一、 日本地方議會職權之行使
﹙一﹚日本地方議會概說
1.議會的本質
近代國家的議會，其組織之構成員，主要為由人民經公開程序選舉，所產生的 議
員組成，議會之職權，主要有立法權及監督行政作用，在此決定程序之參與。
議
會之成員，來自於國民或住民選舉產生之議員，為其基本成員。而實際上即使 構
成議會之全部人員(其他如行政人員)，並非完全屬被選舉所產生者，惟其主要 構
成員，亦必須經選舉之程序，才為合法。因此，如由地方政府或地方公共團體 首
長任命之人，在形式上如亦屬有組織之合議體，在本質上亦非議會。
日本憲法中，有關國會的規定，其構成分為兩個國會(議院)，全體成員由國民 直
接選舉產生(日本憲法第四十三條)；地方公共團體的議會，其全部議員來源，
依
憲法規定由地方公共團體住民直接選出。(日本憲法九十三條第二項)議會固有 職
權，具有制定法律及決定預算等，屬於國家或地方公共團體之重要決意的權 限。
議會之質詢，行政機關必須回覆，對此議會之陳述意見，並非僅供行政機關參 考
147 關於法制與法治間的差異，詳可參見周天瑋，蘇格拉底與孟子的虛擬對話－建構法治國理 想
，第一版，頁67以下，天下遠見出版，2002.7.10。
而已，因未經議會同意程序，表面上如只有國家或地方公共團體行政機關之決 定
，在法律效力上，尚不具備。議會相對於國家及地方公共團體之關係，在意思 決
定上，特別重要事項，應為立法及預算審查事項，依法規定均須經過議會之決 意，
始能制定，亦才能有效成立。以上之二要件，為近代國家設置議會制度之最基 本
原則。日本國會與地方公共團體議會制度，當然亦具備此二種最基本要件之前 提
148。
2.議會制度的沿革
議會制度之形成，在近代應屬由英國最早發端，在十八世紀之後，並為世界各 國
所普遍採用。特別在十八世紀末，歷經美國及法國大革命，十九世紀亦稱為「議 會的世紀」，因在世界各國政治制度中，紛紛設立民主議會。日本亦是如此，在 明治十一年(一八七八年)日本設置府縣會議，於明治廿二年(一八八九年)頒布明 治憲法，並設置帝國議會。
議會，依其性質最早主要目的在作為君主的諮詢機關；而後來議會職權，並有 對
國家行使課稅之同意權，及立法權。議會職權，本質上應在突顯確立自由主義 與
法治主義；因此，議會具有立法權，為「國權的最高機關」，對行政權而言，有 其優越性。但，國家型態持續往社會國家、福利國家發展，行政機關活動的功 能，
須快速增加，致行政權肥大化，屬法律執行機關的行政權，事實上具有形成國 家
基本政策之功能與作用。再者，伴隨政黨政治制度的發達，政黨為了達到事實 上
主導形成國家意思與功能的效果，導致傳統議會與政府的關係，即政府、執政 黨
148 佐藤和壽，地方自治制度 議會 地位，收錄於山本信一郎編著，議會─新地方自 治法講6，行政學會發行， ，平成9年8月，頁1以下。
與在野黨之對抗關係間產生變化，形成立法權沒落，執行權佔有優越地位之趨 勢。
3.國會與地方議會
依日本的現行制度，分成國家議會為「國會」，地方公共團體議會為「議會」。
「議
會」，應為廣義用語，包括國家議會與地方公共團體議會之兩種含義。因此，地 方公共團體議會與國家議會二者，如要作區別，在用語上多數為使用「地方議 會」
之名稱。
國會與地方議會之關係，相同點為形成議員之資格，均依國民或住民依公開選 舉
方式所選出，而構成的合議機關；並均代表國家或地方公共團體，決定重要事 項
之機關。惟二者仍有以下不同之點：
(1)國會為國權最高機關
依日本憲法的規定，國會為國家權力之最高機關(日本憲法第四十一條)。所謂 國
會為國權最高機關，其意義為國會之成員，由主權者──國民直接選舉而產 生，
並在憲法上賦予國會(立法者)有重要的職權。在政治上國會被譽為，具有國家 政
治中心機關之角色地位。即使是地方議會，亦具有類似性質及意義，差別在地 方
議會，非地方公共團體的最高權力機關。地方議會，亦由地方住民所直接選舉 產
生，因此，亦屬直接代表住民意思的機關。其原因為地方公共團體首長之產 生，
亦經過地方住民直接選舉產生；地方議會與地方首長，在地方公共團體中，應 屬
對等機關。
(2)國會為唯一的立法機關
依日本憲法規定，國會為國家之唯一立法機關(日本憲法第四十一條)。所謂國 會
為唯一之立法機關意義，在於立法權為國會所獨佔之意。即國會為實質之立法 機
關，在此之外，不許再有其他機關擁有立法權(以國會為中心之立法原則)。均 由
國會完成立法，國會以外之機關，並沒有參與必要(國會單獨立法原則)。關於 立
法，地方議會之權限，得在法律授權之範圍內，制定條例。議會屬地方公共團 體
之立法機關，惟在此亦有認為，行政機關之首長(地方行政首長)有規則的制定 權
。另，行政委員會被認為亦有規則、規程的制定權。依此，地方議會與國會，
所
不同的，後者為國家之唯一立法機關，地方議會卻非地方公共團體之唯一立法 機
關149。
(3)限定列舉地方議會的權限
國會為國家權力的最高代表機關，相關於此，國會有制定關於全般國政法案之 廣
泛權限，對此地方議會權限，依自治法律之規定，有其列舉之限制，即其立法 範
圍受到一定限制。另一方面，地方議會與國會不同的，地方議會具有對地方重 要
契約、財產取得或處分、權利放棄等之有關的議決權，為國會所沒有的權限。
(4)議會內閣制與首長制
國會與內閣的關係，此制度為採行英國制方式，即從議會中之成員，而組成內 閣
149 佐藤和壽，地方自治制度 議會 地位，收錄於山本信一郎編著，議會─新地方自 治法講6，行政學會發行， ，平成9年8月，頁6。
的議會內閣制；對此，地方公共團體議會與地方行政首長的關係，議員與地方 行
政首長，因均由直接選舉產生，為類似美國式之總統制(首長)方式。總統制方 式
為具有行政權的首長，由國民選舉產生，其具有自議會完全獨立的政治權力之 體
制。日本之地方公共團體，依日本憲法理念，為「徹底實現住民自治的理想，議 會與首長間權力能相互牽制與均衡，以確保達到公正性運作地方自治行政之目 的
」，因此，採行首長制之方式。惟如依後述，發生議會與地方首長相對立時，如 不能協調時，在制度設計上，議會得對地方首長採取不信任議決；地方首長得 解
散議會。此乃議會內閣制之特有制度，有人稱首長制方式，應與此不同，亦有 見
解認為，此為議會內閣制與首長制之折衷方式。