei from the

國立臺灣師範大學教育學院公民教育與活動領導學系 碩士論文

Department of Civic Education and Leadership College of Education

National Taiwan Normal University Master’s Thesis

以桌長視角看臺北市參與式預算公民審議之困境 The Strait of Participatory Budget in Taipei from the

Perspective of the Facilitator

王 敏 Wang,Min

指導教授：曾冠球 博士

Advisor：Kuan-Chiu TSENG, Ph.D.

中華民國 110 年 7 月

July 2021

i

謝辭

我很幸運地受到太多人的照顧與疼愛，支撐著我一路走來。首先，感謝我 的論文指導教授曾冠球老師，在課堂及寫作過程中給予我專業的指導，並時常 鼓勵我，每次和老師討論後都能幫助我做出有效調整，使論文得以順利完成；

感謝兩位口試委員，政治大學傅凱若老師、臺北大學胡龍騰老師，謝謝兩位老 師非常認真地讀我的論文，並且提出很多專業的指正，對我的幫助真的很大；

另外我想特別感謝世新大學方凱弘老師及其學生團隊，給予我許多支持與協助。

感謝研究所的老師與同學，你們的優秀及可愛，讓這些時光回想起來總是 閃閃發亮。謝謝智元老師、素秋老師、佳範老師、信豪老師；謝謝宇襄、宛宜、

裕勝總是讚美我、鼓勵我；謝謝惠甄、阿關、恆隆總是溫暖又熱心；謝謝信玫陪 伴我大多的研究所時光；謝謝鐿瑄、鈞穎、雅如、胤丞，喜歡與你們共度的課堂 時光；我想特別感謝李江在我寫作論文的這一年中，與我互相打氣、分擔痛苦，

才得以不那麼孤單，並且提供我許多協助，真的很感謝這一年你陪我一起走過。

感謝我的親友團，謝謝大姨、命姨、胖姨、瘦姨、毛姨、江婷姨、思平姨、

小瑛姨婆、清子舅婆、高昀、高暄、張琳、張瑀、筱彣、雅筌、郁峰、毅軒、宸 瑜、唯瑄、芹兒、鍇葭、馨平、佳錞、靖云、王玟、於鑫，謝謝你們的陪伴支持！

感謝男友尤瑞安，在過去六年陪伴我經歷各個人生重要時期，從大學畢業 到校園實習、從考教師證到進職場教書，最後支持我重回研究所進修。謝謝你 一直照顧著我，陪我面對每個時期裡我的不安與軟弱，讓我總是有所依靠。

最後，我想感謝我的家人，父親王基偉、母親劉靜蕙、弟弟王浩，謝謝你們 一路照顧我、疼愛我、栽培我、包容我，才得以成就現在的我。無論風雨天晴，

我都有一個家可以回來，是令我最安心的事，這裡總能保護我也總能令我勇敢。

感謝我的爸媽，我有好好的長大，而且長得很好，你們辛苦了！我永遠愛你們！

ii

摘要

本研究旨在探討以桌長視角看臺北市參與式預算公民審議之困境。我國參 與式預算制度，最早由臺北市長柯文哲於 2015 年提出。本研究以第一線在公民 參與服務的資深桌長為研究對象。因為資深桌長具備豐富的公民參與經驗，並 且對於政策規劃有較多理解。因此希望透過他們幾年下來在參與式預算豐富的 服務經驗，去了解此政策發展之今的困境與解方。

依據研究目的，本研究採取深度訪談和參與觀察兩項方式進行，以中正區、

大安區、北投區三個行政區作為研究場域，透過訪談三個區內的資深桌長與實 地參與觀察住民大會的進行，作為資料分析的來源。本研究所獲得之結論如下：

一、公民參與高齡化：臺北市參與式預算的主要參與者為年長者居多，使得提 案類型長期為特定年齡層所偏好，少數的散客提案較難取得支持。

二、公民參與扭曲化：住民大會在提案投票設計採複數票的用意便是希望更多 好的提案能被看見，而非只支持自己的案子。可惜的是，實際上前來的民眾 因為多是鄰里動員的群眾，開始出現部分里與里之間結盟與配票的文化，

可能造成少數者的提案被犧牲，沒有得到公平競爭的機會。

三、公民參與形式化：在住民大會上，許多經常參與的民眾對於提案的流程及 通過提案的標準都已經熟悉，卻也可能出現有參與者事先準備好提案，及 幫忙投票的成員後，幾乎是勢在必得，導致提案人有時已經不太願與桌內 成員深入討論該提案，而是僅僅希望將形式走過後便可以等待投票階段。

關鍵字：桌長、參與式預算、審議式民主、公民參與

iii

Abstract

The purpose of the study was to discuss the difficulties of participatory budget in Taipei City from the perspective of the Facilitators. The system of participatory budget in Taiwan was first proposed by Taipei Mayor Ko Wen-je. In this thesis, we took senior Facilitators on the front line of citizen participation as the research subject. Due to the fact that senior Facilitators had rich experience in citizen participation and policy formulation, we were able to understand the difficulties and solutions of policy development.

The research was conducted by interview and observation. The three administrative district of Zhongzheng, Da-an and Beitou were considered as the target regions. By Interviewing the Facilitators in above districts and observing the progress of citizen assembly, the results of the study were found as follows:

1. The main participants of participatory budget in Taipei City were mostly elderly which resulted in biased proposal types.

2. The purpose of multi-votes system for citizen assembly was to promote more proposals to be noticed. However, most of the participants were the masses convened by their own neighborhood, it was discovered that the atmosphere of vote allocation among neighborhoods was getting prosperous, and this affair might lead to neglect of other few proposals.

3. The members who frequently attended citizen assembly had been familiar with the procedures and standards for passing the proposals, sometimes the person who made the proposal did not have the will to discuss with other members. Due to the above reason, the assembly became a mere formality.

iv

Keywords ： Facilitator, Participatory Budget, Deliberative Democracy, Citizen participation

v

目次

謝辭 ...i

摘要 ... ii

Abstract ... iii

目次 ... v

表次 ... vii

圖次 ... viii

第一章 緒論 ... 1

第一節 研究背景與動機 ... 1

第二節 研究目的與問題 ... 4

第三節 研究流程 ... 6

第二章 文獻回顧 ... 9

第一節 公民參與 ... 9

第二節 審議式民主理論 ... 16

第三節 我國審議式民主之困境相關研究 ... 21

第四節 桌長在臺北市參與式預算制度的角色 ... 26

第三章 研究設計 ... 35

第一節 研究架構 ... 35

第二節 研究工具 ... 37

第三節 深度訪談法 ... 38

第四節 參與觀察法 ... 42

第四章 資料分析 ... 45

第一節 公民文化的困境 ... 45

第二節 行政組織與制度的困境 ... 50

第三節 參與式預算規則的困境 ... 55

第四節 桌內審議的困境 ... 61

第五節 桌長個人的困境 ... 65

第五章 結論與建議 ... 67

第一節 研究發現 ... 67

第二節 政策建議 ... 73

vi

第三節 研究限制及後續研究建議 ... 74

參考文獻 ... 76

附錄一 提案審議工作坊流程-第一階段 ... 79

附錄二 提案審議工作坊流程-第二階段 ... 80

附錄三 臺灣參與式預算各地區發展情形 ... 81

附錄四 訪談大綱 ... 86

附錄五 訪談逐字稿 ... 87

附錄六 參與觀察表 ... 178

vii

表次

表 2-1：臺北市參與式預算官學聯盟 ... 30

表 2-2：臺北市參與式預算住民大會推行場次及人數統計 ... 32

表 2-3：臺北市參與式預算推行場次及錄案統計 ... 34

表 3-1：訪談大綱 ... 39

表 3-2：訪談名單 ... 41

表 3-3：參與觀察重點說明 ... 43

表 3-4：參與觀察場次 ... 44

viii

圖次

圖 1-1：研究流程圖 ... 7

圖 2-1：臺北市參與式預算流程圖 ... 29

圖 2-2：住民大會流程圖 ... 31

圖 3-1：研究架構圖 ... 36

1

第一章 緒論

第一節 研究背景與動機

壹、 研究背景

本研究旨在探討以桌長視角看臺北市參與式預算公民審議之困境。1970 年 代第三波國家民主化後，當時代議制度漸漸遭到「不夠民主」的批評，因此有學 者主張在代議政治中增加「審議」的元素，以補足代議政治的缺失，而非主張回 歸直接民主（陳俊宏，1998）。因為過去的民主政治以代議政治為主，政策發展 多是「由上而下」，漸漸政策的正當性被質疑，或政策無法有效滿足居民的需求，

