地方議會職權行使法制之研究

台北市政府法規委員會委託

地方議會職權行使法制之研究

研究主持人：蔡志方教授

協同主持人：李震山教授

研究助理：許義寶 莊美玉

民國九十一年十二月十五日

目 次

壹

、

貳

、

一 、 民 意 機 關 及 其 職 權……….3

二、立法機關及其職權—與立法院職權之比較（並分析立法院職權行使 法之完整性與可取法性）………7

三、兼具民意與立法之機關及其職權………..16

參、地方議會職權之內容與演進—以立法權及從屬權之分析為重點……….….17

一、立法權……….……….17

二、預算審議權……….……….19

三、質詢權……….……….20

四、其他……….……….21

肆、地方議會職權行使之界限………….……….24

一、從權力分立觀點出發………..………24

﹙一﹚命行政機關為一定處分之可否………..…….26

﹙二﹚命行政機關解除或終止契約之可否………...29

﹙三﹚預算附帶決議之可否及其種類………...………29

二、從禁止權力濫用觀點出發………..………33

﹙一﹚命行政官員於議會罰站之可否………...33

﹙二﹚通知行政官員到會備詢，但用羞辱口吻之可否（兼論言論免責權 之界限）………34

﹙三﹚杯葛議事之可否……….………….37

三、從效能觀點出發………..38

﹙一﹚逾時審議法案之可否………..……….39

﹙二﹚逾時不質詢而令行政官員枯等之可否………...42

伍、直轄市與縣（市）議會職權之分析………..43

一、有關法規之分析………..………43

二、實務之分析………..………43

﹙ 一 ﹚ 議 會 為 但 書 之 決 議 、 附 帶 決 議 或 綜 合 意 見 之 可 否…………...……..43

﹙二﹚請願之歸屬與競合………...47

﹙三﹚對人民為行政處分之可否……… ………..48

﹙四﹚同意處分財產之性質………...50

﹙五﹚命行政機關解除﹙行政﹚契約等之可否………..51

﹙六﹚調閱文件之界限………..51

﹙七﹚要求列席說明者之範圍………..56

﹙八﹚免責權之界限﹙協調會有無適用？﹚………..58

﹙九﹚自治規則之備查期限………..59

﹙十﹚機關裁撤、合併與增設之提議與決定權……..………60

三、存在之困難或爭議問題………..68

陸、外國地方議會職權行使簡介………..69

一、日本地方議會職權之行使………..69

﹙一﹚日本地方議會概說………..69

1.議會的本質………...69

2.議會制度的沿革………...70

3.國會與地方議會………...70

﹙二﹚地方自治制度之議會地位………….……….72

1.議會制度之意義………...72

2.憲法上地方議會的地位………...73

3.地方自治上的議會地位………...74

4.議會制度有關法制………...75

﹙三﹚日本地方議會之職權…………..…..………..77

1.概說………...77

2.議會職權特色………...77

3.議會職權分類………...79

4.其他分類………...88

5.議會職權修正問題………...88

﹙四﹚結論………..…………..89

二、德國地方議會職權之行使………..90

﹙一﹚德國聯邦體制………90

1.立憲原則………...90

2.聯邦政府組織………...92

3.邦政府組織………...94

﹙二﹚德國邦政府以下之地方政府組織………95

1.二元制………...95

2.單元制………..96

3.市經理制……….……….96

4.本研究以二元制下之Gemeinde為研究對象………97

﹙三﹚Bayern邦Gemeinderat之組成………98

1.Gemeinderat之組成……….98

2.市長與其他成員間權責劃分之依據………..98

﹙四﹚地方議會職權行使相關規定………...99

1.議會之開議………..99

2.議事規則……….100

3.會議秩序之維持……….100

4.預審委員會及決議委員會之設置……….101

5.議會自行審議決定之事件……….102

6.議會對人民請求公民投票之處置……….103

﹙五﹚小結………...104

柒 、 地 方 議 會 職 權 行 使 應 行 法 制 化 項 目 之 分 析……….105

一、各種議案之審議期間與決議方式………105

﹙一﹚法規……….105

﹙二﹚預算……….106

﹙三﹚其他……….108

二、同意權之行使………109

﹙一﹚地方政府組織自治條例………...………..109

﹙二﹚計畫案………...………..112

﹙三﹚重大之行政處分………...………..113

﹙四﹚重大之﹙行政﹚契約………...………..113

三、聽取報告與質詢………115

四、覆議案之處理………116

五、罷免案之提出及審議………118

六、文件調閱之處理………119

七、委員會公聽會之舉行………119

八 、 直 轄 市 與 縣 （ 市 ） 政 府 自 治 規 則 之 備 查 、 查 照 等 之 審

查………120

九、請願文書之審查………121

十、作成一般處分………123

十一、黨團協商………123

十二、議會警察權之動用………125

十三、個別議員行為的倫理規範、義務與基本權益、遊說與政治捐獻、 利益之迴避及紀律………125

捌 、 地 方 議 會 職 權 行 使 法 制 化 之 法 案 研 擬……….131

一、地方制定自治條例、中央制定專法或增訂地方制度法之利弊分析…131 ﹙一﹚地方制定自治條例之必要性及其優缺點……….131

﹙二﹚中央制定專法之必要性及其優缺點……….132

﹙三﹚增訂地方制度法之必要性及其優缺點…………...………..132

二、法案﹙分法律草案與自治條例草案二種版本﹚………134

「地方立法機關職權行使法」﹙草案﹚………..134

﹙一﹚總說明………..……...134

﹙二﹚條文要旨說明……….….134

「地方立法機關職權行使法」草案條文對照表………..137

「○○○議會職權行使自治條例」﹙草案﹚………151

﹙一﹚總說明………..……...151

﹙二﹚條文要旨說明……….….151

「地方立法機關職權行使法」草案條文對照表………..154

三 、 自 治 規 則………….………167

玖、結論—草案之提出主體與議會之協力………168

附件一：地方議會職權內容一覽表………169

附件二：立法院職權行使法與各級議會職權行使法規對照表………175

附件三：地方議會職權演進一覽表………195

附件四：各級議會要求行政官員列席之相關法令一覽表………201

附錄一：各國地方議會職權行使法規中譯……...……….…209

日本地方自治法………209

德意志聯邦共和國基本法﹙節譯﹚……….218

Bayern邦縣自治條例摘要………219 附錄二：文獻索引………..……….…….226 附錄三：臺北市政府處理臺北市議會調閱資料注意事項(草案)……….232 附錄四：有關本市議會依地方制度法第三十五條第二款規定議決本市預算時

，所為各項決議、但書、附加條件或期限、附帶意見或決議等之效 力………233 附錄五：台北市議會議員公約………237 附錄六：期中報告座談會記錄與回應………238 附 錄 七 ： 期 末 報 告 座 談 會 記 錄 與 回 應……….254

