第五章 結論與建議 第一節 結論
美國類似徵收管制乃是由其司法機關所屬的各級法院針對各案個別案 情加以銓釋而成之判例所形塑出的理論，承審法官會由於時代背景的不同 或社會觀念的演變及本身的理念進化，而對各個準則的審認為不同的看法 及裁定，是以較具主觀性；然在程序審認的當事人適格7 7、時機成熟理論
7 8及實質審認中的公共利益7 9及投資回收預期8 0，是較具有操作標準可遵 循可供我國審認時之參考。而實質審認內案情審認部分的實質增進合法的 國家利益及投資回收預益或可直接與我國現有法律體系理念的比例原則
（不適當8 1、必要性8 2及狹義比例性原則8 3）及信賴保護原則8 4相結合。
至於是否影響及於財產所有人之土地整體之準則及是否具有合理經濟使用 二項準則之審認則較為不易，因現行公共設施保留地或有已分割或有保留 地兼其他分區者，究其分割多大可視為是其土地整體，未分割者的價值影 響又如何使其判定困難，另因合理經濟使用形成於主觀因素及客觀因素的 影響，是以法院要以此來做審認準則成立與否，所需考量的因素及及採行 的標準深具困難度，是以此二者之審認考驗著法官的智慧及經驗。
7 7當事人適 格－即須為 受不法待遇 或受不利影 響或侵害之 人。
7 8時機成熟 理論－即須 用盡所有行 政措施進行 救濟程序且 是最終及成 熟的。
7 9前提審認 中的公共利 益－可從法 律之立法理 由中看出。
8 0 案情審認中的投資回收預期－土地所有權人是否已將足夠資本投入合理計畫及土地 所有權人 購地的時間 點是否已為 管制。
8 1適當性原 則－指一個 法律的手段 可達到目的 。若立法者 所規定的「 限制條款」 無法達 到立法目 的時，該手 段即屬「不 適當」。
8 2必要性原 則－在所有 能夠達成立 法的目的中 ，必須選擇 對人民權利 產生最小損 害的方 法。
8 3狹義比例 性原則－措 施雖然是要 達到目的所 「必要」， 但不能給人 民「過度的 負擔」
即法律所 追求的目的 與對人民所 造成的權利 損失不成比 例。
8 4信賴保護 原則其涵義 為：人民因 合理信賴政 府機關之行 為而所作之 相對應行為 應予保 護，如人 民之信賴行 為因利益受 損，可要求 補償或賠償 。
然美國憲法賦予各級法院在管制行為對財產權影響歷年來判例所形塑 出的類似徵收管制，在面臨適當與公平的爭議時，是一個可以兼顧人民權 利與管制行為的分析角度。我國公共設施保留地之指定，旨在便利都市計 畫之實施，為增進公共利益所必要，是以，因暫時無法正常利用土地所生 之價值減損，基於社會義務性，土地所有權人自應予以容忍。但現行公共 設施保留地長期的保留、管制所加於土地所有權人之不利益，已隨時間之 延長而將呈遞增之結果。以往有關公共設施保留地制度的相關研究，研究 者的關懷重心皆以國家為本位，似乎欠缺由人民的立場出發，將財產權保 障的觀點納入思考其侵及人民財產權的程度，且該等對公共設施保留地在 歷經三次保留期限的修正後制度仍趨向未被完全執行，其執行措施對財產 權保障如何及其成效受限原因並未完全釐清。因此本研究基於財產權理 論，透過類似徵收管制的分析角度，來檢視公共設施保留地制度之執行，
獲得以下的結果：
一、 公共設施保留地制度長久劃設不執行取得已影 響人民財產權
從本研究所建立之類似徵收管制裁定準則檢視可知，公共設施保 留地的劃設限制，雖具有公共利益的存在，對於都市計畫完整性及都 市發展是有充分關聯性具備有”必要的核心”，但長期受限而無取得期 限實已造成財產權人使用、收益、處分上不同程度的侵害，對於土地 所有權人所造成的不利益在本質與程度上”大體上是不成比例的”。