都導致民怨四起，改革呼聲由此產生，世界許多地區開始爭取公民參與公共事 務的權利。

此一背景下，自 1980 年代「審議式民主」（Deliberative Democracy）的理論 在世界蔚為風潮，主要在強調公民審議（deliberation）的精神，透過強化公民參 與，創造一個開放平等的環境，使得公民在知情的情況下理性討論公共事務，

根 植 這 個 理 論 之 上 ， 許 多 相 應 的 政 策 而 生， 其 中 以 「 參 與 式 預算 」 制度

（Participatory Budgeting；簡稱 PB）最具代表性。

此一制度最早於 1989 年巴西工人黨在愉港推動，法國在 1998 年從巴黎的

「地區投資組合」開始，美國則是 2009 年在芝加哥與紐約地區萌芽，當時芝加 哥摩爾議員釋出 130 萬美元工程建議款，讓當地居民自行決定如何使用。雖然

「參與式預算」在各地的發展模式不盡相同，但主要的原則都是讓民眾透過公 民審議及溝通協調，將政府公共資源做有效合理分配的決策程序，它允許公民 在政府預算決策過程中直接參與並決定公共資源應如何配置（萬毓澤，2016）。 我國參與式預算制度的起步相較於歐美國家緩慢，最早由臺北市長柯文哲 於 2015 年提出，並於上任後推動，隨後 2016 年新北市、台中市、高雄市、桃園 市、台南市等縣市亦開始跟進，陸續在各地發展出不同的模式。以臺北市參與

2

式預算制度而言，臺北市為我國第一個推動參與式預算制度的縣市，自 2015 年 推動以來已進入第七年的發展，是目前六都之中制度設計最為完善的縣市。在 臺北市參與式預算制度的的設計中，公民參與以前期的提案階段為主，又以底 下 12 個行政區的區公所各自辦理的住民大會為提案場所，並與周邊鄰近的大學

（陪伴學校）合作形成「官學合作聯盟」推動，在住民大會上請具備專業知識的 教授至現場講課，協助民眾參與。因為參與式預算在我國是一項新的政策，且 青年在參與度上不如中老年人活躍，因此近年臺北市開始前進高中職校園推廣 教育參與式預算，提供學生實際演練模擬提案參與式預算的機會。

回顧國內最早以審議式民主精神去設計的大型社會活動應屬 2002 年林國明 等學者辦理的公民會議，至 2006 年以前，一共舉辦不下 30 場是當時亞洲國家 中舉辦場數最多的，中間亦有公民咖啡館、願景工作坊等等。相隔九年，臺北市 政府又推動了同樣以審議式民主理論為骨幹的另一項新政策，即參與式預算。

雖然過往國內在審議式民主理論的討論上，已有豐富的研究成果，但是無論公 民會議、公民咖啡館或願景工作坊都與參與式預算在制度設計上相當不同，如 今以參與式預算作為一項新的審議工具，仍有相當大的研究價值。

公民審議是臺北市參與式預算政策提案的發源，因此保障公民審議活動順 利且有品質的進行是重要的，不僅關乎公民參與的權益，更關乎政策的品質。

在臺北市參與式預算中，桌長作為第一線與公民直接接觸的角色，負責帶領成 員進行討論，有著獨特的視角可以去深入了解公民審議的情形。因此，本研究 欲以桌長視角去看臺北市參與式預算公民審議之困境，並將桌長所能掌握的資 訊，整理歸納後依序分類為：桌長本身的困境、桌內公民審議的困境、參與式預 算的規則、行政組織與制度、公民文化等五大類（參見 3-1 研究架構圖）。

綜上所述，本研究以深度訪談和參與觀察作為資料分析方法，主要探討三 個研究問題如下：「桌長在臺北市參與式預算遇到與看到的困境為何？」、「為何 產生這些困境？」、「如何解決困境？」。

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貳、 研究動機

目前臺北市參與式預算中，公民參與的部分，主要在提案產出的階段，而這 個部分，便是透過住民大會上，由桌長去協助各桌的公民進行審議，完成提案。

因筆者就讀學校為臺北市參與式預算的陪伴學校，所以曾多次在住民大會 擔任桌長，且在參加臺北市政府參與式預算的研習後，取得了「初階卡」與「進 階卡」的認證，啟發對此領域的好奇。

本研究選擇以桌長視角切入的原因在於，桌長是第一線與公民直接接觸的 參與者，負責協助公民進行提案，會是最清楚當時桌內的審議情形的人，以及 了解到整個提案產出過程的困境。筆者認為這些會是桌長以外的單位，所無法 得知的。因為當提案離開桌內，其他人雖然能透過書面紀錄去了解提案的內容，

卻無法知悉當初提案的過程及整個活動中公民參與及討論的品質。

據筆者了解，目前各區桌長以陪伴學校的學生擔任居多，部分則為區公所 人員及社區大學人士協助。桌長在整個參與式預算的政策環節中，除了在住民 大會的場合出現，亦經常有機會進到審議工作坊支援，協助提案人與局處溝通 與合作。其中，較資深的桌長因長期投入參與式預算，也多與區公所、里長等行 政部門有所互動，所以在政策執行上亦有相當的理解，因此筆者認為，透過訪 談資深的桌長，可以就其豐富的服務經驗，去對目前政策上公民參與的部分展，

提出所觀察到的困境及分析其緣由，並且可以提出一些想法作為政策之參考。

再者，我國參與式預算發展至今第七年，過去對此政策的研究，已有豐富 的討論集中在政策後端的執行面上，而在前端公民參與的部分卻著墨不多，且 尚未有以桌長觀點切入的研究，是促使筆者撰寫此文的動機。

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第二節 研究目的與問題

壹、 研究目的

桌長一職，顧名思義是協助桌內的成員討論及產出提案。好桌長一定可以 帶出好提案嗎？壞桌長一定帶不出好提案嗎？研究者以為提案好壞不全然取決 桌長，但是桌長絕對是一桌中重要的角色，當公民審議的能力越弱，他的功能 性便越重要。他的職責包含協助公民溝通，轉譯成員間的意見，同時維持議程 規則，創造一個公平的發言空間，並盡可能滿足公民知情的條件，以及照顧桌 內每個人的情緒。

承上所述，研究者合理推論，好桌長更能幫助公民順利進行討論，去產出 好提案。此處指的好桌長，包含上述提到的溝通能力、引導能力、氣氛掌握能 力，且熟悉議事規則等等。反過來說，當桌長本身面臨困境，無論是個人因素

（例如語言不通）或是制度設計（例如時間不足）導致的因素，其實也都會對公 民審議的品質或是提案造成影響。

因此，本研究挑選資深的桌長進行訪談，並參與觀察住民大會。選擇資深 桌長的原因在於，本研究假設資深桌長有著更多的公民審議經驗，在帶桌技巧 上理應更為優秀，同時對參與式預算的制度設計，與陪伴學校及區公所的文化 都更熟悉，那麼一位有著豐富經驗的桌長卻仍會遇到的困境，想來將更有研究 價值。

綜上所述，本研究目的為以桌長視角看臺北市參與式預算公民審議之困境。

本研究欲以審議式民主理論與相關實務經驗成果為基礎作發展，理想的審議狀 況應建立在知情理性、開放平等、具公益性等理論上符合審議要件的環境，再 加上成員間如何形成共識為第四項要件。另，藉由文獻上提到的困境：對結論 約束力、排除性問題、共識難以形成、衝突激化等問題作為發展之基礎。

