臺北都市更新的「再生」轉向？加蚋仔堀仔頭聚落保存、更新與再生的規劃範型論爭

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國立臺灣大學工學院建築與城鄉研究所碩士論文

Graduate Institute of Building and Planning College of Engineering

National Taiwan University Master Thesis

臺北都市更新的「再生」轉向？

加蚋仔堀仔頭聚落保存、更新與再生的規劃範型論爭 The 'regeneration' turn of urban renewal in Taipei?

- Contestation of planning paradigms between urban conservation, renewal, and regeneration of Ga-lah-a

Khut-a-thao settlement.

吳翊威 I-Wei Wu

指導教授：康旻杰博士 Advisor: Min-Jay Kang, Ph.D.

中華民國 106 年 1 月

January, 2017

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謝誌

終於完成論文。呼。

論文寫作雖然孤單，但是對我來說，卻一點也不寂寞。主要是因為有加蚋仔大家庭的支持，包括：加蚋仔兄弟姐妹們、好加在工作室以及優秀的第二代好加在。我們一起發掘與述說加蚋仔的故事，並不容易，這是個常常遭人遺忘的地方；

很高興我們一起學習論述地方，地方也培育了我們。

加蚋仔的家人當然還有台大城鄉基金會的大白、詹品丞、楊忠穎、楊楊姐、

楊堂哥一家人、楊文翔街長、源興米店黃阿嬤一家人。社區夥伴，佩佩、FiFi、劉柏宏老師、冠傑、建億、惠媽、水谷藝術阿碰，以及不時分享圖資的高老師。都更處的前輩，宋豐荃、林育秀、黃淑婷、徐燕興處長、林崇傑局長。這個時期所見所聞，遇到的這些人以及每個對談片刻，都成為這本論文的隻字片語以及我成長的養份。

說來奇怪，在城鄉所的這些日子，某個深夜竟會看到這樣的討拍文：「我覺得越來越老，或說疲憊，好像回國忙了 20 年，什麼也沒做好，認真想也沒打開什麼新局，各位努力了（康旻杰，2016）。」

老實說，一群屁孩能在沼澤之地走踏出每一寸路徑，都是因為前面有位步伐超快的施力康老師。加蚋仔如是，社子島也是；康老師堪稱地方顯影的魔術師，

絕對是我研究生涯最為感謝的人。同時也感謝黃舒楣、金家禾兩位口試委員在不同階段的精準建議，我才能順利完成論文。

最後，謝謝我的母親、姐姐、父親、胖姿，任何時候都二話不說的全力支持。

以及比我自己還要相信我的 W。

Beginnen wir erst einmal uns zurechtzufinden, so ist die Landschaft mit einem Schlage verschwunden wie die Fassade eines Hauses wenn wir es betreten...

(Benjamin, 1928) 試譯：當我們開始「得道」之時，原本遙不可及、不可復得的景象便會突然消失，就像我們走進一間房子，它的立面消失於眼前…

抱著對於研究、規劃、專業還有所不足及有待進步的心情，終於來到了論文檔案消失於電腦桌面的一天，總之，期待有天內文的未竟之業也不再那麼遙不可及…

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摘要

回應老城區的都市問題，歐美國家在 1970 年代歷經都市更新（Urban Renewal）

剷除重建的檢討反思，自 1980 年起陸續提出「都市再發展 Urban Redevelopment」

與「都市再生 Urban Regeneration」的規劃範型。有別於現代主義推土機式的都市斯模式，都市再生既是對都市問題的（社會、政治、經濟）具體回應，亦是在政策上、行動上面對都市挑戰的過程；更強調經濟機會、文化維續與社會可持續性。

臺北市都市更新在發展歷程中似乎亦發生都市範型轉向。本研究將其分成幾個切片，在歷史上主要出現兩次重大轉向，第一次是 1990 年代的獎勵民間投資轉向，取代過往公共建設引導更新模式；其二為 2010 年興起的都市再生行動轉向；