附錄八：訪談記錄整理 ………..……..271

〔摘要〕

地方政務能否完善，決定於地方議會與地方政府﹙行政﹚能否良好運作。本研究 係對於地方議會職權之行使應行法制化之項目進行實證與理論雙重之分析，並 研

擬法案以供有司參考。其根本目的在於提昇地方議會行使職權之品質，建立良 好

之府會互動基礎。本研究實際訪談了臺北市與高雄市、臺北縣、臺中縣及花蓮 縣

等五個自治法人單位之議會與政府部門，並蒐集全國各地方議會之議事規章與 有

關之學術著作，且參考德、日二國有關之地方自治法規與文獻。雖然各地方議 會

生態未必盡同，議會與政府行政部門間互動所生問題，需予以法制化者亦未必 一

致，然本研究所擇縣市，應已具有高度之代表性，所提出之研究成果，自亦可 供

全國各地方議會職權行使法制化之參考。

地方議會職權應如何行使，特別是地方府會間之互動分際，規範顯較不足，且 稍

嫌零亂。根據本研究結論，認各級議會職權之行使，應符合民主原則、法治原 則、

效能原則、自律原則與權限尊重原則，始能臻於理想。本研究詳細分析了地方 議

會之法律地位與職權﹙包括：各種議案之審議期間與決議方式、同意權之行使、

聽取報告與質詢、覆議案之處理、文件調閱之處理、委員會公聽會之舉行、自 治

規則之備查、查照等之審查、黨團協商、請願文書之審查、議會警察權之動用 與

個別議員行為之倫理規範﹚、地方議會職權行使法制化之可能方式，並根據上述 五大原則，參酌有關之法規、實地訪談發現之實務問題，進行理論研析，並參 酌

德、日兩國之立法，並以「立法院職權行使法」為範本，分析其可行性，研擬一 套法律草案及一套自治條例草案，以供參考。在具體作法上，立即可行者，乃 是

議會應依五大原則之精神，以詮釋及掌握既有之議事規範，矯正向來之積習。

其

次，較為經濟可行，且屬較遠程之目標，乃是由立法院統一制定「地方立法機關 職權行使法」。再其次，如各地方議會已有共識，則是由地方議會自行制定「地 方議會職權行使自治條例」。最後，最下下策，始由地方政府訂定自治規則，甚 或行政規則，以迫使地方立法機關制定較具拘束力之自治條例。

Abstract

The local government will be perfect only when its assembly and administration can function normally. The research team(abridged as “the team” in following) engaged themselves to analyze the possible items of the local assemblies’ powers which should be legalized simultaneously both from the practical and theoretical viewpoint. Besides, the team has prepared some drafts for the competent organizations as referential booklets too. The main purpose of this research project(abridged as “the research” in following) is how to promote the quality of the local assemblies’ vocations and how to lay the foundation for the mutual action and reaction between the assembly and the administration . The team has visited 5 local self-governing corporate. They are the Taipei city and the Kaoshung city, the Taipei County, the Taichung county and the Hualien county. The team consulted their assembly and administration. Besides, the team also collected all the ordinances of local assemblies and the relating writings.

The team also referred to the German and Japanese regulations and literatures which the local self-government concerned. Although the ecology of the individual local assembly may be different and all the problems which caused by the mutual reaction between the assemblies and the administration and should be legalized are also not very similar, but the visited self-governing corporate have always shared the common characteristics of Taiwan local self-government. Therefore the harvest of the research will be available to all local assembly in our country, we think .

The norms governing the relationship between the local assembly and the administration and its feasibility on controlling the function of the latter are evidently disatisfactory, unenough and difused. Just like the conclusions of the research shows, we confirm that the enforcement of the powers of the local assembly must be consistent with the rules of democracy, legality, efficiency, autonomy and no exceeding of power. And that is optimal. The competences of the local assembly include the review and solution of bills, the permission to motions, the hearing and interpellation, the disposal of renewal, the investigation of documents, the public hearing, the review of the autonomy regulations issued by the administration, the negotiation of the political faction, the review of the petition, the use of the assemblies’ police power. The ethic norms for the representatives’ behavior will be considered by the research. All the possible modus for the legalization of powers of the local assembly will be considered and two drafts also be prepared in accordance with the 5 rules mentioned above. “The law of the use of powers of legislative yuan

“ will be a model for those drafting by the team. The relevant domestic and foreign regulations and the practical problems existing in those local self-governing corporate mentioned above, will be under consideration. In short time, the existing manners can be altered nicely at once by the assembly through its new cognition of meeting regulations according to the 5 rules mentioned above. The next and much more economical, but belongs to the long term goal and method is the promulgation of a unified law relating the use of powers of local assemblies. At last, but may not be the worst, is the promulgation of an individual statute of the use of powers of local assembly by the local self-goverment entity. If they are hopeless of all, then the administration should print the administrative decrees which may indirectly enforce the local assembly to use its legislation.

壹、導論

若謂我國中央政治之良窳榮枯，繫於行政、立法、司法、考試與監察五院，特 別

係立法與行政二院間之互動，則地方政務之能否臻於完善，無疑地將決定於地 方

議會與地方政府﹙行政﹚間之能否有良好運作。政治能否達到完善之境界，除決 定於人之因素以外，即繫乎制度。近年來，我國之政治雖日趨開放，但有關之 制

度似仍存在不少缺失，加上政治人物修為仍未臻至善，乃導致政治成效與品質 為

國人所詬病，而改善之欲求乃甚囂塵上。在政治人物之修為方面，不僅必經由 教

育、道德與全民之監督等，以力求改善，且必須藉由制度之設計與建立，以約 束

政治人物之行為，將之納入軌道中。台北市政府法規委員會有鑑於此，特就地 方

政治之層面，委託國立成功大學法律學研究所就地方議會職權行使之法制化進 行

研究，希望藉由地方議會職權行使之法制化，以建立府會良好互動之基礎，並 提

昇市政之成效與品質。由於地方議會職權行使品質之有待提昇，並非僅侷於臺 北

市一隅，故本計畫之研究範圍乃擴及全國各地方議會，然因人力、物力與時間 之

限制，除研究之素材儘量擴及全國各地方自治團體外，訪談之單位範圍，除臺 北

市與高雄市二直轄市外，僅能擇臺北縣、臺中縣及花蓮縣等五個自治法人單 位。

雖然各地方議會之生態未必盡同，議會與政府行政部門間互動所生問題，而有 需

予以法制化者亦未必一致，然本研究所擇縣市，應已具有高程度之代表性，所 提

出之研究成果，自亦可供全國各地方議會職權行使法制化之參考。

各級議會職權應如何行使，始能臻於理想之境界，本研究歸納學理與實踐，認

應

以符合民主原則、法治原則、效能原則、自律原則與權限尊重原則為基準¹,²。 我

國現有法規對於各級議會職權應如何行使，雖已有若干規定，但似乎較偏攲於 中

央之立法院，對於地方議會職權之行使，特別是地方府會間之互動分際，規範 顯

較不足，而殊嫌零亂³，且其是否已兼顧民主原則、法治原則、效能原則、自律 原則與權限尊重原則，亦有進一步探討之空間。就此，不僅政府行政部門有此 體

認，即議會方面亦不乏有議員同此感受，良能可貴，而學者間持相同看法者，

更

不在少數。因此，本研究乃以此五原則為基點，從地方議會之法律地位與其職 權

之關係、地方議會之職權（含議案審議、聽取報告與質詢、同意權之行使、覆議 案之處理、罷免案之提出及審議、文件調閱之處理、委員會公聽會之舉行、行 政

命令之審查、請願文書之審查與黨團協商等）、地方議會職權之行使方式及其界 限（含個別議員行為的倫理規範、義務與基本權益、遊說與政治捐獻、利益之迴

1 學者間亦有為文指出，理性議會政治與廉能政府再造，為臺灣民主鞏固與國家發展之根基

（請參見江大樹，理性議會與廉能政府：第二階段憲改的兩大課題，國家政策雙周刊，第143 期，頁2-3）。本研究則提出民主原則、法治原則、效能原則、自律原則與權限尊重原則，作為 探討議會職權行使之基本準則。

2 本研究之所以以「民主原則」、「法治原則」、「效能原則」、「自律原則」與「權限尊重 原則」作為議會職權行使之根本原則或基準，一方面在於「民主原則」、「法治原則」與「權 限尊重原則」，屬於憲法上之原則，具有拘束各種權力與機關之效力。「效能原則」與「自律 原則」則為現代化國家所有機關必須共同遵循之原則，稱其為不成文之憲法原則似亦無不可。

