政首長，因均由直接選舉產生，為類似美國式之總統制(首長)方式。總統制方 式
為具有行政權的首長，由國民選舉產生，其具有自議會完全獨立的政治權力之 體
制。日本之地方公共團體，依日本憲法理念，為「徹底實現住民自治的理想，議 會與首長間權力能相互牽制與均衡，以確保達到公正性運作地方自治行政之目 的
」，因此，採行首長制之方式。惟如依後述，發生議會與地方首長相對立時，如 不能協調時，在制度設計上，議會得對地方首長採取不信任議決；地方首長得 解
散議會。此乃議會內閣制之特有制度，有人稱首長制方式，應與此不同，亦有 見
解認為，此為議會內閣制與首長制之折衷方式。
（二）地方自治制度之議會地位
1.議會制度之意義
(1)議會的功能
議會原來的作用功能，應以立法權與監督權為最主要。議會職權之中，其本質 核
心事項，應屬立法權。議會為立法機關，立法權屬議會最原始，且最優越的權 力。
立法權在三權分立原則中，為分配給議會的職權，有制定法律，此權力在國家 統
治權作用中，佔有非常重要的地位。惟，議會的立法權程度，因各國家制度不 同
而異，即使在國家與地方之關係定位上，所造成其權限及範圍，亦有不同。依 日
本憲法規定，國會為國權的最高機關，且為國家的惟一立法機關。(日本憲法第 四十一條)。地方公共團體議會，有廣泛的條例制定權，惟其須在法律授權範圍 內制定條例，有一定的權限界限。地方公共團體首長及行政委員會等執行機
關，
在一定範圍內有規則、規定的制定權。與國會相比較，地方議會立法權，稍有 受
到限制。另議會固有功能之監督權作用，從議會為國民或住民的代表機關，站 在
監督政府及地方公共團體行政執行的立場，即可監督、牽制行政權力，可預期 性
的予以制約行政機關。特別的，地方議會除預算與決算權限外，有締結重要契 約
的議決權及參與行政作用之程序，在此，被認為有廣泛的議決權。如依立法權 原
來之本質，兼具有監督功能等作用，亦被議論。
(2)直接民主制與間接民主制
現代多數的國家，均實施民主主義政治的基本原理。民主主義為國民對政治有 充
份的主導權，理論上並認為國民有廣泛的參政權。民主主義理念的實施方式，
首
先思考上，採取的統治方式應由國民直接立法(直接民主制)。但是，一般情形 要
由國家的全體國民，齊聚一堂共同實施國政，行使治權，為不可能。再者，從 社
會分工觀點，選舉出負責立法及決定政策的專門人員為代表，依積極性及合理 性
的考量，由國民以選舉權方法選出代表，透過代表間接來行使其原有之權力。
依
上所述，一般採用國家代表(間接)的民主制。依日本憲法規定，亦採用民主代 表
制。依日本憲法前言，謂「國民之部份權力，由代表者行使」。即使地方公共團 體，設置議會、選舉議員之程序，亦由憲法規定，因此，可說很明確採用代表 民
主制。此謂「代表」，在法律上意義，並非代表機關之行為，即視為國民行為；
應解為代表機關在政治意義上，須反映國民的意見，其具體意義有：
A.構成議會的議員，並非只代表選舉區或特定後援團體，議員應為全體國 民之代表。
B.議員在議會，原則只依自己信念發言、表決，並不受選舉區或特定後援 團
體意見的拘束。在政治代表的考量上，國民意思與議員的意思，實際上 並
沒有必要完全一致。但是，依社會組成的複雜化，及國民價值觀的多樣 化
等背景原因，國民與代表者的意思，事實上是相近的，且國民意思應會 受
到重視。對於國民的各種意見，能公正且忠實在國會中反映出來，從社 會
學觀點而言，可附屬於代表之形成概念，應為有力的思考方式。
2.憲法上地方議會的地位
(1)地方議會必設制
依日本憲法條文，對於議事機關的議會，有須設置的規定。議事機關為多數人 之
合議組成，並以合議團體之意思，為機關之決定。議會為住民直接選舉出代表 所
組成的機關。依地方自治法第九十四條規定，依町村條例，未設置議會者，規 定
有選舉權者，得設總會(町村總會)。此規定，被認為並未抵觸憲法。相關見解 認
為，「憲法上，地方公共團體意思的決定，依住民自治的本旨，應設置住民的代 議會，有其必要之最小限度，依此要求得設置議會。代理議會的形式，採行比 議
會又近一層代表住民意思的町村總會，如認為有抵觸憲法，應是毫無根據的。」
一般見解有，「町村總會，如其本身為町村之議事機關，依此說法，憲法上議會 地位亦不外如此，解釋上應不相抵觸。」
(2)議員的直接選舉
依日本憲法規定議會的議員，須由住民直接選舉。因此，不由住民直接選舉的 議
