TAIWAN FORESTRY JOURNAL
文/圖 廖學誠 ■ 國立台灣師範大學地理學系教授
一、前言
加拿大國土遼闊、物產豐富，尤其是森林 資源，是全世界最重要的木材生產區。根據加 拿大自然資源部(Natural Resources Canada, NRC)2011年的統計資料顯示，加拿大森林面積 為397.3萬平方公里，佔全國總面積41%，佔全 世界林地面積10%，且擁有全世界30%的溫帶 針葉林，以及20%的溫帶雨林；若以所有權區 分，其中16%為聯邦所擁有，77%為省有林，
其它7%為私有林，主要分布於加拿大東岸，全 國約有45萬位私有林主；在林型方面，67%為 針葉林，11%為闊葉林，16%為混淆林，其它 佔6%(NRC, 2011)。由於擁有充沛的森林資源，
加拿大是全世界最大的林產物輸出國，森林對 當地經濟發展佔有重要地位。從1990年至2005 年間，加拿大林產物均維持穩定的輸出，約佔 國 內 生 產 毛 額(GDP)2.6%-3.0%左右(NRC,
2011)。以2002年為例，加拿大林產物輸出產值 約429億加幣，佔國內生產毛額2.8%左右，林 產物主要輸出國家為美國(80%)、日本(6%)及歐 盟(6%)，提供直接就業人口361,400人(NRC, 2003)。
不過2007年，由於受到金融風暴影響，美 國房屋建築景氣低迷，連帶影響到加拿大的木 材出口量，另一方面，由於加幣強勢升值，不 利貨物外銷，以致於林產物輸出產值急遽下 降。加拿大林務署(Canadian Forest Service, CFS)曾進行統計分析，2007年，針葉樹木板價 格下跌13.2%，輸出量下降19.2%，對美國銷售 量減少22.8%，對日本銷售量減少為25.0%，不 過對中國的輸出量卻成長53.1%；另外，在工作 機會方面，木材工業從業人員減少5.6%，紙漿 工業從業人員減少5.3%；在匯率方面，2003年 1加幣約等於0.7美金，但到2007年11月，1加幣
海岸環境資源經營管理之探討 (六)-
加拿大溫帶雨林海岸
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約等於1.1美金，是1970年以來的歷史高峰 (CFS, 2008)。由於受到美國市場及匯率的影 響，加拿大的林產物輸出量持續低落、快速下 滑，2009年產值最低，只有236億加幣，佔國 內生產毛額1.7%，但到2010年開始好轉，林產 物輸出產值上升為260億加幣，佔國內生產毛額 1.8%，提供直接就業人口222,500人，間接就 業人口343,023人，美國仍是最主要的買主，但 銷往亞洲的比例則急遽增高，輸出至中國成長 114%，輸出至南韓成長47%，亞洲新興市場已 逐 漸 成 為 加 拿 大 林 產 物 重 要 的 消 費 區(NRC, 2011)。
雖然森林資源為加拿大帶來財富、促進經 濟發展及創造就業機會，但森林砍伐、闢路運 送及加工製造等過程也改變當地的生態環境，
破壞野生生物棲息地，影響到依靠森林才得以 維生的原住民社區，更衝擊到其傳統文化、社 會組織及基本人權，因此，環保團體及原住民 族對森林砍伐的抗爭運動時有所聞，且越趨激 烈 。 加 拿 大 多 倫 多 大 學 林 學 院 院 長D r . Carrow(1999)曾指出，過去加拿大公有林的伐 木作業主要是由政府與林產業者訂定協約後執 行，並未納入權益關係人的參與，但自從環保
主義意識興起，加上國際環保團體如綠色和平 組織及山岳協會等積極鼓吹，喚醒社會大眾關 心環境問題後，民眾參與森林經營管理的觀念 已漸趨主流。1992年，由聯邦、各省及自治區 林 業 部 長 所 組 成 的 加 拿 大 林 業 部 長 委 員 會 (Canadian Council of Forest Ministers, CCFM)即 明確指出，民眾有權利參與森林的經營管理，
並 制 定 相 關 政 策 且 共 同 合 作 執 行( C C F M , 1992)。
雖然民眾參與已被社會大眾所認同，但參 與的方式、涉入的程度以及決策的有無，均引 起廣泛的討論。許多政府部門陸續成立相關的 諮詢會議或委員會，系統性的將民眾意見納入 討論，另外，也有部門透過公聽會或說明會方 式，讓非組織的個人能參與其中表達意見，雖 然這種諮詢性質也是民眾參與的一種，但對林 業政策及森林經營的影響力量仍舊甚微(Carrow,