兩次轉向的背後驅動力皆為解決不同都市治理危機。

研究個案加蚋仔堀仔頭聚落，就在第一次都市更新轉向下，被貼上老舊窳陋地區負面標籤，成為主流歷史忽略的都市邊緣聚落。然而，這樣的都市狀態，在 2014 年都市再生行動者介入後產生不同的地方意義。堀仔頭保存行動雖然成功顯影各方行動者的空間想像，卻因現行都市更新參與受限於封閉的財產權系統，及至 2016 年，仍未能改變剷除式更新開發方案。堀仔頭更新開發與文資保存的衝突，

凸顯出都市更新「再生」轉向的矛盾限制。

本研究認為，目前臺北市的都市再生範型只能說是「類都市再生」，而堀仔頭保存案例的歷史記憶召喚以及夥伴關係連結，是一種地方意義建構，亦是兼具文化與社會可持續性，並以都市保育為基礎的都市再生過程。

關鍵字：都市更新、都市再生、都市保存、加蚋仔、堀仔頭聚落

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Abstract

Urban renewal had once been valued as the main policy tool to solve urban problems in old towns before criticisms arose among the U .S. and European Countries in the 1970s. As a result, the planning theories and practices have emerged a paradigm shift from urban renewal to urban redevelopment and urban regeneration since the 1980s. Compared with urban renewal, urban regeneration aims to confront spatial as well as social, political and economic problems, and tackle the urban challenges through policy reform and action planning. Its emphases on economic opportunities, cultural continuity, and social sustainability differ from the modernist renewal model that often prompts wholesale clearance of the urban fabrics through development incentives.

The urban experiences of Taipei share similar policy changes. This thesis analyzes the process of transformation and identifies two major turns of the municipal policy reform. The first turn appeared in the 1990s when the corporate-led urban renewal replaced the infrastructure-led renewal model after the implementation of the Urban Renewal Act, and the second turn happened when the discourse of urban regeneration was motivated as practical policy tools in 2010. Both turns responded to the crises of urban governance of different periods.

However, the studied case in this thesis, the conservation and renewal struggle of Khut-a-thao settlement of the historical Ga-lah-a district exhibits the conundrums and paradox of the urban regeneration “turn” in Taipei. Khut-a-thao settlement was

officially recognized as a deterioration area by the government when the corporate-led urban renewal policy was active in the 1990s and became a marginalized urban

settlement overlooked by public attention. Not until 2014 when the activists of the third sector intervened and constructed a “local” model of placemaking and later became incorporated as a governmental project of urban regeneration, has the status of

Khut-a-thao settlement been recognized as a cultural heritage officially yet only partially.

Despite the fact that the conservation action of Khut-a-thao settlement has altered the process of the original renewal plan, the development intent of landscape clearance remains the same. The internal tension between the property shareholders and the conservation stakeholders reveals the constraint of urban regeneration that is bounded by property ownership.

This thesis argues that the reconstruction of place meaning and collective memory is an indispensable part of urban regeneration and concludes that the urban regeneration paradigm of Taipei City is only a „semi-regeneration‟ represented by singular

conservation projects and a few adaptive reuse programs, but the once promising

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opportunities of the Khut-a-thao settlement conservation and its associated partnership connecting the local residents, the academic group, the professional planning and design teams, artists, and the government have somewhat slipped due to the unfulfilled cultural and social sustainability of the conservation-based regeneration.

Keywords: Urban Renewal, urban regeneration, urban conservation, Ga-lah-a, Khut-a-thao settlement

