‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 文獻探討
本章包括三大部分，第一節將試圖定義並瞭解資訊社會與資訊的 關係；第二節介紹政府資訊公開的意涵與理論基礎；第三節進一歩陳 述目前政府資訊公開的現況與實務；第四節介紹電子化資訊時代的資 訊公開。
第一節 資訊與資訊社會的關係
在通訊與傳播科技巨大且深遠影響的資訊社會裡，各種權利主體 包括國家、公私團體、法人及自然人等，皆無法置身於該資訊洪流之 外，無論是從資訊的形成、蒐集、傳遞、利用等，都倍受矚目（李震 山，2005）。職是之故，本節將分別探討資訊的意涵及其形成特性，
以及資訊權與資訊科技的意涵及其關係。
壹、資訊社會的意涵與特性
人類自有文明開始，就利用圖畫、語言、文字、數字來表達與傳 遞資訊，並透過各項工具如竹片、甲骨或紙張予以記錄，然自從電腦 與通信科技發明後，更透過電話通訊、網際網路等媒介，使得資訊的 傳播更加快速，讓人們充分快速掌握並處理資訊。故首先要去瞭解何 謂資訊？資料（Data）與資訊（Information）究竟有何不同？
「資訊」一詞在日常生活中為我們所廣泛使用，但在不同的環境 和應用時，資訊也被定義為不同的形貌。因此，對資訊所下的定義，
會因時間學科領域的改變和不同而有不同的見解（林呈潢，2005）。
首先 Buckland（1991：3-54）認為資訊具有三個觀念，第一資訊 是一種過程（information-as-process），其具有通知的能力(the ability to inform)；其次資訊是一種知識(information -as-knowledge)，是在被通知 的過程中傳遞；第三資訊是一種事件（information-as-thing）。依此定義 可得，「資訊」是在經過處理過程後，被用以傳遞的知識或事件，而「資 料」可以被視為是一種事實的記錄。
其次，從決策功能面向而言，資訊被視為是在決策過程中有價值 的資料，是經過處理後的資料，它能提供決策者想要的訊息，而且對 於決策問題的求解有直接的價值。依此定義可明確劃分「資訊」與「資 料」的界限，且表明出運用資訊的最終目的與價值（黃敬仁，2002）。
簡言之，政府機關決定作為或不作為的主要依據是「資訊」，而資訊是 由資料轉換處理而來的（吳定等，1996）。
然政府資訊公開的主要標的乃為「資訊」，而政府資訊公開法所指 稱的「政府資訊」，在該法第 3 條有明定，係指政府機關於職權範圍內 作成或取得而存在於文書、圖書、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮 片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方 法理解之任何紀錄內之訊息。
在資訊社會中，資訊是經由資料有目的的予以累積處理後，藉以 傳達的某種訊息。就此學者增田米二(1994)以社會角度來觀察，描繪 出資訊社會的三大特徵（轉引自盧建旭，1996）：
一、知識完全具體化：無論是從文書、印刷、到影印、電腦等傳 遞過程數位化；
二、生產知性資訊：指的是經過有系統的整合，以提供問題的解 決以及對未來預測，協助人們與外部環境做積極的互動；
三、經由資訊網路使用而產生密切關聯性。
然而另一派學者則以資訊經濟（Information Economy）為觀察對 象，認為資訊經濟的成長為資訊社會的指標，也就是以資訊職業勞動 力之比率來衡量資訊社會是否成形的依據，（孫同文，2001）。
Williams（1988）認為雖然資訊社會是一個模糊概念，但它是一種 對未來變遷的規劃，應融合上述二種的觀念，不僅需因應科技進歩而 促進經濟成長的社會形式，也是一種充分利用資訊科技來提升公共服 務品質的社會（引自盧建旭，1996）。
Cleveland（1985）更進一歩認為，資訊社會的到來，對過去公共 行政上的管理層級觀念必須加以修正並轉變為（轉引自盧建旭，
1996）：由權力層級轉變成參與授權、由秘密決策到資訊公開的兩難、
從政府獨佔資訊所有權觀念到民眾擁有知的權利、社會結構的不公平 性轉變成公平性、地理遙遠性的不再重要性。
由上可知，受到全球化資訊社會的影響，政府機關對於資訊社會 發展的因應主要是運用資訊科技，透過無遠弗屆的網際網路，迅速的 回應民眾的需求，並且取得競爭的優勢，以回應全球化的壓力，這也 是政府推動電子化政府之原由所在。
貳、資訊權與資訊科技的意涵及其關係
身處資訊時代，資訊權之用語已逐漸被提及，然也因為不同個案 或不同角度，其所指渉之資訊權就有不同的意涵，在我國憲法中對於
資訊權之意涵並未加以規範。李震山（2005）乃試圖從憲法基本權利 之觀點，架構資訊權之內涵並指出，其認為在憲政秩序下人民應享有 或不被侵犯的資訊權，基本上應包括兩個層面：在對外層面上，有積 極要求政府公開具公共性、公開性、流通性與利用性的國家資訊，以 落實人民知的權利，其蘊涵有政府資訊公開、新聞自由、表現自由；
從對內層面而言，係保持個人資訊的隱密與尊嚴，亦就是與憲法上所 謂的資訊自決權（Informationelles Selbstbestimnungsrecht）有關，包括 個人資訊隱私與資料保護（Information Privacy）、秘密通訊自由等。因 此就以上的內容言之，人民資訊權所保障之核心事項，包含有要求政 府公開提供資訊以及避免個人資料被政府不當蒐集與利用。職是之 故，本研究就是以此人民資訊權核心事項做為文獻檢閱的基準範圍。
所謂資訊科技，其意涵包括「電子化」與「網路化」的應用，亦 即是透過資訊科技電腦、微電子以及電子通訊的結合，用以生產、儲 存與傳遞資訊。此正是我國政府資訊公開法第 8 條所謂的利用電信網 路傳送或其他方式供公眾線上查詢者。因此運用「資訊科技」方式公 開資訊的媒介衍然已為不可缺少的傳播媒介。
隨著網際網路的快速發展，資訊所憑藉的載體與展現型式有了很 大的變化。資訊的內涵只是人類所知表現在媒介上的一種形式而已，
資訊的傳遞必須有賴於載體作為媒介，才能由感官所察覺（謝清佳、
吳琮璠，1998），而所謂電子化政府資訊就是透過資訊科技的運用，以 達成「資訊公開」與「電子化政府」目標所為具體落實的一種呈現（林 呈潢，2005）。
第二節 政府資訊公開的意涵與理論基礎
根據聯合國人權宣言第 19 條的宣示：每個人都有表達意見的自由 和權利，這種權利是包括「尋取、接收和傳告資訊的權利」。政府有 義務提供資訊的接近使用，以保障人民資訊的基本權利（謝清俊，
1996）。既然政府資訊的公開是人民所享有的權利，因此對於政府資 訊公開法制之建立，必有其理論基礎與目的。故本文以下針對政府資 訊公開之意義、理論基礎分述之。
壹、政府資訊公開的意義
在界定資訊公開的意涵時，國內有論者認為，應就資訊提供人與 取得人間之關係，區分為廣義與狹義二種，廣義之資訊公開係指政府
或私人在內之社會任一成員，得向擁有資訊之其他成員，要求公開其 所掌有之資訊並予以利用，其類型可包括政府對私人、私人對政府、
私人彼此間、以及政府機關彼此間等四種；狹義之資訊公開係指私人 對政府要求公開或取得政府所掌有之資訊（林子儀，1993：174），包 括政府主動公開與被動依人民申請所提供之資訊兩種，依此定義，亦 就是我國政府資訊公開法所稱的資訊公開而言，也是本文所要探討的 對象。
由於政府資訊公開制度的建立，乃是國家發展及社會變遷下的產 物，因此有關資訊公開之內涵，將隨著國家發展國際化與資訊基礎建 設等議題而產生演變，其公開的理念也已從以往消極的保密防諜或政 令宣導，轉變為應付各方需求的資訊放任時代，透過政治民主化與社 會多元化，更是邁向積極提供資訊，以創造民間對政府資訊的附加利 用價值（葉俊榮、許宗力，1996：1-36）。故國家發展的程度，不僅影 響資訊流通的程度以及資訊的供給與需求結構，更重要的是將影響國 家與人民的資訊觀（葉俊榮，1998）。總之，政府資訊的內涵並不是 一成不變，其將隨著社會變遷，而有所更易。
貳、政府資訊公開的理論基礎
任何法律制度之建立，必有其理論基礎及立法目的，本文自基礎 理論之脈絡去探索其在憲法上依據為何？資訊公開是否屬於人民憲法 上應保護之基本權？倘若認為資訊公開是憲法上應受保障之基本權，
則自憲法上表示時，資訊公開應歸屬於何種基本權?