照片1 太平洋海濱國家公園溫帶雨林
照片2 太平洋海濱國家公園森林步道
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1999)。Brand et al.(1996)亦指出，雖然民眾參 與被認為是解決土地利用衝突的有效方法之 一，但在加拿大的林業經營上，其成效仍是相 當有限。另一方面，在一份全國意見調查資料 中顯示(Forestry Canada, 1989)，有75%的加拿 大人認為森林是未來世代國家的重要寶藏，
50%的人認為森林最重要的功能是保護野生生 物及維持荒野，另外，有70%的人不贊成森林 皆伐作業及使用化學藥劑，最特別的是，只有 20%的人認為林產工業會對未來負責任，換言 之，對林產業者的不信任度高達80%。
由 於 林 產 工 業 與 森 林 保 護 的 衝 突 日 益 激 烈，如何納入民眾參與，達成生態保育與經濟 發展的雙贏，對林業經營者而言是一嶄新課 題，尤其是如何兼顧不同權益關係人的需求與 觀點，特別是與森林緊密相依的原住民，更是 一大挑戰，而加拿大的溫帶雨林即是值得我們 借鏡的案例之一。
二、 加拿大溫帶雨林的抗爭歷 程
(一)基本背景
全世界溫帶雨林約有11處，主要位於擁有
充沛雨量的海岸區域，加拿大太平洋沿岸的溫 帶雨林即是其中之一，境內有27個原住民部 落，他們已在此生活數千年(Armstrong, 2009)。
加拿大溫帶雨林又名大熊雨林，面積約64,000 平方公里，雖然只佔陸地面積0.1%，但卻佔全 球溫帶雨林的1/4，年均雨量介於3,000-5,000公 釐間(Price et al., 2009)。境內主要為原始的老齡 林，平均樹齡為350年，許多老樹已高達上千 年，區內溪流孕育全世界20%的野生鮭魚，每 年至少有600萬隻以上的候鳥過境，美洲灰熊及 黑熊甚為普遍，尤其是當地特有的白色靈熊 (Spirit Bear)，這裡已是它們最重要的棲息環 境；除了豐富多樣的生態資源外，溫帶雨林也 是當地原住民的傳統領域，他們永續經營陸地 及海域的自然資源，依據傳統生態知識，配合 四季變化，獲取多樣的資源且未耗盡，透過規 約 及 制 度 有 效 地 進 行 環 境 治 理( S m i t h a n d Sterritt, 2007)。另外，根據調查資料得知，當 地有超過10,000種的無脊椎動物、34種魚類、
248種鳥類及62種哺乳類，總人口數為22,060 人，一半以上為原住民(McGee, 2010)。
自從歐洲白人進入溫帶雨林後，這裡的自 然及人文景觀便快速轉變，伐木、漁撈、採
照片3 太平洋溫帶雨林海岸 照片4 渡輪是海岸雨林重要交通工具
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礦、狩獵及遊憩等活動不斷漫延、深入雨林，
加劇破壞當地的自然資源，也猛烈衝擊原住民 的社會文化，更造成社區經濟衰敗。Price et al.(2009)即曾指出，當地原住民社區面臨嚴峻的 挑戰，包括高失業率、低收入、健康狀況差、
教育程度低、住宅設施不足以及有限的經濟機 會。
(二)森林大戰
有感於外來的剝削壓力及資源榨取日益增 加，1980年起，海岸原住民的反抗運動逐漸興 起。Haida原住民為了保護島上森林，不分男女 老幼，手牽手阻擋伐木機械進入林區，喚醒世 人注意原住民的自然資源權力。1993年，溫哥 華島上的Clayoquot灣，原住民強烈抗議伐木業 者進入他們傳統領域進行森林砍伐，該次抗議 行動中有900多人遭到逮捕，創下加拿大有始以 來的記錄，也迫使政府認真思考原住民的權益 (Smith and Sterritt, 2007)。除了原住民的抗爭運 動外，法院的權利訴訟及國際環保團體的積極 介入也至為關鍵。透過一連串體制內的訴訟程 序，加拿大法院宣判當地原住民擁有其傳統領 域權力，在溫帶雨林內，任何的經營管理計畫