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貳、 研究問題

綜觀上述研究動機與研究目的，本研究主要有三個研究問題：（1）桌長在臺 北市參與式預算遇到與看到的困境為何？（2）為何形成困境？（3）如何改善困 境？以下針對各項問題進行說明：

一、 桌長在臺北市參與式預算遇到與看到的困境為何？

因為桌長是第一線在現場帶領討論提案的角色，所以會是最清楚公民審議 中出現的問題的人。目前臺北市的桌長多由陪伴學校的學生或區公所的人員擔 任，除了在住民大會帶桌討論外，也常支援其他相關的審議活動，如審議工作 坊，或聯絡提案人後續事宜等等。因此資深的桌長與提案的公民、陪伴學校、區 公所的往來都很密切。因此本研究透過資深桌長的經驗，去了解他們在公民審 議時遇到與看到的困境，並進一步將這些困境分類。

二、為何形成困境？

當瞭解公民審議的困境，接著便是瞭解困境形成的因素，研究者透過參與 觀察住民大會、個別訪談資深桌長，與回顧過往相關的文獻，進一步去分析歸 納這些困境的成因。

三、如何改善困境？

研究困境的目的最終是希望有所改善困境。因此，研究者針對收集到的困 境做分類，以了解哪些困境是現階段桌長可以嘗試化解，而桌長曾經是如何成 功化解。哪些困境若透過桌長外的單位可以有機會作改善。哪些困境則是現階 段難以解決的，以及無法解決的原因為何。

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第三節 研究流程

本文研究流程如下（圖 1-1），如前述第一節及第二節，本研究第一章將先 敘述研究背景與相關研究動機，第二節研究目的與問題的部分將闡述本文主要 三個研究問題。第二章文獻探討將分別探討公民參與、臺北市參與式預算制度 與審議式民主的困境。第三章研究設計，本研究將採用質化方法深度訪談與參 與觀察的方式進行研究，將先設計訪談提綱與參與觀察表，並依照挑選原則來 選擇研究對象，並藉由訪談的逐字稿整理與參與觀察的成果進行後續資料分析，

最後給予建議與改善的方向。

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圖 1-1：研究流程圖 資料來源：研究者自行繪製。

研究背景與動機

研究目的與問題

⚫ 文獻回顧 1.公民參與

2.臺北市參與式預算制度 3.審議式民主理論

4.我國審議式民主之困境研究

◆ 訪談資深桌長

◆ 參與觀察住民大會

⚫ 研究設計 1.桌長會遇到哪些困境？

1.訪談對象挑選 2.為何形成這些困境？

2.參與觀察場次挑選 3.如何解決困境？ 進行訪談與參與觀察 3.研究方法

4.研究架構

訪談資料、參與觀察資料分析

結論

後續研究上之建議

8

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第二章 文獻回顧

本章透過文獻回顧了解相關背景知識與研究現況，主要分四部分：第一部 分為公民參與，探討何謂公民素質與民主政治中公民所應具備的核心素養；第 二部分為說明審議式民主理論，並回顧我國過去審議式民主的經驗；第三部分 為爬梳我國過往審議式民主之困境相關研究，第四部分介紹臺北市參與式預算 的制度，及說明桌長在其中扮演的角色與任務，作為本研究發展討論之基礎。

第一節 公民參與

壹、 何謂公民素質（citizenship）

公民資質（citizenship）指的就是「個別公民之間，以及其與制度之間的關 係」（張秀雄、李琪明，2002）。黃藿（2019）指出即使民主是一套最好的制度，

若沒有具備良好素養的公民來推動、實踐和維護，也是枉然。2011 年，教育部 持續推動大學「現代公民核心能力養成計畫」，強調公民社會是努力的目標，並 指出民主素養中公民參與的重要性（教育部，2016）。林純雯（2010）指出民主 社會能否永續經營，端賴其公民是否具備成熟的民主知能。Habermas（1992）也 曾說：「只有能形塑自由制度的人民，才配得上該樣的制度」。

綜上所述，民主制度必須依靠良好的公民素質去實現，因為公民素質關乎 民主的品質。綜上所述，公民素質為民主政治重要之基礎，是關係著民主社會 能否成功運作的關鍵。

自 1980 年代審議式民主的理論與政策相繼興起後，如何培養公民素質的討 論愈發蓬勃。自 2000 年來，歐美各國相繼在公民教育的內涵中融入審議精神，

稱之為審議公民教育，開始教導學生能在課堂上如何實作審議，促進學生作為 公民審議素養（林純雯，2010）。我國教育部於 2008 年，開始在高中「公民與 社會」課程綱要中納入「審議式民主」之內涵，以增加解決多元爭議機制的討論 式教學方法（梁福鎮，2009），自此審議式公民教育開始受到國內教育界之重視。

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坎諾瓦（1995）指出公民素質包含了三個要素：分別是法律的、心理的及行 為的，法律的要素指的是「成員的法律地位」，包括誰有資格成為公民？公民的 權利與義務為何？而心理的要素指的是「公民認同（citizen identity），也是一種 公民意識」，公民在該政治社群中經由了解本身的權利與義務，以及和社群成 員間的關係所產生的一種情感，這種公民認同可以塑造公民彼此關係的本質，

創造公民之間的團結，進而提昇社會的凝聚力；至於行為的要素指的是有關「公 民角色在公共領域活動方面的實踐，亦即與公民德行有關」（張秀雄、李琪明，

2002）。承上所述，公民素質的提升對於公民參與的成效至關重要，以本研究關 注的臺北市參與式預算而言，公民素質將決定審議過程與提案的品質，因此往 下筆者將進一步了解關於公民素質的各家學說藉以整理出現代民主政治中公民 所應具備的核心公民素質，作為本研究發展之基礎。

貳、 公民素質（citizenship）的理論

一、自由主義的公民素質觀

早期自由主義對於公民素質的討論，主要是公民的法律地位之保障。二戰後，

馬歇爾從「權利」的觀點來界定公民素質，其認為公民素質即權利，並將公民資 質區分為市民權、政治權與社會權三者。市民權是尊重個人自由的權利，包括 言論與思想自由、私有財產與接受公平審判的權利；政治權主要是參與政治決 策過程的權利，即公民本身具有選舉或被選舉的權利；社會權則包括了一套從 適當的經濟安全到共享文明社會的遺產與生活水準的權利，包括公民教育、醫 療保險、失業保險、與老人年金，是維持最低生活水準所必需的權利。前述以權 利來界定公民素質的說法，強調被動權利的取得，而不要求參與公共生活的義 務。新自由主義論者則強調，自由主義社會也必須擁有一些重要的基本德行，

如：對差異的包容、理性的對話和討論、以及不同價值理念者間的相互尊敬等

（張秀雄、李琪明，2002）。

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二、公民共和主義的公民素質觀

公民共和主義重視「國家社會的整體利益」，因此主張社會的「公共善」優 先於個人的私利，個人的行為必需以公共善為最終考量。「公民共和主義」主張 以公民德行或公民資質來界定公共善（common good），並將民主政治視為達到 公共善的一種方式。公民和公共善的關係，即公民在公領域中所形成和追求的 共同目的，由於公共善是社會契約為基礎的約定，所以公民追求公共善的目標，

就等於追求自己的目標。這種出於公意的共享關係使公民體認到一種共同命運 感，促使公民緊密團結在一起，並在公民間產生強烈的拘束力（張秀雄、李琪 明，2002）。

公民共和主義並且主張使一個好人成為一個好公民的先決條件是擁有公民 德行，其所強調的公民德行包括：愛國與勇氣、人性尊嚴、認同感、隱私權、自 主性、關心他人、關懷社會、包容、公民服務、以及主動參與等。

