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第四章 衛生環境及福利委員會審查-- 董氏基金會推動「菸害防制法」修訂的法案角力期
簡言之，委員會的功能就是對於院會一讀所交付審查之法案，進行實質的討 論與審查，而在這個法案討論與審查的立法階段中，也就成為各個利益團體透過 不同的立法委員，對於法案實質內容的角力和議價的重要場域，因此可被視為是
「法案角力期」。而由於菸害防制法係屬立法院環境衛生及福利委員會審查，因 此，本文以下檢視董氏基金會在「法案角力期」中，如何運用各式的遊說策略，
在環境衛生及福利委員會的審查和角力中，努力推動菸害防制法的修訂。
第一節 立法過程與國會運作
一、委員會制度的定位與功能
國會為了達成專業分工以及有效率的探討法案，通常會設立不同委員會，專 司其職。經過多年的變革與發展，委員會制度均能發揮程度不等的重要功能，不 但成為國會重要的組織，也逐漸演變成與行政部門相互抗衡的重要機制。學者 Malcolm E. Jewell 和 Samuel C. Patterson 甚至曾說：「委員會是抵擋在二十世紀 將國會變成行政機關『附庸機關』這種趨勢的主要防禦陣線。」（Jewell & Patterson, 1997:115-116）。美國立法學者 George Goodwin 則視委員會為國會立法工作的核 心機構，稱之為「小國會」（The Little Legislatures: Committees of Congress）
（Goodwin, George, 1970）。這些意味著在面臨行政權日益膨脹、國會立法走向 專業化、複雜化的政治需求下，國會委員會制度的重要性。
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一般而言，委員會在現行國會制度中約有專家立法、監督行政機關、內部整 合、蒐集資訊、提高議事效率等功能（王元廷，2000：11-12）：
（一）專家立法的功能：
在所有立法委員當中，固然有許多專家，但每個人不可能對所有立法問題均 具專門之知識。而委員會被賦予最大的作用，即在於分別集合具備各領域專門知 識之委員於一堂，先行審議，以開發高度的立法能力，加強法案研究及立法、修 法品質，進而達到維持國會的自主性及符合民意之要求。
（二）監督行政機關的功能：
現代國會因議案眾多，立法事務量的龐大化及質的複雜化，就時間經濟上與 技術上，均無法由院會單獨處理。而委員會可以透過高度專業的審議機能，慎重 審議，透過詢答及對法律案的審查，發揮對行政機關專注的監督與控制作用。
（三）內部整合的功能：
委員會立法工作之參與經驗，不僅確立每個委員的角色，增加立法委員之專 業知識及責任感，而且可對立法目標產生共識及整合之作用，並促使整個國會成 為能夠有效運作的體系。基本上委員會在審議協調過程中，最重要的課題是如何 使組織內的各種背景不同的委員能和諧共處，以發揮互相支持的作用。亦即使委 員之間在立法工作上團結，立場上趨於一致，使衝突的程度減到最低。
（四）蒐集資訊的功能：
委員會為立法體系所不可或缺的溝通及資訊流通的網路，例如行政機關主要 是透過委員會以傳遞訊息，或是進行立法與修法之建議。委員會也透過公聽會而 給予行政機關、個人或是利益團體表達及交換意見的機會，同時藉由對於必要訊 息的蒐集以喚起輿論及民意的重視。
透過前述的委員會機制，再配合院會二讀之前的黨團協商，議案到了院會的
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階段很快的可以獲得通過。縱使還有爭議，也只需透過政黨指派代表交叉辯論 後，付諸表決，如此可達到提高議事效率的功能。
二、立法程序
根據立法院各委員會組織法第2 條之規定，各常設委員會主要功能就是審議 一讀會交付審查之議案21。立法院目前共設置有 12 個常設委員會，大致按行政 院現設之八部二會而設置22；每一個委員會參加人數以 21 人為上限，每位委員 亦以參加一委員會為限。如同程委會一般，各常設委員會設置召集委員3 人，由 委員互選產生，輪流擔任會議主席，並得議決委員會議程23。
委員會對於院會交付審查之法案，須由輪值召委安排審查議程。委員會的主 要程序包括了聽取提案報告、詢答、大體討論、逐條審查等。審查的條文若未能 於委員會中達成共識並完成審查者，則可保留至黨團協商中，待朝野各黨共同處 理。
三、國會運作與政治文化
法案交付委員會審查後，行政部門會私下協調友好之召集委員，爭取 將法案優先排入其輪值擔任主席時的審查會中，俾利法案能在委員會中「順 利審查」。
1. 此「順利審查」，可從二層面觀之：若屬行政部門法案，則由執政黨籍 委員共同發言支持及護航。反之，則由輪值召委利用擔任主席對於議
21 立法院各委員會組織法第 4 條。可參見立法院網站，網址：http://www.ly.gov.tw。
22 目前立法院共計有：內政及民族委員會、外交及僑務委員會、科技及資訊委員會、國防委員 會、經濟及能源委員會、預算及決算委員會、教育及文化委員會、交通委員會、司法委員會、法 制委員會、衛生環境及社會福利委員會等12 個常設委員會。各委員會所執掌之議案審查範圍，
則可參見：立法院程序委員會組織規程第5 條，立法院網站，網址：http://www.ly.gov.tw。
23 參見：立法院各委員會組織法第 3 條、第 3 條之 1、第 3 條之 4、第 4 條等。立法院網站，網 址：http://www.ly.gov.tw。
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事程序的掌控，透過流會（利用人數尚未到齊的時點）、程序問題的發 言、動員同黨委員詢答等方式延宕法案的審議。
2. 若法案已完成大體討論進入逐條審查階段，輪值召委亦可利用「休息」
或「稍後處理」之方式，選擇在對其較有利的時機（例如在場反對委 員較少時），將可能引起爭議、但又必須推動的法條挾帶過關。相同地，
主席亦可利用「保留至黨團協商」的方式，將其不願推動的條文再行 推延。
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表4-1：「法案角力期」的國會運作與政治文化
委 員 會
委員會召集委員
各出席委員
各出席委員
各出席委員
3 人連署提出
召委主持
排入議程 無程序問題
--進入大體討論 有程序問題
--解決—進入大體討論 --未能解決—散會 大體討論
--進入逐條討論 逐條討論
--無意見條文—審查通過 --有意見條文—保留協商 --修正動議—併入逐條討論 --無意見—審查通過 --有意見—保留協商 委員會協商
召委有權力決定何時排入何 項議案
