上因而有所界限以外88，在行使之方式、目的與時機等，是否亦應有所限制，
則
甚有加以探討之必要。以下爰從權力分立、權力濫用之禁止與效能之提昇等觀 點
加以考察，庶能發現其根本原理原則，以作為若干模糊地帶之釐清與處理之判 準。
一、從權力分立觀點出發
權力分立 ( Separation of powers; Gewaltentrennung; Séparation des pouvoirs )之思 想淵源甚早，有關之學說理論亦已數百年89，學者間討論之重點往往置於中央 政
府各權力間之制衡90，而少移置於地方議會與政府間之權力互動關係。於藉權 力
分立原理以探討地方議會職權行使之合法性與妥當性以前，吾人仍有必要對權 力
分立原理之概念與內涵為一初步之認識與精神之掌握。
依向來學者對權力分立一語之分析，為依其語意與知識邏輯，其含有：(1)權力 之區別( Gewaltenunterscheidung )，(2)權力之分離( Gewaltentrennung )及(3)權力 之
均衡( Gewaltengleichgewicht, Gewaltenbalancierung )三種內涵與意義91。惟其根 本
精神，厥為以保障個人之尊嚴與自由等為目的，將國家或地方統治團體之作用
88 包括與中央立法機關間之權限關係以外，尚包括與地方行政機關間之關係。至司法權方面，
因地方不享有司法權，故地方議會原則上僅有其制定之自治條例違憲或違法時，應受司法之審 查，將與司法權發生互動。
89 在此不擬對此為考證式之論述與說明，詳請參考許志雄，權力分立之理論與現實—其構造與 動態之剖析，收於氏著，憲法之基礎理論，初版2刷，頁71以下，稻禾，1993年10月；蔡志 方，治國家中司法之任務，頁45以下，臺大法研所碩士論文，1981年6月；野村敬造，權力分 立 關 論攷，法律文化社，1976年2月10日。
90 國內之有關文獻，請參見湯德宗，權力分立新論，初版，1998年3月。
91 詳請參考許志雄，權力分立之理論與現實—其構造與動態之剖析，收於氏著，憲法之基礎理 論，初版2刷，頁69，稻禾，1993年10月；上村貞美原著，鄭善印譯，權力分立，警學叢刊，
第22卷第3期，頁150-151。
依
其性質區分為數種，而分屬由不同人員組成之不同機關行使（權限、職權），藉 相互間之制衡( check and balance )關係，以防止權力之濫用92。因此，權力分立 之內涵實包括：(1)人事分權；(2)機關分權；(3)權限分際93。再者，基於國家為 人民而存在( Der Staat ist um des Bürgers willen da )之民主國家基本要求，國家之存 在源於必要任務之履行，而國家機關之創設與存在，亦在於替國家發揮其經世 濟
民之功能。因此，國家隨著內外環境之變遷與需要，對人民自亦應有效提供各 種
服務，而有專業上之要求。故國家任務之實現，自亦應有任務或作用上之區分 或
區別( Funktionenunterscheidung )，衍而為權力之分別、分隸與分配 ( Gewaltenver-
teilung )，而終至權力之分離與分立94。處今之世，論及權力分立原理，除最終 仍
不能蠲除防制濫權之制衡以外，於茲應特別著重者，乃在於分工合作與權限尊 重
二點95。因此，權力分立之原理似可提供權力（限）歸屬要求之動力；在消極方 面，為禁止權力濫用與排除妨礙正當權力之行使提供憲法之基礎，在積極方 面，
則為有效行使權力及提供必要協力，奠定一根本規範之基石。
在地方自治制度上，各級議會與各該政府行政部門間權力之歸屬、行使之分際 與
有效共同實現地方自治團體對人民應負之任務，無疑地，權力分立原理亦可以 提
供合理之思維與辯證之基礎96，97。以下即以此思想為基礎，探討各級議會能否
92 詳請參考許志雄，權力分立之理論與現實—其構造與動態之剖析，收於氏著，憲法之基礎理 論，初版2刷，頁70，稻禾，1993年10月；蔡志方，法治國家中司法之任務，頁53，臺大法研 所碩士論文，1981年6月；陳正枝，我國憲法上行政權與立法權的關係及其運作，實踐學報，
第25期，頁160-164。
93 請參見蔡志方，法治國家中司法之任務，頁57以下，臺大法研所碩士論文，1981年6月。
94 請參見蔡志方，法治國家中司法之任務，頁44以下，臺大法研所碩士論文，1981年6月。
95 就前者言，國父孫中山先生於倡議五權憲法之理論時早已有詳細之闡發，無待吾人之贅述。
96 在一個民主國家，真確與健康之觀念上，議會與政府均屬為人民而存在之機關，議員與行政 官員均屬於「公僕」，只是其權限與角色不同而已。並非謂行政官員為僕人，而議員為主人。