三、社群主義的公民素質觀

雖然與公民共和主義同樣強調社群關係，但社群論者則強調公民認同才是 公民素質中最核心的意義。理想的民主社會應該是使社群成員彼此認知到一種 共同的命運感，進而產生公民認同，不但對社群成員具有拘束力，也使得社群 成員緊密的團結在一起，才能讓公民主動地關心公共事務並參與共同生活的相 關活動。而在參與的過程中，公民不但形成了自我的認同，也加強了對社群的 歸屬感和認同感。因此，社群主義非常重視公民德行的培育，認為公民德行即 是一種公共精神（張秀雄、李琪明，2002）。

筆者以為，社群主義的觀點相當合適作為本研究中臺北市參與式預算政策 的借鑑，此學說論者中所強調的公民認同，正是政府面對公民與公共政策意願 低落時，可以嘗試檢討與改善的重點。如何有效增進公民認同，應是本研究在 發掘公民審議困境時，可嘗試提出建議的部分。

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四、文化多元主義的公民素質觀

2002）。

筆者以為文化多元主義的學說觀點相當符合我國的民主政治環境，尤其在 現今我國社會上多元的族群、政治等交織的環境，如何透過政治與司法來保障 各個族群差異的權利，是政府與公民應該努力的方向。以本研究的臺北市參與 式預算制度而言，公民審議中，哪些群體是否有因某些個人或群體間的差異而 受到排除，也是本研究嘗試關注的重點。

參、 民主政治重要的公民素質

公民素質為民主政治的重要基礎，在各家學說爭鳴之下，有著眾多的看法，

然而政府無論在法律保障與公民教育，也正積極朝向創造一個兼容並蓄並且培 養公民德行的方向努力。以本研究中臺北市參與式預算政策為例，在民主的公 民社會中，公民應具備哪些公民素質才能以利提升公民審議的能力與政策的品 質。

一、 黃藿（2019）理想的公民素質

對杜威來說，民主的社會就是一個流動變化的社會，有各式各樣的渠道將 各地發生的變化傳布出去，而公民教育則要培養個人的主動參與精神與適應能 力。在他看來，民主也不是一種狀態，而是一種可以透過共同討論分享決策的 過程，社群生活管理的規則必須經過試用，並經過經驗的檢測，而非武斷並永 久地由強勢的多數強加在全體人民身上。杜威希望，公民能受到理性與同理心

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所約束，而非被權力與自私自利的慾望所驅使。民主社會若要培養這樣的公民，

就必須從小學生開始，而且民主社會的規則必須不斷接受審視、修正和創新（黃 藿，2019）。

1. 道德理性(moral)：參與者所作出之決策應基於理性道德，追求公共利 益取代私利，AmyGutmann (1996)論及處理道德分歧(moral disagreement) 之原則時，指出應由互惠性、公開性、績效責任，共組成審議同意的過 程，而由基本自由、基本機會與公平機會支配政策脈絡。而道德爭議之 起源不只根植於個人內在，亦存在道德價值之間，其來源包括資源不 足 (scarcity) 、 寬 厚 有 限 (limited generosity) 、 不 完 全 瞭 解 (incomplete understanding)、矛盾價值(incompatible values)等，均是應處理的範圍。

2. 知情討論(well-informed)：知情審議能確保個人決策在審議過程中的 走向，Weeks 指出應為公眾決策過程中的廣泛參與者提供充分資訊，

並允許其進行知情討論，以得出使大眾、利益團體與政策制定者均能 接受的具可信度(credibility)之結果(Weeks, 2000)。

3. 公開證成(public justification)：在會議程序的公開面向，Behabib 認為應允許所有參與者均可公開提出對主題設定、程序規則的質疑，

也不能就其對談的議程加以設限(Benhabib, 1994)，Gambetta 也主張在審 議結束之前，沒有人知道結果為何，也不容利益團體在過程中操縱結 果(Gambetta, 1998)。Gutmann (1996)論及公開之價值時提及：「惟有公開 證成才能保障公民共識以及維持合法性，即使處於持續道德分歧情境，

仍保有政治合作的可能性」。

4. 主動論辯(deliberation)：Habermas 重新闡釋早期希臘的審議政治，

並將審議與民主制度連結，主張根植於人民集體決策的合法性，也使 審 議 政 治 學 拓 展 人 民 涵 容 於 審 議 論 辯 過 程 的 機 會 。 Gutmann and Thompson (2004)提出以基本自由、基本機會與公平機會作為論辯內容的

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主要原則，而以互惠、公開證成與效能組成論辯狀況的基準。論辯提供 涵容少數團體公開平等發言的機會，以及促進相互尊重並接受集體決 策的共識。

5. 互利互惠(reciprocity)：此規範乃由 Gutmann (1996)所提倡，認為協 商是解決爭議之審議合法化模式，而在過程中，爭論的雙方均可接受 道德互惠作為政治分贓行動的制約，是以審議式民主應基於平等與互 惠的規範，確保被決策影響所及的每一個公民，均享有同等參與過程 的機會，且應允許所有參與者均可公開提出對主題、程序規則、審議結 果 的 質 疑 ， 也 不 能 就 其 對 談 的 議 程 與 使 用 的 談 話 行 為 加 以 設 限 (Benhabib,1994; Gutmann & Thompson, 2002)。

6. 涵容弱勢(inclusion)：本面向主在涵容弱勢族群及擴大參與面向，以 確保包容少數及弱勢團體的聲音，而非將其視為不理性而排除在外 (Gutmann & Thompson, 1996)。

7. 共識形成(consensus)：本面向著重以 Habermas 所稱之「較佳論述的 自發力量」(unforced force ofbetter argument)取得較佳的論證，作為眾人 可以接受的共識，亦即強調充分討論的過程並非各行其是，而須凝聚 共識。

二、 教育部(2009)現代公民核心能力養成計畫

現代公民核心能力養成計畫，強調以公共性、自主性及多樣性為精神，

公共性為民社會由公民於公共場域互動所構成，是故因培育學生關懷社會，

主動參與公共事務。

自主性為現代社會快速變遷，公民需具備隨時面對新挑戰之能力，並 不斷學習。多樣性為具有現代意識的公民，須能體認現今臺灣社會的多樣 性、多元族群及其動態的文化內涵。五大素養，包括倫理素養、民主素養、

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科學素養、媒體素養、美學素養等，各項公民素養之內涵如下：

1. 倫理素養：現代公民須具備分辨倫理難題與抉擇的能力，除了須 認識日常生活與專業情境中所常遇到的倫理議題外，更要能運用 道德推理及理性判斷來面對倫理議題。

2. 民主素養：現代公民須具備透過民主程序處理爭議的能力。應教 育學生尊重事實、講究理性溝通，培養公民具備參與民主審議、面 對合理爭議所需之知識、技巧與美德。

3. 科學素養：現代公民須能瞭解科學產生之效果及其相應限制，具 備正視科學相關社會影響的態度，進而願意參與科學相關公共議 題之討論、反思及抉擇。

4. 媒體素養：現代公民須瞭解媒體科技與媒介組織如何產製訊息、

建構形象及意義，並對媒體訊息具有開放、批判及省思的能力。進 而學習透過適當媒介表達對於公共事務的關心。

5. 美學素養：現代公民須具備營造美感社會的能力。體驗的對象不 限於藝文，亦對於生活世界中公共領域之事物，具統整性價值之 體會，提昇體認層次，豐富美感之領受與實踐。

綜上所述，公民素質的養成是當代民主社會重要的議題，所以在學界與政 府都有相當多的討論，參考了上述之看法，回到本研究臺北市參與式預算公民 審議的情況而言，政府應積極培養公民「理性溝通的能力」以及強化公民「知情 討論」的知能，包含倫理、民主、科學、媒體、美學等面向，以及應保障每位公 民在審議過程中，具備平等參與的機會，不以個人權力地位而有差別待遇，確 保少數的弱勢團體的聲音，每位公民都有公平表達意見的權利，最後經由充分 的討論凝聚眾人可以接受的共識。

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第二節 審議式民主理論

壹、 審議式民主理論

審議民主的精神在古代雅典的民主政治就具備（林火旺，2005）。自1980年 代以來審議式民主成為重要的民主理論思潮（林國明，2003），主要是為了補足 代議政治的缺失，而非主張回歸直接民主（陳俊宏，1998）。審議式民主理論並 沒有一套固定的定義，經研究者整理出以下幾種關於其核心概念的說法：