一般重要的法案，若是委員提 案先付委，通常都會等待行政 院版付委併案審查
逐條審查時有爭議條文，通常 不一定會要有所解決，而送交 黨團協商
委員會審查為開放空間，所有 民間團體均可到席旁聽
若有單一委員對特定條文有 意見，亦可單獨提出保留異 議，至院會二讀發言表明其立 場
請託對己有利之召委安排議案審 查
程序策略：透過流會、程序發言等 程序破壞委員會的召開。
延宕策略：動員同黨或相關支持委 員輪流進行大體討論發言，延宕議 事進行
限期策略：先行審議委員版法案，
並作成「要求行政院版限期送審，
否則不予審議」的決議，給行政部 門施加壓力。
盯場策略：透過現場盯場，給予立 委和行政部門壓力，並隨時臨：場 應變各種狀況
媒體造勢隨時將審查進度訴諸媒
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團 代 表 及 簽 字 確 認
召委代表
--協商通過—列入條文 --協商不通過
--繼續協商 --交付黨團協商 --交付二讀表決 審查會報告
--無異議
--需黨團協商—二讀前交黨團協商 --不需黨團協商—交付院會二讀 --有異議
--交黨團協商
--保留異議意見交二讀會說明
體、形成輿論壓力
標籤策略—隨時利用「標籤」向有 意見者施壓
減少發言：設法儘速進入逐條討 論、加速法案審查
亂劍齊發：利用各個委員提出不同 版本的法案，要求均應予以尊重、
全列併案審查
多重打擊：創造出不同的議題，請
「各路」委員針對其所關心的議題 發言、混淆法案審查重點、拖延議 事審查進度、創造爭議議題、打破 輿論導向
拉長戰線：逐條反對、逐條保留
反悔戰術：特定委員「突襲」先前 已經討論過的條文，造成反悔的僵 持態勢
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第二節 菸害防制法的修法進程
一、委員會大體討階段論
（一）2005 年 4 月 18 日，「菸害防制法修正草案」排入委員會議程
經民間團體的請求，2005 年 4 月 17 日行政院版全套修正的「菸害防制法修 正草案」出爐，但與董氏基金會版草案出入頗大，特別是未能完全依據董氏基金 會一直強調的FCTC 規範，推動「室內公共及工作場所全面禁菸」及「全面禁止 菸品廣告及贊助」。但在董氏基金會的積極運作之下與衛生署等相關行政部門的 全力配合之下，2005 年 4 月 18 日下午由召委鍾紹和排定於立法院衛生環境及社 會福利委員會進行第一次的菸害防制法修正草案之審查，本次併案審查的菸害防 制法草案共計有行政院第一階段版本、董氏基金會版、顏清標版等三案。鍾紹和 委員於會議開始即裁示此次會議僅作讓委員與官員進行詢答的大體討論，但並不 作任何法條上的實質審查，共計五十多名立法委員登記發言。
席間，行政院原規劃由執政黨委員提案將院版第一階段菸害防制法的兩條條 文（第四條之一、第三十條）單獨抽出審議，優先處理「菸品健康捐」問題。但 由於丁守中、吳志揚等「董氏基金會派」委員極力主張菸害防制法修法應「一次 到位」，並要求行政院儘速提送第二階段的菸害防制法修正草案，讓菸害防制法 整部法案進行審查。
隨後，衛生署長侯勝茂於詢答時即釋出行政院版第二階段修法內部作業亦臻 完成的善意，希望立法院能夠將菸害防制法審查的時程延後，讓行政院版院版能 夠與其他各個版本併案審查、相互對照，在要求行政院必須以最快速度將菸害防 制法草案送入立院審查的原則下，也獲得了丁守中、吳志揚等反菸委員的同意。
（二）2005 年 5 月 18 日，衛環委員會繼續審查「菸害防制法修正草案」
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衛環委員會於2005 年 5 月 18 日繼續併案審查菸害防制法修正草案，至此，
共計有行政院版第一階段、行政院版第二階段、董氏基金會版、顏清標版、潘孟 安版、蔡正元版24等六案納入併案審查。另有蔡錦隆版25已列入院會報告事項，
準備通過院會一讀後交付衛環委員會與其他菸害防制法草案併案審查。
此次立法院衛環委員會再度將「菸害防制法修正草案」排入議程，董氏基金 會等民間團體原對「全天」審查議程進度多有期待。但正式開會時，則是出現了 由主張「僅進行大體討論」和「迅速進入逐條討論」兩派立委進行角力：主張「僅 進行大體討論」是以侯彩鳳、廖國棟、李明憲26等委員為主，主張「迅速進入逐 條討論」者，則以丁守中、王昱婷、黃淑英、田秋堇等旗幟幟鮮明的「反菸委員」
委員為主。
事實上，本次會議大體討論發言委員有僅有五位，會議的重心則是在於兩派 人馬對於「大體討論」或「逐條討論」的程序問題與協商，經雙方協商後，決議 今日可進行逐條審查，但僅審查至十二點為止；其餘待其他委員之菸害防制法草 案付委後再行併案審查。但本次會議至中午結束前，僅初步完成大體討論，並未 進入逐條審查。
二、委員會逐條討論階段
2005 年 5 月 30 日，衛環委員會繼續審查「菸害防制法修正草案」
24蔡正元版菸害防制法草案列為院會(5/6、5/10)報告事項第二十六案，並於院會一讀通過，交付 衛環委員會審查。蔡正元版菸害防制法草案內容與現行菸害防制法草案並無太大差異，主要係增 加了「防治檳榔害」的相關條文
25蔡錦隆版菸害防制法草案列為5/10 程序委員會報告事項，並獲通過列入 5/13、5/17 院會報告事 項，順利通過一讀，交付衛環委員會與其他菸害防制法草案併案審查。蔡錦隆版菸害防制法草案 內容主要係主張維護菸品相關業者合法權益，對於菸品名稱、菸品廣告等均採較為寬鬆之認定，
研判應為菸品業者相關利益團體委託提案
26 其中，侯彩鳳委員、謝國樑委員（提菸酒稅法第 22 條修正草案）、潘孟安委員（提菸害防制 法第四條修正草案）均主張菸品健康捐應「從價課稅」，已保障本土菸農、菸商之權益。廖國棟 等委員（主張僅進行大體討論者）臨時提案，要求衛生署應先行邀集各版本提案人進行協商後，
再行進入逐條審查。
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衛環委員會於2005 年 5 月 30 日下午繼續審查菸害防制法修正草案，本次審 查計有七版本併案審查（除5 月 18 日原併案之六版本外，另增列蔡錦隆版）。延 續5 月 18 日逐條審查之進度，而可將法案審查情形歸納如次：
(一) 第四條之一（菸品健康捐）
從價課稅或從量課稅問題：此仍為大多數委員爭執不下之焦點，其 中：
¾ 支持從價課稅：盧天麟、林惠官、侯彩鳳等。
¾ 支持從量課稅：吳育昇、廖本煙、王昱婷等。
健康捐使用問題
衛環委員會委員多支持類似於日前菸酒稅法明列健康捐使用範圍之作法，最 後並達成決議：本條第四項之健康捐使用增列「菸農輔導」及「私菸查緝」兩項。