都 必 須 讓 原 住 民 參 與 ， 並 建 立 政 府 對 政 府 (Government to Government, G2G)的互動過程 (Price et al., 2009)。另一方面，環保團體如綠色 和平組織、森林倫理、雨林行動網及山岳協會 等亦於1995年正式展開搶救雨林運動，採取激 烈抗爭阻礙當地木材、木漿及紙張的輸出運 送，並透過消費者抵制行動，呼籲歐洲、美國 及日本等民眾，拒絕購買來自加拿大溫帶雨林 的 木 材 用 品 ， 抗 議 知 名 文 具 廠 商 如H o m e Depot、Staples、Ikea及Fortune等銷售加拿大 雨 林 林 產 品 ， 重 創 卑 斯 省 的 林 產 出 口 (Armstrong, 2009)。
1997年，卑斯省政府針對中部海岸雨林區 域提出土地利用規劃圓桌會議，又名土地及資 源管理規劃程序，希望廣邀各界代表及不同的 權益關係人能進行對話，共同尋求解決方案，
由於環保團體堅持伐木業者必須暫停作業才願 意參與，彼此間的信任不足，以致於無法達成 共識；1999年，在環保團體及原住民不斷抗爭 下，當地重要的林產工業廠商一同聚會，商量 如何停止這場森林大戰(War in the Woods)，並 決定與反對團體進行協商；2000年，五大木材
照片5 強風吹襲造成海岸林樹頂光禿 照片6 溫帶雨林雲霧繚繞雨量充沛
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廠商共同組成海岸森林保育倡議(CFCI)，環保團 體也同時成立雨林解決方案(RSP)組織，兩大陣 營開始進行協商，建立對話機制與管道，當年 年底，他們進一步同意共同成立聯合解決方案 (JSP)，整合環境、經濟及社會文化要素，為雨 林的生態保育與經濟發展衝突尋求解方(Smith and Sterritt, 2007)。伐木業者與環保團體願意合 作最關鍵的因素是，林產廠商同意暫停雨林區 內100多個集水區的伐木作業，而環保團體則暫 停鼓吹國際上的消費者抵制運動及抗爭，兩大 陣 營 各 退 一 步 ， 並 開 啟 理 性 的 溝 通 對 話 (Armstrong, 2009)。
(三)協議書架構
為了解決長久以來的資源衝突，2001年，
林產業者、環保團體、原住民族、政府部門及 相關的權益關係人同意提出新的解決架構，作 為未來協議書基礎，包括5大部分(Smith and Sterritt, 2007)：(1)策略性延期及暫停：業者暫 停伐木作業，不同團體開始進行對話；(2)獨立 科學：成立海岸資訊團隊(CIT)進行資源調查，
提供正確可靠的科學知識；(3)生態系經營原則 及目標：將傳統林業經營轉型為生態系經營，
著重營造健康的生態系，並永續原住民的社 區、經濟及文化；(4)新經濟的承諾：提供3,500 萬加幣給受到停止伐木的承包商及工人，並提 出多樣永續的經濟發展方案；(5)政府對政府的 協約：卑斯省政府與8個原住民族簽訂政府對政 府的「概括議定協議書」，承認原住民的權 利，並制訂土地利用規劃及暫行辦法。「概括 議定協議書」共分6篇，其中有關林業部分，卑 斯省政府承諾協助原住民族參與林業經營，具 體作法包括與現有的承包商成立合資公司、讓 原住民獲得森林伐採許可、提供原住民勞力工 作機會以及其他林業經營相關服務等，另外，
承認憲法及法院判例所界定的原住民權利和所 有權，雙方必須互相信任、尊重及諒解(GBC, 2001)。
2002年1月海岸資訊團隊正式開始運作，
由科學家、當地專家及傳統知識者共同組成，
針對生態系經營進行獨立的調查及規劃，並由5 位管理委員會的委員共同督導，直到2004年3月 才完成相關工作，共計花費330萬元加幣，其中 卑斯省政府分擔58%、環保團體18%、林產業 者18%、以及聯邦政府6%(Saarikoski et al.,
照片7 運材卡車在雨林內仍隨處可見 照片8 太平洋海岸雨林皆伐跡地
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團體共同宣布大熊雨林協議書，卑斯省政府將 積極保護溫帶雨林，並以三年為期實踐承諾 (Armstrong, 2009)。耗時十餘年的溫帶雨林森林 大戰於焉告一段落，取而代之的是嶄新的協同 治理模式。
(四)政府對政府協同治理
在溫帶雨林資源使用衝突過程中，原住民 族與卑斯省政府的權力關係也逐漸的在演變，
從極端對立到協同合作，從由上而下的土地利 用規劃到平等協商的共同治理，建立政府對政 府的新關係，共同分享決策，並成立土地及資 源論壇(圖1)，以作為雙方及不同權益關係人溝 2011)。由於具有公正客觀的基礎資料，且涵蓋