「民主原則」為我國憲法第1條與第2條所揭示；「法治原則」乃憲法第16條與第77條之所本，

亦為多數大法官會議解釋之所宗，無待贅言。「效能原則」與「自律原則」為不成文之憲法與 法律原則，而「權限尊重原則」，則從權力分立原則中所導出。基於民主原則，政府應遵守基 於民主原則所形成之議會，並尊重議會代表之民意。另議會亦須根據民主原則探索民意、徵詢 民意、蒐集民意與代表民意，其意志之形成，亦須符合民主原則。法治原則為現代法治國家之 根本原則，國家一切權力與其機關權限之行使，均不得違逆此原則，乃自明之理。效能原則為 現代國家講求效率與競爭力下，日漸受重視之原則，亦為議會機關所不可忽視及應遵守之原 則。自律原則為議會與司法機關等較不受他律之權能所應遵守之原則，以冀求其權力之行使不 濫用、不擴權，而能受到尊敬。至於權限尊重原則，則源自權力分立原則，而在積極面，權力 機關應積極行使其權力

，以無負人民所託，而在消極面，則應尊重其他機關之權力，勿侵害或逾越。

3 當前各地方議會職權之行使，大部分散見於不同之法規，另部分則缺乏明文之規範。就已見 於明文之規定者言，有見於中央制定之法律，有見於各議會自訂之自律規範,其間或大同小 異，或各自為政，似嫌零亂，而有予以整合統一之必要。而最易引發府會緊張或人員間之困 擾，並缺乏明文規範者，厥為「覆議案之處理」、「文件之調閱」、「協調會之舉行」，至於 影響議會觀瞻之「個別議員行為的倫理規範、義務與基本權益、遊說與政治捐獻、利益之迴避 及紀律」等，雖或頒有自律規範，但因拘束力之不足，而流於形式，亦有予以法制化之必要。

避及紀律等）、地方議會職權行使法制化之可能立法方式及其法案，參酌有關之 法規規定、實地訪談所歸納之實務問題，及就相關理論為綜合研析，並參酌國 外

立法﹙主要以德、日兩國為參考對象﹚，提出可行之方法，將之設計成法律制 度，

以資遵循。至於地方議會與為中央議會之立法院之關係，換言之，中央立法權 與

地方立法權之垂直分工與界限關係，則不在本研究之範圍，特此說明⁴。

基本上，府會之良性互動，乃府會雙方應共同營造與維持之責任，不能偏求或 偏

責於其中一方。府會良好互動之犖犖大者，厥為地方議會職權行使之能否與民 主

原則、法治原則、效能原則、自律原則與權限尊重原則相契合，而此基礎復在 於

其法制化，抑有進者，其根本仍在於各級地方議會是否願意積極與善意地促其 實

現。因此，本研究團隊認為各級地方議會如能敞開胸襟，力促地方議會職權行 使

之進一步法制化與完善化，則我國之民主政治必能更上一層樓，議會之尊嚴與 尊

榮，亦必能奠基。

貳、地方議會之法律地位與其職權之關係

欲探究地方議會職權行使之法制化，必須先確定其究有何等職權，而欲知地方 議

會有何等職權，除應從既有之規範中逐一蒐尋以外，其根本則應從其法律地位 為

何著手，始克有濟。就此，我國歷來之法規有將各級地方議會定位為「地方民意 機關」或以「地方民意機關」稱之者，但亦有將渠等定位為「地方立法機關」或

4 關於此部分之探討，可參見林明鏘，論地方立法權—以台北市自治法規為例，律師雜誌，第 244號，頁76-78,82-85；蔡茂寅，地方自治立法權的界限，月旦法學雜誌，第30期，頁69-76；

許志雄，地方自治權的基本課題，月旦法學雜誌，第1期，頁13-14；王保鍵，地方自治立法權 中關於自治條例之研究，立法院院聞，第29卷第11期，頁88-90；李麒，地方自治立法權之研 究，軍法專刊，第42卷第11期，頁36-38；謝秉憲，地方自治立法權界限之探討，立法院院 聞，第26卷第9期，頁57-62。

以「地方立法機關」稱之者。究竟各級地方議會屬於「地方民意機關」或屬於「地 方立法機關」，其法律地位與職權有何根本之差別，或者根本無何差異，似有待 於吾人研究分析者⁵。以下試分別從民意機關及其職權、立法機關及其職權、與 兼具民意機關與立法之機關及其職權三部分，予以探討，其中特別著重於各級 議

會與政府行政部門間之權限分際與互動基礎之分析。

一、民意機關及其職權

議會在我國之實定法上，有以「民意機關」稱之者，如行政程序法第三條第二項 第一款規定「各級民意機關不適用行政程序法之程序規定」。在我國法規中使 用「民意機關」者，為數頗多⁶。惟何謂地方民意機關，雖法規並未明文，但若

5 我國行政程序法第3條第2項第1款規定：「下列機關之行政行為，不適用本法之程序規定：一 各級民意機關。」但地方制度法第5條第2項則規定：「直轄市設直轄市議會、直轄市政府；縣

（市）設縣（市）議會、縣（市）政府；鄉（鎮、市）設鄉（鎮、市）民代表會、鄉（鎮、市）

公所，分別為直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）之立法機關及行政機關。」地方立法機關組織 準則第2條亦規定：「本準則所稱地方立法機關，指直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）

民代表會。」究竟前者所稱之各級「民意機關」與後二者所稱之（地方）「立法機關」是否相同？

又諸如其他法律或法規明文賦與（地方）「民意機關」某種權限，則是否依地方制度法第35條第 10款、第36條第10款及第37條第10款規定，該等權限即當然屬於各級地方立

法機關所得享有？即有進一步探討之必要。

6 戒嚴時期人民受損權利回復條例施行細則第3條、台北市議會秘書處組織規程第7條、高雄市 議會秘書處組織規程第7條、國史館辦事細則第13條、行政院體育委員會辦事細則第9條、印信 條例第10條、印信製發啟用管理換發及廢舊印信繳銷辦法第3條、第6條、請願法第2條、第10 條、行政訴訟法第144條、臺灣省縣 (市) 警察局組織規程第5條、台北市政府警察局組織規程 第3條、高雄市政府警察局組織規程第3條、臺南市警察局組織規程第4條、臺北縣政府警察局 組織規程第4條、蒙藏委員會處務規程第12條、內政部消防署辦事細則第10條、內政部警政署 高雄港務警察局辦事細則第9條、墳墓設置管理條例施行細則第17條、第一屆資深中央民意代 表自願退職條例第3條、第4條、第8條、第10 條、第15條、地方民意代表費用支給及村里長事 務補助費補助條例第5條、民政專業人員獎懲標準表2、徵兵規則第22條、軍人公墓管理規則第 5條、身心障礙者保護法第73條、臺灣省統一捐募運動實施辦法第5條、台北市捐募運動管理辦 法第4條、高雄市捐募運動管理辦法第4條、土地法【民國90年10月31日修正】第25條、第96條、

第123條、第155 條、第179條、區域計畫法第18條、工程受益費徵收條例第5條、內政部警政 署辦事細則第18條、中央警察大學辦事細則第11條、行政院海岸巡防署海岸巡防總局辦事細則 第13條、行政院海岸巡防署海岸巡防總局北部地區巡防局辦事細則第13條、行政院海岸巡防署 海岸巡防總局中部地區巡防局辦事細則第13條、行政院海岸巡防署海岸巡防總局南部地區巡防 局辦事細則第13條、政院海岸巡防署海岸巡防總局東部地區巡防局辦事細則第13條、第14條、