後經委員會協商達成決議：本條文保留至朝野黨團協商。
（二）第五條（菸品販售規範）
大多數委員均贊成限制菸品可由「開放式貨架」取得；但朱俊曉委 員主張應兼顧菸品零售商至量販店開架購買菸品問題。
經委員會討論決議：調整行政院版第五條第一段文字為「對消費 者販賣菸品不得以下列方式為之」（原蔡錦隆版之第一段文字），
之後條文則依行政院版修正通過。
（三）第七條（菸品警示圖文問題）
此為行政院版新修第六條、丁守中等其他版本之第七條。
「長壽菸」品牌名稱問題為本條文爭議最大之處
¾ 支持「改名」之委員：丁守中、陳重信、王昱婷、羅明才等。
¾ 反對「改名」之委員：蔡正元、蔡錦隆、吳育昇、徐中雄、
盧天麟、廖本煙、朱俊曉、楊瓊瓔等。
警示圖文標示面積問題
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¾ 由於「長壽菸」品牌名稱問題僵持不下，今日多未討論到此一 問題。
¾ 但據會後董氏基金會與丁守中委員討論，認為似可以「同意長 壽菸沿用品牌名稱」換取「標示超過60%的警示圖文」。
經委員會協商達成決議：本條文保留至朝野黨團協商。
由於本次委員會僅為半日會議，因此僅逐條審查至第七條即告散會，而須待 下一會期繼續審查。
2005 年 10 月 3 日，衛環委員會繼續審查「菸害防制法修正草案」
2005 年 10 月 3 日，衛環委員會由民進黨籍召集委員侯水盛擔任主席，繼續 審查「菸害防制法修正草案」，計有行政院版、丁守中版、顏清標版、潘孟安版、
盧天麟版、蔡正元版、蔡錦隆版、廖本煙版、廖國棟版菸害防制法修正草案。
由於仍有尚未列入併案審查的菸害防制法草案（余政道版），今日開會初即 出現「是否應等候全部法案列入併案後始繼續審查」的爭議。其中，以丁守中等 反菸委員反對最力，並主張可以行政院版作為審查標準。嗣後，經召委侯水盛裁 示，採「只要委員有意見就保留協商」的審查策略，順利進入逐條審。逐條審查 結果如次：
（一） 第七條：依行政院版通過。
¾ 儘管上次會議對本條文要求保留協商，但盧天麟委員對本條文主張 應依其版本將規範明確化，但最後則是在丁守中等反菸委員的堅持 下，依行政院版通過。
（二） 第八條：保留協商。
¾ 黃劍輝委員對於「轉口」、「輸出」的菸品是否予以相同規範表達質
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疑，衛生署表示應視同「外銷」，適用菸酒管理法第34 條。
¾ 主席裁示：本條保留協商。
（三） 第九條：於院版條文第一段前加「對消費者」文字，依行政院版通 過。
¾ 丁守中：主張依 FCTC 第 13 條規範之精神，無須再採列舉式的規 定。
¾ 徐少萍：對於 FCTC 第 13 條認知與丁守中不同，認為應予限制，
但仍須尊重憲法賦予的言論自由，因此較支持行政院版。
¾ 盧天麟、楊麗環：應清楚標誌限制廣告的對象為「消費者」。
¾ 主席裁示：於院版條文第一段前加「對消費者」文字，於依行政院 版通過。
¾ 另，下午會議結束前，廖國棟委員對本條表示異議，要求保留協商。
經主席依據議事規則說明溝通後，廖委員表示另於下次開會時連 署提案要求協商本條文。
（四） 第十條：保留協商。
¾ 鍾紹和、楊麗環：由於第 6 條「警示圖文」保留協商，建議本條應 一併保留，
¾ 黃劍輝、楊麗環：對院版第 10 條第 2 項過於空泛，有「空白授權」
的疑慮，建議刪除。
¾ 主席裁示：本條保留協商。
（五） 第十一條：保留協商。
¾ 黃劍輝委員：認為院版條文過於空泛，有「空白授權」的疑慮，建 議重新明確研議。
¾ 主席裁示：本條保留協商。
（六） 第三章章名：依行政院版通過。
（七） 第十二條：依行政院版通過。
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¾ 黃淑英委員提出修正動議（如附件），認為將「孕婦」與「未滿十 八歲」並列，有歧視孕婦之嫌。
¾ 經協調後決議，本條依行政院版通過。
（八） 第十三條：依行政院版通過。
¾ 黃淑英委員提出修正動議（如附件），認為將「孕婦」與「未滿十 八歲」並列，有歧視孕婦之嫌。
¾ 由於本條與第 12 條相互搭配，經協調後決議，本條依行政院版通 過。
（九） 第十四條：依行政院版通過。
（十） 第四章章名：依行政院版通過。
（十一） 第十五條：保留協商。
¾ 楊麗環委員提出修正動議（如附件），全面禁煙場所增加「電子遊 戲場及網咖之營業場所」一項。
¾ 丁守中：應依 FCTC 規範精神，「室內場所」全面禁菸。
¾ 黃劍輝、林進興：條文無須列舉，主張只要是室內場所就全面禁菸。
¾ 洪秀柱、林育生、蔡正元：贊成楊麗環版修正動議。
¾ 王榮璋：對於本條第二項之「身心障礙福利機構」極有意見，要求 明確定義與說明。
¾ 林進興：要求衛生署研議對於「吸菸區」設置的相關規範標準。
¾ 主席裁示：本條保留協商。
（十二） 第十六條：保留協商。
¾ 洪秀柱、蔡正元、吳育昇：贊成維持原條文第三項中有關「面積」
的明確規範，認為院版條文過於模糊，對於一般小餐廳在「設置 吸菸區」的執行上恐有困難。
¾ 丁守中、王榮璋：支持行政院版本，主張室內場所全面禁菸，例外 的就應該要「設置吸菸區」，無「面積」大小的問題。
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¾ 主席裁示：本條保留協商。
（十三） 第十七條：保留協商。
¾ 黃淑英委員提修正動議（如附件），要求明確規範孕婦在場時不得 吸菸。
¾ 由於本條與第 15 條相關，且第 15 條保留協商，主席裁示：本條亦 配套保留協商。
（十四） 第十八條：保留協商。
¾ 蔡正元：對於禁菸場所負責人或從業人員如何「制止」有所疑問。
¾ 衛生署：說明本條對於未滿十八者的「制止」，係參考新加坡作法，
禁菸場所負責人或從業人員若制止無效，可通報相關單位強制制 止。
¾ 丁守中、吳育昇：支持院版對於未滿十八歲的制止規範。
¾ 由於本條中對於「制止」並無配套規範，主席裁示：本條保留協商。
（十五） 第十九條：依行政院版通過。
（十六） 第五章章名：依行政院版通過。
（十七） 第二十條：依行政院版通過。
¾ 衛生署表示本條係「訓示性條文」，並非明確強制性規範。
（十八） 第二十一條：依行政院版通過。
（十九） 第二十二條：保留協商。
¾ 吳育昇：贊成院版調問，但認為應有相關配套罰則。
¾ 主席裁示：請衛生署研擬罰則，本條保留協商。
（二十） 第六章章名：依行政院版通過。
（二十一） 第二十三條：
¾ 盧天麟版第 23 條保留協商。
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¾ 院版第 23 條通過。
（二十二） 第二十四條：保留協商。