美國第四任總統麥迪遜（James Madison）曾經說過：「一個人民 的政府，卻沒有提供普及人民的資訊，或沒有取得該資訊的管道方法，
不過是一齣鬧劇或悲劇（或二者兼具）的序幕。知識將永遠駕馭無知，
人民想要自己做自己的統治者，就必須以知識賦予的力量來武裝自 己。」（翁弘枝，1993：18）因此，在民主國家，人民是國家的主權 者，其政府資訊的所有權也都是屬於全體國民，理應由全體國民共同 分享。所以，政府資訊的公開與人民知的權利以及民主體制的運作有 著密切不可分的關係（詹文凱，2002）。
一、人民知的權利
除聯合國人權宣言第 19 條的宣示外，1950 年 11 月 4 日公佈 的歐洲人權公約第 10 條亦規定：「人人有自由表達意見之請求權，
此權利包括意見自由及思想或消息之接受與傳達，不受政府機關
干預，不受國界限制之自由。」由此可知，人民知的權利係超越 國界，是人類共同之財產，任何國家與政府均不得加以限制或剝 奪（李震山，1998：456-457）。
反觀我國，在我國憲法所列舉之自由權利中，並未提及，因 此人民知的權利在憲上的地位如何？是否為基本權利，國內學者 看法不一，但無論是不是基本權利，並不影響人民資訊請求權的 肯定。就憲法第 1 條：「中華民國基於三民主義，為民有、民治、
民享之民主共和國。」明文規定民主國家主權係人民共有意旨下，
知的權利乃國民自己統治為前提條件之權利；此外憲法第 11 條亦 規定：「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」從表現自由 之對象而言，亦可導出人民知的權利。政府對資訊的取得，僅為 暫時之保管者，人民才是資訊的所有權人，人民為了參與公共事 務，監督政府施政，有權要求政府提供充足且正確資訊的權利，
如此方符合施政公開、資源共用的民主原則。
二、國民主權與民主原則
在民主原則下，國家的主權由人民享有，人民是公共事務最終 的決定者，為了使人民充分瞭解政府行政行為並有效的加以監 督，必須有充分的資訊來源。政府既是基於人民授權而組成，則 政府所保管的資訊應該提供人民取得與利用（詹文凱，2002）。
另依寇斯定理（Coas Theorem）更可以確定公共資訊是一種「公 共財」（Public Good），其財產權是屬人民（陳敦源，2003）。
我國憲法第 2 條同樣規定，中華民國之主權屬於國民全體，既然 國家是由人民所組成，政府是受人民委託管理國家事務，如此，
政府所擁有的資訊當然屬於國民所有。由上可知，不論是從國主 權及民主程序原則，均可以導出人民對於國家機關持有之資訊享 有知的權利。若從廢止的行政程式法第 44 條至 47 條之規定，再 輔以政府資訊公開法以及地方制度法第 16 條第 1 項第 5 款規定人 民針對於地方政府資訊有依法請求公開之權觀之，已明確的課予 國家應行資訊公開之義務。
總言之，政府資訊公開背後的理念，隨著時代環境變遷而更 迭，基於民主原則，爰對政府不信任所導出監督政府，隨後依憲 法所推導出保障人民知的權利理論基礎。以上二者都是屬資訊消 極資訊時代的認知；然後，到了國家發展到資訊積極時代後，對 於資訊公開機能的認知，進一歩成為「謀求政府與人民之間最適
規模協力」，以提升國家競爭力的整合模式（葉俊榮、許宗力，
1996：9-35）。這也是基於全球化資訊社會後為達到資訊流通共用、
共享所欲達到的目的與境界。
參、美國的資訊公開制度
世界各先進國家有關資訊公開的觀念發源甚早，早在 1766 年北歐 的瑞典，就制定具有憲法效力的「新聞自由法」（Freedom of the Press Act），承認人民有請求政府資訊公開之權利，可謂是最早的一部政府 資訊公開法案。而美國有關資訊公開的相關規定，則是源自 1935 年制 定的聯邦公報法（Federal Register Act），1937 年聯邦條例規範（Code of Federal Regulation ） 的 修 訂 ， 以 及 1946 制 定 的 行 政 程 序 法
（Administrative Procedure Act，APA）（Harold, 1986）。其中在 APA 第 3 條更是首先納入資訊公開之制度，除了規定應刊載於聯邦公報資 料外，其一方面規定資訊僅可提供給「適當且直接有關」（properly and directly concerned）之人民，而限制可能申請人之範圍，另一方面卻又 允許政府機關可基於「公共利益」或「正當理由」（good cause），而 主張資訊可不公開，由於此兩項規定概括不確定和任由政府自由裁 量，不受法院審查，反而成為行政機關扣置資料的法律依據，而一直 無法達成資訊自由的立法目的（翁岳生，1985；法治斌，2003）。直 到 1966 年「資訊自由法」（Freedom of Information Act，以下簡稱 FOIA）
的制定，政府資訊公開制度始告確立，隨即更成為各國制定政府資訊 公開法之參考典範，影響深遠。本文乃引以美國的 FOIA 的實行現況做 為我國在行政執行上的借鏡。
一、1966 年資訊自由法（Freedom of Information Act）
1966 年 7 月 4 日美國詹森總統在簽署 FOIA 法案曾宣稱：本 法乃於國家安全容許範圍內，國民得知所有政府資訊下，讓民主 主義最高度發揮其機能，以實現我國立國基本原則而制定者（范 姜真媺，2005）。承上可知，FOIA 乃基於美國憲法之國民主權 原理，為實踐民主主義政治之目的而制定。
美國於 1966 年制定「資訊自由法」簡稱 FOIA，根據此法規 定，任何人或任何組織，不論其是否為美公民或背景國家，都能 向聯邦政府機構索取資訊，而聯邦行政機關在接獲申請時，除應 迅速提供相關資訊紀錄外，對所謂「免除公開事項」（exemptions），
也設定具體可行之標準，同時並授權聯邦地方法院對於該類事件
司法管轄權與司法審查權，以便有效監督該法之實施。其中該法 第 3 條規定，除基於公益理由，以及純屬某一行政機關內部管理 之事項而應保守政府機密外，行政機關均應在聯邦政府公報上公 佈該資料，並應讓一般公眾閱覽某些具終局性之意見及行政命 令，且對於有正當理由的利害關係者，提供一般性之官方紀錄文 書，此也成為其他民主國家爭相仿效之對象（翁岳生，1985）。
受到 1974 年所通過的隱私權法案的影響，乃於同年針對 FOIA 提出修正案，其規定認為凡聯邦紀錄渉及個人隱私者，在未 獲得當事人同意前提是不得被公開的。故在此次修正案中明確規 定，凡渉及人事及醫療等類似檔案，其公開會造成明顯侵害個人 隱私，或者以執行法律為目的所蒐集的紀錄或資訊，可合理期待 將構成侵犯隱私者，均可豁免公開（翁岳生，1985；劉靜怡，2002）。
到了 1980 年雷根政府執政時代，主張對該項公開制度加以適當限 制，除了對有關執法及商業機密資訊公開加以緊縮外，並允許機 關收取處理資訊申請之費用，直至 1986 國會對資訊自由再次修 正，主要都是對資訊的提供收取費用有關。
1993 年柯林頓政府執政時期，首席檢查官 Janet Reno 通知各 部門機關首長幾項變革並提出 FOIA 備忘錄：首先是司法部
（Department of Justice）將不會再為機關資訊保留提供辨護，其基 本假定是資訊應公開；其次，是主張 FOIA 的豁免（exemption）
應僅限於機關預見公開將會傷害豁免所保護的利益時；最後，機 關首長應積極鼓勵 FOIA 承辦員，讓公開得以便宜施行，除此之 外，更將 FOIA 的有效處理納入個人工作說明書之中，並視為績效 評估的要素之一（Hernon et al., 1996）。