國防部辦事細則第10條、財政收支劃分法第19條、第24條、使用牌照稅法第5條、房屋稅條例 第6條、第9條、娛樂稅法第6條、監所協進委員會組織規程第3條、法務部處務規程第13條、國 家機密保護辦法第3條、政風機構人員設置條例第11條、公職人員財產申報法第2條、公職人員 利益衝突迴避法第12條、礦業法施行細則第92條、臺灣地區礦害預防及處理辦法第30條、交通 部電信總局辦事細則第4條、郵政規則第21條、環境影響評估法施行細則第22條、行政院新聞 局辦事細則第7條、考選部處務規程第16條、公務人員考試法施行細則第2條、公務人員任用法 第26-1條、公務人員任用法施行細則第2條、職等標準1、公教人員保險法施行細則第10條、公 務人員保障法第31條。

從「地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例」第二條之規定：「本 條例所稱地方民意代表，係指直轄巿議會議長、副議長、議員；縣（巿）議會 議長、副議長、議員；鄉（鎮、巿）民代表會主席、副主席、代表。」觀之，顯 然地方民意機關，乃指直轄巿議會、縣（巿）議會、鄉（鎮、巿）民代表會。另 監察院協查秘書作業手冊第三章「協查方法」第壹「陳訴案初步審查」之二項「被 訴人身分問題」指出：「（一）本院監察權行使之對象，係指合於公務員任用法 之公務人員……又民意代表，如立法委員、國大代表及各級地方民意代表，均 非

監察權行使之對象……」，似亦同以直轄巿議會、縣（巿）議會、鄉（鎮、巿）

民代表會為地方民意機關。

古語說：「天聽自我民聽，天視自我民視」。在民主國家裏，不僅國家之主權屬 於

國民全體⁷，國家主權之行使，亦應由人民為之，且為全體人民為之。所謂之

「民

有」( of the people )、「民治」( by the people )與「民享」( for the people )之原則 是

也。此一原則與理念，在中央如此，在地方亦復如此。民主之政治無法直接由 全

體人民行使者，自應由其選舉產生之代表依其普遍共同之意志為之。各級地方 議

會與為中央議會之立法院，依一般人之認知，一向同屬於民意機關⁸。各級議會 既屬於民意機關，在民主社會裏，則其即擔負有「蒐集民意」⁹、「反映民意」

及

「代表民意」¹⁰，甚至「參與公共事務」之任務與機能，且基於此等任務與機能 之要求，相對地，其亦因而應具有一定之職權¹¹。以下即就現行法規中，蒐集 有

7 我國憲法第2條參照。

8 惟地方自治團體之行政首長係直接由人民選出，亦具有直接之民意基礎。故，地方自治團體 乃屬於雙元分立制之關係。請參見黃錦堂，地方制度法基本問題之研究，初版，頁233，翰

蘆 ，

2000.8。

9 蒐集民意尚須予以匯整，並作合理之研判後，始能作為議員反映民意之根據。

10 民意之代表須受到「民主原則」之支配，並非訴諸「民粹主義」即可，應避免一旦選上，即 認為僅以議員個人之認知與感受，作為真正民意之取代。

11 內政部處務規程第12條雖然規定，民政司分設九科，各科掌理事項如下：「七 自治人員培 訓科(四）關於地方民意代表職權行使及費用支給標準等法制之研擬規劃事項。」但目前並無關 於地方民意代表職權行使之一般性與完整性之標準法制。

關各級地方議會就「蒐集民意」、「反映民意」及「代表民意」，甚至「參與 公共

事務」之任務與機能之規定，以窺其全貌。

就「蒐集民意」而言，各級議會既屬民意機關，則其職權之行使自不得有悖於民 意。因此，各級議會及為其組成員之「議員」，自應主動或被動蒐集輿情與民 意，

以為行使職權時之參考依據。就此，其得接受人民請願¹²。此外，其亦得與其 他

機關交換蒐集資料¹³。

就「反映民意」言，各級議會及其議員得向中央或地方各種機關反映輿情。就 此，

我國現行法規有為數極多之規定，且其態樣與方式亦極不一致。有以代表人民 進

行請願者¹⁴或反映輿情者¹⁵；有不僅反映民意而已，甚至包括下述之參與相關之 政府行政部門之委員會或單位，而直接、積極反映民意者。

就「代表民意」而言，各級議會或為其成員之議員，除於各級議會之議事範圍 內，

代表民意制定地方自治法規（狹意之立法行為）¹⁶、審查預算、事前同意¹⁷、與

12 請願法第2條規定：「人民對國家政策、公共利害或其權益之維護，得向職權所屬之民意機關 或主管行政機關請願。」

13 例如監察院巡迴監察實施要點八（五）、監察院監察公共工程專案小組工作要點八、臺南市 里民大會暨基層建設座談會自治條例第6條、台北市政府捷運工程局暨所屬工程處府會聯絡作 業注意事項三、。

14 例如請願法第10條規定：「地方民意機關代表人民向有關民意機關請願時，準用本法之規 定。」

15 例如臺灣高等法院檢查所屬各級法院民刑事業務實施要點三第二項第四款規定之工作範圍，

即包括基於輿論或民意機關反映認有違失情弊者實施專案檢查。司法院檢查各級法院民刑事 業務實施要點三第三項亦將輿論或民意機關反映認有違失情弊者，列為得實施專案檢查之範 圍。司法院暨所屬機關維護優良司法風紀實施要點十一亦規定，人民具名陳訴、輿論批評或民 意機關反映涉及司法風紀者，即予查證，其處理程序，依「司法院處理人民陳訴案件應行注意 事項」

辦理。」其他相關法令如行政院環境保護署環境檢驗所因應緊急重大環境污染事件檢驗專案處 理要點二、環境影響評估法施行細則第22條、內政部年度施政計畫與概算編審作業要點六、銓 敘部人事政策法令宣導計畫肆、縣市綜合發展計畫實施要點一二、臺北縣村里民大會暨基層建 設座談會自治條例第13條規定、澎湖縣村里民大會自治條例第9條、國道客運路線開放申請經 營實施要點四、國道客運路線申請經營審議作業須知五。

16 例如財政收支劃分法第19條規定：「各級政府為適應特別需要，得經各該級民意機關之立 法，舉辦臨時性質之稅課」。

17 例如墳墓設置管理條例施行細則第17條第1項、軍人公墓管理規則第5條、土地法第25條、

於事件處理中¹⁸或於事件發生，甚至處理後始嗣後監督行政部門之各項措施¹⁹外

，並得以民意代表之身分參與政府各項與人民權益有關之委員會²⁰或協助處理 與

人民請願有關之事項²¹。

各級地方民意機關之權限，除上述以外，尚有若干附帶之職權。例如：出國考 察

22、參與民俗改善²³、慈善勸募²⁴、無強制性之參與²⁵及觀禮²⁶……等等²⁷﹙詳細內

土地法第96條、第123條、第179條、財政收支劃分法第24條、使用牌照稅法第5條、房屋稅條 例第6條、娛樂稅法第6條、財政收支劃分法第34條第1項。

18 例如徵兵規則第22條規定：「實施抽籤時，直轄市、縣（市）政府應派員監督，由鄉（鎮、

市、區）長主持，指揮所屬人員辦理，並得邀請當地民意機關代表或公正人士到場監證。」

19 身心障礙者保護法第73條、土地法第34條之1執行要點3。

20 有關之規定，例如：縣市綜合發展計畫實施要點七、一二、離島建設條例第11條、行政院離 島建設指導委員會設置要點六第三項、身心障礙者保護法第7條、內政部身心障礙者保護委員 會組織規程第4條、直轄市、縣 (市) 身心障礙者保護委員會組織規程第4條、高雄市政府身心 障礙者保護委員會設置要點三、臺北縣身心障礙者保護委員會設置要點四、監所協進委員會組 織規程第3條、台北市政府治安防治委員會設置要點三、福建省金門縣古蹟管理委員會組織規 程第3條、臺灣省社會救助調查辦法第11條規定、臺中市社會救助調查辦法第11條、區域計畫 法第18條、縣市綜合發展計畫實施要點七、平均地權條例第4條、台北市政府國際事務委員會 設置要點三、土地法第155條、房屋稅條例第9條、強迫入學條例第4條、經濟部水資源局水利 計畫作業規範小組設置要點三、礦業法施行細則第92條、臺灣地區礦害預防及處理辦法第30 條。較為特殊之排除民意代表者，乃直轄市縣 (市) 農村社區土地重劃委員會設置辦法第3條：