¾ 由於本條與第 6、7 條相關，且第 6、7 條保留協商，主席裁示：本 條亦配套保留協商。
（二十三） 第二十五條：保留協商。
¾ 由於本條與第 6、7 條相關，且第 6、7 條保留協商，主席裁示：本 條亦配套保留協商。
（二十四） 第二十六條：保留協商。
¾ 吳育昇：本條處罰對於「製造」菸品業者（指菸酒公司）的「停止 製造」遠重於對於「輸入」菸品業者的「禁止輸入」（因為洋菸 公司只要另換一家進口商即可），造成處分的不衡平，要求衛生 署對於「製造」與「輸入」業者，應設計公平待遇的規範。
¾ 主席裁示：請衛生署思考衡平罰則，本條保留協商。
（二十五） 第二十七條：保留協商。
¾ 由於本條與第 11 條相關，且第 11 條保留協商，主席裁示：本條亦 配套保留協商。
（二十六） 第二十八條：依行政院版通過。
（二十七） 第二十九條：依行政院版通過。
（二十八） 第三十條：依行政院版通過。
（二十九） 第三十一條：保留協商。
¾ 由於本條與第 15、16 條相關，且第 15、16 條保留協商，主席裁示：
本條亦配套保留協商。
（三十） 第三十二條：保留協商。
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¾ 由於本條與第 15、16 條相關，且第 15、16 條保留協商，主席裁示：
本條亦配套保留協商。
（三十一） 第三十三條：保留協商。
¾ 由於本條與第 23 至 32 條相關，且其中有部分條文保留協商，主席 裁示：本條亦配套保留協商。
（三十二） 第三十四條：保留協商。
¾ 由於本條與第 25 條相關，且第 25 條保留協商，主席裁示：本條亦 配套保留協商。
（三十三） 第七章章名：依行政院版通過。
（三十四） 第三十五條：保留協商。
¾ 由於本條與第 6 條之 1 相關，且第 6 條之 1 保留協商，主席裁示：
本條亦配套保留協商。
（三十五） 第三十六條：保留協商。
¾ 由於本條與第 4 條相關，且第 4 條保留協商，主席裁示：本條亦配 套保留協商。
（三十六） 第三十七條：保留協商。
¾ 原院版第一階段提案之第 30 條刪除。
¾ 蔡正元：認為本法修正通過後的宣導期應再延長。
¾ 主席裁示：本條保留協商。
至此，菸害防制法修正草案逐條審查可說是初步完竣。而關於保留協商的條 文，經主席侯水盛裁示，待衛生署研擬相關意見後，召擇期集各提案委員及衛環 委員會委員進行協商，協商完成後，另定期審查。依主席見解，衛生署召集之協
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商為單純的法條協商，此協商非朝野黨團協商，因此即便協商完成，均還需再經 委員會的正式審議，係為下一次委員會的法案審查先擬具共識作準備。
（三） 2005 年 10 月 6 日，衛生署「菸害防制法修正草案」協調會
根據 10 月 3 日衛環委員會決議，由衛生署研擬相關意見後，擇期召集各提 案委員及衛環委員會委員進行協商，衛生署爰以 10 月 6 日中午假台大校友會館 召開協調會。本次相關審查議題共分十四個議題，均為 10 月 3 日菸害防制法草 案保留協商之條文。
由於今日協調會係由衛生署召開，而非正式的委員會協商，因而造成如廖本 煙等部分委員質疑開會決議的效力。經與會委員溝通，決議本次會議主要係「初 步整理並釐清有爭議的條文」，但無論是否達成共識，屆時均需送委員會審議；
而協調會達成共識的條文，屆時委員會審議過程也可能較無爭議；而保留協商條 文，屆時則也可能再度保留至黨團朝野協商。協調會協商內容如次：
菸品促銷廣告定義問題
¾ 丁守中、吳英毅：主張不應設定廣告對象，基本上就是嚴禁菸品進 行任何形式的廣告。
¾ 蔡正元、盧天麟：主張針對「消費者」禁止廣告，以限定對象。
¾ 衛生署意見：雖未特別規範，但法意解釋上是針對消費者，惟在認 定上，衛署認為即使是菸商贊助大型活動，也是一種向消費者廣告 的行為。
¾ 本項第二條、第九條保留協商。
菸品健康捐問題
1. 從價從量問題：
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¾ 丁守中、侯水盛、王昱婷、王榮璋：從量。
¾ 侯彩鳳、潘孟安、盧天麟：從價。
¾ 本案因無共識，保留協商。
2. 健康捐規範法源問題
¾ 由從價從量決定之：如從量則納入菸害防制法、如從價則保 留在菸酒稅法中。
3. 從量金額問題：
¾ 丁守中提案直接調漲至 15 元，並獲多數委員支持通過。
4. 從價比例問題：
¾ 盧天麟委員建議依售價 25%徵收，並獲多數委員支持通過。
5. 菸捐調整授權機制問題：
¾ 決議依廖本煙版，調整須向立法院「備查」。
禁止使用誤導文字（如長壽菸、淡菸等）問題
¾ 侯彩鳳、盧天麟、吳育昇：建議於院版條文後加「本法修正 前菸品名稱不適用之」文字，為「長壽菸」問題解套（第六 條）。
¾ 丁守中不表示反對、蔡正元表達支持，本案獲共識通過。
警示圖文面積標示問題
¾ 與會委員多贊成衛生署建議：明定正反面各 50%的警示圖文面積
（第六條）、販賣場所需標示警示圖文（第十條），並獲共識通過。
¾ 另，對於雪茄等單支、未包裝販賣之菸品該如何設計警示圖文問 題，衛生署表示將另行研擬，並在委員會審議時報告。
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成分、排放物揭露及抽驗
¾ 由於本條爭議不大，且衛生署在保證不會涉及菸商商業機密下，
依院版條文（第八條）通過。
菸品警語、焦油及尼古丁標示是否應排除免稅菸品
¾ 黃劍輝：主張規範應排除轉口、製造外銷及免稅店菸品。
¾ 丁守中：主張免稅店菸品不應排除在外，轉口、製造外銷菸品則 無意見。
¾ 由於對於免稅店究竟屬「境內」或「境外」極有爭議，本條文保 留待釐清法規後協商。
販賣場所陳列菸品問題
¾ 衛生署宣示：只要是販賣菸品廠所就應要有警示圖文，因此希望 有規範的法源依據。
¾ 本案（第十條）依院版條文通過。
營業場所不得免費提供菸品
¾ 本案（第十一條）獲與會委員一致共識，依院版條文通過。
禁菸場所規範
¾ 丁守中：堅持室內場所應全面禁菸。
¾ 廖國棟、朱俊曉、蔡正元：應符合社會整體情勢及需求而反對丁 版。
¾ 本案（第十五條、第十六條）因無共識，保留協商。
訓示之禁菸場所
¾ 對於「孕婦不得吸煙、但吸煙不受處罰」的訓示性條文，與會委 員達成共識，將黃淑英版修正動議第十七條列入。
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場所主人之制止義務
¾ 院版第十八條條文之「制止」改回「勸阻」後通過。
電視節目等表演不應特別強調吸煙形象之罰責問題
¾ 衛生署特別強調應保障言論自由，本案（第二十二條）依院版條 文通過。