且長久以來的限制已令其財產權長時間無法為正常及充分合理的經濟 使用。對於取得期限刪除前之保留地所有權人而言，對政府支付對價 徵收或價購取得其土地的預期，已為制度長久劃設不取得而破壞其投 資回收之預期，現行的公共設施保留地制度長久劃設限制而不為取得 已構成類似徵收的管制，實已影響人民財產權。
二、 公共設施保留地執行措施對財產權的保障仍屬 消極且不足
長期性執行措施的制定仍多以國家為本位，對人民的財產權保障
多採被動消極的作法（除公私有土地交換外）。賦稅的減免對公共設 施保留地所有權長期所受到行使財產權權能受制情形，實益有限且保 障不足；而臨時建築辦法所規範能建築的限制繁多8 5，對公共設施保 留地所有權人對其財產權積極使用的權利仍受限極大，是以其對財產 權的保障仍屬消極；而短期性的執行措施只實踐對部分財產權保障，
對解決公共設施保留地制度問題，非長久之計。
三、 公共設施保留地制度執行面臨成效有限、稅基 流失且衍生社會成本等課題
（一）
現行公共設施保留地制度的執行，考量政府財政因素，利用 奬勵民間投資或容積移轉方式，將財產權保障的實現委諸於 不確定性極大的市場，使制度措施的執行因不確定因素而成 效有限；且對地方政府的通盤檢討，目前並未有任何機制可 強制地方政府落實，以保障人民財產權，是以其徒有規範而 成效無法顯現。是以公共設施保留地執行措施因不確定 性及無強制性致其成效有限
，（二）
政府為能降低公共設施保留地長久劃設且不取得而可能引起 土地所有權人的反彈並減少其因受限於制度所帶來的損失，減免了近六種的的課稅項目，但如前所述田賦及加成補償所 得稅二者並無實益；其他如地價稅、免徵土地增值稅及遺產 稅或贈與稅扣除等，對於公共設施保留地所有權人就其保留 地長期受限使用的收益而言，措施的補救與損害間是不成比 例的，但這樣的措施卻造成土地增值稅的免徵及遺產稅或贈 與稅中課稅總額的扣除合法規避稅賦的漏洞，產生了各級地 方政府因稅基流失或合法規避稅賦而稅入短收情況，致使財 政更形窘迫的惡性循環。是以
公共設施保留地相關補救 措施未有實益卻造成稅基流失。
8 5 見第三章第二節。
（三）
公共設施保留地之實物申請抵繳遺產稅及贈與稅的規定，因 接受抵繳之公共設施保留地處理不易而需額外耗費人力、物 力等行政成本加以管理；臨時建築之規範立意雖佳，但種種 的條件前提，對所有權人財產權行使的權能而言，仍嫌不 足，無法享受財產權收益，即不會負擔成本，是以任由土地 荒亂滋生病蚊，潛藏著環境危機的社會成本。在制度及措施 兩者皆無法滿足所有權人對於實現自身財產權保障的要求 時，以阻撓及抗爭手段來獲得其財產權保障得以實現的機會 卻使社會付出更大的社會成本。而尋求以民意代表（如立法 委員、市議員、縣議員）施壓變更的競租活動，確能達其實 現自身財產權保障的目的，然而這樣的競租活動對卻徒增社 會成本，浪費社會資源。是以公共設施保留地制度對人 民保障不足衍生更大社會成本
五、由行政機關承受管制成本之機制可促使制度趨向 被執行
在權利義務對等的思考下，本研究認為從公共設施保留地取得主 管機關及劃設機關兩方面，思考制定強迫行政機關承受管制成本之機 制，可促使制度趨向被執行。因為藉由管制成本的負擔可使公共設施 保留地取得的目的事業主管機關致力於取得或檢討其必要性，此即可 達到保障公共設施保留地所有權人財產權。另外經由強迫劃設機關承 受管制成本的機制，可使專業行政者，不致使其管制行為超過效的程 度且會致力於研究以沒有管制的方法來同樣地達到法令目標，是以強 迫承受管制成本可以顯著地改變行政機關的行為，促使制度趨向被執 行，而達到保障人民財產權的目的。