「本會置主任委員一人，由直轄市市長或縣（市）長兼任，委員若干人，由直轄市或縣（市）

政府就下列人員聘兼之：一 秘書長或主任秘書。 二 民政局局長。 三 建設（工務）局 局長。 四 農業局（科）局（科）長。 五 財政局（科）局（科）長。六 地政處（局、

科）處（局、科）長。 七 社會局（科）局（科）長。 八 主計處（室）處長（主任）。 九 正辦理中之重劃區鄉（鎮、市、區）長若干人。 一○ 正辦理中之重劃區土地所有權人代表 二人。 一一 專家學者二人。 前項第十款之委員，由重劃區內土地所有權人推選之。但不 得具有民意代表身分。 第一項第九款及第十款之委員，僅於該重劃區業務開會時出席及參 與表決，並於該重劃區業務完成後解聘之。」

21 雲林縣政府疏處民眾集體陳情請願事件實施要點五 疏導處理原則、鄉鎮市調解條例第4-1 條、彰化縣調解行政自治條例第7條。

22 縣 (市) 以下各級民意代表出國考察審核原則一規定：「縣（市）以下各級民意代表參加國 際性會議、考察、訪問、姊妹市締盟或活動申請出國，依本原則審核。」

23 臺灣地區各鄉鎮市區改善民俗實踐會設置要點三：「實踐會應由委員會廣徵會員，民意代表

、軍公教人員應率先加入倡導；會員得由會長製發會員證。」

24 臺灣省統一捐募運動實施辦法第5條、台北市捐募運動管理辦法第4條、高雄市捐募運動管 理辦法第4條。

25 台北市政府警察局八十四年度行政革新推動執行規定七：「推動方式：（四）凡與民眾申請 案件較有密切關係之業務暨辦理營建、採購業務之單位，得邀請民眾、民意代表、學者、專業 代理人及業者等舉辦業務改進公聽會，並開放媒體記者採訪，以示政府廣納建言，務實革新之 決心。」

26 各監院所運用社會資源舉辦各類教化藝文活動應行注意事項五：「左列各類活動應於舉辦一 週前檢附活動之日期、內容、預定程序、邀請對象報部核定後實施。（四）各監院所受理民間 各種團體、協會支援辦理收容人技能訓練，舉行相關儀式，邀請當地民意代表、機關學校首 長、媒體記者到場觀禮。」

27 餘詳請參見本研究伍之一表列地方議會職權事項與法規依據，茲不贅述。

容請參見附件一﹚。

基於上述之整理，可知各級議會屬於民意機關，負有「蒐集民意」、「反映民 意」

及「代表民意」，甚至「參與公共事務」之任務與機能。但如吾人細忖此等任 務

與機能之內涵，則其與各級議會被稱為「地方立法機關」者，是否存有根本之 差異，抑或僅屬觀察角度或描述方法之不同而已，則甚值得吾人再進一步研究 與

分析。

二、立法機關及其職權—與立法院職權之比較（並分析立法院職 權行使法之完整性與可取法性）

我國行政程序法第三條第二項第一款規定：「下列機關之行政行為，不適用本法 之程序規定：一 各級民意機關。」究竟此之「各級民意機關」是否與其他法 規所稱之「立法機關」相同，而有行政程序法第三條第二項第一款規定之適用？

在政治體制、學說，甚至立法實踐上，亦不乏將民意機關定位為「立法機關」，

或以「立法機關」稱之者。在我國行政法規上，將「地方議會」與「代表會」合 稱為「地方立法機關」者，首見於民國二十六年七月十二日公布之軍事徵用法。

該法第四十二條規定：「地方軍事徵用評定委員會，由左列人員組織之：一 市、

縣地方法院或其同等司法機關之推事或審判官一人。 二 市、縣行政長官或 其

所指派之代表一人，在直隸於行政院之市，為社會局長或其所指派之代表一 人。

三 所在地較高級軍事機關之代表一人，如係同級，其公推之代表一人。

四

市、縣之立法機關代表一人；無立法機關者，由市、縣行政長官指定當地有 資

望之公民一人代之；如徵用逕由同業公會實施者，由該同業公會之代表一人代 之。

五 當地商會代表一人。地方軍事徵用評定委員會，以推事或審判官為主 席。」

同法第四十三條規定：「高等軍事徵用委員會，由左列人員組織之：一 高等法 院或高等分院之推事一人。 二 省或直隸於行政院之市行政長官或其所指派 之

代表一人。 三 所在地較高級軍事機關之代表一人，如係同級，其公推之代 表一人。 四省或直隸於行政院之市立法機關之代表一人；無立法機關者、由 省、

市行政長官指定當地有資望之公民一人代之。 五 省或直隸於行政院之市商 會

代表一人。 已參與地方軍事徵用評定委員會者，關於同一事件不得參與高等 軍

事徵用評定委員會。 高等軍事徵用評定委員會以推事為主席。」²⁸最近最完整 清楚之規定，則似屬地方制度法第五條第二項之規定：「直轄市設直轄市議 會、

直轄市政府；縣（市）設縣（市）議會、縣（市）政府；鄉（鎮、市）設鄉（鎮、

市）民代表會、鄉（鎮、市）公所，分別為直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）之 立法機關及行政機關。」及地方立法機關組織準則第二條之規定：「本準則所稱 地方立法機關，指直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會。）

值得研究者，乃「立法機關」之任務與權限，是否恰如其名，該機關只在於「立 法」？²⁹又何謂「立法」？所立之法，是否僅限於「形式意義之法律」( Gesetz = Recht im formellen Sinne )？抑或包括「實質意義之法律」( Recht = Gesetz im mate- riellen Sinne )？具實質意義之法律，其範圍為何？就此，以中央議會（=國會）

之立法院為例，依我國憲法第六十二條規定，立法院為國家最高立法機關，由 人

民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。同憲法第六十三條復規定，

立

法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及 國

家其他重要事項之權。顯然我國憲法第六十二條規定之「立法權」結合同憲法 第六十三條規定，所稱之「立法」，並不限於制定「形式意義之法律」而已。

換

言之，我國憲法第六十三條顯非屬於立法院權限之列舉性規定，而係例示性之

28 值得注意者，乃軍事徵用法上之立法機關及其組成員，與今日之立法院及地方議會及其成員 並不盡相同，甚至存在大幅度之落差。

29 從實質意義之法律上觀之，所謂「立法機關」似不限於立法院與各級議會。類似見解，請參 見陳銘祥，立法機關與議會民主制，月旦法學雜誌，第50期，頁161以下。

規

定。此參以同憲法第一百十一條、第一百七十四條第二款及憲法增修條文第一 條

第一項、 第二條至第七條之規定甚明³⁰。惟吾人能否謂議決之「法律案、預算 案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項」，即屬 於