停止製造輸入處分問題
¾ 盧天麟：建議處罰負責人，以公平對待對於「製造」與「輸入」
業者。
¾ 決議授權衛生署依上述精神，另研擬條文（第二十六條）後再行 審議。
施行日期
¾ 蔡正元：應延長施行的緩衝期。
¾ 經協調決議，除菸品健康捐採較短施行日期（原則上是 60 天），
其餘之施行日期「另定之」。
（四）2005 年 11 月 9 日，衛環委員會繼續審查「菸害防制法修正草案」
在10 月 6 日協調會獲得初步共識之後，衛環委員會繼續於 11 月 9 日由鍾紹 和委員擔任主席，繼續併案審查行政院版、丁守中版、顏清標版、潘孟安版、盧 天麟版、蔡正元版、蔡錦隆版、廖本煙版、廖國棟版菸害防制法修正草案。此次 會議，係以10 月 6 日衛生署協調會版本為依據）審查 10 月 3 日衛環委員會保留 之條文。本日進行之法案審查，爭議點集中在第四條菸品健康捐及第十五、十六 條的禁菸場所，其餘條文雖稍有議論，但均依照10 月 6 日協調會版本通過27：
27 包括了第二條、第六條、第八條、第十條、第十一條、第十七條、第十八條、第二十二條、
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另，有爭議之條文處理情形則為：
第四條（菸品健康捐）：以「五元調漲至十元」通過，但保留未來朝野 協商空間。
¾ 對於調漲菸品健康捐，所有與會委員均無意見，但有爭議為：
i. 丁守中、廖本煙：堅持以協調會版本調漲至十五元。廖本煙更 主張應與財政委員會已通過之菸酒稅法第22 條併案協商。
ii. 侯水盛、黃劍輝：建議採財政委員會調漲至十元之版本，並儘 速通過，無須另保留協商。
iii. 另，董氏基金會於休息協商時對記者表示，其對於菸品健康捐 調漲金額並無特定立場，但極力堅持「室內場所全面禁煙」條 款，並以菸害防制法儘速於本會期通過為首要目標。
¾ 由於問題僅在「調漲金額」部分，但為求菸害防制法儘速通過，減 少與財政委員會的協商時程，經主席協調決議本條文與菸酒稅法修正 草案同步，以「五元調漲至十元」通過，但保留未來朝野協商調整之 空間。
第十五條、第十六條（禁菸場所）：
¾ 侯水盛、黃劍輝：主張明確化「室內工作場所」的禁菸規範為「多 人（依法規會解釋為三人以上）使用之室內工作場所」；另，對 於「室內公共使用場所」的禁菸限制，則表達強烈的質疑，認為 既不能確實執法，又可能造成民眾混淆及一般商家無法生存。
¾ 丁守中：強力堅持「室內場所全面禁菸」，否則不惜推翻之前決 議。
¾ 董氏基金會則另向記者表示，董氏可以菸品健康捐、菸品警示圖 文等條文，以換取「室內全面禁菸」條款，但對於「室內全面禁
第二十三條、第二十四條、第二十五條、第二十六條、第二十七條、第二十八條、第三十一條、
第三十三條、第三十四條、第三十五條均依協調會版本通過，而無爭議。
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菸」絕不退讓。
¾ 後經行政院彙整意見，重整提出「第十五條、第十六條協商條文」
（如附件），並依該版本通過：
iv. 根據協商條文內容精神，幾可謂「室內場所全面禁菸」。 v. 唯一排除在外者為王榮璋提議之老人福利機構。
第三十六條：
¾ 施行日期調整為本法公布後十八個月施行，餘依協調會版本通 過。
此外，本次委員會審查最為重要之處在於，由於本次法案審查條文全數通 過，並無任何保留協商之條文，因此本案不再進行黨團朝野協商，而可直接交付 院會二、三讀。「菸害防制法修正案」經過了九個月、五次衛環委員會的充分討 論後，終於才通過委員會審查，雖與FCTC 的所揭櫫的精神仍有些許差距，但印 製50%的菸品容器警示圖文及「室內公共場所」全面禁菸，算是呼應 WHO 的公 約及國內菸害防制工作的一項重要成就。
表4-2：「法案角力期」的菸害法制法修法進程
2005.04.18 衛環委員會進行「菸害防制法修正草案」的審查，開放委員作大 體討論。
2005.05.18 衛環委員會再度將修正草案排入議程，但仍無進展。
2005.05.26 立法院財政委員會先行通過於「菸酒稅法」中再加徵 5 元菸品健 康福利捐。
2005.05.30 會期的最後一天，「台灣拒菸聯盟」前往立法院，爲政府部門及立 法院將全民健康置於菸商利益之後進行哀悼。
2005.10.03 親民黨衛環委員會召集人鍾紹和委員，將「菸害防制法修正案」
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排入議程；但委員會審查仍無突破性進展。
2005.10.06 由衛生署侯勝茂署長主持，於台大校友會館進行提案人的私下協 商，結果「菸品容器標示健康警示圖文」調降為 50％；另「菸品 標示不得以『Mild』、『Light』等誤導性之文字」的重要條文決定
「不溯及既往」！
2005.11.09 通過衛環委員會審查，主席鍾紹和裁定不需進行朝野協商，直接 逕付二讀。
第三節 董氏基金會的議題倡導策略分析
一、總體倡導策略
（一）困窘策略
菸害防制法的修法工作，本來就有他的道德性訴求，但董氏基金會將此一「道 德化」的標準發揮到淋漓盡致，以訴求訴求其推動菸害防制法修法的正當性。對 此，董氏基金會基本上就採用了「二分法」的策略，設定支持基金會立場和草案 版本的立委就是「反菸委員」、反對者即為「菸商代表」，訴諸極為強烈的道德訴 求，希望能夠達到「嚇阻」菸商利益團體透過部分委員發聲的效果。
有論者就認為：除了將自我意見訴諸媒體、形成輿論壓力之外，董氏基金會 或其代表發言的委員更會在委員會公開場合或媒體訪問時評論部分委員的不同 意見或態度，儘管多屬未指名道姓的評論，但由於委員會法案審查是公開場合，
各個委員的相關言論均可被檢視討論，因此可能造成「反菸委員」和「菸商委員」
二分法的刻板印象，而使得部分委員因為害怕被貼上「菸商委員」的標籤，而在 修法過程中相當程度的保留反對的意見，促使董氏基金會支持的法案較容易通 過。
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（二）資訊策略
董氏基金會在修法過程中，也會適時地提供全球性的菸害防制工作資訊、國 際性的菸害防制立法訊息、及時的菸害防制研究報告等給參與修法的委員參考。
除此之外，董氏基金會也會結合其他反菸團體，以各種數據資料或相關資訊，向 媒體向說明菸害防制法修訂的重要性與急迫性，以及修訂相關內容的合理性。例 如，董氏基金會就曾發表「全球32 個國家已立法，需標示菸品警示圖文」資訊，
表示：