員，由選定的選舉人來選舉議員，即議員由選舉人團所選出的稱為間接選舉(美 國總統選舉採用)，日本市町村議會議員，都道府縣議會議員的選舉並不採用此 複選制(間接選舉)，例外在明治二十三年到三十二年，府縣會議員有採用此種 方
式。另日本關於國會議員的選出方式，憲法並未規定是否採取直接選舉方式。
(3)一院制
日本憲法有關國會之制度，設計為二院制；對此，在地方議會並沒有特別規 定。
依憲法規定對於一般事項的議決，均由國會行之。理論上，在地方議會之外，
如
有關教育事項，並未禁止再設置有關教育議會，惟一般情形認為地方是預定的 採
行一院制。
(4)首長制
依日本憲法規定，地方首長與議會議員均由住民直接選舉產生，地方制度為採 行
首長制，已見前述。
3.地方自治上的議會地位
(1)行政機關與議會
現行日本地方自治制度議會與行政機關間的關係，與國會及內閣間之關係不 同，
因為地方制度為採行首長制。而國家之中央制度，從議會中組成內閣；對此地 方
公共團體及行政機關之首長與議會議員相同，均由住民所直接選舉產生。直接 選
舉之理由：
Ａ採首長制之方式，可直接反映住民的意思，較民主。
Ｂ首長從議會獨立出來，有一定任期期間的保障，因此，可以預期能對地方自
治
行政較有效率且有效果的運作。
Ｃ議會與首長相互併行、相牽制、平衡權力，可以期待能公正的實行施政；二 者
如產生對立之紛爭時，住民亦容易監視及批評，可預期紛爭能妥善處理。
憲法之條文中，對地方公共團體之議會與首長間的具體關係，並沒有明確規 定，
其委由自治法加以規定，而其關係之概要，應有如下：
Ａ.二者之關係，與國會及內閣間之關係不同，一般禁止議員及職員兼職，議會 與行政機關相互之間，各為獨立之組織。
Ｂ.賦予議會議員請求召開議會之請求權，議會的開始、結束、會期決定等議會 活動，有其自主性及自律性。議會調查權、設置圖書室、獨立性事務局之整 備
等權限，為自行政首長(執行)之中，獨立出來，保障議會的自主性運作。
Ｃ.議會有要求行政首長出席議會並作說明、報告之權力，並有事務管理、執行 與出納之檢查、請求監查等權力。另議會對重要契約、財產取得或處分、權 利
放棄等有議決權。
Ｄ.地方首長得召集議會、提出議案，並得對議會違法不當的議決加以導正。地 方行政首長對議案有異議時，得要求議會再行決議之再議權。對議會如有應 議
決而不議決情形，地方行政首長得代議會行使專決處分。
Ｅ.議會與行政首長對立時，如紛爭不能協調，議會得對首長採取不信任議決，
此時行政首長並得解散議會150。
(2)議會的法律地位
地方公共團體的議會，為地方公共團體機關之一，其並沒有獨立的法人資格
151。
因此，一般不得為訴訟當事人。有特別情形時，限於法律有特別規定除外(日本 地方自治法第一七六條七項)。
150佐藤和壽，地方自治制度 議會 地位，收錄於山本信一郎編著，議會─新地方自治 法講6，行政學會發行， ，平成9年8月，頁10。
151 行判，明治三五年三月五日，行錄五一卷八五頁。
4.議會制度有關法制
有關議會之法律，以憲法為首要，另有地方自治之法律、條例、會議規則等。
法
律中地方自治法對於議會之組織、權限等有所規定。其他法律，如有關議員選 舉
的「公職選舉法」，議員自主解散依據的「地方公共團體議會解散法」，有關市 町
村議會議員合併人數及在職的特殊規定，為依「特殊市町村合併法(合併特例 法)」
等。在政省令中，對此較少有規定，自治令上有部份之規定。
條例之訂定，大都根據日本地方自治法的委任，關於議會的組織、議員的人數 (日
本地方自治法第九十條第二項、九十一條第二項)、町村總會(日本地方自治法 第
九十四條)、委員會(日本地方自治法第一○九條第一項、第一○九條之二、第 一
一一條)等。關於議會的權限，議決權等(第九十六條第一、二項)、關於議會的 運
作、定期會的次數(第一○二條第二項)等。
有關議會的規則，訂有一議會規則。為依據日本地方自治法第一二○條規定制 定
，其程序依議會本身議決而制定。規定議會之本身議事程序、委員會議事程 序、
議會內選舉程序、受理請願、陳情等的規定。其之修改或廢止，依自治法第十 六
規定，採如公告條例之方式制定，須為公表(日本地方自治法第十六條第五 項)。
對會議規則如產生疑義時，由議長裁決；如議員提出之異議，則由會議決定(標 準會議規則縣、町村第一二一條，市第一五九條)。
對會議規則如產生疑義時，由議長裁決；如議員提出之異議，則由會議決定(標 準會議規則縣、町村第一二一條，市第一五九條)。