「實質意義之法律」，則容有再討論之餘地³¹，且立法院權限行使之方式，是否 限於議決³²？其以審議³³、備查³⁴、審查³⁵方式為之者，是否亦屬於憲法第六十 三

條所稱之議決？再者，須經立法院同意之事項³⁶，立法院為同意之方式是否已 內

涵於既有之其他權限行使方式？最後，有問題者，乃立法院能否再以法律賦與 自

己以權力？均屬甚有再探討之餘地³⁷。立法院之職權如前所述，見於我國憲法

30 關於立法院權限之範圍及其行使方式，要以立法院職權行使法之規定最為完整。依本法之規 定，立法院之職權包括：議案審議、聽取報告與質詢、同意權之行使、覆議案之處理、不信任 案之處理、彈劾案之提出、罷免案之提出與審議、文件調閱之處理、委員會公聽會之舉行、行 政命令之審查、請願文書之審查、黨團協商等。

31 以預算之審議言，其是否屬於實質之法律案審議，釋字第391號有所解釋，請參照。

32 現行法規定事項須經立法院議決之規定，計有：中華民國憲法第109條、著作權法第4條、貿 易法第7條、受託處理大陸事務財團法人訂定協議處理準則第7條、臺灣地區與大陸地區人民關 係條例第5條、預算法第51條。

33 現行法規定事項應經立法院審議之條文，計有：中華民國憲法增修條文第5條、政府採購法 第104條、中央法規標準法第24條、監察院審議中央政府年度總決算審核報告辦法第2條、直轄 市自治法第42條、農民健康保險條例第28條、條約及協定處理準則第9條、第11條、郵政簡易 人壽保險積存金融資交通部交通建設基金作業要點二、勞工保險條例第43條、地方政府辦理就 業服務及職業訓練事項經費補助要點、各機關辦理組織編制案件有關職稱官等職等事宜應行注 意事項一五、第43條、第46條、第48條、第70條、第93條、決算法第27條、第28條、中華民國 八十七年中央政府總預算附屬單位預算 (營業部分) 編審辦法第23條：、第29條、中華民國九 十一年度中央政府總預算附屬單位預算編製辦法第18條、中華民國九十二年度中央政府總預算 編製辦法第33條。

34 現行法規就須經立法院備查事項之規定，計有：菸酒管理法第59條、第61條、政府發展經 濟社會向國外借款及保證條例第7條、公營事業移轉民營條例第6條、行政院衛生署中醫藥委員 會組織條例第10條、環境影響評估法第5條、有線廣播電視法第10條、公共電視法第47條、預 算法第22條、第34條、第61條、中央政府各機關單位預算執行要點二三

35 現行法規中係由立法院以審查方式為之之事項規定，計有中華民國憲法第55條、中華民國 憲法增修條文第2條、第5條、第6條、第7條、立法院職權行使法第31條、檔案法施行細則第23 條織、檔案法第22條、臺灣省政府功能業務與組調整暫行條例第22條、新市鎮開發條例第27 條、條約及協定處理準則第9條、陸海空軍刑法第11條、行政院金融重建基金設置及管理條例 第14條、公益彩券發行條例第20條、公職人員財產申報法施行細則第2條、菸酒稅法第22條、

財團法人國家衛生研究院設置條例第15條。

36 現行法規就須經立法院同意事項之規定，計有中華民國憲法第55條、臺灣地區與大陸地區人 民關係條例第17條、政務人員退職酬勞金給與條例第2條、第19條、預算法第22條、第54條、

中央政府各機關單位預算執行要點二二。

37 我國憲法增修條文第8條規定：「立法委員之報酬或待遇，應以法律定之。除年度通案調整者 外，單獨增加報酬或待遇之規定，應自次屆起實施。國民大會代表集會期間之費用，以法律

第

六十二條、第六十三條、第一百十一條、第一百七十四條第二款及憲法增修條 文

第一條第一項、第二條至第七條規定，且立法院權限行使之方式，並不限於議 決。

其以審議、備查或審查方式為之者，亦應認屬於憲法第六十三條所稱之議決。

再

者，須經立法院同意之事項，立法院為同意之方式亦已內涵於既有之其他權限 行

使方式。立法院認屬國家重要事項者，即得依憲政之精神與體例進行議決，如 其

認屬於法律保留之事項，自亦得以法律為規定，但欲賦與自己以權力，則仍應 有

所限制。總體觀之，立法院職權行使法之規定對於立法院擁有之職權行使方 式，

大致上稱得上完整。惟其仍非屬一獨立、單一之準據法，而尚須諸如立法院議 事

規則、立法院點名表決辦法等配合，自不待言。

就地方制度法言，其第五條第二項雖僅將各級地方議會稱為地方立法機關，而 未

明文「代表人民行使立法權」，然同法第三十五條規定：「直轄市議會之職權如 下：

一、議決直轄市法規。 二、議決直轄市預算。 三、議決直轄市特別稅課、

臨時稅課及附加稅課。 四、議決直轄市財產之處分。 五、議決直轄市政府 組

織自治條例及所屬事業機構組織自治條例。 六、議決直轄市政府提案事項。

七､審議直轄市決算之審核報告。 八､議決直轄市議員提案事項。 九、接受 人民請願。 十、其他依法律賦予之職權。」﹔同法第三十六條規定：「縣（市）

議會之職權如下： 一、議決縣（市）規章。 二、議決縣（市）預算。 三、

議決縣（市）特別稅課、臨時稅課及附加稅課。 四、議決縣（市）財產之處分。

五､議決縣（市）政府組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例。 六、議 決縣（市）政府提案事項。 七、審議縣（市）決算之審核報告。 八､議決縣

（市）議員提案事項。 九、接受人民請願。 十、其他依法律或上級法規賦予

定之。」，似屬唯一之限制。

之職權。」；同法第三十七條又規定：「鄉（鎮、市）民代表會之職權如下：

一、

議決縣（鎮、市）規約。 二、議決縣（鎮、市）預算。 三、議決縣（鎮、市）

臨時稅課。 四、議決縣（鎮、市）財產之處分。 五、議決縣（鎮、市）公所 組織自治條例及所屬事業組織自治條例。 六、議決縣（鎮、市）公所提案事 項。

七､審議鄉（鎮、市）決算報告。 八、議決縣（鎮、市）民代表提案事項。

九、

接受人民請願。 十、其他依法律或上級法規、規章賦予之職權。」由此等規定 顯然可知，該法所稱之「地方立法機關」，其權限與機能不僅不侷於形式意義 之

法律之制定，亦非屬列舉之規定，而係例示之規定。其中所謂「其他法律賦予之 職權」或「上級法規賦予之職權」或「上級規章賦予之職權」，則容於後述分類 說明。

關於地方立法機關權限之規定，屬於「立法權」者，計有：地方制度法第二十五 條：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之 授

權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布 者，

稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」

同法第二十六條第四項：「自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰 則

時，應分別報經行政院、中央各該主管機關、縣政府核定後發布；其餘除法律 或

縣規章另有規定外，直轄市法規發布後，應報中央各該主管機關轉行政院備 查；

縣（市）規章發布後，應報中央各該主管機關備查；鄉（鎮、市）規約發布後，

應報縣政府備查。」同法第二十八條﹕「下列事項以自治條例定之： 一 法律 或自治條例規定應經地方立法機關議決者。 二 創設、剝奪或限制地方自治 團體居民之權利義務者。 三 關於地方自治團體及所營事業機構之組織者。

