公民文化的困境

依照中華民國憲法規定的公民年齡，滿二十歲以上的國民才是公民，擁有 所謂的公民權，得依法行使選舉罷免創制複決之權。而公民一詞，強調人民已 具備成熟的行為能力，應對公共事務負起積極參與的責任，而公民文化一詞，

指的是在群體的社會中，由公民所創造出來的社會文化、風氣，有些會影響法 律的制定，有些雖不具強制力，卻仍會對公民社會產生影響。以本研究而言，公 民文化對於臺北市參與式預算的困境，主要有青年參與動機低落、部分民眾對 於政策、政府、基層公務員不信任，導致不願積極投入提案的行列。

壹、 青年參與低落

臺北市參與式預算的住民大會，參與者年齡層以中老年者居多。青年參與 人數較多的場次，都是透過學校中的課程動員而來，以本研究而言，10 個場次 中，雖有 3 個場次有因學校課程推廣前來的學生，但是整體人數仍不多，且同 校學生提案內容的同質性非常高，多為當間學校周遭環境的問題。

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整體上青年對住民大會報名意願低落，使得提案類型多為特定年齡層的偏 好。越符合中老年者喜好的提案，越有機會取得票數，反觀少數自主前往的青 年，因為帶來的提案目標群眾通常不是長者，使得提案難通過。上述困境之因 素，本研究試分析如下：

從青年自主報名人數極低，推測青年參與動機不高。然而，筆者也觀察住民 大會主要參加者的動機，意外發現對於許多中老年者而言，住民大會除了提案 功能，其實也是敦親睦鄰、消磨時間、觀摩學習的場域。其中不帶提案的人，其 實多過真正有想提案的人。大部分的參與者，主要有受到里長請託，因此前來 幫忙湊活動人數，或是投給里長的提案。這個場合對於某些人來說，其實是一 種社交場合，如同里民大會一般。

我覺得 oo 區，來參加的人以中老年人為多數，不願意表達想法，或他們根 本就沒有想法，只是來湊人數，就變成參與式預算的效益很差。老年人都不太 想講話，講了也怕被打槍，很多都是里長拜託來的，或是來打發時間的，也有為 了餐盒的……只有少數的老年人真的有帶提案，所以帶他們討論非常辛苦。老 人家也比較固執，容易吵架，我花時間在處理他們的情緒。（B1）

少數自主報名的青年通常是有想提的案子才會來。因為青年通常不在里長 動員的人員內，也少有上述為了敦親睦鄰、打發時間前來的情況。筆者觀察，青 年的提案通常較難取得中老年者的支持，主要因為關注的議題面向不同。筆者 曾經在住民大會看見同一位青年兩度帶著同一份提案前來，是一項有關運動推 廣的提案，兩場次都有在桌內脫穎而出，但是在大場投票時仍被刷了下去，後 來便沒有再看見他。在資源有限的情況下，大部分公民仍會偏好選擇與自身更 密切的議題，以中老年為主的參與者而言，交通環境改善、打造社交空間、長者 共餐等會是較被青睞的議題。

另，班級動員而來的學生，依據班級風氣、學生特質的不同，不能一概而 語。有些場次的學生，少發言且沒有太多想法，消極參與；有些場次的學生，因

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為是本就修習審議民主相關的課程的學生，所以對此場合興趣較高，討論則較 熱烈。

因此，筆者認為學生並非沒有能力及意願參與討論，但是在提案內容上，學 生生活經驗少，使得提案內容多集中於學校周遭問題，公共效益影響層面較小。

再者，若只有特定班級到場，當天許多提案便會以當間學校為中心，筆者認為 這對於未有機會參與的學校，在資源配置上，其實也不甚公平。

我覺得學生不是不能聊，只是說學生不能用住民大會方式就直接綁定他們 的案子會成為那一區住民大會代表的提案，因為有公平性的問題……他們可以 課程裡面是模擬討論，然後嘗試去討論校園裡的問題，嘗試去做公共討論。……

我會很建議學生來參加，但是是跟住民一起打散開來。這個對談就很有意義，

因為民眾一直在告訴他這不是問題啊。你刻意去隔開他們，我們永遠都看不到 別人的問題，我們永遠都沒有辦法達到合適的資源配置。（A2）

貳、 公民對政策的不信任感

本研究發現其實比起有意願提案與發言的公民，更多的是沒有想法與寡言 的民眾。一部分的民眾是因為他們只是受到里長動員，所以沒有太高的參與意 願。但是研究發現，還有另一項原因是，民眾不信任政策。