97 單就地方而言，其權力關係為行政權與立法權之分立關係。我國實務及學說雖較少對此著 墨，惟近年來有關之議題與討論，則不勝枚舉。文獻請參考蘇盈貴，立法權與行政權的分立原 則－從第五二○號解釋建構，全國律師，2001.3號，頁9以下；湯德宗，大法官有關行政、立
命行政機關為一定處分、解除或終止契約；於預算審議時能否為附帶決議等問 題。
(一)命行政機關為一定處分之可否
各級地方議會能否命行政機關為「一定處分」？議會究以何形式或方法命行政機 關為「一定處分」？又該「一定處分」之內容為何？對何人為之？對於各級地方 議會能否命行政機關為「一定處分」此一問題，實務上不乏先例98。其次，議會 究以何形式或方法命行政機關為「一定處分」言，徒從地方制度法第三十五條、
第三十六條及第三十七條規定之表面觀之，各該地方立法機關之議員或代表提 案
，請求各該地方立法機關決議命行政機關為一定之處分，似非絕對不可。然且 該
「一定處分」之內容為何？對何人為之？不僅無明文之規定與限制。但其似有逾 越雙元權力體制下之分權原理，且在行政救濟與權責歸屬上，似亦不無問題，
而有待於深一層為研究。本研究基本上，採取否定之見解。抑且即使議會為如
法兩種關係主要解釋析論，憲政時代，第24卷3期，頁65以下。
98 例如：行政法院56年度判字第190號判決，事緣原告等於四十九年初占用臺北縣三重市長壽 街街道，設立攤位及違建攤棚，經營商業，至五十四年間，臺北縣議會因三重市各街道均被攤 販阻塞，妨害交通，影響市容，並遍地污水垃圾，蚊蠅麇集，妨害公共衛生，曾函被告官署請 求拆除該批攤位及攤棚，並勒令遷入新建民營三和市場內繼續營業，被告官署於五十四年六月 二十八日以北府財建警衛字第四八九０八號公告通知原告等限於同年七月十五日前自行拆除，
未據遵辦，至同年七月二十日，經予以強制執行，原告不服，向臺灣省政府提起訴願，被決定 駁回後，復向內政部提起再訴願，復遭決定駁回，原告仍不服，提起行政訴訟。又同行政法院 57年度判字第178號判決﹐事緣本件原告以其鄰居南寧製冰廠清晨六時起即機聲雷動，妨害鄰居 安寧，其儲冰庫水浸牆壁，使原告蔡仁貴室內潮濕不堪居住，而被告官署並不勒令該製冰廠歇 業及吊銷其登記證，僅函囑該管高雄市政府轉飭該廠停工，俟該廠封閉其後門及冰凍機室完 妥，並報經派員勘驗應已改善竣事後，再准其復工。認為有損害原告之權益，乃一再向臺灣省 政府及內政部提起訴願，均遭決定駁回。原告復提起行政訴訟。本案除監察委員提出彈劾外，
且經原告陳情於高雄市議會第五屆第八次大會，蒙組織專案調查小組，於同屆第九次大會，將 經過事實，列舉報告，並經大會決議函高雄市政府：「（２）關於南寧行製冰廠非法增加馬力
，應請市政府切實執行停止，並限令遷移，否則，應請建設廳吊銷工廠登記執照。」（如附證 二）（十一）案經高雄市政府（五五）年八月十六日高市府建工字第五五四四七號函復高雄市議 會「查南寧製冰廠妨礙公共安寧一案，本府業經以（五五）八、二高市府建工字第五四九０三 號函報請臺灣省政府建設廳依照貴會第五屆第八次大會決議予以勒令歇業及吊銷登記證並將副 本抄送貴會在案。」（如附證三）。（十二）茲接高雄市議會五十五年十一月一日高市會議字第 一００七號通知以：「本案經請高雄市政府處理報會去後，茲准市政府（五五）高市府建工字 第七二九二九號通知副本以：准臺灣省政府建設廳（五五）九、二二建一字第四七二二一號函 囑：轉飭該南寧行製冰廠即行停工，俟改善後再准其復工」（如附證四）。（十三）該南寧行製 冰廠，非法設置，事實俱在，各報社經常報導，（如附證五），但政府只重於失職舞弊人員之 行政處分，而對於非法設置之該廠未加取締，現被告官署仍在一意朦混，置非法設廠於度外，
僅飭改善噪音與衛生，蔑視地方政府及議會之權能，顯有繼續包庇之嫌。
在本研究之實際訪談中，議會對於政府機關所屬人員違紀行為，常要求政府機關依法為處分，
另對於大型違建，特別是行政機關所為者，常基於周官不得放火之原則，要求限期處理。
此
之決議，亦僅具建議性質，而乏拘束力。此外，在訪談過程中，各級地方議會 普
遍認為由議員之質詢或人民之請願所作成之決議，僅具有建議之性質，而無強 制
力可言，然對於政府行政部門言，除非議會或議員之「建議」明顯違法，否則對 之仍具有事實上之「壓力」存在。唯究其實際，如議會因此作成法案，並予以通 過，自具有相當大之拘束力。
附帶提出者，乃各級地方議會能否為一定之處分，而命令或委託行政機關執 行？
對此問題，首應探討者，乃議會能否為行政處分，然後始進一步探討其能否命 令
或委託政府行政機關執行之問題。就前者言之，雖乏直接之明文，然我國行政 程
序法第三條第二項第一款規定，配合同法第二條第一項規定，似乎暗示各級民 意
機關（地方議會），亦可以為行政處分。從現行法制觀之，除議會對其行政部門
機關（地方議會），亦可以為行政處分。從現行法制觀之，除議會對其行政部門