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圖目錄

圖 1 田野範圍與研究基地位置 ... 13

圖 2 堀仔頭保存案利害關係人 ... 15

圖 3 華江舊市區改造案區段徵收前地籍圖（左）、區段徵收後都市計畫圖（右） ... 21

圖 4 劃定都市更新地區類型圖 ... 23

圖 5 都市再生策略白皮書作為政策整合平台 ... 26

圖 6 臺北市社區營造推動脈絡 ... 32

圖 7 2009-2016 年臺北市都更處都市再生招標統計 ... 34

圖 8 戰後臺北都市更新範型與政策轉向 ... 37

圖 9 加蚋仔都市變遷發展圖 ... 39

圖 10 《好加有你在》首刊號 ... 41

圖 11 1972 年萬大計畫剪報 ... 42

圖 12 昔日的保甲路（左）、巷清計畫後的長泰街（右） ... 43

圖 13 1967 年東園街航測圖（左）、1973 年萬大路航測圖（右） ... 44

圖 14 東園街源興米店今昔照 ... 44

圖 15 2015 年拾光市集（左）、東園騎樓實驗室創意行動（右） ... 45

圖 16 弘農堂楊氏族譜（左）、大正一年（1912）理由書（右） ... 47

圖 17 日據時期地籍圖 ... 48

圖 18 昭和 17 年楊樹枝賞與發令通知書（左）、楊樹枝後代老照片（右） ... 49

圖 19 1945 年與 1974 年堀仔頭航照圖 ... 49

圖 20 2000 年 6 月 26 月公告劃定地區（左）、大方建設實施更新單元範圍（右） ... 50

圖 21 2014 年老舊街區活化案東園好窩－健康中心 B 棟（左）、2014 年 Open Green 地區綠色環境資源建置規劃社區微型經濟木箱實驗計畫－健康中心屋頂（右）54 圖 22 2012 至 2015 年加蚋仔再生行動盤點示意圖 ... 55

圖 23 堀仔頭保存行動與政治歷程 ... 56

圖 24 2014 年 5 月 25 日親清南萬華 ... 57

圖 25 堀仔頭唯一開放水體 ... 58

圖 26 華中段一小段 201-2、352 地號等 26 筆土地都市更新事業計畫案（2015 年 9 月版本） ... 59

圖 27 堀仔頭活水祭活動照片 ... 60

圖 28 堀仔頭聯盟願景提案圖 ... 62

圖 29 2014 年 11 月 5 日第一次文資審議會 ... 63

圖 30 事業計畫環境貢獻設計示意圖 ... 64

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圖 32 林洲民手稿（左）、2016 年 2 月受保護樹木移植及復育計畫圖（右） 66 圖 33 楊家後代創立「台北第一庄」Facebook 平台（左）、楊家人接受八大電視新聞採訪（右） ... 67 圖 34 加蚋仔地區性都市再生的空間部屬想像 ... 68 圖 35 東園國小與周邊開發量體（左）、萬華區健康服務中心屋頂農園（右）69 圖 36 東園街店家前店後屋與騎樓空間型態示意圖 ... 69 圖 37 1990 年楊氏古厝（左）、2016 年楊氏古厝現況（右） ... 70 圖 38 2014 年張景森造訪堀仔頭（左）、2016 年市府推動蘭州斯文里公辦都更（右）