早期來參加的民眾，他對政策會比較不信任，也比較會遇到民眾尖銳的問 題，或是來鬧場的。他其實根本不信任這個管道真的可以解決問題，所以來這 邊也不太會配合參與，比較像是消極的抵抗。（A1）

公民不信任政策會造成民眾參與消極，不願提案，因為民眾認為這個管道 沒有用，甚至會出現鬧場的民眾，將住民大會視為政府作秀的場合。不過受訪 者也提到，這樣的事件，在早期參與式預算較常發生，後期應該是民眾有看見 某些提案真的有執行下去，才較為改善。上述困境之因素，本研究試分析如下，

分別說明之：

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一、 對政策不熟悉

筆者在觀察的場次中，也經常發現民眾會在桌內交頭接耳的討論著這個政策 真的有用嗎？那這個政策後續要怎麼投票？從可得知，許多參加的民眾，其實 對於政策的規劃與提案流程並不清楚。

雖然住民大會之前，有提案說明會，但是以筆者的經驗，礙於時間有限，民 眾的接收度仍然不高，對於提案後續的事情並不清楚。當民眾對政策不清楚，

不確定後續的步驟時，便不會那麼積極參與，因為民眾並不清楚提案如何執行，

且能相信提案真的有機會執行。

整體的流程，因為它的流程上面是結合了說明會加提案，兩個部分在一起，

所以也相對呼應我的第一個問題，那就是討論時間相對被壓縮，再加上前面的 說明跟他時間掌控的關係也會增加討論這個環節的困難度。討論上除了時間的 困難度以外，也有大場主持人有沒有說清楚討論的目的或者是這場討論裡面大 家會討論什麼樣的主題或扮演什麼樣的角色，這個部分其實是環環相扣的。(C2)

二、 從代議政治到公民審議

筆者觀察參與者多為中老年者，因此推測我國過去的社會制度與文化，並 沒有那麼多鼓勵公民參與的機會，使得他們對於這種審議模式的成效、自身的 專業能力、政府可以給予的資源，都會對抱持懷疑態度。我們自己談的內容真 的可行嗎？政府真的會幫我們做嗎？是筆者在現場觀察到，不少民眾的心聲。

三、 對公務員印象不佳

透過受訪者得到的一種說法是，當參與者之中有對公務員印象不佳的經驗，

則更容易產生對參與式預算的質疑。因為民眾會覺得政府都是一樣的差，也將 住民大會視為一種作秀。這一類的民眾會較前兩種因素更難積極參與。

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總的來說，我國公民文化存在許多對政策的不信任，如前述所提及之：對 政策不熟悉、過去少有公民審議的經驗、對公務員印象不佳等造成的因素，造 成參與式預算的參與者中，有一部分的民眾，即使出於某些原因（例如里長請 託等）到了現場，仍然消極參與。進一步說，民眾消極參與的意思是，因為他認 為提案也沒有用，所以他也不會準備提案來，現場也不會積極思考提案內容，

使得審議過程困難。

他不見得需要被幫忙，因為他也沒有備用的嘛。他真正的是不信任政府，對 公務員的印象不好。然後你區公所辦，他們就會覺得說，反正我就只是在幫你 們完成你們的績效。這種現象在一開始的時候存在的很深刻。他覺得我今天來 講述任何事情或坐在這裡，都是在浪費時間。因為他改變不了什麼。（A2）

從公民不信任政策，可以回過頭去思考一件事，許多願意到場的公民尚且 有如此，那知道這個政策，卻不曾前來參加的公民，會不會也是一樣的心態 呢？筆者認為應該也有很多潛在民眾，是同樣因為對政策抱持不信任與遲疑，

導致從來不曾參加，這真的非常可惜。

筆者認為改善的方式可透過，加強對民眾說明政策規劃與民眾權益的部 分，並且透過活動本身的機制，或分享實際成案的經驗，增加基層民眾對政策 的信任感。

我們能不能透過這個機制去促進基層民眾對政府的信任感。我覺得真正的 困境並不是說民眾對議題的瞭解程度，或者因為沒有帶議題來的冷漠。那是技 術上或者是功力強不強就能解決。我覺得真正困難的點是來自民眾很深刻的對 政府的不信任感。應該這樣說，他不願意講話，也是因為他不覺得政府不一定 聽，或者他覺得今天我來這裡一場戲，因為我並沒有這麼願意來，但是我還得 來這一切都是假的。然後過去的很多經驗也讓他覺得，反正說什麼都沒有用，

反正這些公務人員他就不懂百姓的疾苦。（A2）

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