Rawls（1993）在《政治自由主義》一書中提出公共理性的概念，指的是應 提出公共的理由，來為自己支持的政策提案做辯護。晚期他提到審議民主有三 個基本要素，包括：公共理性的概念、憲政民主制度的架構，以及公民一般遵循 公共理性且在其政治行動中實現它的理想的知識和欲望。此外，John Rawl (1993) 還提及公民責任(civic duty)，意指公民除了享有自由權之餘，也應該對社會盡一 份責任，亦即公民在投票之際，考慮的應是社會共善(common good)，而非個人 私利(self-interest)或固有宗教信條。

其後Habermas（1996）在《事實與規範之間》一書中，提出理想的言談情境，

指的是在理性的談話過程中所有參與者都有平等的機會從事言談；溝通參與者 在平等的基礎上，任何一方都能對任何意見進行批評；參與者能相互了解各自 的情緒與意向；不能有只對單方面具約束力的規範與特權。

審議式民主的核心觀念，主要透過公民之間在理性、反思以及公共判斷的 條件下，共同思索公共的問題以及公共議題的解決方案（Bohman,1996）。 審議式民主的包括三個原則：公民及政府官員需要公開地合理證成他們的 行為；民主政體的政治人物必須對其人民提出交代；公民可以理性、互惠地思 考、並共同認知到一個道德上值得尊重的立場（陳俊宏，1998）。

公共討論具有理性、共識、公益取向的特質（林國明，2003）。審議式的公 民參與模式必須同時具備三個要素：一是知情討論，參與的程序必須提供充分

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的資訊，讓參與者能夠明智地判斷各種論點；其次是相互瞭解的溝通，參與者 之間必須能夠進行對話，互相說理；最後是形成結論，以書面陳述共識與差異、

表決記錄或意見調查的方式，形成參與者對解決方案的集體意見（林國明，2007）。 Gutmann&Thompso（1996）提出審議式民主的核心觀念是當公民或是他的 代表對他者的意見在道德上不同意見時，他們應該持續地理性討論，以達到雙 方皆可以接受的決定。國內學者（林火旺，2005）採用此說法，即：當公民或其 代表在道德或政策議題上有不同意見時，他們應該繼續一起推理，以達成共同 可以接受的決定。

綜上所述，研究者整理出幾項審議式民主共同特質如下：

1、理性原則：指的是成員間能提出理由以說服其他參與者，並且理解不同 成員的意見與提出意見，在後來的應用上，開始強調參與者具備知情與充 分的資訊，研究者認為這是因為具備越多相關資訊，將更助於理性的討論。

2、公共原則：此處指涉的公共性有二項，一是指討論的議題性質應具備公 共性，二是指成員的考量應是公利大於私利。後者的說法乍聽之下過於理 想，但審議式民主的論者並不主張每位公民進入公共領域之前，已經具備 固定的偏好順序，而是假定公共領域可以創造機會，給予公民透過論述的 過程，考量多重觀點的情形之下，形成或甚至修正他們的偏好（陳俊宏，

1998）。

3、平等原則：指的是成員在審議的過程中是平等的，不應刻意強調彼此的 身分、年齡、職業等差異，在發言機會上保持公平，並且基於平等的原則，

成員間應可以以尊重的態度提出不同的建議與批評，方能有效進行審議。

除了上述三項特質外，在審議式民主「形成共識」的部分，有些學者不使用

「共識」一詞，而是使用「共同可以接受的決定」，可見得部分學者更強調的是 審議過程中彼此說服與思考的價值，雖然最後不見得能形成共識，但是經由審 議而折衷採取的決定，在意義上仍不同於未經討論直接多數表決的結果。

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貳、 審議式民主的價值

審議式民主作為代議民主與直接民主間的橋樑，發源於第三波民主化後，

當時代議制度遭到「不夠民主」的批評，亦無法回歸直接民主的現實考量，因 此有學者主張在代議政治中增加「審議」的元素，以補足受到批評的缺口，針 對審議式民主的價值，研究者在爬梳文獻後整理了以下幾種觀點：

以審議民主來說，公共審議的價值來自充分的溝通、辯論、反思等，且無實 際證據證明討論的結果將造成多大的改變（陳俊宏，1998）。

審議式民主的工具性目的強調必須作為獲得良好政策的一種手段，換言之，

審議討論本身並無任何價值存在，唯一的目的就是藉由此過程獲得良好、公平、

大家都可以接受的公共政策；但就表意性的觀點來說，審議討論本身是否有獲 得共識，是否產生具體的公共政策並不是審議民主的重點，「審議」本身才是最 主要的目的，透過審議途徑的表意，讓參與者表現彼此的尊重，建構出相互涵 容的氛圍，已經是審議式民主正當性的重要來源（黃東益、李仲彬，2011）。 公共審議的價值，就結果論而言，公共審議可以提高政策的正當性和決策 的品質；就過程論而言，公共審議的價值在於對參與者所產生的轉化作用，審 議論者強調參與討論的過程，能夠帶來教育的效果，提升公民關心公共事務與 公共利益的道德品質（林國明，2003）。

綜上所述，審議式民主的價值大致上可歸結為兩項，其一是透過公民審議 的程序強化政策的正當性，如同強調有經過審議的政策是有民意基礎的，並且 在良好的審議環境下，公民的討論可以提升決策的品質；其二則是強調審議本 身的過程即是有價值的，而不強調審議的結果是否有共識，以及結果是否會被 政府理會，因為審議本身即是公民學習說理、思考與溝通公共事務的一段過程。

因此許多審議式民主的學者一般主張透過審議會對參與者帶來公民教育的效果，

甚至在過程中產生自我轉化，並提升公民的政治效能感。

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參、 我國審議式民主經驗

一、 願景工作坊(Scenario Workshop)

願景工作坊(Scenario Workshop)一場約 25 到 30 人，利用兩天的時間探討公 民對於未來的期待，以及如何達成我們對於未來的期待，主辦單位針對議題提 供簡單的閱讀資料與幾套未來可能的發展劇本，參與者針對劇本批判與討論，

找出大家共同的願景與達成此一願景的方式。提供劇本的目的不在於限縮討論 者的想法，而像是藥引一般，刺激討論者的想法。參與者以真實身分討論，或是 以角色扮演的方式進行討論，先談談自己的看法、討論劇本、提出行動方案，不 同組別的願景與行動方案的整合。改良式的願景工作坊，如：台南市中西區、善 化區與新化區（林祐聖，）。

二、 公民會議(Consensus Conference)

公民會議(Consensus Conference) 為 1980 年代中期由丹麥發展出來，會議程 序相當嚴謹，自議題的挑選、組成執行委員會、挑選參與者約 20 人、預備會議 兩天、挑選專家小組、正式會議三天，最後完成結論報告，對外公布。會議中邀 請不具專業知識的公眾，針對具有爭議性的政策，事前閱讀相關資料並作討論，

設定這個議題領域中他們想要探查的問題，然後在公開的論壇中，針對這些問 題詢問專家，最後，他們在有一定知識訊息的基礎上，對爭議性的問題相互辯 論並作判斷，並將他們討論後的共識觀點，寫成正式報告，向社會大眾公布，並 供決策參考（林祐聖，）。

回顧我國審議式民主的經驗，早期以對公民會議作為研究場域的資料最為 豐富，因此往下將說明同樣以審議式民主理論為骨幹設計出的政策制度，與本 研究中臺北市參與式預算制度差異何在，以便研究者在分析過去研究成果時，

作更細心的考量。研究者整理過去台灣的公民會議（與丹麥模式仍有差異）與 臺北市參與式預算制度的差異，做出以下幾項比較：

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1. 參與者來源的部分，公民會議是開放民眾報名後，由主辦方挑選符合 代表性的民眾入場；臺北市參與式預算制度的參加門檻則相對的低，