第二節 建議
一、 全面刪除對公共設施保留地之各項賦稅減免
由於田賦己停止徵收，而所得稅之免徵必須以被徵收為前提，是以此 二者並無實益；地價稅減徵及免徵，對長期受限使用收益的保留地而言是 不成比例的；土地增值稅的免徵及遺產稅或贈與稅相關規定更成民眾規避 稅賦的漏洞，不但對財產權之保障實益有限卻造成稅基的流失影響稅收，
為免制度的惡性循環，本文認為應將賦稅減免措施予以刪除，以增各級政 府稅收，進而採取以積極方式支付對價取得保留地。
二、 由公共設施保留地目的事業主管機關承擔稅負
公共設施保留地的劃定，是一種財產權的界定，將此一權利賦予了事 業機構及該管政府或鄉鎮縣轄市公所。在權利義務對等的思考下及加入對 成本觀念的考量，本文認為可以將公共設施保留地視為一般土地，對其依 法應課徵之賦稅，由各該取得主管機關負擔，課稅期間至取得或保留地廢 止為止。藉由將這些這些稅賦由事業機關及該管政府及鄉鎮市公所所屬各 公共設施保留地取得之主管局處室來負擔，不但可使公共設施保留地的區 位、數量明確化，因納稅預算來源的壓力，可促使自己自足的事業機關加 速取得或向劃設機關為無需保留的表示，並使該管政府及鄉鎮市公所目的 事業主管機關致力於取得或檢討其必要性，來達到保障公共設施保留地所 有權人財產權。
三、 類似徵收侵害請求權之賦予
我國財產權制度之規定僅於憲法第十五條、二十二條8 6、二十三條、
一百四十三條提及，且僅有短短數語，其中對財產權負有社會義務的宣示 明顯的大於財產權保障，且我國憲法上並未對於徵收之許可要件（原則）
有任何規定，亦即，於憲法條文內實無法找出類似徵收侵害之請求權基 礎，國內對財產權保障之規定，有關公用徵收之規定除次於憲法位階的法
8 6 憲法第二十二條：「凡人民之自由及其他權利，不妨礙社會秩序公共利益者，均受 憲法之保障 」
律層次對於個別狀況有所規定之外，於憲法並無所謂的唇齒條款規定可供 財產權人防禦或強制立法者注意對人民財產權之保障；對於人民財產權保 障而言，在質與量上均處於不穩定的狀態。欲改善此種情況，似應由憲法 上財產權保障之規定著手修改之，將財產權之社會義務、徵收之許可要件
（行政徵收、立法徵收、徵收之合法性、補償規定之需要）於憲法層次以 增補修款方式加以規定之。
四、 反類徵收侵害（inverse condemnation）訴訟觀念 的建立
本研究認為，為免有立法規範不足以提供人民財產權適切的保障情形 及立法怠惰情況，將 Holmes 法官於 1922 年在 Pennsylvania Coal 案子 中對國家對財產利用（尤期是土地利用）加以限制且管制太過，使財產所 有人所受到類似收侵害的判決結果所開啟反類徵收侵害訴訟觀念引入，賦 予人民有向法院請求補償或停止管制之權利。因為反類徵收侵害訴訟是就 個案實際情況加以判斷，適用範圍不確定性極高，但每個案子的裁決都足 以使政府不敢任意地對土地使用強加管制。藉由強迫去承受這樣管制的成 本促使可以達到保障人民財產權的目的亦可顯著地改變行政機關對制度執 行的態度及行為，以使制度能趨向被執行。
五、 後續研究之建議
（一）公共設施保留地相關稅賦的課徵、減免，不但含蓋了國稅及地方 稅，其中更有財政收支劃分法之相關規定，稅賦體系極為複雜且彼 此互有環扣，如何能於現行稅賦體系中落實執行行政機關承受管制 成本的機制，有待後續深入研究。
（二）美國與我國係屬不同法系，且其類徵收侵害之訴，有該國憲法規定 作為請求權的基礎，如何能將美國類徵收侵害之訴觀念導入我國現 有的司法執行體系，使變動後的架構可真正達到保障人民財產權的 目的，亦可為後續深入研究之課題。
