桌長在臺北市參與式預算制度的角色

壹、 參與式預算制度（Participatory Budgeting）

參與式預算（Participatory Budgeting；簡稱 PB）是近年來被大力推動的公 民參與模式，最早起源於巴西愉港，1988 年工人黨取得執政權，為改善前執政 政府貪瀆及行政沒效率的問題，採以一系列由下而上匯集民意的過程，在審議 過程中，市政府公開所有預算費用，並組織會議，協助公民參與討論，讓公民參 與公共預算的決策。過去已在歐美各國有著豐富的操作歷史（萬毓澤，2014）。 全球已有超過 1500 個城市推動過「參與式預算」（許敏娟，2017）。臺灣發展較 歐美各國緩慢，主要自 2015 年臺北市開始推動後，方在各地區與中央興起一股 參與式預算的熱潮。

事實上，參與式預算並沒有一套固定的制度，因此在各國的操作模式不盡 相同，但核心的概念卻都是一樣的，指的是由人民來決定一部分公共預算支出 的優先分配順序，讓民眾透過公民審議及溝通協調方式，將政府公共資源做有 效合理分配的決策程序，它允許公民在政府預算決策過程中直接參與並決定公 共資源應如何配置（葉欣怡、林祐聖，2017）。

目前我國參與式預算制度發展主要分兩種模式（整理自萬毓澤，2016；蘇彩 足，2017）：第一種是議員工程建議款模式，又稱作「芝加哥模式」，此模式源自 美國，指的是由議員拿出一定比例的工程建議款，在行政部門的協助下，交由 地方居民提案，再由議員提出，行政部門執行。第二種是行政部門推動模式，大 致上是開放各轄區民眾提案，根據提案性質交由相關的局處評估並協助改善，

經民眾審議及投票後，再納入當年度預算或下一年度的概算。行政部門除了開 放民眾提案外，還有另一種做法是，由中央部會或地方政府的個別局處將自己 的一部分業務納入公民參與的機制，將一部份預算額度或計畫交由特定市民提 案，例如目前的文化部、新北市勞工局、台中市都發局、高雄市研考。

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貳、 桌長角色

桌長在臺北市參與式預算中，主要負責協助公民審議，討論公共政策。一 般稱之為桌長，是因為在臺北市住民大會上，區公所會將參加的公民按桌分組，

通常一桌約 8 至 10 位成員，而桌長則負責帶桌討論。目前桌長的人力來源主要 為陪伴學校的學生或是區公所內部人員，但因為學生在學時間有限，一般來說 畢業後，很難再繼續擔任桌長，所以桌長流動率相當高，陪伴學校的老師為了 維持桌長人力，在培育新血上也付出許多努力。另，區公所人員也經常身兼桌 長的角色，有些區公所人員長期下來也有著豐富的桌長經驗。

依據 2020 年臺北市參與式預算進階課程的內容，桌長的角色是負責串起流 程，引導現場公民發表看法或提出構想，轉譯桌內討論，與協助修正建議提案 構想書，過程保持中立，並營造愉悅的空間讓人舒服、有安全感、勇於表現自 己，要讓每個人的聲音都能被充分聽見。同時監督或鼓勵該桌知情討論、理性 對話、尊重包容，並積極聆聽各方意見。

另，學者 Aldred（2010）認為桌長的功能在活化會談，以肯定式探詢來引導 討論。肯定式探詢具有兩個意義，一是討論進行中解決無人發言或爭執情況，

一是引導成員對問題進行更深入的探究。Aldred（2011）認為桌長應避免使用先 發表意見或制止紛爭方式解決討論進行中的狀況，這樣才能創造更多發言空間，

解決對話所產生的分歧與衝突，將其轉變成可讓參與者多元思考、深化問題觀 點的學習。

綜上所述，桌長主要的任務在於串起討論流程，營造愉悅的氣氛使成員講 出自己的想法，秉持中立的態度協助轉譯成員間的意見，進而使組員產生共識。

桌長角色的發揮會影響桌內成員討論的品質，因此桌長的困境可視為公民審議 的困境之一，然而桌長面臨的困境可能是個人因素導致，例如桌長個人的溝通 能力不佳；也可能是環境制度使然，例如議程上討論的時間太匆促。再者，透過

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桌長的觀點，他會是最了解桌內公民審議討論情形的人，他的視角較其他政策 相關人士，更能清楚第一線桌內公民審議的困境。

參、 桌內審議的團體動力

臺北市參與式預算的公民審議，是以團體按桌分組，面對面的方式進行，因 此本研究參考團體動力學的理論，希望了解影響團體內的動力因素為何，以提 供研究之參考。

對於團體動力的定義，許多學者有不同的看法，何長珠（1997）曾定義「團 體動力」為「團體一旦開始運作後，所產生並持續改變的一種影響力量」。黃惠 惠（1998）則認為團體並非靜止不動的，是動態而有生命的組織，這個生命體是 由「人」及「他們的互動」所組成，而團體的過程會產生影響團體成員及整個團 體的力量。Kurt Lewin（1935）認為團體動力乃是所有作用於團體之力，他認為 這些作用力應包括內、外在對團體產生影響之力量。

