體幫助不大，對相當複雜之德國地方制度之理解，或能有所裨益。
柒､地方議會職權行使應行法制化項目之分析
當前我國地方議會職權之行使，雖相當程度已臻於法制化，然仍有若干部分或 細
節，仍有進一步規範之必要。以下特舉其犖犖大者，分析說明之：
一、各種議案之審議期間與決議方式
(一)法規
各級地方立法機關分別依地方制度法第三十五條至第三十七條規定，審議及決 定
各該地方自治團體之法規、規章與規約提案。此等法規提案分成政府提案與議 員
或代表提案182，其審議與決議方式雖已有相關之規定183，惟對於法規之審議期 間
則乏明文184。在積極依法行政之要求下，如未能及時通過法案，有時難免會影 響
政府施政之效率與實效，此似有必要予以法制化。
再者，關於地方議會審議法規應行法制化之問題，尚包括地方議會對於原屬「行 政保留」(Verwaltungsvorbehalt)之自治規則，特別是地方制度法第六十二條第一 項至第四項各項後段規定之「自治規則制定權保留」，在何等範圍內得要求政府
182 請參見臺北市議會議事規則第9條；高雄市議會議事規則第11條；臺北縣議會議事規則第 8；臺中縣議會議事規則第8條；花蓮市議會議事規則第8條；臺南市議會議事規則第8條。
183 詳請參見各級地方議會或代表會之議事規則，如臺北市議會議事規則第10,14,15條等。
184 例如臺北市議會議事規則第16條雖規定：「議案被否決後，在同一會期內除復議外，不得再 提出。」、第17條規定：「議員提案每屆議員任期屆滿時，尚未完成審議者，視為撤銷」。但 是對特別是政府提出之法規案，究應於多久之會期審議及審議完畢，則無明文，對於效能原則 而言，難謂無損。
行政部門將其送議會審議？政府行政部門能否基於「依法行政原則」與「權限尊 重原則」予以拒絕？議會能否基於地方制度法第二十八條第四款規定，動輒將原 屬「行政保留」之事項決議其屬「其他重要事項」，而議決應改以自治條例定之？
由於其不僅涉及地方制度法優位之問題，亦與議會及政府間權限分際有關，應 予
以進一步法制化，以避免政府與議會間之齟齬及緊張。另在實踐上尚無發生問 題
，但在理論上仍有討論價值者，乃各級地方議會或代表會能否依據地方制度法 第
六十二條規定之「同意權」，轉而主張其欲自行制定各地方政府之「組織自治條 例」？185惟吾人若細觀九十一年七月十一日修正之地方行政機關組織準則第三條 規定，其內容乃：「直轄市政府應依本準則擬訂組織自治條例，經各該直轄市議 會通過後，報行政院備查；直轄市政府應依本準則及各該組織自治條例，訂定 所
屬機關組織規程。 縣（市）政府應依本準則擬訂組織自治條例，經各該縣（市）
議會通過後，報內政部備查；縣（市）政府應依本準則及各該組織自治條例，訂 定所屬機關組織規程。 鄉（鎮、市）公所應依本準則擬訂組織自治條例，經各 該鄉（鎮、市）民代表會通過後，報縣政府備查；鄉（鎮、市）公所應依本準則 及各該組織自治條例，訂定所屬機關組織規程。 地方行政機關之組織自治條 例
與所屬機關組織規程及其編制表，其有關考銓業務事項，不得牴觸中央考銓法 規
；各權責機關於核定或同意後，應函送考試院備查。」究竟地方制度法第六十 二條規定之「同意」與九十一年七月十一日修正之地方行政機關組織準則第三條 規定之「通過」間，有無不同，即甚值得吾人研究186。蓋若依地方制度法第二十
185 地方制度法第62條規定：「直轄市政府之組織，由內政部擬訂準則，報行政院核定；各直轄 市政府應依準則擬訂組織自治條例，經直轄市議會同意後，報行政院備查；直轄市政府所屬機 關及學校之組織規程，由直轄市政府定之。 縣（市）政府之組織，由內政部擬訂準則，報行 政院核定；各縣（市）政府應依準則擬訂組織自治條例，經縣（市）議會同意後，報內政部備 查；縣（市）政府所屬機關及學校之組織規程，由縣（市）政府定之。 鄉（鎮、市）公所之 組織，由內政部擬訂準則，報行政院核定；各鄉（鎮、市）公所應依準則擬訂組織自治條例，
經鄉（鎮、市）民代表會同意後，報縣政府備查。 鄉（鎮、市）公所所屬機關之組織規程，
由鄉（鎮、市）公所定之。 新設之直轄市政府組織規程，由行政院定之；新設之縣（市）政 府組織規程，由內政部定之；新設之鄉（鎮、市）公所組織規程，由縣政府定之。 直轄市政 府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所與其所屬機關及學校之組織準則、規程及組織自治條例，
其有關考銓業務事項，不得牴觸中央考銓法規；各權責機關於核定或同意後，應函送考試院備 查。」
186 詳請參見下述二﹙一﹚之論述。