為讓立委大人們了解現行警語僅徒具形式且落後各國，更為了時時提醒及增 強菸槍戒菸意願、預防兒童及青少年被菸品精美圖像所騙，民間團體除展示全球 32 個國家立法通過、共 119 幅被使用的菸品容器警示圖文，更要求「菸品容器 最大外表面積之 60％需標示警示圖文」之修法。事實上，菸品容器標示健康警 語及圖片之措施，加拿大早已於2000 年全面實施；爾後巴西、新加坡、泰國、
歐盟及委內瑞拉等國家皆跟進開始實施，菸品容器上正反最大表面積至少 50％
需標示警示圖文；而三月底即將施行的澳洲政府，就是規定最大外表面積平均需 印製60％以上的警示圖文；香港亦完成六款警示圖文公佈並積極立法中。
（三）聯盟策略
董氏基金會並持續結合其他團體繼續對衛生署施加壓力。如 2005 年 9 月 9 日，董氏基金會又聯合醫界團體代表，成立「醫界菸害防制聯盟」，並提出四大 訴求：
1. 修改全民健保法、提供全額免費的戒菸服務 2. 發展菸害防制之醫療專業及環境
3. 實現無菸家園理想：立法禁止家中有幼兒或孕婦時在家吸煙，讓幼兒孕 婦不受二手菸的危害
4. 大幅提昇菸稅：希望能將菸價提高到一包至少一百元
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二、行動倡導策略
（一）在場旁聽
由於立法院在委員會審查法案時允許民眾申請進入旁聽，董氏基金會與其他 反菸團體均會在每次委員會審議時申請進入旁聽，除能夠即時瞭解法案審議進度 外，更重要的是以「反菸團體」名義進入委員會旁聽，將可發揮「盯場」的效果，
給予現場參與審議的立法委員及行政部門壓力，而更重要的，是能夠並即時與現 場記者討論，形成立委審議法案的壓力。
（二）直接代表
董氏基金會版的菸害防制法草案，由董氏基金會董事丁守中委員、董氏基金 會終身義工吳伯雄之子吳志揚委員「直接代表」董氏基金會提出。其中，丁守中 委員對於菸害防制法修訂的各個會議（程序委員會、院會、委員會、朝野協商等 等）無役不與，不僅立場極為堅定地捍衛其所堅持的立場，也被董氏基金會視為 是在立法院推動菸害防制法修訂和反菸運動最堅定的支持者。而丁守中委員也從 不否認其代表董氏基金會、支持董氏基金會的立場。
（三）人情請託
當然，除了上述以丁守中委員為「直接代表」的倡議策略外，董氏基金會亦 動員了許多在立法院支持反菸運動的立法委員參與此次菸害防制法的修訂。包括 了民進黨籍的王榮璋委員、盧天麟委員、田秋堇委員，國民黨籍的王昱婷委員、
徐中雄委員、親民黨鍾紹和委員、臺聯尹玲瑛委員等都多次在委員會法案審查的 過程中多次發言捍衛董氏基金會版菸害防制法修正草案的立場。
另，由衛生署官員側面瞭解，董氏基金會對於菸害防制法修法推動的遊說動
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作亦十分頻繁，其中幾個可能的幾個作為有：請託「支持董氏」的衛環委員會委 員，如田秋堇、徐中雄等爭取衛環委員會召集委員，以利安排議程審議。
（四）直接溝通
除了人情請託之外，董氏基金會亦利用進出立法院之便，私底下至各委員辦 公室遊說，說明董氏立場與法案精神。其中，特別是針對對法案內容有發表意見 的委員，董氏基金會更是會積極地尋求機會拜訪，以尋求委員的支持和理解：
「我們都會很主動的去跟每位關心的委員說明董氏對於菸害防制的立場，就 是希望委員可以瞭解我們的想法，也可以瞭解完整的資訊，而不要被一些不 必要的負面資訊誤導。」（D1）
（五）影響輿論
影響輿論也是董氏基金會極為重要的行動倡導策略之一，通常董氏基金會人 員會在在委員會會場外，與記者溝通，無論是於會前說明基金會修法訴求，或是 於會後「評論」當日修法過程，都足以形成輿論壓力。此外，基金會也會定時透 過記者會、媒體報導、舉辦活動等形式吸引媒體注意及報導，以影響輿論。
「董氏基金會除了每次在委員會審查法案時進場旁聽之外，更會在委員會開 會之前或散會以後與現場記者交換意見，一方面將菸害防制法的審查進度與 各個委員在議場的態度反應與媒體分享，更將其對於法案修訂的意見訴諸媒 體，希望能夠形成輿論壓力。」（E1）
到了逐條審查階段，由於要將菸害防制法排入委員會審查並不算是十分容 易，因此董氏基金會與其他相關反菸團體訴諸媒體輿論壓力的機會也愈見增加，
希望能夠透過媒體的曝光度，引起立委們的共鳴，以期盡快修法。例如：
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2005 年 5 月 25 日，台灣拒菸聯盟成立 齊聚立院嗆聲
歷經兩個多月，「台灣拒菸聯盟」的成員數終於突破一百，並且持續增加中，
足見一般大眾對反對菸害的強烈支持。由於受到菸商壓力，「菸害防制法修正草 案」遲遲未能進行審查，102 個民間團體的代表便於 5 月 25 日齊聚立法院內，
正式成立「台灣拒菸聯盟」，並赴各黨團遞交陳情書，重申民間團體對修正菸害 防制法的四大堅持訴求。
2005 年 5 月 30 日，世界禁菸日前夕哀悼會
5 月 31 日是世界禁菸日，當全世界都在熱烈響應，積極舉辦各種活動，以 展現菸害防制成效時，由102 個民間團體籌組的「台灣拒菸聯盟」代表，約六十 人身著黑衣，只能以默哀及沉痛的心情來呼應；立法院前，「台灣拒菸聯盟」哀 悼「菸商成功進駐台灣的立法院」，更哀悼「兒童青少年的健康遭到扼殺」。在本 會期的最後一天，台灣拒菸聯盟成員再度前往立法院，?政府部門及立法院將全 民健康置於菸商利益之後進行哀悼，並監督衛生環境及社會福利委員會審議法 案。
2005 年 10 月 1 日，公布民調：九成以上民眾支持室內全禁菸
10 月 1 日，在立法院恢復正常運作後，世新大學民調中心發布全台第一份
「工作及公共場所全面禁菸民意調查」，其中八成五的受訪者同意立法規定菸品 容器至少60%標示警示圖文；七成一同意全面禁止直接或間接的菸品廣告及促銷 行為；而高達九成二的民眾同意實施「室內公共場所及工作場所全面菸」的政策。
調查顯示台灣人民對菸害防制政策持高度贊同意見，民間團體相信修法不只是世 界潮流更是台灣民意之所趨！
2005 年 11 月 8 日，病友們站出來~喉癌者的無聲吶喊！
就在鍾紹和委員的安排的第五次衛環委員會審查的前一天，11 月 8 日，一群 失去聲帶又弱勢的過去吸菸者及二手菸受害者勇敢的站出來，公開的竭盡所能、
一字一字的發出內心呼喊：「請求立委大人幫幫忙~通過室內公共及工作場所全面 禁菸」！看到一群無喉者們努力的呼喊及乞求：「菸商不要將菸品的利潤建立在
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傷害國人健康之上」，菸害防制修法過程首次得以大量曝光於電視媒體，引起全 民迴響，讓委員會得以初審通過，綻放一絲曙光。
第四節 董氏基金會的議題倡導策略評估
在本階段，董氏基金會所設定最為重要的議題倡導戰略自然是「儘速推動菸 害防制法修正草案審查通過」。而其也提出了所謂的法案內容四大訴求：