有關美國現行資訊自由法重要規定，主要歸納如下：
（一）申請政府資訊的主體是任何人，包括所有美國國民和法人 組織，甚至是境內的外國人亦可，2002 年因 911 事件之影 響，限制外國政府或其代理人對 CIA 等情報機關之資訊公 開請求。
（二）行政機關必須主動印行公開資料範圍，包括其意見內容、
政策宣示內容以及行政幕僚資料在內。至於其他類型資訊, 則必須根據機關公告在聯邦公報上的規則,以書面提出請 求(劉靜怡，2002)。整體而言，美國資訊自由法要求行政機 關必須公開的資料約可分為三大類，其一必須刊載於聯邦 公報上，其二須供一般公眾閱覽及複印，其餘則係應人民
申請予以公開（張裕榮，2001；劉靜怡，2002）。
（三）應公開資訊的聯邦行政機關，包括任何政府行政部門、軍 事部門、政府控制公司、獨立的管制性機構（包括總統的 直屬行政部門）。
（四）明確規定免除公開事項，內容包括國家安全、內部行政作 業規則和作為、其他法令規定之例外、營業秘密或其他商 業機密資訊、行政機關內部原未公開之備忘錄、人員和醫 療檔案、在某些情形下基於執法目的所建立累積之記錄、
地質和地球理資料等九項（劉靜怡，2002）。
（五）在司法救濟方面，授權聯邦地方法院司法管轄與司法審查 權，並以秘密方式審閱爭議資料記錄內容，以防止行政機 關不當扣置資料。
二、1996 年電子資訊自由法（Electronic Freedom of Information Act）
隨著政府掌握之資訊日益增多和社會運作之日益複雜化，依 據資訊自由法針對行政機關提出的資訊請求，也日趨複雜，再加 上為因應數位資訊時代，政府業務與資訊乃逐歩邁向電子化。對 於電子資訊取得議題的探究，最早是在 1988 年的行政會議、政府 技術評估報告與 1989 司法部對於 FOIA 在聯邦機關運作的報告 中，最後在報告中達成一致的共識，認為以電子形式儲存的機關 資訊應受到 FOIA 的管制（Hernon et al., 1996）。其中 1988 年美 國 行 政 會 議 中 提 出 的 第 十 號 建 議 （ Administrative Conference Recommendation ），更明確地針對行政機關將電子資料提供公眾 使用，或以電子化方式散佈資訊等問題加以研究，其中與資訊公 開直接相關的重要結論包括（葉俊榮，1995；葉俊榮、許宗力，
1996：170）：電子資料應與其他行政機關之資料紀錄具同等地位，
並且鼓勵各行政機關能透過電子化資訊系統，來供民眾使用接近 所需的資訊，以實踐資訊自由法的管制要求。
為此，乃於 1996 年針對資訊自由法進行修正通過「電子資訊 自由法，以下簡稱 EFOIA，該法以電子化資訊為核心，並且希望 透過法律手段鼓勵政府以電子化格式和電子方法處理和公開資訊
（劉靜怡，2002）。總之，電子資訊自由法的概念，是一種公眾 對於開放式國家資訊基礎建設的需求，主要是能使任何民眾，均 能透過各種管道以獲取所需的政府紀錄或資訊。而其修法的目的 亦正在於確保公眾能獲取政府機關的紀錄或資訊，使其能在一定
期限內公開、改善公眾取得政府機關的紀錄或資訊，以擴大資訊 的用途效益（陳耀森，2000）。故一般在美國政府機關除了須公開 有關其組織架構、功能、規章、決策、流程、政策等資料與手冊 等一般檔案外，還必須開闢「電子閱讀室」（electronic reading room）
與開放電子式的資訊取用（陳昭珍，2005）。
然從紙本過渡到電子化公開政府資訊時，對於 FOIA 的運作，
學者 Harold（1986）認為必須考慮到技術的、經濟的以及政策性 等三個面向：
一、在技術方面，必須確保一個紀錄從一開始時就能以電子媒 介方式產生並予以保存，特別是在 1984 年某地方法院判決指出，
資訊申請人沒有絕對的權利去要求指定資訊紀錄的形式規格
（Harold, 1986；劉靜怡，2004），政府機關如以電子形式提供紀錄 時，可能就沒有去考慮請求者對於讀取紀錄所需要的電子媒介機 器。
二、在經濟方面，須克服財政緊縮，以及整合當時傳統行政 部門對於 FOIA 的排斥，所造成的降低或限制對 FOIA 的行政資源 與支持。
三、在政策方面，最主要的是資訊資源的管理與 1993 年 6 月 25 日美國管理暨預算局（Office of Management and Buget,OMB）
修訂”Management of Federal Information Resources”辦法（Circular A-130），在 Circular A-130 中鼓勵各機關利用資訊科技，使用電 子媒體及格式（包括公共網路）傳送資訊，採用公認的標準及聯 邦資訊處理標準（Federal Information Processing Standard，FTPS）
來處理資訊及建立維護所有可傳布的聯邦資訊之目錄，以便於民 眾能及時的取得資訊（陳照珍，1999）。
到了柯林頓總統執政時更明確提倡所謂“開放性政府”資訊政 策，鼓勵機關藉由 CD-ROM 和線上來提供資訊。1995 美國聯邦政 府更通過「紙張減量法案」（Paperwork Reduction Act，PRA），
規定政府機關必須提供所有電子檔供民眾使用，減少紙張的消 耗，並進一歩確保公共資訊的電子傳遞可以更廣泛、更迅速。然 美國政府積極鼓勵各機關使用電腦網路相關設備，以出版及傳輸 政府資訊的政策，使電子化的趨勢成為未來政府資訊公開之重要 傳播管道。
從以上美國的運作經驗，除了透過法律確保政府資訊公開的基本 價值之外，資訊自由法制的落實，還必須有行政機關充分的行政資源
和全面性的判斷能力做為支援。此時我國正在努力推動政府資訊公開 法制和電子化政府的時刻，人民取得政府資訊的需求，政府機關如何 因應，其中例如，政府處理案件累積過多的遲滯拖延、民眾要求電子 化資訊時軟體的請求，以及交易成本等問題，均渉及電子化政府的資 源分配和建置架構該如何設計（劉靜怡，2004）。都值得做為我國在 推動電子化政府資訊公開時的借鏡參考。
肆、我國的資訊公開制度
政府乃資訊之最大擁有者，而政府資訊公開的目的係為了促進行 政的透明化、滿足人民知的權利與資訊的流通共享、增進人民對公共 事務之瞭解與監督政府施政(陳愛娥，2000；詹文凱，2002；林明昕，
2003)，除此之外，並有助於民間資訊的加值利用，促進資訊產業之發 展，是陽光政治中最重要的一項法案（陳美伶，2005）。
既然政府施政之公開與透明，係國家邁向民主化與現代化的重要 指標之一（葉俊榮、許宗力，1996；劉克正，1996），就此我國於 90 年 1 月 1 日通過的行政程序法第 44 條第 1 項規定：「行政機關持有及 保管之資訊以公開為原則，限制為例外」，以及第 44 條第 3 項亦明定：
「有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公佈二年內完成 立法。於完成立法前，行政院應會同有關機關訂定辦法實施之。」依 上開規定，行政院與考試院先於 90 年 2 月 21 日會銜發佈施行「行政 資訊公開辦法」作為政府資訊公開法制尚未建立前之過渡性法規命 令。綜上，政府建立一套完善的政府資訊公開法制係現代民主國家必 然之趨勢，乃參酌先進國家之立法例並斟酌我國國情及政府機關之特 性，於 94 年 12 月 28 日完成法制作業，公佈制定「政府資訊公開法」，