不同的面向及需求，並具有科學專業的公信 力，因此，海岸資訊團隊所作的調查及規劃是 各方所能接受及認可的。2004年起，卑斯省政 府即開始著手與各方團體協商，針對溫帶雨林 地區的經營管理進行規劃，尤其是保護區的設 置範圍以及對森林生態系經營的承諾，不斷地 透過溝通及協調以獲致共識，同時期，各原住 民部落也在海岸資訊團隊協助下，針對個別的 傳統領域進行土地利用規劃，並與卑斯省政府 開始進行政府對政府的磋商(Smith and Sterritt, 2007)。2006年2月7日卑斯省坎貝爾省長與各方
最終目標：在傳統領域內世世代代擁有健全社區 創造新的工作機會、保護文化價值、確保森林足以提供文化使用
健全的漁業及野生動物、保存重要生態系
政府對政府土地及資源論壇 原住民與卑斯省政府
針對法律、政策、土地利用計畫及林業實務提出建議 落實土地利用計畫及生態系經營
個別原住民策略性土地利用計畫
生態系經營工作小組 原住民、政府、環保團體、林產業者
提供生態系經營之方針 技術委員會
原住民、政府、環保團體、林產業者 協助社區及政府準備細部土地利用計畫
政府對政府土地利用議定協議書 中部及北部海岸原住民與卑斯省政府的初次會商
創造政府對政府的平等協商模式
海岸原住民區域 土地利用計畫
土地及資源管理計畫 非原住民社區及權益關
係人之建議
卑斯省政府 土地利用計畫
圖1 政府對政府的土地利用規劃流程圖(Smith and Sterritt, 2007)
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通協調的平台(Smith and Sterritt, 2007)。政府對 政府的新關係，主要目的是為了確保土地及資 源的管理，能依照原住民的規約、知識及價值 來進行，以永續的方法利用資源，為世世代代 保存健康的土地、資源及生態系(Armstrong, 2009)。
卑斯省政府願意與原住民族進行政府對政 府的協同治理是受到下列因素所影響(Saarikoski et al., 2011)：(1)2001年的卑斯省地方選舉，執 政的新民主黨為了解決森林大戰，加速獲致 1997年提出的土地及資源管理規劃程序的成 效，同意與原住民達成協議；(2)最關鍵的是，
從1980年代以來，法院的一系列判決都有利於 原住民的主權宣稱，尤其是2004年高等法院對 Haida案例的判決，更制度化加拿大卑斯省與原 住民的政府對政府之關係；(3)永續發展及生物 多樣性保育的思潮日益普及，喚醒世人對溫帶 雨林的關注與支持；(4)環保團體鼓吹消費者的 抵制運動，造成卑斯省產木材銷售下降，進而 影響到當地經濟狀況。
三、大熊雨林協議書
大熊雨林協議書雖是在2006年簽署，但主 要是延續2001年所簽署的協議書架構精神，再 更具體細微的深入論述，並轉化為確實可行的 政策。此三年期的計畫至2009年3月31日止已 獲得重大成就，如下所述：
(一)保護區
為了確保生態及文化上的重要區域，避免 遭受伐木及其他工業開發之破壞，雨林內總計 21,030平方公里設置為保護區(圖2)，約佔全部 雨林面積的1/3，這些保護區可分為3種類型：
(1)115個受到完整保護的保育區，面積為13,600 平方公里，主要是依據公園法及保護區法所設 置；(2)21個生物多樣性、採礦及觀光區域，面 積為3,000平方公里；(3)18個A級公園，面積為 4,430平方公里。保護區涵蓋了雨林內55%的河 口沼澤、42%的濕地、40%的鮭魚孵育溪流、
30%重要物種包括蒼鷹、海雀及灰熊的棲息 地、39%的成熟林及34%的老齡林。保育區的 設計相當特別，除了優先保護生物多樣性外，
更要保護原住民使用自然資源在社會、經濟及 文化上之價值，原住民可以在保育區內進行對 生態環境較低衝擊的經濟活動，至於商業伐 木、採礦及水力發電則是被嚴禁的(Armstrong, 2009；RSP, 2010)。
圖2 加拿大大熊溫帶雨林位置圖(RSP, 2009)
Great Bear Rainforest Land Use Zones
Areas Protected from Logging Ecosystem-based Management Operating Areas
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(二)生態系經營區