凡符合臺北市在籍、就學、就業、居住任一項，且年滿 16 歲即可報名。

2. 審議內容的部分，臺北市參與式預算制度的設計是讓公民參與提案，

而提案範圍以各行政區內的公共問題為原則，使提案性質一般是社區 鄰里間與衣食住行相關的生活化議題，不同於過去公民會議由主辦方 決定，通常是具爭議性的公共政策問題。

3. 結論約束力的部分，早期公民會議沒有法治化，因此結論僅作為施政 參考，而臺北市參與式預算制度下公民審議的提案只要通過後續 I- voting 的門檻即可落實。

4. 其他部分：臺北市參與式預算制度強調成員間的平等性，而不強調專 家與事前閱讀大量相關資訊。

綜上所述，研究者在後續討論以公民會議為研究場域的文獻上，將審慎納 入以上幾點差異之思考。

三、 世界咖啡館

「世界咖啡館」討論模式是由 Brown 與 Isaacs（2005）發起，參考肯定式探 詢的提問精神，並融合其他對話技巧設計七個核心原則：為背景定調、創造舒 服的討論空間、探究重要問題、鼓勵成員的貢獻、交流與連結不同的觀點、共同 聆聽不同的觀點及更深層的問題、集體心得的收成與分享進行規劃，是一種多 元整合的對話技巧。它提供輕鬆、簡單的流程，參與人數彈性，採用咖啡桌型式 分組，每桌四至五人進行對談。每桌自我介紹後，各選出一位桌長及記錄者，討 論一段時間後，桌長保持不動，組員移至其他各桌，由另一桌桌長介紹前一輪 結論，並以此為基礎進行更深入的討論，進行數回後，分享大家智慧內容並整 理討論重點（周維萱，2018）。

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第三節 我國審議式民主之困境相關研究

壹、 排除性問題

審議式民主強調平等參與的權利，過去最常受到爭議的部分則是審議中有 沒有排除性的問題，又可分作外在排除與內在排除。前者指的是，理想上希望 會受到政策影響公民都有審議的權利，但現實是不可能讓所有的公民都能來參 加；後者指的是，即使到了現場，在審議過程中，會不會因為性別、年齡、教育 程度、語言以及其他因素受到排除。以下研究者將整理過去的研究成果，並與 本研究發展連結性：

一、 外在排除

雖然商議民主重要原則是受到政策影響的公民都要能參與商議的過程，然 因政治資源的控制問題、議程設定的問題等，公共審議將很容易被少數掌握權 力的人所壟斷（黃東益、陳敦源，2004）。

誰來審議或誰來參與審議？雖然審議式民主的理想是把所有人帶進公共審 議的場域，但在現實中無可避免會出現某些人或團體發言的力道或價值多於另 一些人的情形（劉正山，2009）。

綜上所述，這些學者指出的即是審議式民主外在排除的問題，雖然這項問 題無法在本研究中進行更深入的探究，但是透過過往的資料以及研究者實地擔 任桌長的經驗中，的確目前積極參與的公民仍以中老年人居多，因此臺北市政 府也透過參與式預算前進校園計畫，透過教育與宣傳的方式，鼓勵青年參與。

二、 內在排除

審議民主的精髓在於相互尊重、公平審議與對話，然而社會上有些族群如 婦女、經濟劣勢者、教育程度低者等，在討論過程中因為先建知識的缺乏，導致 無法形成有利的論證（黃東益、陳敦源，2004）。

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審議民主的公共討論主要是由一般民眾參與，是在公開、透明、平等的情 況下進行，但並沒有探討來自政治菁英、經濟優勢階級、專家學者、媒體的政治 操弄對於公共討論的過程和結論所產生的影響，忽略所有的公共討論和公共政 策決定都具有政治性的面向（陳東升，2006）。

上述學者點出審議式民主內在排除的問題，因為審議式民主目前都是以面 對面的言談為主，並且強調須以理性說服的方式進行，因此學者質疑此種審議 方式會將不利理性論述者、教育程度低、婦女……等弱勢群體排除。

針對這項質疑，過去學者曾提出回應：

以范雲（2010）的研究中發現，女性以及客家與原住民族群較傾向於使用說 故事這種言說方式。在內容上，說故事最有可能被用來表達認同的立場，以及 弱勢的創傷經驗。最後，說故事的對話基調較有可能表達感激，故可能促進相 互的尊重與信任。

林國明（2009）的研究中則指出，審議能力受到「情境知識」所影響；行動 者的社會位置，塑造他們的生活經驗，使他們對特定的議題，有不同程度的了 解和感受。因此，公民們的情境知識，會因議題性質而不同；他們的審議能力，

也就會因為議題性質的不同而有所差異。

黃東益（2007）研究發現，在面對面的討論之中，「成員互動」的影響，是 造成參與者知能提升及政策偏好轉變的最主要因素。透過彼此的互動與不同角 色間的同理，能夠使得公民願意開放自己的心態。

綜上所述，范雲（2010）與黃東益（2007）的研究皆強調成員互動的效果，

無論是成員間的見面三分情，或是以說故事的方式降低參與門檻，都稍稍緩解 了獨尊理性的擔憂，然而在林國明（2009）的研究中發現，當討論的議題性質的 專業度較低，則公民參與門檻更低，因此回頭來看，以臺北市參與式預算而言，

議題以行政區內的公共問題為核心。

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貳、 目標不明確與對結論的約束力

劉正山（2009）的研究指出一項質疑，若審議式民主是輔助的角色，那麼審 議式民主與代議式民主如何互補才能達到最好的境界。一個觀點主張審議式民 主必須包括提昇政策品質的目標，男一個觀點則是強調實踐審議式民主的目標 在於公民教育，這個觀點上的差異所導致研究與推動公共論壇時目的上的失焦。

上述點出的問題在於審議式民主目標定位的問題，其實便是審議式民主的 價值之爭，應以結果論或過程論看待，研究者認為這與審議式民主過後的結論 有沒有受到回應有很大的關聯，若審議的結果不會被理會，則很難說服人這是 一項可以形成政策的工具，便只能改而主張說，仍然有強化公民教育的部分。

此項矛盾在過去對公民會議研究資料中，也曾有學者點出，根據黃東益

（2008）的研究，政府對公民會議結論的處理，大概有幾種模式：「參採」、「可 以推行但需要修正」、「做出回應」、「避重就輕地處理」和「沒有處理」。公民會 議在台灣所產生的政策影響，也不宜被誇大，有些政策議題，公民會議的結論 確實影響了行政部門的政策決定，但有些發動公民會議的政府機關，對結論並 沒有積極的回應。

總的來說，因為當時對於公民會議的結論，並沒有法源的約束力，使得會議 的結果只能作為參考，因此受到會議本身目標定位不明確的批評，然而回到本 研究討論的臺北市參與式預算制度，目標定位則相對明確，當住民大會的產出 的提案經過審議工作坊，並且通過I-voting後，政策即可以落實。回到本研究欲 探討的審議困境而言，無論審議的目標為何，保障審議過程順利進行都是重要 的。

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參、 共識難以形成

陳東升（2006）指出，審議民主的公共討論探討具有爭議性的問題通常會包 括這些問題的規範層次、實用層次與認知層次，如果在規範層次上的爭議是不 容易取得共識，那麼經過討論如果達成一致的意見可能是在政策實用的層次，

也就是說參與者基本立場沒有改變，但是面對不同價值無法完全得到自己所期 望的結果，或是比較少數意見參與者發現無法挑戰多數意見時，在政策制定的 決議加以妥協，因此公民會議討論的結論可能是雙方策略性選擇的結果，這是 一種虛假的共識。另外一個影響是結構性限制，一方面這些限制是來自於整體 社會經濟、政治、社會的不平等；另一方面，是來自於參與討論成員的社會經濟 地位、意見表達能力、議題熟悉能力的不平等，導致不同立場的團體基於他們 生活經驗所遭遇到的問題，從而認為值得討論的議題經常不同（陳東升，2006）。 綜上所述，當時的研究是以公民會議為討論場域，而當時的審議題目是由 主辦方決定的社會爭議性問題，如：健保調漲、代理孕母……等。在爭議題目的 情況下，審議過程中公民因為彼此價值觀不同而難以形成共識，或說是因為他 們本身的社會結構位置，導致所在乎的面向不同。研究者以為就上述情況，審 議過程也許只能以幫助不同立場的群眾彼此同理，化解社會對立為目標，不見 得能一步到位的取得共識。