同時刪除行政程式法第 44 條、第 45 條規定暨行政資訊公開辦法，此 可說是為我國政府資訊政策的向前邁進一大歩。
以下就我國現行政府資訊公開法（以下簡稱本法）之相關內容介 紹如下：
一、資訊公開的適用對象與標的
資訊公開之適用對象包括受請求資訊公開之適用機關及申請 提供政府資訊之請求人：
（一）適用機關之範圍
依本法第 4 條明定政府機關之定義，所謂的政府機關係指中
央、地方各級機關及其設立之實（試）驗、研究、文教、醫療及 特種基金管理等機構，故包括總統府、五院及其所屬各級關、以 及各級地方自治團體之機關均屬之；另受政府機關委託行使公權 力之個人法人或團體，就其受託事務視同政府機關，亦在適周範 圍內。
（二）申請人之範圍
依本法第 9 條規定，凡是具有中華民國國籍並在中華民國設 籍之國民及其所設立之本國法人、團體，以及持有我國護照僑居 國外之國民，均得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。對於 外國人得否向我國政府機關申請，則採平等互惠原則，只要其本 國法令未限制中華民國國民申請提供其政府府資訊者為限，亦得 以申請之。
（三）資訊公開之標的
公開之標的就是指政府資訊而言。依本法第 3 條規定‚凡是政 府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁 碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以 讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息都屬政 府資訊。故政府機關(含視同政府機關者)不限資訊附著之媒介物均 屬之。
二、資訊公開的方式與其範圍
（一）應主動公開資訊
依本法第 6 條規定，凡是與人民權益攸關之施政、措施及其 他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。同法第 7 條亦明定主動公開政府資訊之範圍及方式，除有渉及第 18 條第 1 項規定應限制公開或不予提供者外，均應主動公開‚其中應主動公 開之範圍計有十款：
1.條約、對外關係文書、法律、緊急命令、中央法規標準法所定之 命令、法規命令及地方自治法規。
依中央法規標準法第 7 條規定之命令有「授權命令」與「職 權命令」，故均應依法主動公開。有關地方自治法規之制定，依地 方制度法第 25 條規定，縣（市）得就其自治事項或依法律及上級
法規之授權，制定自治法規，故地方機關所制定的自治條例或自 治規則亦都屬公開範圍內。
2.政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行 使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。
依行政程序法第 159 條第 2 項第 2 款所定之「解釋性規定及 裁量基準」雖屬行政規則，惟具有間接對外之效力，須對外發布 之，故亦屬政府機關應主動公開之範圍。
3.政府機關之組織、職掌、地址、電話、傳真、網址及電子郵件信 箱帳號。
政府機關的組織及職掌,主要係包括組織的系統表、員額編製 及各分層負責單位之職掌、各項業務承辦人員的工作職權等。
4.行政指導有關文書。
係指行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政 目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方 法，促請特定人為一定作為或不作為之公文書（行政程序法第 165 條）。故其內容包含行政指導有關文書、一般公告及民眾申請需要 有許可條件的規範規定而言（行政院研考會，2003）。
5.施政計畫、業務統計及研究報告。
業務統計如受理國家賠償事件及處理情形統計表（法務部，
2003）；研究報告係指由政府機關編列預算，委託專家、學者進行 之報告或各行政機關派赴國外從事考察、進修、研究或實習人員 所提出之報告等（§7）。
6.預算及決算書。
預算可以知政府年度內的施政計劃與重心，決算可以瞭解政 府的經費執行情形成果，預算與決算書均可以分為歲入及歲出單 位預、決算。按預算法第 51 條後段規定：「預算中有應守秘密部 分，不予公佈」，因此對於應保守秘密部分僅於總預算中列示預算 總額，至其預算細目則不予公佈。此外各機關的公共工程預算書、
決算書亦包括在公開範圍內（法務部，2003）。
7.請願之處理結果及訴願之決定。
請願之結果、訴願之決定，依法通知當事人之同時，基於平 等原則，政府機關亦應遵守「先例拘束」，因此應予以公開，俾一 般民眾參循援引（葉俊榮，許宗力，1996）。
8.書面之公共工程及採購契約。
此款所述為書面之公共工程及採購契約，主要公佈的是「契
約」，而非採購招標文件。而鑒於政府「採購資訊公告系統」已上 線啟用，故招標公告不在本規範涵蓋之內。但書面的採購契約則 依本法所述，在技術可行的情形之下，可以電子化方式公佈，以 利民眾監督（行政院研考會，2003）。
9.支付或接受之補助。
凡各機關支付或接受之補助明細都在公佈之列，如推展鄉鎮 市調解業務補助金。
10、合議制機關之會議紀錄。
以上所列十項應主動公開之項目，爰第 1 款的條約、對外關 係文書、法律及緊急命令均非屬地方行政機關所屬權限，且有關 之規定均可以透過「全國法規資料庫」網站（http://law.moj.gov.tw/）
查詢得到，故就此部份本研究不予列入，僅就中央法規標準法所 定之命令、法規命令及地方自治法規加以探討，此外第 10 款所稱 合議制機關的會議紀錄，係指由依法獨立行使職權之成員組成之 決策性機關，然本研究係以行政機關為研究對象，故非本文所研 究的範圍。
除前述規定外‚政府資訊之公開尚得依其他法主動公開其所持 有或蒐集所得的資訊‚例如依檔案法第 8 條規定第 3 項規定:「檔案 中央主管機關應彙整國家檔案目錄及機關檔案目錄定期公布之‚並 附目錄使用說明」(李震山，2007)。由此可知我國政府資訊公開法 係立於基本法之普通位階‚而其它法律則屬特別法規定(本法第 2 條)。
公開之方式，依本法第法第 8 條規定，政府資訊之主動公開，
除法律另有規定外，應斟酌公開技術之可行性，選擇以下適當方 式行之:1.刊載於政府機關公報或其他出版品; 2.利用電信網路傳送 或其他方式供公眾線上查詢; 3.提供公開閱覽、抄錄、影印、錄音、
錄影或攝影; 4.舉行記者會、說明會; 5.其他足以使公眾得知之方 式。
（二）應人民申請提供的資訊
主要包括以下部分: 1.政府依本法或他法應主動公開而未公開 者，人民得請求其公開；2.政府雖無需主動公開之資訊，但無不公 開之法定或正當理由者，經人民提出申請 ; 3.政府依法「應限制公 開或不予提供之政府資訊，因情事變更已無限制公開或拒絕提供
之必要者」政府應受理申請提供（本法第 19 條）; 4.限於當事人及 利害關係人為主張或維護其法律上利益有必要者，得向政府申請 閱覽卷宗(李震山，2007)。
當民眾向政府機關申請提供政府資訊時，應填具申請書，可以 書面通訊方式為之，如其申請經電子簽章憑證機構認證者，得以電 子傳遞方式為之，而該申請書其內容並須載明下列事項（本法第 10 條）：
1.申請人姓名、出生年月日、國民身分證統一編號及設籍或通訊地 址及聯絡電話；申請人為法人或團體者，其名稱、立案證號、事 務所或營業所所在地；申請人為外國人、法人或團體者，並應註 明其國籍、護照號碼及相關證明文件。