五條之規定，該「自治條例」自應經地方立法機關審議通過；但如依同法第六十 二條規定，則似乎只要經其「同意」，至其「同意」之方式為何，似不以經其「審 議通過」為必要。
最後，應附帶說明者，乃法規之制定與修正，屬各級議會或代表會之權責，即 使
係由政府提案，除其得決議退回再議以外，對於法規之架構、內容與用字，並 非
不得變動，惟政府法案類經專家參與審議，議會如不同意其架構、內容與用 字，
似亦應先徵詢提案部門之意見後，再行為之，似較為妥當187。
(二)預算
各級地方自治事項中，其重要性不亞於法規案者，厥為預算案之問題。各級地 方
議會﹙代表會﹚議事規則恆將預算案與法規案相提併論，要求其審議應經三讀程 序188。地方制度法對預算實有相當多之規定189，但各級議會之議事規則，則明 顯
甚少規定。特別是議會能否於不增加總預算金額下，建議或未經建議政府即調 整
預算之配置？預算能否刪至只剩一元？議會自行編列之預算，有可能排擠地方 政
府其他預算之編列，應如何依必要性原則予以法制化？
就第一個問題言，地方制度法第四十條第二項雖然已規定：「直轄市議會、縣
（市）
議會、鄉（鎮、市）民代表會對於直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公 所所提預算案不得為增加支出之提議。」，但議會於不增加總預算金額下，建議 或未經建議政府即調整預算之配置，是否與本項規定牴觸，即使不為明文，亦 有
187 釋字第391號解釋，曾提及審議法律案之方式得逐條逐句增刪修改。
188 如臺北市議會議事規則第15條；高雄市議會議事規則第17條；臺北縣議會議事規則第14 條；臺中縣議會議事規則第27條；花蓮市議會議事規則第27條；臺南市議會議事規則第26條。
189 地方制度法第12條、第34條、第35條、第36條、第37條、第39條、第40條、第41條、第43 條、第68條、第70條、第71條。
待於從權力分立原則及政治責任歸屬原則加予探討。本研究認為司法院大法官 對
於立法院有關國家總預算之相關解釋，應可「類推適用」。司法院大法官會議釋 字第二六四號解釋謂：「憲法第七十條規定：『立法院對於行政院所提預算案，
不
得為增加支出之提議』，旨在防止政府預算膨脹，致增人民之負擔。立法院第八 十四會期第二十六次會議決議：『請行政院在本（七十九）年度再加發半個月公 教人員年終工作獎金，以激勵士氣，其預算再行追加』，係就預算案為增加支出 之提議，與上述憲法規定牴觸，自不生效力。」釋字第三九一號解釋則謂：「立 法院依憲法第六十三條之規定有審議預算案之權，立法委員於審議中央政府總 預
算案時，應受憲法第七十條『立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之 提議』之限制及本院相關解釋之拘束，雖得為合理之刪減，惟基於預算案與法律 案性質不同，尚不得比照審議法律案之方式逐條逐句增刪修改，而對各機關所 編
列預算之數額，在款項目節間移動增減並追加或削減原預算之項目。蓋就被移 動
增加或追加原預算之項目言，要難謂非上開憲法所指增加支出提議之一種，復 涉
及施政計畫內容之變動與調整，易導致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建 立，
有違行政權與立法權分立，各本所司之制衡原理，應為憲法所不許。」
就第二個問題言，各級地方議會及代表會對於政府部門送請審議之預算，能否 將
其刪至只剩新台幣一元，似無法律或法規明文，但在地方自治實務上不乏先 例。
夷考議會之所以如此決議，其可能原因有二：﹙一﹚雖然認政府部門該項預算編 列浮濫，但勉強維持該預算科目，藉期政府部門檢討或提出合理之覆議理由。
﹙二﹚
基於總預算額度之不足，象徵性維持該預算科目，希於來年歲入改善時再提 案。
但不論原因為何，似均應明白交待如此其決議之理由。
就第三個問題言，地方制度法第四十一條第一項雖規定：「直轄市、縣（市）、
鄉
（鎮、市）總預算案之審議，應注重歲出規模、預算餘絀、計畫績效、優先順 序，
其中歲入以擬變更或擬設定之收入為主，審議時應就來源別分別決定之；歲出 以
擬變更或擬設定之支出為主，審議時應就機關別、政事別及基金別分別決定 之。」
然議會預算除經常門外，其編列之預算有可能排擠地方政府其他預算之編列，
似
亦應受地方制度法第四十一條第一項規定之支配，且依必要性原則予以法制 化，
至少議會應與政府部門先行確實協調，千萬不得流於「自肥」與毫無避嫌，而政 府部門亦不必自居於「媳婦仔」，委屈而難求全。
至少議會應與政府部門先行確實協調，千萬不得流於「自肥」與毫無避嫌，而政 府部門亦不必自居於「媳婦仔」，委屈而難求全。