四 其他重要事項，經地方立法機關議決應以自治條例定之者。」同法第三 十二條：「自治條例經地方立法機關議決後，函送各該地方行政機關，地方行 政

機關收到後，除法律另有規定，或依第三十九條規定提起覆議、第四十三條規

定

報請上級政府予以函告無效或聲請司法院解釋者外，應於三十日內公布。 自 治

法規、委辦規則依規定應經其他機關核定者，應於核定文送達各該地方行政機 關

三十日內公布或發布。自治法規、委辦規則須經上級政府或委辦機關核定者，

核

定機關應於一個月內為核定與否之決定；逾期視為核定，由函報機關逕行公布 或

發布。但因內容複雜、關係重大，須較長時間之審查，經核定機關具明理由函 告

延長核定期限者，不在此限。 自治法規、委辦規則自公布或發布之日起算至 第

三日起發生效力。但特定有施行日期者，自該特定日起發生效力。 第一項及 第

二項自治法規、委辦規則，地方行政機關未依規定期限公布或發布者，該自治 法

規、委辦規則自期限屆滿之日起算至第三日起發生效力，並由地方立法機關代 為發布。但經上級政府或委辦機關核定者，由核定機關代為發布。」

屬於「地方規費之徵收決定權」者，有地方制度法第六十七條：「直轄市、縣

（市）、

鄉（鎮、市）之收入及支出，應依本法及財政收支劃分法規定辦理。 地方稅之 範圍及課徵，依地方稅法通則之規定。 地方政府規費之範圍及課徵原則，依 規

費法之規定；其未經法律規定者，須經各該立法機關之決議徵收之。」、財政收 支劃分法第二十四條：「司法機關、考試機關及各級政府之行政機關徵收規費，

應依法律之所定，未經法律規定者，非分別先經立法機關或民意機關之決議，

不得徵收之。」第三十八條之一：「各級政府、立法機關制（訂）定或修正法律 或自治法規，有減少收入者，應同時籌妥替代財源；需增加財政負擔者，應事 先

籌妥經費或於立法時明文規定相對收入來源。」戒菸諮詢服務機構獎勵辦法第九 條：「辦理戒菸諮詢服務機構獎勵所需經費除列入年度預算外，地方主管機關並 得經 自治立法機關 之同意，由違反菸害防制法之罰鍰收入支應。」臺灣省各縣 市國術館管理規則第二條亦規定：「凡開設國術館者，應由負責人於開設前填具

申請書、保證書、……暨許可證成本費、印花稅費，向該管警察局申請登記，

經

查明核准發給許可證後，方得開辦。 前項許可證成本費，由該管縣市政府擬 訂

送請縣市參議會議決通過後施行，並報省政府備案。」停車場法第三十一條規 定：

「路邊停車場及公有路外公共停車場之收費，應依區域、流量、時段之不同，

訂

定差別費率。且費率標準，由地方主管機關依計算公式定之，其計算公式應送 請

地方議會審議。」行政院衛生署所屬醫療機構停車場收費管理要點第四點：「停 車場收費標準參照當地縣市議會通過之公有停車場收費標準訂定。」

屬於「廢棄物清除處理費率調高之同意」者，如一般廢棄物清除處理費徵收辦 法第二條規定：「一般廢棄物清除處理費（以下簡稱清除處理費）應反映清除、

處理成本，其徵收比率及清除處理費中清除與處理各占之比例，由中央主管機 關

視實際清除、處理成本變動情形公告調整之。直轄市或縣（市）主管機關對前項 公告處理成本徵收比率部分，得訂定較高之徵收比率，經議會同意並報請中央 主

管機關核定後，據以計算清除處理費。」

屬於「稅捐減免之決議」者，如促進民間參與公共建設法第三十九條規定：「於 參與重大公共建設之民間機構在興建或營運期間，供其直接使用之不動產應課 徵

之地價稅、房屋稅及取得時應課徵之契稅，得予適當減免。 對於其相關減免 之

期限、範圍、標準及程序，由直轄巿及縣（巿）政府擬訂，提請各該議會通過 後，

報財政部備查。」

屬於「地方財政使用之同意權」者，有各級地方政府墊付款處理要點四：「各 級

地方政府除前點第一款至第四款所列支出，得就其墊付款先行支用外，其餘第 五

款及第六款所列支出，應先專案送請各 該 級 立 法 機 關 同意後，始得支用。

前

項墊付款，應於事後補辦預算，並收回歸墊。」、預算法第七條：「稱未來承諾 之

授權者，謂立法機關授權行政機關，於預算當期會計年度，得為國庫負擔債務 之

法律行為，而承諾於未來會計年度支付經費。」第八條：「政府機關於未來四個 會計年度所需支用之經費，立法機關得為未來承諾之授權。 前項承諾之授 權，

應以一定之金額於預算內表達。」

屬於「地方公共造產經營方式與財務決定權」者，如公共造產獎助及管理辦法 第三條：「公共造產得由縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所自行經營、委託經營 或合作開發經營。 前項經營方式，經 各該立法機關議決後，縣（市）政府應 報內政部（以下簡稱本部）備查；鄉（鎮、市）公所應報縣政府備查，並副知本 部。」第十一條：「公共造產之結束經營，經各該立法機關議決後，縣（市）

政

府應報本部備查，鄉（鎮、市）公所應報縣政府備查，並副知本部。」、公共造 產基金貸款作業要點七：「縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所申請貸款之公共造 產計畫與貸款金額及自籌經費，應送經各該立法機關同意後始得辦理，立法機 關議決書中應敘明貸款無法償還時，同意由公務預算編列經費中償還等字。」

八：

「縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所申請本基金貸款應備下列書表一式十五份及 立法機關議決書報請本部核定：（一）貸款申請書如附表一。 （二）公共造產 計畫書如附表二。 （三）分期攤還貸款本息表如附表三。 （四）公共造產審查 意見表如附表四。 縣（市）政府之申貸案件，免備前項第四款書件；鄉（鎮、

市）公所之申貸案件，應先報經該管縣政府核轉。」、公共造產辦理結束經營作 業要點四：「縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所辦理結束經營公共造產，應詳述 理由送經各該立法機關議決後，（市）政府應報本部備查，鄉（鎮、市）公所 應

報縣政府備查，並副知本部。」

屬於「地方政府有償撥用有關之財務決定權」者，如地方政府有償撥用公有不 動產分期付款執行要點四：「分期付款有償撥用公有不動產時，撥用機關應於撥 用計畫書內列明清償年限及每年清償金額，並應經其財政及主計單位同意。

撥

用機關未來應付之價款，應依預算法第八條規定，編列多年度預算支應，將撥 用

之總經費於預算內表達，並取得立法機關未來承諾之授權。」

屬於「公共工程之控制」者，如高雄市政府所屬各機關學校工程採購契約第二

○條：「契約終止或解除：一 契約終止：（一）甲方認為工程有終止必要時，

得

隨時終止本契約之全部，或一部分的工程。乙方在接獲甲方的通知後，應立即 停

工，並負責遣散工人，清理現場，其已完成的工程及已進場的材料機具設備，

均

由甲方核實驗收後，參照本契約所定之單價或契約單價分析表之料價辦理，乙 方

如認有直接損失（不含所失利益）時，得檢具損失清單向甲方求償，甲方應以協 議方式處理之。 （二）本工程或部分所需經費，如屬分年編列預算而未獲高雄 市議會或立法機關審議通過以致無法執行時，甲方得終止契約，乙方應無條件 配合本工程之決算辦理結案，不得以業經一次發包要求賠償。」

屬於「自治規則之監督權」者，有地方制度法第二十七條：「直轄市政府、縣

（市）

政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例 之授權，訂定自治規則。 前項自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名 稱，