2.申請人有法定代理人、代表人者，其姓名、出生年月日及通訊處 所。
3.申請之政府資訊內容要旨及件數。
4.申請政府資訊之用途。
5.申請日期。
三、政府資訊之豁免公開
政府資訊公開之限制，依政府資訊公開法第 18 條規定，可依 其性質分為以下四類（本法第 18 條）：
（一）國家機密與依法應保密事項
經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事 項或限制、禁止公開者。
（二）執法資訊
包括公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑 事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者，
以及政府機關為實施監督、管理、檢 (調) 查、取締等業務，而取 得或製作監督、管理、檢 (調) 查、取締對象之相關資料，其公開 或提供將對實施目的造成困難或妨害者。
（三）其他公務機密
當政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作 業；此外為保存文化資產必須特別管理，而公開或提供有滅失或
減損其價值之虞者；有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢 定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行 者；公營事業機構經營之有關資料，其公開或提供將妨害其經營 上之正當利益者。
（四）個人資料資訊
如公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公 開發表權者，以及個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關 之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭 地位或其他正當利益者。政府機關必須予以保密不得對外公布，
但如對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當 事人同意者，則不在此限。
四、救濟及收費
（一）救濟方式
如果政府資訊內容中關於個人、法人或團體之資料有錯誤或 不完整者，該資料當事人得向政府機關依法申請更正或補充；申 請人就政府機關對其申請所為之決定不服者，得依法提起行政救 濟（本法第 14、20 條）。
（二）秘密審理
受理訴願機關及行政法院審理有關政府資訊公開之爭訟時，
得就該政府資訊之全部或一部進行秘密審理（本法第 21 條）。
（三）費用收取
政府機關依本法公開或提供政府資訊時，得按申請政府資訊 之用途，向申請人收取費用；申請政府資訊供學術研究或公益用 途者，其費用得予減免。前項費用之訂定，包括政府資訊之檢索、
審查、複製及重製所需之成本；其收費標準，由各政府機關定之
（本法第 22 條）。
三、我國與資訊公開相關的其他法制
政府的資訊公開制度並不是一部孤立的政府資訊公開法，它 必須是由許多相關法制配合組成。故一套完整的資訊公開法制，
在內容上至少必須包括「政府資訊公開」、「行政程序當事人之 卷宗閱覽權」及「國家機密與個人隱私保護」等三項重要因素（林
明昕，2003）。美國繼 1966 年通過資訊自由法後，隨後亦於 1974 年又制定隱私權法（Privacy Act），以規範政府保存個人紀錄之處 理；1976 年制定政府陽光法（Government Sunshine），以規範機 關會議之公開。
我國也不例外，最近幾年亦連繫制定與政府資訊公開、保障 民眾取用政府資訊的相關法案，如行政程序法、檔案法、電腦處 理個人資料保護法、國家機密保護法、營業秘密法、公職人員財 產申報法…等法律以資遵行。其中檔案管理對有效落實政府資訊 之公開，俾人民監督政府和參與民主程序具有重要之作用。因此，
我國檔案法於 1999 年 12 月 15 日經總統公佈，明定立法目的就是 在促進檔案開放與運用，該法第 17 條亦規定：「申請閱覽、抄錄 或複製檔案應以書面敘明理由，各機關非有法律依據不得拒絕」。
由此顯示檔案法仍以資訊公開為原則，人民有權利利用政府檔案 內的資訊（詹文凱，2002）。惟該法第 2 條第 2 款僅定義所謂「檔 案：指各機關依照管理程式，而歸檔管理之文件或非文件資料及 其附件。」並未對於檔案乙詞作性質上與概念上之界定，致「政 府資訊」與「檔案」是不分屬不同領域之事項抑或有所重疊，實 務上迭有爭議。尤其二者所定人民申請提供政府資訊及申請閱覽 檔案之程度、准駁要件不同及機關內部之業務分工掌理單位上多 所不同，在執行上也諸多爭議（陳美伶，2005）。
其次係行政程序法第七節「資訊公開」中第 46 條卷宗閱覽權 的規定，均同屬政府資訊公開的範圍內。以下乃就檔案法、行政 程序法上的閱覽卷宗權與政府資訊公開法競合部分內容分列如 下：
表 2-1 政府資訊公開法與檔案法、行政程序法條文內容分析表
差異性 檔案法 行政程序法卷 宗閱覽權
政府資訊公開
法 內容分析比較 適用範
圍
檔案係指各機 關處理公務或 因公務而產生 的各類紀錄資 料及其附件，
並且依照管理 程序歸檔管理 之
限於行政或訴 訟程序中所產 生的紀錄。
政府資訊係指 各機關所持有 或保管之文書 圖片紀錄照片 錄影(音)微縮片 等等可供聽讀 閱覽或藉助科 技得以閱覽或
檔案法所定義的範圍，檔案應屬 政府資訊公開範疇的部分，相較 於政府資訊公開法而言是較小 的，而卷宗閱覽權範圍相較於前 二法其範圍更小。
理解之文書或 物品
適用競 合
特別法 應優先適用 普通法 在適用上發生競合時，檔案法 與閱覽卷宗權對應於政府資訊 之公開規定，應優先適用。
規範主 體
包含中央及地 方各級機關，
公營事業及公 立學校準用 之。
限於當事人或 利害關係人
除中央與地方 機關、公立學校 須適用外，公營 事業單位則母 須公開資訊，而 受託行使公權 力團體亦包含 在內。
從規範主體而言，政府資訊公 開法與行政程序法二者明顯在 目標設定上與對象有很大差 異,一為民主原則，另為法治原 理；而在與檔案法上卻有些微 不同,如公營事業單位，政府資 訊公開法之規範主體範圍是較 廣。
公開方 式
在第 8 條與第 17條分別規定 主動公開檔案 目錄與被動提 供檔案。
向行政機關申 請閱覽、抄 寫、複印或攝 影有關資料或 卷宗及更正 權。
分為主動公開 與被動應人民 申請。
除行政程序法外，另兩者均有 主動與被動二種方式，只是在 主動公開之強制性規定內容上 有別。
限制應 用之事 由
有第 18 條規 定的 7 款事由 時，得拒絕 之，如檔案內 容渉及著作權 之部分及他法 有限制公開之 事由時，亦得 限制 。
於第 46 條第 二項有明確規 定拒絕閱覽的 情形。
有第 18 條規定 9 款事由時，得 限制公開之。
三者均有限制公開內容之規 定。
受理政 府 部 門
承辦單位一般 係由秘書或總 務單位來受理
一般行政機關 中的各單位均 有可能。
係由業務單位 或研考單位來 負責執行
由於在政府部門的受理單位上 是有所不同，恐在執行上造成 不一的差異存在。
規範原 則
原則公開、例 外限制
原則公開、例 外限制
開放為原則，例 外限制
三者是一致的都採原則公開，
例外限制的規定。
資料來源：本表整理參酌自林明昕（2003）、陳美伶（2005）、
王仁越（2006）、陳士伯（2007）。