... 71 圖 39 2014 年加蚋仔戲棚電影院（左）、2016 年瞧橋加蚋仔-多元生活錄像（右）

... 75

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表目錄

表 1 都市再生的演進 ... 8

表 2 都市更新完成後所能提供之公共利益表 ... 20

表 3 都市更新事業建築容積獎勵項目表 ... 21

表 4 臺北市都市更新處國際論壇交流 ... 27

表 5 臺北都市再生的論述分析 ... 28

表 6 臺北市都市更新處職權分工表 ... 31

表 7 2015 年更新經營科公開招標案件統計 ... 34

表 8 南萬華再生行動組織表 ... 53

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第一章緒論

第一節緣起與問題意識

臺北市西藏路以南的萬華地區，昔稱「加蚋仔」（Ga-lah-a），為平埔族話語

「沼澤地」之意，因地勢低窪，常受新店溪河道改道氾濫影響，使得土壤肥沃，

早年形成農村聚落。堀仔頭（Khut-a-thao）即為加蚋仔六庄頭聚落之一，因地下水源豐富且水質良好，過去有大面積埤塘，聚落因此得名。

2013 年 9 月，研究者在城鄉所實習課操作下，進入南萬華踏訪社區、挖掘議題，在過程中，結識東園街老店家，進一步拍攝紀錄片《老米舖》，深受沼澤之地長年隱而不見的歷史所吸引。遂與老師、同學成立「好加在工作室」，承接臺北市都市更新處的老舊街區活化計畫，開始以再生行動者角色在加蚋仔推動創意行動。同時期，同樣受到都更處計畫資源補助，卻不同於一般拆除重建式的更新作為，而是以社區營造、都市再生行動為規劃取徑，並以南萬華為場域的規劃團隊，包括：推動 Open Green 的經典工程顧問有限公司、大同萬華心願景的都市里人、老舊街區活化案的高傳棋文史工作者…等。彼此雖然懷抱不同任務目標，

但同樣在南萬華推展、實驗各種「再生」創意行動，形成地緣性網絡串聯關係。

臺北市都市再生行動的出現，係於 2009 年都市更新處開始「URS 都市再生前進基地」相關政策推展，以及 2012 年社區營造業務從都市發展局移交至都市更新處。研究者與夥伴團隊便是在上述社區營造、都市再生行動過程發現堀仔頭聚落殘留痕跡，包括僅存的開蓋水圳、合院古厝、古井、老樹等紋理，經過文史調查，推算至少 150 年的聚落開基歷史。然而，這樣歷史悠久、僅存的都市聚落在 2013 年經台北市政府核定都市更新事業計畫，面臨都市更新開發衝擊。眼見權利變換、拆除重建工期在即，研究者與前述社群夥伴成立「守護堀仔頭聯盟」，向文化局申請文資審議，開展堀仔頭文資保存行動。

一、想望一個「好」的都市？

守護堀仔頭聯盟從執行公部門「再生」委辦案的社區規劃團隊轉向倡議文資保存的抗爭者，是一展現規劃價值立場的過程，換言之，規劃者不再（或不曾）

是客觀中立無害、挾帶資源為地方服務的被動角色，而是影響地區發展、更新走向的關鍵行動者之一；回到初衷，無非是想在實踐過程探尋各種「好的城市」想像。歷來的規劃理論也是在面對其所涉及都市生活者的價值觀、處理空間活動使用的權力鬥爭之下，發展出各種知識、方法。

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時至今日，都市更新作為追求「好的都市」的重要範疇，在都市發展演進中的重要性早是老生常談；但是對於誰的都市更新？或那些人的都市更新想像？至今仍爭論不休。初始有研究者從都市機能角度切入，著重於重建（Reconstruction）

都市衰敗的環境，清除被視為「都市之瘤」或「都市之癌」的窳陋地區（廖乙勇，

2008）。後有改良者推演有機論，認為都市成長現象就如生物成長特質一樣，具有形成期、成長期、茁壯期、停滯期、衰敗期、沒落期六個階段，隨著都市時空發展的不同，產生不同的成長特徵（陳錦賜，2003）。

然而，這種生物有機論的觀點，把人性看成為了生存而競爭資源，預設了都市群體之間的差異是自然存在；在空間競租關係的模型中，讓不同資源水帄的社會群體都可以競爭特定空間資源，將導致富人群體可以使用其資源來支配窮人群體的使用偏好（張維修，2012：66）。

這種以時間因素為依歸，將都市發展歷程視為必然衰退的線性史觀，合理化都市空間資源競爭過程的社會排除問題，也忽視歷史脈絡，將早期發展城區視為亟需改善的老舊窳陋環境。如此觀點深深影響當代都市更新政策推動，主宰當今都市發展論述、策略。