1. 室內全面禁菸 2. 警示圖文標誌 3. 管制菸品廣告 4. 調整菸品名稱
一、目標評估
（一）「儘速推動菸害防制法修正草案審查通過」基本達成
持平而論，菸害防制法進入衛生環境及福利委員會審查，僅費時半年、歷經 四次委員會會議就完成法案審查，就菸害防制法此一具有重大爭議性的民生法案 而言，審查進度尚稱快速，基本上可說符合董氏基金會議題倡導的戰略目標。
此外，在委員會審查法案的最後，主席鍾紹和做成了「毋須經朝野協商、逕 付二讀」的決議，並且獲得委員會在場審議法案的委員同意，可以可說是菸害防 制法法案審議的重大突破。也讓董氏基金會注入了一劑強心針，認為法案的推 動，至此可說是「大功告成、功德圓滿」。
因此，倘僅就結果論，由於菸害防制法在委員會審查的時程不算太長、委員會召
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開的次數也不算太多，就能夠達成審查完竣的結果，基本上可說初步達到董氏基 金會「儘速推動菸害防制法修正草案審查通過」的目標設定。
（二）法案四大訴求有所退讓
然而，在法案修訂的四大訴求上，室內全面禁菸、警示圖文標誌退讓較少，
而管制菸品廣告和調整菸品名稱則是全面讓步。因此，若就修法內容來看，則董 氏基金會恐未能完全達成其所設定的目標，但仍值得稱許的是，至少其一直所堅 持的「室內全面禁菸」，在委員會審查時基本上並沒有出現重大讓步，反而能夠 在「毋須經朝野協商、逕付二讀」的決議中，驚濤駭浪地達到其所欲的目標。
二、策略評估
儘管董氏基金在此階段持平地完成了其所設定的戰略目標，但本文仍將進一 步深入評析董氏基金會的議題倡導策略與其達成戰略目標之間的相關關係。另言 之，本文必須更加深入的去理解，在本階段董氏基金會議題倡導戰略目標是否真 可視為「成功」，抑或還有其他後續的問題逐漸發酵。而這些問題的出現，究竟 是議題倡導策略奏效，還是立院文化使然？
（一）困窘策略的矛盾與失敗
董氏基金會先透過高道德標準的困窘策略中的「二分法」，將各個立委「定 性」之後，在利用直接溝通策略遊說立委，基本上是一種矛盾的策略選擇，而讓 諸多立法委員感覺到委屈或未受尊重。
「他們在法案審查的過程中太過激烈了，只要稍微有點反對的全部都罵……
不應該這樣的，這樣只會把不是你的朋友的，全部都歸類成是你的敵人！」
（L3）
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「董氏說要有我們溝通，事實是帶著媒體無預警的來辦公室拜訪，這算是溝 通嗎？還是要逼我表態……我覺得溝通不應該是這樣的，這樣讓我覺得很不 受尊重，感覺好像是挾媒體來逼迫我。」（L4）
同時，對於董氏基金會訴求菸害防制法「道德化」的困窘策略，更是引起需 多委員的不滿，而董氏未能體諒許多「中立委員」在選區或其他相關利益團體的 壓力（如台灣菸酒公司、菸農、小吃業者等），造成「不是朋友就是敵人」的窘 境：
「我們的立場跟一般菸商又不一樣，只是對於菸品名稱，我們有我們的堅 持，但是其他的部分，我覺得可以跟董氏溝通，但是他們也是不願意」（D3）
「只要我們有意見，董氏就污名化我們跟菸商有勾結，這不是『道德法西斯』
嗎？……而且董氏私底下也從來沒有來找過我溝通呀！」（L5）
「董氏其實就是所謂的『道德法西斯』，只顧主張全面禁煙，認為這是一切 的道德標準，只要反對他的就是支持菸商、就是『充滿菸味的立委』，這實 在讓人不能接受」（L6）
「董氏習慣用道德訴求，但是這種『貼標籤』其實是很不好的作法，會引起 委員們的反彈」（E1）
此外，董氏基金會也對於諸多提立委案併案審查的不耐與厭惡，論者即認為
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是其是對於立法院法案審議文化的認識不深，而造成各提案委員的不滿與阻撓。
（二）在場旁聽策略的效果有限
據委員會審查現場研判，各政黨委員分屬兩派人馬，顯見各黨內部並未就此 事達成共識，僅是由委員個別表態。同時，會場中總是有許多台灣菸酒公司、董 氏基金會及其他利益團體到場旁聽，委員在詢答過程中亦不時提到要尊重各方意 見，可見雙方人馬均有所佈局，逐條審查爭議在所難免。換言之，董氏基金會堅 持「在場旁聽」的策略，其實由於同時也有其他相關利益團體在場操作，因此效 果極為有限。
「我承認我們也是有派人到現場去旁聽啦！但是立法院本來就是公開場 合，菸害防制法又和我們工會密切相關，到現場去瞭解一下狀況，也是應該 的」（D3）
「我也不反對董氏的版本，但他應該要去思考階段地執行，而且應該要多和 委員們溝通，也要體諒委員的考量，然後有一點妥協，這樣法案的推動才會 順利。」（L1）
（三）直接代表與人情請託的矛盾：
董氏基金會僅僅選擇單一的「直接代表」（丁守中），被把持控制了立法進度 與內容，不但有「把雞蛋放在一個籃子中」的風險，同時也其他院亦支持法案的 委員毫無施力點，形成「自廢武功」。
「而且你全部押在一個委員身上讓他去談，我覺得董氏這部分太過單線操 作……儘管董氏不僅一次表示他們很信任丁委員，丁委員確實也很盡責的在 把關，但是這樣過度的堅持，反而失去了『廣結善緣』的機會」（L3）
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「當時我也有跟董氏提到，希望他們勸一下在委員會發言的人，發言不要太 過激烈……但是對方好像不太理會董氏，依然按照他想要的步調去作，結果 就是讓很多委員覺得不受尊重，法案自然就會審得很辛苦。」（L2）
（四）固執於輿論效果
董氏基金會透過輿論強化其「道德化」的困窘策略，表面上在委員會審查過 程中達到了「嚇阻」的效果，但實際上可能造成委員情緒不滿的醞釀：
「董氏實在是比較強勢，和媒體之間的互動……動不動就去批評委員，這樣 會造成對立啦！」（L3）
而董氏基金會這種過度訴諸於媒體效果的作法，也讓許多關心修法進度的參 與者表示極為擔憂：
「其實董氏基金會從 86 年菸害防制法制訂以來，他們的理念、守法、觀念 一直也都沒有改變……強調用媒體訴求，總是給人那種『你不簽、就媒體見』
的壓迫感，但是現在立法院的生態和文化早就和 86 年那時候不一樣了，可 是他們似乎還是只有媒體那一套……」（L2）
（五）缺乏真正的直接溝通
董氏基金會雖然強調其一直不斷的與委員們保持聯繫及溝通，但幾位親身參 與修法的委員，卻表達了對於董氏未能真正「直接溝通」的遺憾：
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「只要我們有意見，董氏就污名化我們跟菸商有勾結，這不是『道德法西斯』
嗎？……而且董氏私底下也從來沒有來找過我溝通呀！」（L5）