在相關制度方面‚如行政院研考會自 2003 年起針對舊公報制 度的發行缺乏系統性、標準流程與整合查詢機制提出興革（葉俊 榮，2007），並連結電子化政府的推動建立 「政報資訊網」，將
各級政府自行發行的公報加以統整，以一致性的編排、單一的介 面，透過公報紙本與電子檔同歩發行的模式，提供全國民眾瀏覽 查詢政府公報（陳昭珍，2005；葉俊榮，2007），以上作為都在 在的顯示政府落實公開透明的決心與作為。
伍、政府資訊取得的限制 一、國家安全限制
政府資訊公開法一方面規定政府機關必須公開部分的政府資 訊予人民，另外一方面卻也保留規定不釋出政府資訊之緩衝範 圍，使得人民知的權利與行政保密兩者間，處於一種緊繃競爭的 對立關係（林明鏘，2000），惟有兩者相互輔弼，始能有效落實 政府資訊的公開。因此政府應盡可能地公開其所蒐集到的所有資 訊，除非其公開將有害國家安全、公共利益及個人隱私，為維護 國家安全，2003 年 10 月 1 日制定通過國家機密保護法，該法本 質上與政府資訊公開是相衝突的，為避免政府任意核定機密而妨 害了人民知權利，明定機密核定之要件和機密的解密期限，使政 府資訊不致永久隱匿，使人民有最終檢視機會，故嚴格禁止政府 人員恣意核定非機密事件，才能與資訊公開的原則相呼應（詹文 凱，2002）。
二、隱私權保障的限制
從國民主權與民主參與的原則，肯定人民有知的權利，但依 憲法上對於個人基本權利不可侵犯原則，當資訊渉及到他人權利 時，如隱私、名譽和財產等，知的權利即應予以退讓。隱私一詞 其意義究竟為何，卻鮮少有一致的看法。隨著電腦與網際網路的 發明，除對傳統隱私權概念產生極大的衝擊外 ，其所伴隨而來隱 私權保護的爭議問題，更是成為現今爭相討論的話題。在面對日 新月異的資訊科技時代，對於隱私權保護法制的建構基礎，趨向 以社區導向的觀點較為適合，此也正是我國政府資訊公開法第 18 條第 1 項第 6 款所規定：政府資訊如公開或提供有侵害個人隱私、
職業上秘密者，應限制公開或不予提供。但對公益有必要者，不 在此限，此即是採取社區導向之觀點立法。
既然有關個人隱私的保護，係屬於憲法上自由權的保障（陳 愛娥，2000），不容許假藉公益之名而被抹煞，因此本文以下乃
就我國對個人隱私有關規定的個人資料保護加以論述。
（一）電腦處理個人資料保護法
就我國憲法體制而言，隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟 基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，隱私權乃 為不可或缺之基本權利，而受憲法第 22 條所保障（李震山，2005）。 近日更由於政府機關為求業務處理之迅速，高度使用電腦資訊科 技的同時，使得個人隱私亦因此更易受到侵害。有鑑於此，世界 各主要國家乃紛紛以個人隱私作為政府資訊公開之例外，使得個 人資料保護之立法，衍然已成為世界之潮流（葉俊榮、許宗力，
1996）。我國現行法律中，渉及隱私權保護者乃分散於各種法律，
1995 年 7 月 12 日立法表決通過「電腦處理個人資料保護法」並經 總統公佈施行，以作為我國個人資料保護的一般性基本法律，該 法之規定即為保障個人自我資訊控制權之實現。故所有公務機關 對有關個人資料之蒐集、處理及利用均應符合特定目的，逾越特 定目的之利用，應有法律保留原則之適用，且應符合比例原則（陳 美伶，2005）。
在 FOIA 中最重要的隱私權豁免公開的條款是第 6 款：「若 一個資訊本質上是私人的，而揭露該資訊將會造成對個人隱私之 非法搜索，則應豁免公開。」我國的隱私豁免公開規定是行政程 序法第 46 條第 2 項第 3 款：「行政機關對前項之申請，除有下列 情形之一者外，不得拒絕：…三、渉及個人隱私…依法規規定有 保密之必要者。」另政府資訊公開法第 18 條第 1 項第 6 款規定：
「當政府資訊公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權 人之公開發表權者，應限制公開或不予提供之。但對公益有必要 或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在 此限。」由上可知，凡資訊渉及個人隱私時原則上是不公開的，
但是如依法令須公開者，或經當事人同意，以及公開資訊所欲保 護之他人利益或公共利益者，優於個人之當事人隱私時，仍得以 公開該資訊。
（二）政府資訊公開與個人資料保護之比較
有關政府資訊公開與個人資料保護二法內容之差異，本文列 表分析如下：
表 2-2 政府資訊公開法與個人資料保護法內容分析表
差異性 政府資訊公開法 個人資料保護法 內容分析比較 立 論 的 基
礎
係基於國民主權，維 護人民知的權利，以 保障人民資訊的基 本權利。
係為了保護個人隱 私，以維護個人人格 之尊嚴與人格完整 性，實現人民的自我 資訊控制權。
政府資訊公開係為建立透明 開放的政府，以便民眾加以監 督；而個人資料保護是避免政 府在運用各種資訊時損害到 個人隱私，其實二者是相互為 用。
立法目的 為確保政府行政運 作的公開透明性，以 做為人民監督與課 責
係為了保護個人隱 私免受侵害，建立一 個資訊的合理運 用，用以確立公務機 關與非公務機關在 收集、利用和傳遞個 人資訊時遵守的基 本原則。
二者均在防止政府濫權，當 政府在公開政府資訊時，必 須避免渉及個人隱私與公 務機密，讓公開與保護間取 得一平衡機制。
規 範 的 對 象標的
係以公共資訊為對 象，一般人民都可以 申請政府機關公開 或提供。
則是以個人私領域 資訊為對象，主要以 電腦處理之資訊為 規範對象，用以對抗 政府機關與團體對 於該個人資訊的不 當收集、利用關係。
從規範對象與標的而言，政 府資訊公開法係以公共資 訊為標的，以規範政府機關 部門為對象；個人資料保護 法則係以個人資料為標的 對象，用以規範包括公務與 非公務機關，二者明顯在目 標對象上有很大差異。
資料來源：本表整理參酌自范姜真媺（2005）、（陳東輝，2002）。
（三）政府資訊公開與個人資料保護法競合之判斷基準
政府資訊公開法係為了實現民主政治的人民知的權利，而對任 何人公開政府有關資訊；個人資料保護法則係為防止行政機關利 用電腦對個人資料之儲存、處理、提供而導致個人權益之侵害，
由於兩者均係以不侵害個人隱私，以監督行政機關合理化處理保 有資訊之機制。因此，若是依政府資訊公開法申請公開資訊，如 公開或提供有侵害個人隱私時，應限制公開或不予提供，但對公 益有必要者，不在此限。此時公開與否，將渉及「公開所得之公 共利益」與「個人資料保護」兩者之權衡，其所產生的交錯介面 將如何因應呢? 政府機關在公開有關個人隱私資訊時，勢必須訂
定一套審查標準，以資作為檢視。
就美國為例，美國國會在 1974 年制定通過隱私權法案，把政 府資訊公開制度化，以做為公部門對人民個人資料利用行為，並 明確約束資料的用法和適用範圍，使資訊公開的制度更為完備，
1986 年為因應通訊科技的發展，另訂「電子通訊隱私法」，並藉 由制訂「安全港架構」（Safe Harbor Framework）的機制，以提供 業者隱私保護規範的最低標準（江明修等，2004）。在資料處理 的原則上並遵照目的限制、合法性與敏感性資料妥善處理原則，
另外更明確訂定審查過程，就資訊公開和資料保護與否進行公共 利益之測試，比較衡量結果。而其比較衡量機制，現今則多依聯 邦最高法院對記者協會事件（United Atates Department of Justice v.