回溯台灣都市更新發展歷程，緣起可謂順應戰後人口結構劇變、以解決龐大戰後移民的居住需求，挾以住宅政策之姿所推展。1949 年中國內戰，國民黨政府失利遷移來台，政治移民潮大量湧入舊臺北城邊緣的萬華、中正等地區（廖乙勇，2008）。因而興建整建住宅安置臨時住戶，及至 1950-60 年代，台灣農業社會轉型為工商業社會，鄉村人口大量遷移臺北市，萬華、中正等邊緣地區的違建住宅持續蔓延。此時期臺北乃至於萬華地區快速都市化，開闢公共設施及交通道路拆除違章建築興建住宅安置拆遷戶，代表案例包括地區整體環境改造計畫、「萬大計畫」、「巷清計畫」，為示範型建設計畫帶動都市更新階段。歷經地方政府主導都市更新時期，1990 年代，臺北市都市更新歷程有了重要轉向，透過制度誘因獎勵民間興辦都市更新建設，同時在促進老舊市區再發展的目的之下，藉由區里長建議、關注窳陋地區的重建，進而公告劃定共計 194 處更新地區（財團法人都市更新研究發展基金會，2013：1-1）。本研究基地─南萬華堀仔頭聚落，便在這個階段被列入都市更新劃定地區，優先鼓勵實施者加速此區更新事業。

臺北市歷時 60 多年的都市更新發展，除了反映臺北市都市規劃治理政策之轉變，更建構當代空間樣貌，將這段更新歷程置放於臺北城市發展歷史上，則浮現臺北西城區疊層交錯的紋理脈絡。諷刺的是，2014 年 9 月，在臺北市政府大肆慶祝建城（興建城門）130 年周年，開基至少 150 年的堀仔頭，乃至萬華番薯市街等可見實質歷史空間紋理的地區，都在主流歷史論述中遭到忽略。堀仔頭一方面被臺北發展歷史核心論述所遺忘，一方面在更新劃定過程被定義為老舊窳陋地區。

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二、都市聚落殘跡

長期在城市發展歷程中被遺忘加蚋仔，因其南臨新店溪、為臺北西南城區之都市邊緣，形成堀仔頭聚落空間殘跡以及邊緣化都市狀態。如此聚落性格也反映在鄰里間緊密的互動關係、家族世居於此、相對緩慢的生活步調，以及缺乏捷運系統的交通條件，長期與都市中心的開發態勢脫鉤。堀仔頭保存行動所面對更新開發與文資價值的討論，既是對都市聚落維護與重建之間的思考，亦是面對保持物質型態不變和容納變化之間探索新路的社會產物。

官方定義為老舊窳陋地區的堀仔頭，意指實質空間老化？人口老化？產業老化抑或是形象老化？對於「老化」的粗糙認定，加上房產開發拆除重建的更新模式，經常是受到空間商品化、經濟發展壓力所驅動，著眼於物質空間的更新，實在缺乏地區整體性再生思考。在堀仔頭案例中，我們看到保存/發展、邊陲/中心、

老舊/進步、私人產權/公共歷史、都市更新/文資保存等等相對概念的對立關係；

又，這種二元關係在何種脈絡下形成？理所當然的對立嗎？

從上述行動經驗出發，研究者透過保存行動歷程的重新分析與反思，試圖理解堀仔頭作為一邊緣化都市聚落，在真實社會空間生產的過程中，如何受到不同階段的都市更新範型所影響，並討論臺北市都市更新政策中的都市再生行動如何形成？產生什麼樣的政策轉向？最終如何受堀仔頭案例反映出都市更新政策的矛盾衝突。本研究經由二層次的研究發問試圖解構多重面向的辯論，以加蚋仔堀仔頭為研究場域，分析事件的行動參與經驗，提出以下核心發問：

（一）臺北都市更新如何形成「再生」轉向？加蚋仔堀仔頭作為臺北發展進程中邊緣化的都市聚落，如何揭示出臺北市都市更新政策轉向的內在矛盾？

（二）堀仔頭現階段都市狀態反映出什麼樣的當代文資保存與都市更新衝突？又，

保存/規劃過程中如何浮現不同的都市再生想像或範型？

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第二節文獻回顧

文獻回顧取徑先因應核心發問界定主要範疇：都市聚落、文資保存以及都市更新。從都市聚落理論出發，藉由相關研究進路探討堀仔頭現階段都市狀態，以及作為一個邊緣化都市聚落的特殊性，再梳理都市更新乃至都市再生論述範型，