「董氏基金會只要知道這個委員有抽菸習慣，他也就不管你支不支持，也不 會主動跟你聯絡了….但是我知道其實大家都是很支持、也很關心菸害防制 法的！」（L1）
此外，董氏基金會基於「菸草控制框架公約」的規範，也不願意和其他的相 關利益團體進行面對面的溝通。對此，雙方雖是各執一詞，但缺乏直接溝通，確 實容易造成彼此的不信任與猜疑，也對法案推動造成負面影響：
「衛生署也有找大家開公聽會呀……董氏就是不原意參加，這樣大家沒有機 會一起討論、交換意見，還認為這個會衛生署是為菸商開的，這樣拒人於千 里之外，大家很難溝通」（D4）
「依照國際菸草控制框架公約，我們本來就不和菸商團體談判，而衛生署還 去找這些人開會，根本就忘了他衛生署自己的立場是衛生防制工作」（D2）
（六）昧於情勢的改變
在菸害防制法第一次召開委員會審查時，行政院並未十分堅持院版立場，幾 度向丁守中委員及董氏基金會版菸害防制法妥協，反而是蔡正元委員等據理力 爭。事後，經由黨團助理側面瞭解，行政院主要目標僅在於「儘速通過菸品健康 捐」，而究竟是於菸害防制法或當時仍同時在財政委員會審查的菸酒稅法中通 過，行政院並不十分在意，主要是為了向社會輿論交代。對此，民進黨團總召趙 永清在「黨政協調會」中即表示：
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「行政院長謝長廷曾明確表示「菸品健康捐」為重要且急迫的法案，希望能 儘速通過……建議操作策略可以雙管齊下，一方面將「菸品健康捐」也列入 菸酒稅法修法內容，若順利通過後，則先行徵收以解決健保困境，另一方面 則繼續推動菸害防制法，表示反菸決心。」
然而，在 2005 年 5 月 26 日，菸酒稅法通過加徵健康福利捐，讓菸品健康捐 於菸害防制法中消失的推動過程，在政府要錢且可從菸酒稅法中拿到錢後，菸害 防制全面修法的急迫性便更容易在菸商的運作下消失。但對此，董氏基金會卻似 乎未能及時瞭解並調整策略：
「行政院的態度，其實在菸酒稅法通過、確定菸品健康捐可以調漲之後就不 一樣了……他們推的就沒有那麼積極了！」（L2）
「董氏其實不是不熟悉立法院的議事規則，只是他們還是停留在十年前打贏 菸害防制法那一戰的想法之中，而忽略了立法院的生態、菸品的市場、社會 的文 化其實都已經不一樣了」（E1）
（七）對於其他利益團體的延滯策略無對應破解辦法
在委員會審查階段，其實其他相關的利益團體動作並不少，其相應的相關策 略包括了：
1. 策略一：程序問題—主張要有「行政院版本」的對照使應審查
2. 策略二：亂劍齊發—利用各個委員提出不同版本的菸害防制法，要求均 應予以尊重、全列併案審查
3. 策略三：多重打擊—創造出不同的議題，請「各路」委員針對其所關心
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的議題發言、混淆法案審查重點、拖延議事審查進度、創造爭議議題、
打破輿論導向。例如：
z 蔡正元提出的菸害、酒害、檳榔害；
z 「長壽菸」是否應該改名；
z 菸品健康捐「從價課稅」或「從量課稅」
z 菸品健康捐的使用用途
z 菸品是否可以開架販賣（便利商店、機場免稅店、大賣場）
z 雪茄該如何販賣
z 是否應該全面禁菸（小吃店、餐飲業、KTV、PUB）
z 如何取締違法
4. 策略四：拖延策略—動員各路委員發言拖延議事
5. 策略五：以退為進—設法「配合」加速通過菸品健康捐（at 菸酒稅法），
抒解行政部門通過菸害防制法的壓力
6. 策略六：反悔戰術—特定委員「突襲」先前已經討論過的條文，造成反 悔的僵持態勢
然而，對上述這些洋洋灑灑延滯策略，董氏基金會卻苦無對策，無法有效的 面對或解決相關利益團體拖延議事的策略：
「我很懷疑董氏真的了解檯面下那些細膩的操作嗎？我個人是認為董氏只 是『拿著旗子逛街』……菸商只要攔住就好，幾乎不費吹灰之力。」（L3）
「董氏是『萬變不離其宗』，只有高舉『道德』大旗，就沒有其他策略了！」
（E1）
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綜上所述，本文認為，在委員會審查階段，董氏基金會在表面上固然達到了 其所設定的目標：「儘速讓菸害防制法草案審查通過」，但由於其在委員會中過度 操作泛道德化的困窘策略，又因為在與委員私底下的「直接溝通」並不是真正的 完全成功，從而逐漸醞釀出了部分參與修法委員的不滿或灰心。此外，其「始終 如一」的採用「輿論壓力」與「在場旁聽」等策略，不斷強化其困窘策略的訴求，
也未必真正破解了其他利益團體在檯面下的運作與遊說。最後，由於調漲「菸品 健康捐」一案，在菸酒稅法的修法終獲得通過，使得行政部門對於菸害防制法修 法的立場趨於消極，而董氏基金會似未能及時察覺。這些深層因素的加總，使得 董氏基金會在本階段的議題倡導策略蒙上一層陰影，而這層陰影，更造成了董氏 基金會在下一階段修法過程中的挫敗。
第五節 小結
在「法案角力期」中，董氏基金會所設定最為重要的議題倡導戰略是「儘速 推動菸害防制法修正草案審查通過」。而其也提出了「室內全面禁菸」、「警示圖 文標誌」、「管制菸品廣告」、「調整菸品名稱」的法案內容四大訴求。為此，董氏 基金會在總體倡導策略上採取了「困窘策略」、「資訊策略」、「聯盟策略」，在行 動策略上使用了「在場旁聽」、「直接代表」、「人情請託」、「直接溝通」、「影響輿 論」等五項議題倡導策略，以求達到上述戰略目標。
基本上，菸害防制法在「法案角力期」的委員會審查中，僅費時半年、並歷 經四次衛環委員會會議即完成審查，就菸害防制法此一具有爭議性的重大法案而 言，審查進度尚稱快速，可謂符合董氏基金會的議題倡導目標。但在法案修訂的 四大訴求上，雖然室內全面禁菸、警示圖文標誌退讓較少，而管制菸品廣告和調 整菸品名稱則是全面讓步，則可視為是董氏基金會議題倡導的挫敗。
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然而，若從立院議事文化的角度深究董氏基金會在「法案角力期」中的策略 運用，則必須指出，其透過輿論強化其「道德化」的困窘策略，表面尚在委員會 審查過程中達到了「嚇阻」的效果，但實際上可能造成委員情緒不滿的發酵，也 未必真正破解了其他利益團體在檯面下的運作與遊說；此外，未能體諒許多「中 立委員」在選區或其他相關利益團體的壓力（如菸農、小吃業者等），造成「不 是朋友就是敵人」的窘境；而僅僅選擇單一的「直接代表」（丁守中），被把持控 制了立法進度與內容，不但有「把雞蛋放在一個籃子中」的風險，同時也使其他 亦支持法案的委員毫無施力點。簡言之，董氏基金會在委員會審查的「法案角力」
過程中透過以「道德化困窘策略」為主軸的議題倡導，表面上似乎達到了其所設 定的目標，但由於其對議事文化的忽略，也埋下了其在下一階段挫敗的因子。