Reporters Committee for Freedom of the Press），所作具有指標性判 決中所宣示之以下五個指導原則來進行（范姜真媺，2005）：
1.實質曖昧基準（Practical Obscurity）：有些資訊過去雖為眾所皆 知，如今卻鮮為人知時，在申請公開時仍必須經過審查。
2.資訊公開與否不受請求者身份影響，但如渉及請求者本身利益時 則不得援引除外規定；
3.請求者公開該當資訊之目的或用途政府機關不得列入考量，應著 眼於資訊本身之內容與公共利益的關連性；
4.所謂公共利益則限於國會制定 FOIA 時原期望達成之「核心目的
（Core Purpose）」範圍內。所謂核心目的，1998 年美國聯邦政府 在 Reporters Committee 判決中認為，個人隱私保護的實質意義與 其範圍界定，以及是否有直接牽渉到政府運作和活動資訊內涵為 何，才是 FOIA 所須值得重視之處（劉靜怡，2004）。
5.就特定類型的法執行記錄，依據適用除外事由，經常被保護不公 開時，則不須再審查其本身之內容，例如對法執行機關提供情報 者之身份。
反諸我國，有學者主張要將隱私權資訊公開，必須要具備符 合資訊公開之目的以及需法律明文規定（范姜真媺，2001）始得 為之。依以上原則判斷，我國政府資訊公開第 18 條規定將之分為 以下三類資訊：1.依法令須公開者：以公開為目的而取得與編輯的 資訊，如不動產登記、公職人員財產狀況；2.公益之要求：依法令 規定非以公開為目的而製作與取得之資訊，但其公開對特殊重大 法益有必要者，例如禁治產宣告；3.經當事人同意者（葉俊榮、許 宗力，1996；陳東輝，2002）。在政府資訊電子化後隱私問題所
受到的衝擊，首先是資訊技術的成長，增進了監視、通訊、計算、
儲存及檢索的能力；其次是資訊在決策上的價值增加，造成決策 者不惜侵犯別人的隱私權問題（林呈潢，2005）。因此隱私權在 電子化政府中已形成一個重要的法制建設觀念之一。
爰此，「資訊的公開取得」與「資訊的隱私」是民主政治的二 個重要組成要素，政府資訊公開固然符合民主原則，但如公開之 內容渉及個人隱私時，在未經當事人同意前或除有公益上之正當 理由，應不得提供，以確保個人之人格權，兩者如何取得合理之 平衡點，已為目前各國政府資訊公開電子化所必然面對的重要課 題。
有鑑於上述，為平衡資訊公開與資料保護兩者之機制，並建立 完善之行政機關電子資料流通法制環境，行政院於 84 年 2 月核定
「行政機關電子資料流通實施要點」，並函送各級機關查照辦理。
依據該要點，行政院研考會按電子資料流通之「內容」、「通道」、
及「管理」等三方面擬定推動策略。在「內容」方面，促請各級 機關除法令規定不得提供，或對國家安全、公共秩序機關作業有 妨礙或有礙秘密之維護等情形外，將所持有之電子資料對外提 供，並將加速建置公用資料庫；在「通道」方面，則檢討釋出更 多電子資料，要求各機關視作業環境許可，以不同方式對外提供 電子資料，並以開放線上查詢可提供目錄、申請提供、線上傳輸 為終極目標；在「管理」方面，要求各機關妥善管理申請審核、
按成本收費及著作權歸屬等事宜，進而建立委託民間業者營運管 理電子資料庫之模式並推廣應用（行政院資訊發展推動小組，
1996）。
三、其他資訊取得的限制
從上述可知，要提昇行政營運之公開性（openness）、確立政 府課責性（accountability），促進人民對政府行政業務之監督與參 加等資訊公開的目的（范姜真媺，2005），唯有落實政府資訊公 開制度，才能保障人民知的權利。然欲達到上述的目的，首先必 須克服資訊取用（access to information）的困難，資訊取用的途徑 或應克服的障礙有以下六個面向（Buckland, 1991；項靖，1998）：
（一）辨識（identification）：資訊使用者必須明確知道其所要的 資訊，以及資訊的來源和管道。為瞭解決這個問題在數位 政府時代於各機關網網站設置所謂資料檢索、超連結結等
功能，並透過單一視窗，使民眾可以一處送件全程服務。
（二）可得性（availability）：資訊使用者所需要的資訊必須可獲 得的，無渉及個人隱私與國家機密。
（三）使用者所需支付之代價（price to user）：資訊使用者取用資 訊時必須願意負擔代價，包括金錢價格、時間、及學習使 用資訊系統所必須付出之努力。
（四）提供者之成本（cost to provider）：資訊提供者除須願意付 出成本以提供資訊外，同時須符合提供者本身原有的角 色、任務和價值，如國家安全、個人或企業隱私、社會安 全等。
（五）理解（understand）：又稱為認知的取用（cognitive access）。
使用者必須具備足夠的智識，以充分理解資訊的內容或所 傳達之訊息。若無法充份理解所獲取之資訊內涵，則須有 額外的解釋或對於使用者的教育。
（六）可接受性（acceptability）：資訊之來源必須為使用者認為 是可靠信、具有權威地位的。同時該資訊之內涵必須是不 違背使用者個人之信仰或理念者。
其次，除了渉及國家安全機密與個人隱私外，美國資訊與隱 私委員會的委員 Ontario 就提出，政府機關要創造一個具開放性政 府的文化指導方針（Wright, 1996 轉述自 Garson, 2006：119-138），
可見政府機關的文化對於政府資訊是否公開的影響是不容忽視 的，Garson(2006)因此進一歩提出，機關是否具有一個開放的文化 是影響機關資訊取得的障礙，因此機關的管理者必須具有控制機 關資訊的來源，其中包括以下幾個問題：
（一）資訊委外（Outsourcing）：由於政府功能委外的快速成長，
已經影響到機關對於資訊的控制與取用，故一個開放的政 府不論是直接或是經由合約方式都必須擁有控制資訊的來 源。
（二）智慧財產權（Intellectual property rights）：在公私夥伴的年 代己經造成公私資訊資源的混合，私部門所有的智慧財產 權將可能阻礙了公眾對於資料庫的取用，故機關對於資訊 的開放取用與智慧財產權兩者間要如何作取捨是頗值得重 視。
（三）讀寫的能力（Literacy）：開放的政府必須提供一個適合其 服務民眾讀寫的資訊。
（四）技術上的問題(Technical issues)：技術的快速改變結果，所 留下的是一些淘汰的資料格式與設備，因此機關必須隨時
更新資訊資源，否則其資訊將不會被使用及具有便利性。
第三節 資訊公開與資訊科技的關係
在知識經濟的世代裡，資訊的取得運用，將成為影響國家競爭力 的關鍵因素(葉俊榮、許宗力，1996：34；朱雲漢，2000)，資訊與網路 科技的普及化與廣泛運用程度，更是主宰社會經濟發展速度之決定因 素（朱雲漢，2000）。同樣，學者葉俊榮（1998）亦認為網際網路的快 速發展，更是對傳統所謂的消極、放任的資訊公開理念或政府施政形 態造成衝擊。故隨著資訊通訊科技的使用，資訊的獲得與儲存、處理 與傳播對政府機關資訊政策的影響將不斷提升。1998 年英國國會科學 與技術辦公室（Parliamentary Offoce of Science and Technology）認為，
政府應用資訊與通信科技於處理公共事務，除可以改善政府行政效 能、效率與回應性，更可以使政府行政更加透明，促進民主參與，達 到決策的加值效果外；並可使民眾與企業更易取得政府所擁有的資 訊，增加資訊的商業加值利用，減少其取得成本（賴世培等，2003：
68-84；葉俊榮等，1996）。在民主意識高漲與政府職能的快速變遷下，
政府部門可說是資訊的最大擁有者，要如何將龐大的資訊藉由資訊科 技運用轉換並傳遞給人民，以落實「公開化」與「透明化」的政府理 念，乃成為資訊時代電子化政府所必須重視且面對的問題。
壹、資訊科技的應用對資訊公開制度的衝擊與影響
資訊科技一詞最早出現於 Leavitt and Whisler 發表之”Management in the 1980s”文獻中，該文將資訊科技定義為包含了經由高速的電腦自 動化的操作、快速處理大量資訊的技術（黃敬仁，2002）。資訊科技 就是透過電腦、微電子及電子通訊的結合，以用來行使輸入、儲存，
處理、轉換以及通訊等功能外，更重要是其將會影響到組織處理資料 之速度與運作之效率。然受到此資訊通信科技的衝擊，所謂公開透明 化的涵義也發生轉變，係指加強全球化整合、減少衝突和促進經濟的 發展（Finel & Lord, 2002 轉述自 Garson, 2006）。藉此各政府機關無不 借助資訊科技之發展，以作為政府資訊公開的途徑之一，使政府施政 資訊更加公開透明及易於傳播，利於人民及監督單位對於行政責任之 控管及考核（葉俊榮，1998）。
