第二章 文獻回顧
第一節 公民參與
第二章 文獻回顧
本章透過文獻回顧了解相關背景知識與研究現況，主要分四部分：第一部 分為公民參與，探討何謂公民素質與民主政治中公民所應具備的核心素養；第 二部分為說明審議式民主理論，並回顧我國過去審議式民主的經驗；第三部分 為爬梳我國過往審議式民主之困境相關研究，第四部分介紹臺北市參與式預算 的制度，及說明桌長在其中扮演的角色與任務，作為本研究發展討論之基礎。
第一節 公民參與
壹、 何謂公民素質（citizenship）
公民資質（citizenship）指的就是「個別公民之間，以及其與制度之間的關 係」（張秀雄、李琪明，2002）。黃藿（2019）指出即使民主是一套最好的制度，
若沒有具備良好素養的公民來推動、實踐和維護，也是枉然。2011 年，教育部 持續推動大學「現代公民核心能力養成計畫」，強調公民社會是努力的目標，並 指出民主素養中公民參與的重要性（教育部，2016）。林純雯（2010）指出民主 社會能否永續經營，端賴其公民是否具備成熟的民主知能。Habermas（1992）也 曾說：「只有能形塑自由制度的人民，才配得上該樣的制度」。
綜上所述，民主制度必須依靠良好的公民素質去實現，因為公民素質關乎 民主的品質。綜上所述，公民素質為民主政治重要之基礎，是關係著民主社會 能否成功運作的關鍵。
自 1980 年代審議式民主的理論與政策相繼興起後，如何培養公民素質的討 論愈發蓬勃。自 2000 年來，歐美各國相繼在公民教育的內涵中融入審議精神，
稱之為審議公民教育，開始教導學生能在課堂上如何實作審議，促進學生作為 公民審議素養（林純雯，2010）。我國教育部於 2008 年，開始在高中「公民與 社會」課程綱要中納入「審議式民主」之內涵，以增加解決多元爭議機制的討論 式教學方法（梁福鎮，2009），自此審議式公民教育開始受到國內教育界之重視。
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坎諾瓦（1995）指出公民素質包含了三個要素：分別是法律的、心理的及行 為的，法律的要素指的是「成員的法律地位」，包括誰有資格成為公民？公民的 權利與義務為何？而心理的要素指的是「公民認同（citizen identity），也是一種 公民意識」，公民在該政治社群中經由了解本身的權利與義務，以及和社群成 員間的關係所產生的一種情感，這種公民認同可以塑造公民彼此關係的本質，
創造公民之間的團結，進而提昇社會的凝聚力；至於行為的要素指的是有關「公 民角色在公共領域活動方面的實踐，亦即與公民德行有關」（張秀雄、李琪明，
2002）。承上所述，公民素質的提升對於公民參與的成效至關重要，以本研究關 注的臺北市參與式預算而言，公民素質將決定審議過程與提案的品質，因此往 下筆者將進一步了解關於公民素質的各家學說藉以整理出現代民主政治中公民 所應具備的核心公民素質，作為本研究發展之基礎。
貳、 公民素質（citizenship）的理論
一、自由主義的公民素質觀
早期自由主義對於公民素質的討論，主要是公民的法律地位之保障。二戰後，
馬歇爾從「權利」的觀點來界定公民素質，其認為公民素質即權利，並將公民資 質區分為市民權、政治權與社會權三者。市民權是尊重個人自由的權利，包括 言論與思想自由、私有財產與接受公平審判的權利；政治權主要是參與政治決 策過程的權利，即公民本身具有選舉或被選舉的權利；社會權則包括了一套從 適當的經濟安全到共享文明社會的遺產與生活水準的權利，包括公民教育、醫 療保險、失業保險、與老人年金，是維持最低生活水準所必需的權利。前述以權 利來界定公民素質的說法，強調被動權利的取得，而不要求參與公共生活的義 務。新自由主義論者則強調，自由主義社會也必須擁有一些重要的基本德行，
如：對差異的包容、理性的對話和討論、以及不同價值理念者間的相互尊敬等
（張秀雄、李琪明，2002）。
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二、公民共和主義的公民素質觀
公民共和主義重視「國家社會的整體利益」，因此主張社會的「公共善」優 先於個人的私利，個人的行為必需以公共善為最終考量。「公民共和主義」主張 以公民德行或公民資質來界定公共善（common good），並將民主政治視為達到 公共善的一種方式。公民和公共善的關係，即公民在公領域中所形成和追求的 共同目的，由於公共善是社會契約為基礎的約定，所以公民追求公共善的目標，
就等於追求自己的目標。這種出於公意的共享關係使公民體認到一種共同命運 感，促使公民緊密團結在一起，並在公民間產生強烈的拘束力（張秀雄、李琪 明，2002）。
公民共和主義並且主張使一個好人成為一個好公民的先決條件是擁有公民 德行，其所強調的公民德行包括：愛國與勇氣、人性尊嚴、認同感、隱私權、自 主性、關心他人、關懷社會、包容、公民服務、以及主動參與等。
三、社群主義的公民素質觀