進一步探討當代文資保存面臨都市發展/開發/更新的處境，即為本研究聚焦的核心：從都市更新、再生範型的轉向探討邊緣化都市聚落所面臨都市更新與文資保存的衝突困境。

一、都市聚落研究的進路

（一）都市聚落 Urban settlement

都市聚落研究將聚落視為一空間指認範圍、研究單元，在類型定義就出現以鄰里為都市聚落的一種形式（李其鴻，2013），或探討街市作為一個都市聚落的空間形成與發展（張家菁，1993）。至於聚落意涵的層次，早期由林會承（1979）

提出，構成聚落的基本因子包括人群以及自然環境，聚落發展型態包括：（一）

河港聚落（二）商業聚落（三）血緣、地緣聚落（四）自然成長聚落，四種類型

（林會承，1979）。是一個社會的、空間的、生態的，與擁有文化自明性的生活共同體（郭肇立，1998）。氏族群居的聚落，有著共同祠堂供奉始祖，按宗族劃分空間領域（彭一剛，1991）。堀仔頭聚落為加蚋仔楊姓的發祥地，在 1749 年間，福建泉州府同安縣十四都下庄鄉安仁里後溪堡耕道公後裔下庄楊 13 世祖楊爾乙，即遷台卜居於此、開枝散葉，為一血緣聚落。

此外，從聚落發展脈絡來看，臺北的都市聚落可初步分為兩種類型，其一為三市街時代的老舊城區聚落，亦即萬華、大稻埕以及臺北府城。另一類型則為自發性聚落，或稱非正式聚落、自另營建聚落（林郁文，2015:17）。同樣是萬華少數留存的合院聚落殘跡，座落於艋舺南隅，與鄰近的頂石路、中石路及下石路組合而成聚落─下崁庄的洪厝，為清領時期慈善家洪騰雲世家居留處。特別的是，

萬華洪厝聚落在 2005 年被台北市文化局公告為市定古蹟，並非文資價值始獲官方重視，而是都市更新開發建商容積移轉利得盤算下，主動提報古蹟的結果（康旻杰，2012）。才使其文化資產的獨特性：興建年代久遠（清道光年間），見證艋舺三邑人開拓史、建築格局、建材乃至工法講究甚具特色（臺北市市定古蹟艋舺洪氏祖厝調查研究計畫，2010：2）等價值得以被彰顯。

即便是相似的聚落發展型態、區位條件，不同聚落個案研究也有不同意義與內涵。王昀（2010）認為聚落作為一民間共同體，即使是處於相同時代的聚落，

各地的聚落也都各具特色，既不模仿其他聚落形態，也不按照相同的形式來建造自己的聚落，而是根據各自地域的文化，包括風土條件（王昀，2010:39）。堀仔頭在區位、年代上與洪厝相近，然而在拓墾氏族、因應風土條件所形成的聚落空

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間皆不盡相同。是以聚落研究會因不同基地主體、對象而有不同意涵，相對於同樣位於艋舺洪厝、陳厝等合院聚落，堀仔頭見證南萬華加蚋仔農業聚落的拓墾源頭，其發跡的血緣、社會關係、脈絡，乃至爾後面對都市開發的走向皆不盡相同，

就聚落經驗內涵的層面而言，有其研究的特殊性。

有關傳統聚落的空間研究方法，相對於大多採取文字性描述的取向（一般通論、聚落空間研究、社會學研究、歷史地理學、民間信仰及社會組織等等），李琦華、林峰田（2007）以設計運算（computational design）探討建築空間的研究取向，提出了社會關係、空間層次與環境認知等的基本原則。然而這種缺少時間向度的數值量化分析，無法回應特殊行為模式與空間組織的關係，為一種相對靜態、片段的聚落空間關係探討。另一方面，郭肇立（1998）則強調一種動態的聚落空間研究方法，意即任何一種同時性的聚落空間組織或社會結構研究，只能置於整體的歷史脈絡之中觀察才具備價值。任何一種貫時性的文化秩序的意義，也唯有建立在許多嚴謹的同時性社會結構分析的集合之上（郭肇立，1998）。是以，