並得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。 直轄 市

政府、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所訂定之自治規則，除法律或自治條例另 有規定外，應於發布後依下列規定分別函報有關機關備查： 一 其屬法律授 權

訂定者，函報各該法律所定中央主管機關備查。 二 其屬依法定職權或自治 條

例授權訂定者，分別函送上級政府及各該地方立法機關備查或查照。」

屬於「弱者保障與監督權」者，有進用身心障礙人員作業要點二：「下列各機 關

（構）及學校（以下稱各機關）進用身心障礙人員之作業，依本要點之規定：

（一）

本院及所屬各機關。 （二）直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）地方行政機關及 立法機關。 （三）公立學校。 （四）公營事業機構。」九：「各主管機關、

各

級地方行政機關及立法機關應切實督導所屬各機關依規定積極進用身心障礙人 員，並將辦理情形於每年十二月底前列表函送本院人事行政局彙陳本院備查。

但

鄉（鎮、市）地方行政機關及立法機關之辦理情形，由各該縣（市）政府彙報。」

屬於「自律規則之制定權」者，有地方制度法第三十一條：「地方立法機關得 訂

定自律規則。 自律規則除法律或自治條例另有規定外，由各該立法機關發 布，

並報各該上級政府備查。 自律規則與憲法、法律、中央法規或上級自治法規 牴

觸者，無效。」、地方立法機關組織準則第三條：「直轄市議會應依本準則擬訂 組織自治條例，報行政院核定。 縣（市）議會應依本準則擬訂組織自治條例，

報內政部核定。 鄉（鎮、市）民代表會應依本準則擬訂組織自治條例，報縣 政府核定。 地方立法機關之組織自治條例，其有關考銓業務事項，不得牴觸 中

央考銓法規；各權責機關於核定後，應函送考試院備查。」、第二十九條：「地 方

立法機關之行政單位組織如下：一 直轄市議會置秘書長一人、副秘書長一 人；

下得分設九組、室辦事。 二 縣（市）議會置主任秘書一人；下分設組、室辦 事。其縣（市）人口未滿五十萬人者，得設五組、室；人口在五十萬人以上，一 百二十五萬人以下者，得設六組、室；人口超過一百二十五萬人者，得設七 組、

室。 三 鄉（鎮、市）民代表會置秘書一人，下得設組辦事；人口超過十五萬 人者，其代表會得分設二組。 前項行政單位組織，由直轄市議會、縣（市）

議會、鄉（鎮、市）民代表會，分別於各該組織自治條例擬訂之。」、第三十 條：

「地方立法機關編制之職稱及員額，應於各該地方立法機關組織自治條例及其 編

制表規定。 地方立法機關應就其層級、業務性質及職責程度，依其所適用之 職

務列等表選用職稱，並妥適配置各官等職等員額。」、第三十一條：「地方立法 機

關擬訂組織自治條例報權責機關核定時，其編制員額，應依下列因素決定之：

一

員額管制政策及規定。二 業務職掌、功能及各部門工作量。 三 預算規 模。

四 人力配置及運用狀況。」、第三十二條：「地方立法機關組織自治條例核 定

文，應分別送達各該地方立法機關、行政機關。行政機關應於收受核定文之日 起三十日內公布之。 前項自治條例自公布之日起算至第三日起發生效力。但 特

定有施行日期者，自該特定日起發生效力。 未依第一項規定期限公布者，該 自

治條例自期限屆滿之日起算至第三日起發生效力，並由核定機關代為公布。」、

臺北縣議會組織自治條例第一條：「本自治條例依地方立法機關組織準則第三條 第二項規定制定之。」第三條：「本會議員總額，依中華民國八十七年一月二十 四日選出之議員名額為準，共六十五名；如因人口變動有增加必要者，其名額 之

調整依地方立法機關組織準則第六條之規定。」第三十一條：「本自治條例所列 各職稱之官等及員額，另以編制表定之。 各職稱之職等，依職務列等表之規 定。」

其他，如行政院新聞局對於有線廣播電視節目、廣告管理、費用及權利保護代 行

處理原則二：「本局於代行處理前，應定三十日以內之期限，以書面通知該地方 政府履行其依法應為之作為，並副知該地方自治團體之議會（以下簡稱地方立 法機關），地方政府逾期仍不作為時，本局得代行處理，並將處理結果副知該地 方立法機關。但情況急迫且有危害公益之情形時，本局得不通知地方政府，逕 行代行處理。」

由上觀之，立法院與各地方議會之職權雖不盡相同，但此僅係因其一屬國家層 次

，一屬地方層次所致，餘者在權限之屬性與類別上，洵屬大同小異。準此，立 法

院職權行使法於地方議會職權之行使上，自亦有相當程度之可參較性。值得注 意

者，乃「立法院職權行使法」與作為當前各級地方議會職權行使準據法規之「議 會（代表會）議事規則」間，較具有參較性³⁸﹙關於立法院職權行使法與各級議 會職權行使法規對照表，請參見附件二﹚。爰此，以下擬將「立法院職權行使法」

39，就立法院對於議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、

條

約案及國家其他重要事項等職權之行使，相對於地方議會職權之行使間，其可 參

較之完整性，作一大略之分析與檢視。

由立法院職權行使法觀之，除第四章同意權之行使﹙第二十九條∼第三十一 條﹚、

第六章不信任案之處理﹙第三十六條∼第四十一條﹚、第七章彈劾案之提出﹙第 四十二條∼第四十四條﹚、第七章之一罷免案之提出與審議﹙第四十四條之一﹚，

與地方立法機關之職權無關或本質不同，故無可資比較之規定以外，大致上與 二

直轄市之議會組織自治條例、議會議事規則、議員質詢辦法、議會聽證辦法、

議

會人民請願案處理辦法及縣﹙市﹚議會組織自治條例、議會議事規則、議員質詢 辦法、議會聽證會實施辦法﹙桃園縣、苗栗縣、嘉義縣、臺南市、高雄縣、臺東 縣、澎湖縣、金門縣﹚或議會公聽會實施辦法﹙其他縣市﹚、彰化縣議會人民請 願案處理辦法之規定，雖文字與規範密度不盡一致，但可參較性仍高。至於第 十

章行政命令之審查及第十二章黨團協商﹙第六十八條∼第七十四條﹚，前者已為 地方各級立法機關職權行使之範圍，惜尚乏明文規定，而後者亦為發展上之所

38 惟各級議會之議事規則必須加上「地方立法機關組織準則」及根據此準則所制定之各級地方 議會「組織自治條例」、「質詢辦法」、「聽證辦法」、「人民請願案處理辦法」、「議員出 席行為規範」、「議員公約」等之規定，在內容之完整性上，始較相當。

39 立法院職權行使法之沿革如下﹕中華民國八十八年一月二十五日總統華總一義字第八八００ ０一五六七０號令制定公布全文七十七條；中華民國八十八年六月二十二日總統華總一義字第 八八００一五０三四０號令修正公布第十九條條文；中華民國八十九年五月二十四日總統華總 一義字第八九００一二二八四０號令修正公布第十八條至第二十四條、第二十八條、第七十五 條條文；中華民國八十九年十一月二十二日總統華總一義字第八九００二七六五００號令修正 公布第七章之一章名及第四十四條之一條文；中華民國九十年六月二十日總統華總一義字第九 ０００一一九０一０號令修正公布第二十九條、第三十條條文；中華民國九十年十一月十四日 總統華總一義字第九０００二二二六三０號令修正第十三條條文；中華民國九十一年一月二十 五日總統（九一）華總一義字第０九一０００一五六七０號令修正公布第十一條、第六十八條

、第七十條、第七十二條、第七十四條；增訂第十條之一、第七十一條之一條文。