另，團體的成員為自願參加性質時，團體較易整合，團體氣氛佳，群體目標 較易達成。如果非自願成員較多時，團體的吸引力相對較低，成員的想法及行 為皆無法統整，容易造成成員的流失與團體的解散。根據 Catwright （1968）提 出四個吸引團體成員的因素：（1）親和、安全需求。（2）團體的資源及誘因，

如團體目標。（3）成員對團體有益及重要結果的期待。（4）比較此團體與其他 團體的結果。

綜上所述，根據團體動力學理論來看臺北市參與式預算，每位參與的成員 及成員間的互動都是影響團體中的動力，都可以改變組織。該理論也提到，當 團體成員多數屬自願參加時，團體內的整合度較高，目標較易達成，然而如何 吸引更多人關心公共政策更是政府及學界長久以來欲努力的。團體動力理論中 表示，一個成功吸引人的團體，成員應有明確的目標，有歸屬感，並且可以在團 體內獲得重要結果的回應，較能使團體中產生積極運作的動力。

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肆、 臺北市參與式預算制度設計

2014 年臺北市長柯文哲以「開放政府、全民參與」的施政理念，開始推動

「參與式預算」，以民政局為主要負責單位，並納入區公所經建課業務範圍，自 2015 年推動至今，協同學界組成「參與式預算官學聯盟」，透過培力團隊達到民 間、學界、政府三方面合作的局面。

參與式預算目標在於改善行政系統體質，使公務部門重新檢視行政部門的 執行力、權責分工及資源分配是否合宜，並讓市民的聲音藉由「參與式預算」進 入行政部門（許敏娟，2017），建立由下而上的參與管道，透過建構公共討論的 場域，讓民眾在知情條件下經由理性溝通審慎思辯形成共識，並協助民眾順利 完成提案（臺北市參與式預算執行計畫書）。

臺北市政府依據「臺北市推動參與式預算制度公民提案與審查作業程序」， 推動參與式預算的 SOP 分為「推廣教育」、「提案審查」、「預算評估」、「預算審 查」及「議會監督」等五階段，初期採漸進式，先推廣公民參與的教育訓練，市 民及公部門人員觀念正確後，再推動公民參與專案。以下針對各階段（參見圖 2-1）說明之：

推廣 提案審查 預算評估 預算審查 議會監督

圖 2-1：臺北市參與式預算流程圖 資料來源：臺北市政府參與式預算資訊平台

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一、 推廣教育

臺北市政府針對市民有開設「推廣教育 369」系列課程，分別有「3 小時初 階、6 小時進階、9 小時審議員培訓」，而針對公務員、里長、區長也都有開設參 與式預算培訓課程，以增進對業務的熟悉。自 2017 年開始推動「走入校園計畫」， 以高中（職）以上學校單位為主，結合初階課程辦理，強化提案構想書撰寫技 巧，會中若有取得共識的提案構想可由區公所評估納入後續住民大會討。

臺北市目前的發展模式為行政部門推動模式，首創全國與行政區中的學界 組成「參與式預算官學聯盟」（參見表2-2），該聯盟聯合12 個行政區的區公 所及臺北市公私立大學相關領域的系所及社區大學，共同合作推動參與式預 算。目前，由各區區公所承辦人擔任主要執行者，而陪伴的學校則提供相關知 識上資源，如邀約講師進行推廣教育課程上的指導及提供教育課程相關帶領的 工作人員等（李慈瑄，2018）。

表 2-1：臺北市參與式預算官學聯盟

資料來源：臺北市政府參與式預算資訊平台

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二、 提案審查

目前臺北市的參與式預算制度是透過提案說明會、住民大會、審議工作坊、

公開展覽、I-VOTING 等 5 個步驟讓民眾能夠充分參與市府的預算決策，目前自 2016 年已經將流程簡化為提案說明會與住民大會合辦。以下針對各階段說明：

(一) 提案說明會暨住民大會

提案說明會主要目標為協助民眾了解參與式預算的概念、提案相關程序、

案例分享及審議標準說明，自 2018 年起提案說明會與住民大會合辦，住民大會 開始前，會在提案活動進行前請陪專業的老師授課說明。提案說明會結束之後，

便進入住民大會，即為本研究主要參與觀察的場域，住民大會流程圖請參見下 圖 2-2 說明之：

圖 2-2：住民大會流程圖

資料來源：本研究繪製（參考自臺北市政府參與式預算資訊平台）

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凡年滿 18 歲(走入校園計畫 16 歲)的臺北市民都可提案，經研究者整理，平 均一場住民大會的參與人數約 45 至 58 人（見表 2-3），按參與人數平均分組，

每組會配置一名桌長與紀錄人員，最後，各桌選出一個最關心或最重視的提案，

並由各桌提案人或桌長上臺說明該提案內容，交由所有參與住民大會的民眾表 決提案。

表 2-2：臺北市參與式預算住民大會推行場次及人數統計 項 目

表 2-2：臺北市參與式預算住民大會推行場次及人數統計 項 目