堀仔頭聚落研究須將變動的事件安放於歷史脈絡中，結構性分析現象成因。

（二）邊緣化的都市聚落

承上，堀仔頭作為早期漢人傍水而居、有機形成的社會產物，亦為一個被安置/殘存於現代都市的傳統歷史聚落。高傳棋（1997）以加蚋仔庄的形成與轉化為例，利用核心─邊緣的概念界定不同時期的空間形構因子，論證加蚋仔庄作為位於核心都市邊緣地區裡的傳統舊聚落。

從「原住民聚落」、「血緣聚落」、「地緣聚落」，發展成具相當規模的「自給自足農村聚落」、「艋舺農產品供應地」、「大稻埕包種茶葉的香花作物生產地」、「臺北市茉莉花生產專業區」、「最近臺北市中心的旱作生產地」…等，

甚至過渡到今日為人所知「臺北建設最遲緩落後的地區」、「北市最大軍眷住孛區」、「北市最大的貧民住孛區」、「北市最大的整建住孛及國民住孛區」、

「政府施政樣板區」、「勞動人口密集的住孛區」，到今天這個地域空間仍然擁有全臺北市最大的「蔬果、家禽、漁類批發市場」、「印刷製造業」、「都市公園綠地」，到作者所宣稱的「核心都市中的邊緣地區」（高傳棋，1997：

123）。

不同於美國都市研究將邊緣城市指認為一種郊區邊緣的邊境生活，倡議以

「連結社會資本」（bridging social capital）為基礎的網絡（Putnam, 2000），同時具有自我運作機能的衛星聚落。歐美研究的邊緣都市、聚落對象偏向指涉族裔、

階級或公共住宅地區地區。本研究延續高傳棋以邊緣描述加蚋仔地區，試以「邊緣」的概念來理解城市內部某些地方空間隔離和疏遠的強烈感覺、描述堀仔頭之於中心的落差，而非套用邊緣城市的理論分析框架。這裡暗示的是，全球企業中心的互連（interconnections）會使其他社會群體和活動邊緣化及脫節（Pile, Brook

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& Mooney, 2000；王志弘譯，2006: 65）。

然而，有研究提醒，這些描述「邊陲」的社會再現其實都是社會的建構。伯爾曼（Janice Perlman）關於里約熱內盧 favela 的研究，指出邊緣性是「迷思，也是社會現實的描述」（Perlman, 1976: 242）。稱其為迷思，是指對 fevelas 的刻板印象描述，成為統治階級用以辯護政策正當性的政治武器，增加了違建聚落居民的污名化、排斥和邊緣化（Brook, C., Mooney, G., & Pile, S., 2006: 100）。

（三）都市村落 Urban Village

除了透過都市聚落分析個案，都市村落的規劃策略似乎可提供空間範型更多討論的可能。都市村落（Urban Village）研究主要可分為兩種論述，其一源自 1950 年代由都市社會學家 Herbert Gans 觀察研究波士頓 West End 地區，義大利裔美國人的移民社區與社會結構，由於族裔、階級、文化乃至空間使用的混合而呈現的活力，以及面對以清理貧民區為目的的再發展計畫時，社區如何被視為「服務和保護家庭與同儕團體的一組人和機構」（Gans, [1962] 1982: xi）。在此，Gans 以「都市村落」形容一種社會生活品質，並非明確指認某種社會結構或文化，同時具有低廉房租、種族的等名詞意義。具體指涉美國第一、二波（尤其是來自歐洲）的都市移民的 ‟settlement‟ （Gans, [1962] 1982: 4-5）。