從過去的經驗，回頭探討臺北市參與式預算的設計，則是以共同改善生活 周遭的環境為目標，與當初的爭議性命題在本質上有相當大的差別，並且陳東 升（2006）也提出，當社會階層分化不是兩極化、生活經驗存在著交集、身份或 族群認同衝突低，共識透過討論是有可能達成的看法。雖然許多學者也承認無 法形成共識是常態，但在政策設計上，參與式預算住民大會中各桌經由審議後，

必須產出代表的提案，因此探討桌長與成員間是如何形成最後的提案，成員間 對此提案的態度是，以及過程中的困境，都有可觀之處。

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肆、 衝突激化

審議民主藉由相互討論、尊重來解決歧異，但另一方面，互相挑戰利益的 結果，有可能導致衝突的升高（黃東益、陳敦源2004）。

民主經濟理論和多元論認為政治過程只是偏好的匯集以及不同利益的競爭，

排除公民積極為共善而進行公共審議的可能（林國明、陳東升，2003）。 綜上所述，審議式民主受到的其中一項質疑即是，若將民主視為政府回應 不同偏好與利益後的選擇，且公民在做任何決定的考量，都是以自身的利益為 出發，則當彼此的利益有衝突時，審議只會是互相挑戰利益的過程，甚至會造 成衝突激化。以台北市參與式預算而言，雖然是以行政區內的公共問題做改善 為討論主題，理論上若提出的問題，是大家都有所感的，則屬於公共的利益，應 不會發生太大的衝突，但是在資源有限的情況下，每桌可以送出的提案有限的 情況下，此時公民真的能以公益性（影響層面）較大的問題為優先嗎？亦或是 會僵持在以對自身改善最大的提案為優先？

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第四節 桌長在臺北市參與式預算制度的角色

壹、 參與式預算制度（Participatory Budgeting）

參與式預算（Participatory Budgeting；簡稱 PB）是近年來被大力推動的公 民參與模式，最早起源於巴西愉港，1988 年工人黨取得執政權，為改善前執政 政府貪瀆及行政沒效率的問題，採以一系列由下而上匯集民意的過程，在審議 過程中，市政府公開所有預算費用，並組織會議，協助公民參與討論，讓公民參 與公共預算的決策。過去已在歐美各國有著豐富的操作歷史（萬毓澤，2014）。 全球已有超過 1500 個城市推動過「參與式預算」（許敏娟，2017）。臺灣發展較 歐美各國緩慢，主要自 2015 年臺北市開始推動後，方在各地區與中央興起一股 參與式預算的熱潮。

事實上，參與式預算並沒有一套固定的制度，因此在各國的操作模式不盡 相同，但核心的概念卻都是一樣的，指的是由人民來決定一部分公共預算支出 的優先分配順序，讓民眾透過公民審議及溝通協調方式，將政府公共資源做有 效合理分配的決策程序，它允許公民在政府預算決策過程中直接參與並決定公 共資源應如何配置（葉欣怡、林祐聖，2017）。

目前我國參與式預算制度發展主要分兩種模式（整理自萬毓澤，2016；蘇彩 足，2017）：第一種是議員工程建議款模式，又稱作「芝加哥模式」，此模式源自 美國，指的是由議員拿出一定比例的工程建議款，在行政部門的協助下，交由 地方居民提案，再由議員提出，行政部門執行。第二種是行政部門推動模式，大 致上是開放各轄區民眾提案，根據提案性質交由相關的局處評估並協助改善，

經民眾審議及投票後，再納入當年度預算或下一年度的概算。行政部門除了開 放民眾提案外，還有另一種做法是，由中央部會或地方政府的個別局處將自己 的一部分業務納入公民參與的機制，將一部份預算額度或計畫交由特定市民提 案，例如目前的文化部、新北市勞工局、台中市都發局、高雄市研考。

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貳、 桌長角色

桌長在臺北市參與式預算中，主要負責協助公民審議，討論公共政策。一 般稱之為桌長，是因為在臺北市住民大會上，區公所會將參加的公民按桌分組，

通常一桌約 8 至 10 位成員，而桌長則負責帶桌討論。目前桌長的人力來源主要 為陪伴學校的學生或是區公所內部人員，但因為學生在學時間有限，一般來說 畢業後，很難再繼續擔任桌長，所以桌長流動率相當高，陪伴學校的老師為了 維持桌長人力，在培育新血上也付出許多努力。另，區公所人員也經常身兼桌 長的角色，有些區公所人員長期下來也有著豐富的桌長經驗。

依據 2020 年臺北市參與式預算進階課程的內容，桌長的角色是負責串起流 程，引導現場公民發表看法或提出構想，轉譯桌內討論，與協助修正建議提案 構想書，過程保持中立，並營造愉悅的空間讓人舒服、有安全感、勇於表現自 己，要讓每個人的聲音都能被充分聽見。同時監督或鼓勵該桌知情討論、理性 對話、尊重包容，並積極聆聽各方意見。

另，學者 Aldred（2010）認為桌長的功能在活化會談，以肯定式探詢來引導 討論。肯定式探詢具有兩個意義，一是討論進行中解決無人發言或爭執情況，

一是引導成員對問題進行更深入的探究。Aldred（2011）認為桌長應避免使用先 發表意見或制止紛爭方式解決討論進行中的狀況，這樣才能創造更多發言空間，

解決對話所產生的分歧與衝突，將其轉變成可讓參與者多元思考、深化問題觀 點的學習。

綜上所述，桌長主要的任務在於串起討論流程，營造愉悅的氣氛使成員講 出自己的想法，秉持中立的態度協助轉譯成員間的意見，進而使組員產生共識。

桌長角色的發揮會影響桌內成員討論的品質，因此桌長的困境可視為公民審議 的困境之一，然而桌長面臨的困境可能是個人因素導致，例如桌長個人的溝通 能力不佳；也可能是環境制度使然，例如議程上討論的時間太匆促。再者，透過

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桌長的觀點，他會是最了解桌內公民審議討論情形的人，他的視角較其他政策 相關人士，更能清楚第一線桌內公民審議的困境。

參、 桌內審議的團體動力

臺北市參與式預算的公民審議，是以團體按桌分組，面對面的方式進行，因 此本研究參考團體動力學的理論，希望了解影響團體內的動力因素為何，以提 供研究之參考。

對於團體動力的定義，許多學者有不同的看法，何長珠（1997）曾定義「團 體動力」為「團體一旦開始運作後，所產生並持續改變的一種影響力量」。黃惠 惠（1998）則認為團體並非靜止不動的，是動態而有生命的組織，這個生命體是 由「人」及「他們的互動」所組成，而團體的過程會產生影響團體成員及整個團 體的力量。Kurt Lewin（1935）認為團體動力乃是所有作用於團體之力，他認為 這些作用力應包括內、外在對團體產生影響之力量。

另，團體的成員為自願參加性質時，團體較易整合，團體氣氛佳，群體目標 較易達成。如果非自願成員較多時，團體的吸引力相對較低，成員的想法及行 為皆無法統整，容易造成成員的流失與團體的解散。根據 Catwright （1968）提 出四個吸引團體成員的因素：（1）親和、安全需求。（2）團體的資源及誘因，

如團體目標。（3）成員對團體有益及重要結果的期待。（4）比較此團體與其他 團體的結果。

綜上所述，根據團體動力學理論來看臺北市參與式預算，每位參與的成員 及成員間的互動都是影響團體中的動力，都可以改變組織。該理論也提到，當 團體成員多數屬自願參加時，團體內的整合度較高，目標較易達成，然而如何 吸引更多人關心公共政策更是政府及學界長久以來欲努力的。團體動力理論中 表示，一個成功吸引人的團體，成員應有明確的目標，有歸屬感，並且可以在團 體內獲得重要結果的回應，較能使團體中產生積極運作的動力。