雖然與公民共和主義同樣強調社群關係，但社群論者則強調公民認同才是 公民素質中最核心的意義。理想的民主社會應該是使社群成員彼此認知到一種 共同的命運感，進而產生公民認同，不但對社群成員具有拘束力，也使得社群 成員緊密的團結在一起，才能讓公民主動地關心公共事務並參與共同生活的相 關活動。而在參與的過程中，公民不但形成了自我的認同，也加強了對社群的 歸屬感和認同感。因此，社群主義非常重視公民德行的培育，認為公民德行即 是一種公共精神（張秀雄、李琪明，2002）。
筆者以為，社群主義的觀點相當合適作為本研究中臺北市參與式預算政策 的借鑑，此學說論者中所強調的公民認同，正是政府面對公民與公共政策意願 低落時，可以嘗試檢討與改善的重點。如何有效增進公民認同，應是本研究在 發掘公民審議困境時，可嘗試提出建議的部分。
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四、文化多元主義的公民素質觀
1980 年代起自由主義與社群主義的支持者便爭論不休，到了 1990 年代則出 現了文化多元主義，此學說提出「差異的公民素質觀」，主張從政治或司法的制 度面，賦予族群權利，以解決族群受壓迫所導致的衝突。換言之，差異公民資質 觀的理想，是希望使差異政治的理想成為可能，族群成員能確保無獨特的利益 與權利，以減緩社會中文化多元而分歧所造成的族群衝突（張秀雄、李琪明，
2002）。
筆者以為文化多元主義的學說觀點相當符合我國的民主政治環境，尤其在 現今我國社會上多元的族群、政治等交織的環境，如何透過政治與司法來保障 各個族群差異的權利，是政府與公民應該努力的方向。以本研究的臺北市參與 式預算制度而言，公民審議中，哪些群體是否有因某些個人或群體間的差異而 受到排除，也是本研究嘗試關注的重點。
參、 民主政治重要的公民素質
公民素質為民主政治的重要基礎，在各家學說爭鳴之下，有著眾多的看法，
然而政府無論在法律保障與公民教育，也正積極朝向創造一個兼容並蓄並且培 養公民德行的方向努力。以本研究中臺北市參與式預算政策為例，在民主的公 民社會中，公民應具備哪些公民素質才能以利提升公民審議的能力與政策的品 質。
一、 黃藿（2019）理想的公民素質
對杜威來說，民主的社會就是一個流動變化的社會，有各式各樣的渠道將 各地發生的變化傳布出去，而公民教育則要培養個人的主動參與精神與適應能 力。在他看來，民主也不是一種狀態，而是一種可以透過共同討論分享決策的 過程，社群生活管理的規則必須經過試用，並經過經驗的檢測，而非武斷並永 久地由強勢的多數強加在全體人民身上。杜威希望，公民能受到理性與同理心
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所約束，而非被權力與自私自利的慾望所驅使。民主社會若要培養這樣的公民，
就必須從小學生開始，而且民主社會的規則必須不斷接受審視、修正和創新（黃 藿，2019）。
1. 道德理性(moral)：參與者所作出之決策應基於理性道德，追求公共利 益取代私利，AmyGutmann (1996)論及處理道德分歧(moral disagreement) 之原則時，指出應由互惠性、公開性、績效責任，共組成審議同意的過 程，而由基本自由、基本機會與公平機會支配政策脈絡。而道德爭議之 起源不只根植於個人內在，亦存在道德價值之間，其來源包括資源不 足 (scarcity) 、 寬 厚 有 限 (limited generosity) 、 不 完 全 瞭 解 (incomplete understanding)、矛盾價值(incompatible values)等，均是應處理的範圍。
2. 知情討論(well-informed)：知情審議能確保個人決策在審議過程中的 走向，Weeks 指出應為公眾決策過程中的廣泛參與者提供充分資訊，
並允許其進行知情討論，以得出使大眾、利益團體與政策制定者均能 接受的具可信度(credibility)之結果(Weeks, 2000)。
3. 公開證成(public justification)：在會議程序的公開面向，Behabib 認為應允許所有參與者均可公開提出對主題設定、程序規則的質疑，
也不能就其對談的議程加以設限(Benhabib, 1994)，Gambetta 也主張在審 議結束之前，沒有人知道結果為何，也不容利益團體在過程中操縱結 果(Gambetta, 1998)。Gutmann (1996)論及公開之價值時提及：「惟有公開 證成才能保障公民共識以及維持合法性，即使處於持續道德分歧情境，
仍保有政治合作的可能性」。
4. 主動論辯(deliberation)：Habermas 重新闡釋早期希臘的審議政治，
並將審議與民主制度連結，主張根植於人民集體決策的合法性，也使 審 議 政 治 學 拓 展 人 民 涵 容 於 審 議 論 辯 過 程 的 機 會 。 Gutmann and Thompson (2004)提出以基本自由、基本機會與公平機會作為論辯內容的
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主要原則，而以互惠、公開證成與效能組成論辯狀況的基準。論辯提供 涵容少數團體公開平等發言的機會，以及促進相互尊重並接受集體決
主要原則，而以互惠、公開證成與效能組成論辯狀況的基準。論辯提供 涵容少數團體公開平等發言的機會，以及促進相互尊重並接受集體決