保護區以外其它2/3面積則採行生態系經 營，依據海岸資訊團隊所提出的生態系經營手 冊中的規範及準則進行作業，確保長期的生態 完整性，降低對老齡林、溪流、河川及野生動 物棲息地之衝擊風險。2007年7月10日，政府 對政府的土地及資源論壇特別針對生態系經營 進行定義：「生態系經營可視為以一種適應性 及系統性的取徑來管理人類的活動，遵照海岸 資訊團隊的生態系經營手冊之規定，尋求健康 活力的生態系與人類社區能共存共榮(MFLNRO, 2012)」。根據海岸資訊團隊之建議，若要維持 長期的生態完整性，生態系經營區內至少應保 留70%的老齡林(Armstrong, 2009)，目前已達到 50%的老齡林受到保護，面積約為7,000平方公 里，尚未受到伐木作業影響(RSP, 2010)。生態
系經營區除了要尊重原住民的權益、經濟及文 化價值外，也要兼顧其他權益關係人如社區及 業界之需求，並透過適應性經營及詳細的規 劃，達成保育及發展之目標。適應性經營是經 由一系列的監測，以評估經營成效及衝擊，並 據此調整行動方案，降低經營的風險及不確定 性，以達成最佳的決策(Armstrong, 2009)。
照片9 雨林是原住民重要的心靈寄託 照片11 傳統的海岸原住民木屋
照片10 雨林內的湖泊清澈乾淨
照片12 太平洋海岸原住民藝廊
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(三)海岸機會基金
2006年完成大熊雨林協議書後，環保團體 及私人基金會贊助6,000萬加幣，作為當地原住 民社區的海岸保育基金，專門支應生態系經 營、科學調查及維護管理之需，同時也呼籲政 府能提出對等金額，作為原住民社區的經濟發 展基金，提升原住民社區的經濟福祉；2007 年，加拿大聯邦政府及卑斯省政府承諾，願意 各自分擔3,000萬加幣，總額12,000萬加幣的海 岸機會基金正式成立(Smith and Sterritt, 2007)。
海岸機會基金區分為兩大部分(RSP, 2010)：(1) 海岸保育基金：採取信託基金方式，將每年收 益提供給原住民社區從事其傳統領域內的經 營、研究、教育及巡邏等；(2)經濟發展基金：
以5至7年為限，協助原住民發展環境永續商 業。雨林內的原住民社區，依賴自然資源的永 續利用，舉凡觀光遊憩、林業、漁業及其它相 關活動，都有助於區域內的經濟發展，並提供 居民福祉，不過所有的商業或工業行為，都必 須遵照生態系經營準則進行，從傳統的商業模 式進入到生態系經營模式，不論是實務操作，
或是投資及行銷，都需要一個轉換過程，而這 個轉換過程就是大熊雨林能否永續發展的重要 關鍵(Smith and Sterritt, 2007)。
四、結論
2009年3月31日，卑斯省政府與原住民 族、林產業者及環保團體，再次共同宣布新的5 年計畫(2009-2014年)，目標是要降低雨林的生 態風險及提高社區的生活品質，未來將加強建 構保護區以外的保育網絡，並透過每年伐木規 範的審查，強化生態系經營區內的老齡林保 護，由現在的50%提高至70%，此外，將榨取
照片13 海岸原住民的聚落建築 照片14 太平洋海岸原住民木雕品
照片15 青苔密部在樹枝及樹幹上
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照片16 卑詩省海岸的參天巨木
資源的產業經濟轉型為多樣化的生態經濟，並 持續進行以科學為基礎的協同規劃。雖然經過 這幾年來的多方努力，大熊雨林已獲致相當的 保育成效，不過仍然有許多潛在危機，例如缺 乏足夠的政府資源、石油和天然氣的探勘、油
謝誌
感謝國科會提供研究經費，感謝加拿大英 屬哥倫比亞大學(UBC)森林學院Dr. Innes院 長、林務署太平洋林業中心Dr. Wilson主任 及卑斯省政府林業部Mr. Greschner經理提 供資料並接受訪談，本文才得以順利完 成，謹致上最高謝意。
輪的運送及油管的配置、以及鮭魚養殖場的開 放等，這些都將衝擊到雨林生態的完整性。
雖然加拿大溫帶雨林的未來發展仍充滿了 諸多挑戰，不過從原先環保團體與林產業者的 衝突對立，演變到目前不同權益關係人的多元 合作，包括政府、業者、民間組織及原住民社 區等，大熊雨林提供了一處試驗場所，為環境 治理立下新的里程碑，也開拓森林資源永續發 展的新途徑。
參考文獻(請逕洽作者)