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肆、 臺北市參與式預算制度設計

2014 年臺北市長柯文哲以「開放政府、全民參與」的施政理念，開始推動

「參與式預算」，以民政局為主要負責單位，並納入區公所經建課業務範圍，自 2015 年推動至今，協同學界組成「參與式預算官學聯盟」，透過培力團隊達到民 間、學界、政府三方面合作的局面。

參與式預算目標在於改善行政系統體質，使公務部門重新檢視行政部門的 執行力、權責分工及資源分配是否合宜，並讓市民的聲音藉由「參與式預算」進 入行政部門（許敏娟，2017），建立由下而上的參與管道，透過建構公共討論的 場域，讓民眾在知情條件下經由理性溝通審慎思辯形成共識，並協助民眾順利 完成提案（臺北市參與式預算執行計畫書）。

臺北市政府依據「臺北市推動參與式預算制度公民提案與審查作業程序」， 推動參與式預算的 SOP 分為「推廣教育」、「提案審查」、「預算評估」、「預算審 查」及「議會監督」等五階段，初期採漸進式，先推廣公民參與的教育訓練，市 民及公部門人員觀念正確後，再推動公民參與專案。以下針對各階段（參見圖 2- 1）說明之：

推廣 提案審查 預算評估 預算審查 議會監督

圖 2-1：臺北市參與式預算流程圖 資料來源：臺北市政府參與式預算資訊平台

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一、 推廣教育

臺北市政府針對市民有開設「推廣教育 369」系列課程，分別有「3 小時初 階、6 小時進階、9 小時審議員培訓」，而針對公務員、里長、區長也都有開設參 與式預算培訓課程，以增進對業務的熟悉。自 2017 年開始推動「走入校園計畫」， 以高中（職）以上學校單位為主，結合初階課程辦理，強化提案構想書撰寫技 巧，會中若有取得共識的提案構想可由區公所評估納入後續住民大會討。

臺北市目前的發展模式為行政部門推動模式，首創全國與行政區中的學界 組成「參與式預算官學聯盟」（參見表2-2），該聯盟聯合12 個行政區的區公 所及臺北市公私立大學相關領域的系所及社區大學，共同合作推動參與式預 算。目前，由各區區公所承辦人擔任主要執行者，而陪伴的學校則提供相關知 識上資源，如邀約講師進行推廣教育課程上的指導及提供教育課程相關帶領的 工作人員等（李慈瑄，2018）。

表 2-1：臺北市參與式預算官學聯盟

資料來源：臺北市政府參與式預算資訊平台

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二、 提案審查

目前臺北市的參與式預算制度是透過提案說明會、住民大會、審議工作坊、

公開展覽、I-VOTING 等 5 個步驟讓民眾能夠充分參與市府的預算決策，目前自 2016 年已經將流程簡化為提案說明會與住民大會合辦。以下針對各階段說明：

(一) 提案說明會暨住民大會

提案說明會主要目標為協助民眾了解參與式預算的概念、提案相關程序、

案例分享及審議標準說明，自 2018 年起提案說明會與住民大會合辦，住民大會 開始前，會在提案活動進行前請陪專業的老師授課說明。提案說明會結束之後，

便進入住民大會，即為本研究主要參與觀察的場域，住民大會流程圖請參見下 圖 2-2 說明之：

圖 2-2：住民大會流程圖

資料來源：本研究繪製（參考自臺北市政府參與式預算資訊平台）

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凡年滿 18 歲(走入校園計畫 16 歲)的臺北市民都可提案，經研究者整理，平 均一場住民大會的參與人數約 45 至 58 人（見表 2-3），按參與人數平均分組，

每組會配置一名桌長與紀錄人員，最後，各桌選出一個最關心或最重視的提案，

並由各桌提案人或桌長上臺說明該提案內容，交由所有參與住民大會的民眾表 決提案。

表 2-2：臺北市參與式預算住民大會推行場次及人數統計 項 目

年度 住民大會場次 總參與人數 每場人數

（總人數／場次）

2016 26 1185 45

2017 59 3206 54

2018 46 2179 47

2019 32 1866 58

2020 31 1587 51

資料來源：本研究繪製（參考自臺北市參與式預算資訊平台）

(二) 審議工作坊

由住民大會高票獲選的提案將進入此階段，而審議又分兩階段：

（1）第一階段：會邀請提案代表人、提案主辦機關、相關局處、專家學者參與 討論，針對提案構想局處會回覆意見與提供或商議解決的替代方案，當提案可 行時才進入審議的第二階段。

（2）第二階段：由 12 位審議員組成公民審議團針對「公共性」、「預算可行性」

及「適法性」進行評估，」3 項均具「高度」或「中度」可行者，列為提案票選 候選案件通過審議的提案將進入公開展覽。

2018 年新增提案「逕予執行」機制，如提案符合「提案涉及單一權責機關」、

「既有預算科目或可併執行中計畫執行」、「提案無牴觸本府既定政策」、「提案 無適法性、預算可行性及公共性之疑義」、「提案內容簡易且無執行困難」之一 者，且權責機關與提案人達成共識，則權責機關可直接執行提案。

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(三) 公開展覽

惟符合「逕予執行」的提案除外，提案計畫書採取實體及線上展覽兩種方式 供民眾閱覽並蒐集意見，共計 14 天，其中實體展覽尚需安排人力向民眾說明。

(四) I-Voting

凡就學、就業、居住臺北市的居民年滿 16 歲都可以投票，亦可以至里辦公 所現場投票，提案得票數須高於該區人口數 1%，得票排序在該行政區當年度錄 案數量上限內，才可以正式錄案。

三、 預算評估

預算編列方式由各局處評估，一是當年度預算可納入者即執行；二是當年 度預算無法納入，但急迫者則動支第二預備金；三是當年度預算無法納入，且 不急迫者則循預算編列程序。

四、 預算審查

投票選定提案後，需先交由民政局及研考會與相關單位來評估提案主責機 關的預算，主責機關與協辦機關規劃完預算後，須提報給公參會參與式預算組 進行預算審查。

五、 議會監督

預算通過議會審查後即可進行提案執行，各項提案將由主責機關與其他協 辦機關的規劃下進行。所有參與式預算的提案執行，都在議會的監督下進行（公 民提案參與式資訊平台，2018）。

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截止 2020 年，目前臺北市參與式預算執行情況如下表 2-4 所見，自臺北市 推動參與式預算至今，每年的提案說明會自 2016 年的 13 場已擴大至 30 幾場，

住民大會每年約舉辦 30 幾場，而審議工作坊每年則以 25 場左右，參與人數雖 然沒有顯著增加，但在投票率的部分，從 2017 年的 1.88%已上升至 8.75%，可見 許多公民雖然不見得有參與前端提案的過程，但在最後的 I-voting 投票階段仍 會關注，且參與狀況有逐年擴大的趨勢。錄案件數除了 2017 年因新增「逕予執 行」，當年逕予執行件數高達 42 件外，其它年度平均 40 多件。

表 2-3：臺北市參與式預算推行場次及錄案統計 項目

年度

提案說明 會場次

住民大 會場次

審議工作 坊場次

參與 人數

錄案 件數

I-VOTING 投票率 2016 13 26 30 2820 66 / 2017 19 59 29 5569 76 1.88%

2018 12 46 31 3896 49 4.09%

2019 33 32 25 4757 44 5.98%

2020 31 31 25 4190 44 8.75%

資料來源：本研究繪製（參考自臺北市參與式預算資訊平台）

綜上所述，臺北市在參與式預算的發展上，幾年下來已有一套固定的流程，

主要由參與的公民、政府、培力團隊三邊合作。若缺乏民間培力機制，將難以提 高市民的提案意願及提案品質（萬毓澤，2016）。