所謂「電子化政府」之內涵為何？亦即是透過資訊與通訊科技，
將職能不同的行政機關互相連接以發揮其行政效能，並藉此政府網路 系統，將政府機關，民眾及資訊相連接，讓人民更加方便的獲得其所 需的行政資訊與服務（劉靜怡，2000；行政院資訊發展推動小組，
1998）。從這個角度來看，電子化政府將提供更易接近的公共資訊和更 多樣的服務管道，使人民可以隨時隨地經由網路取得政府資訊，並且 直接在網路上申辦各項業務，使得服務能更快速並減少交易成本（賴 世培，2003：68-84）。由上可知，電子化政府和各種資訊科技的運用是 密不可分，其代表政府建置各種資訊基礎建設，運用各種資訊技術提 供民眾知的權利，以落實公開政府資訊，建立透明化程序的功能，同 時。更意味著電子化政府資訊的發展與資訊公開的有著密切關係（林 呈潢，2005）。
1999 年 2 月 OECD 會員國在巴黎召開並組成一個 PUMA（Public Management Service）工作團隊，調查 OECD 等會員國在 1999-2000 年 間各國如何藉由資訊科技來強化政府與民眾的聯繫，研究中以傳統與 ICTs 傳播技術做為分析研究工具，具體評估在資訊、諮詢與互動參與 方面實際執行情形差異，並做成比較分析架構如下（OECD, 2003）：
表 2-3 他國政府資訊公開法制概況
法律 政策 制度 傳統工具 ICTs 工具 FOIA
（資訊自由法）
管理 資 訊 官 員 （ 部 門）
註冊登記、手 冊、公告
網站、入口 網
規則影響評估 少數團體 諮詢顧問團體 公民聽證 電子信箱 資訊
諮詢 互動 參與
受歡迎的法制 合作協議 中央政策部門 公民陪審團 電子化公民 討論團
資料來源：引自 OECD（2003：9-10）。
由以上分析架構可以看出，資訊通訊技術的不同，使得政府與民 眾間，資訊溝通方式與政府法制、資訊政策造成不同的影響和改變，
而當政府部門越來越依賴電子資訊科技來從事資訊記錄的同時，其運 用對政府資訊公開制度將會造成何種衝擊？我們可由以下幾個層面來 探討：
一、在技術層面：
（一）紀錄的作成、保存與保全
由於電腦化作業，具有易於增刪銷毀，使原始資料不易留 存，再加上網路駭客入侵，使資料真實性與安全性受到重視，故 政府部門更須加強如何防止資料外洩、竄改、竊取及保護民眾的 隱私等問題。在紀錄的保存方式，由磁碟、磁帶、光碟到微縮影 片等，使得紀錄可容量的數量愈來愈大，保存期限愈長，也造成 資訊氾濫（葉俊榮、許宗力，1996）。
（二）紀錄的取用方式
如果人民申請提供資訊的媒介與政府所儲存的方式不同 時，將如何處理。
二、在程序層面：
依照我國 NII 計畫其主要目標包括行政組織現代化、資訊處 理流程合理化、便民服務自動化及電子資料流通等（行政院研考 會，1995）以此均是資訊科技對政府行政程序的具體影響。故將 資訊與通信科技應用於政府機關處理事件之過程及手續中，對於 行政程序的三個傳統目標－效率（efficiency）、參與（participation）
及形式（formality）產生的影響（Henry, 1992；王明禮，1995）
如下：
（一）對效率要素之影響：
一般而言，行政程序電子化對效率要素之正面影響包括：資 訊生產與傳遞效率之提高、溝通速度之提升及使用便利等。
（二）對參與要素之影響：
行政程序電子化對於民眾的參與也有正面影響，主要包括：
參與目標的掌握、參與範圍的擴大、參與能力的提高等。同時，
也可能對民眾的參與產生負面影響，例如使人產生排斥感，或因 設備操作能力之欠缺而造成心理上的畏懼等。
（三）對形式要素之影響：
行政程序電子化可除形式化，使得管制者與被管制者之界限 不再明顯，其對於電子文件的文書性、公文效力、證據能力，以 及公示效力等問題，均係因行政程序電子化而面臨挑戰。
以上因資訊公開電子化所產生的程序上的影響，通常可以透 過資訊教育之普及，或技術上之調整而加以克服。為因應電子化 資訊科技所造成的衝擊，1993 年 6 月美國聯邦公佈施行「政府印 製局電子資訊使用促進法」（Government Printing Office Electronic Information Access Enhancement Act），為促進聯邦資訊系統的全
面電子化，詳加規定建立一套聯邦電子資訊的電子目錄、線上查 閱系統及儲存設備，代表美國政府正式全面進入電子資訊時代，
而隨著電腦網路的普遍化，似乎人民將愈易取得大量政府資訊。
不過在達到這個境界前，標準化、安全驗證與資訊教育是不可或 缺的前提要件。
有鑑於此，行政院研考會乃採取主動的立場，督促政府各級機關 配合電子化政府的建置，並善用網際網路快速、簡便的公佈方式和查 詢機制，此外為簡化各機關資訊公開上網的步驟，及依照一定格式將 公開資訊簡單明確地經由 『行政機關公開資訊上網自動偵蒐系統』發 佈，特於92年9月依據「政府資訊公開法」草案第5條：「政府行政機 關應主動公開或應人民申請提供政府資訊給民眾」。另根據行政資訊 公開辦法第8條第2項：「利用電信網路傳送或其他方式供公眾線上查 詢」，研擬『資訊匯入匯出共通格式規範』，俾使各機關遵循以作為發 佈公開資訊之用，且為了確保資訊網路的安全與保護工作，更於90年 10月31日通過實施電子簽章法制，以建立我國電子認證管理機制。
貳、資訊公開電子化的途徑
在紙本盛行的時代，政府資訊公開便已是現代民主憲政體制運作 所關切的核心之一，隨著資訊科技的進歩，各國政府無論是出於主動 或被動，行政業務和資訊都逐歩邁向電子化，以便滿足電子化時代的 人民對政府措施透明化和公開化的要求。此時正值我國政府資訊公開 法通過之際，在面對此數位化時代，政府資訊係如何主動公開與被動 處理民眾的需求，是我們在目前的時空脈絡下，應該一併考慮的問題
（劉靜怡，2004）。
電子資訊科技的發展，使得政府資訊電子化的趨勢已日趨明顯。
目前各國政府大力推動多重管道及多種媒體的電子資料提供，並以放 線上查詢檢索及下載之方式，作為主要便民服務之推動目標。因此各 國在推動以資訊科技及應用為主軸的「電子化政府」計畫中，均認為 運用資訊科技之優勢，具有促成政府資訊公開、行政程式透明、強化 民意表達的能力、擴大公民參與、促使政府廉能、促進市場公平競爭、
縮短數位落差等效益，有助於社會公平理想之實現（林嘉誠，2002）。
此外，更可以有效降低協調與溝通之「交易成本」及減少監督及管理 之代理成本，以及具有能突破時間、空間限制進行聯結的網路能力（林 嘉誠，2002）。而究諸實際，透過資訊科技的使用對於政府資訊公開之 運作究竟可以帶來那些優勢呢？要如何利用資訊科技來強化政府的資
訊公開呢？此都是現階段電子化政府所必需面對的主要課題之一。
惟對行政機構而言，資訊公開的理念卻與行政實務及官僚文化相 扞格。在行政實務上，上級政府要求各機關將所持有的電子資料對外 提供，在執行上不僅對行政人員而言缺乏誘因，也因機關缺乏適當的
「資訊基礎設施」而出現阻力（Nilsen, 2001），故未來機關要如何發展 及提出適當的資訊公開機制，實為資訊化時代民主政治及行政發展的 重要議題（Bellamy, 2002）。職是之故，政府資訊通訊基礎設施之發展，
將是未來影響政府資訊公開機制中不可忽視的一環。而當政府機關透 過電子化的方式公開資訊時，大體上有以下幾個可能途徑（葉俊榮.許 宗力，1996：209-215）：
一、媒體交付
政府機關將資訊載於磁碟、光碟或其它儲存媒體上交付給人 民使用。
二、電子郵遞
政府機關在所屬政府網站上設立電子郵遞信箱，供民眾以電子 傳送方式提出資訊公開之申請，政府機關亦以同樣方式通知回覆 訊。
三、公眾線上查詢系統
係指政府機關將公開之資訊，建置於機關所屬網站電子資料庫 中，供社會大眾自由查詢、檢索、傳輸。
參、美國資訊公開電子化之情形
自 1993 年美國柯林頓總統提出了國家資訊通信基本建設（National Information Infrastructure，簡稱 NII）計畫後，建造一條無遠弗屆及具有 雙向互動的資訊高速公路，乃成為各國政府提高行政效能的重要工具 之一，同年的 9 月，柯林頓政府再次提出 NII 行動網領，以具體推動 策略來達成，其中與資訊公開相關者有（行政院研考會，1995）：
一、經由稅法或法規的減免改善，以鼓勵民間企業投資國家資訊 基本建設；
二、保障資訊資源的公平廉價，使全體國民都能享用；
三、確保網路資訊的安全與保密；
四、保障智慧財產權；