另一方面，「都市村落」概念在 1990 年代與新都市主義理論匯流，秉著對於衰敗地區清理政策、剷除式都市再發展的反思，成為以鄰里社區為要角的一種規劃策略。Neal 在 „Urban Villages and the Making of Communities‟一書中，提及都市村之規劃準則與「智慧型成長」、「永續社區」、及「新都市主義」等 1990 年代之後具有代表性的都市規劃理論在方法上是一致的，同樣都是以建構混合使用並且自足的永續生活都市為理想標的（Neal，2003）。一種為抵抗無限制的都市蔓延，強調以便捷的大眾運輸、步行、自行車等路徑串連社區生活圈，結合住宅及商業活力，深化社區認同，並以綠藍帶緩衝區間隔不同生活圈，有效進行公共設施投資的規劃策略（康旻杰，2003）。以西雅圖為例，從 1994 年起不斷調適、研提的城市總體計畫，則在都市村落要素（Urban Village element）章節中出現四種層級/尺度/強度的都市村落（都市中心村落、核心都市村落、住宅型都市村落、

鄰里村落），各類型的都市村落藉由多元運輸系統及藍綠帶連結、建構出的整體都市村落網絡（Seattle‟s Comprehensive Plan, 2005: 2.4）。實質內涵包括發展應該集中在社區裡的商業區，並搭配適當的交通與經濟發展策略，進而保護以小家庭為主的社區；此外，該計畫還在社區發展密度越來越高的同時，為社區增設新的開放空間與便利設施（Diers, 2004；黃光廷、黃舒楣譯，2009：174）。

然而，曾於 1988-2002 年間擔任社區發展局局長的 Jim Diers 在《社區力量：

西雅圖的社區營造實踐》一書中，提及一開始西雅圖的綜合發展計畫並不是很受到社區行動者的歡迎；對許多西雅圖人而言，這些以成長管理為目標、因應發展

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邊界框出來的「城市村」（urban villages）是由專業技術規畫者所訂定發展，但得不到多數人的認同，對社區生活反而是一種威脅（Diers, 2004；黃光廷、黃舒楣譯，2009：174）。對此，社區發展局開始拜訪社區領袖參與討論，研擬一份社區規劃的執行報告書，運用社區媒合基金來推動社區規劃的模式。透過這樣的模式，社區自己發起規劃、決定規劃的範圍與規劃工作的範疇、自己聘任規劃師，

完整地參與整個規劃進行的過程（Diers, 2004；黃光廷、黃舒楣譯，2009：175）。

換言之，西雅圖都市村落的鄰里邊界並非僵固的行政邊界，而是因應社區需求而彈性界定，因此社區提出的想像在許多地區是重疊（黃舒楣，2014）。這些被劃為都市村落的地區藉由直接參與社區規劃過程，決定如何在鼓勵發展的同時，提升社區生活的品質；使得社區規劃與地區發展計畫在西雅圖有了匯聚整合的實踐。

值得提醒的是，另一脈規劃者認為儘管新都市主義者反對蔓延，倡議多樣、

混雜的土地使用，這種源自花園城市的設計模型，反而成為新建社區的一種住宅商品選擇。大多數採用新都市主義規劃和設計原則的計畫案，都是小型新城鎮的開發，而非既有住宅的整建（Parker, 2003；王志弘、徐苔玲譯，2007: 95）。此外，

對於新都市主義者相信過往的集體記憶可以透過適當地運用傳統符號來重現，

Harvey 則批評其並未指認出現代主義的根本問題就是凌駕於社會過程之上的特權空間形式這個陋習；不應忽視社區主義的黑暗面─社區作為社會控制與監管的關鍵，例如一些有良好基礎的社區經常是排外、定義自我與他者（Harvey, 1997）。

是以，從過於強調村落/鄰里的人情味、過度召喚社區鄉愁的觀點反而可能成為社會轉變的阻礙。

總言之，歐美研究傾向將都市村落視為城市中能自我運作、集體分享的涵容體，藉以推展緊湊發展策略。在開發中國家，則被用來描述都市擴張過程產生「城中村」現象的社會產物（Sharma, 2012）。台灣相關的經驗研究，則有楊惠蒨（2014）

用於建構一種都會區轉變過程的定居想像與實踐；這些論述皆泛指一種同時具有都市與鄉村的雙重性的現代都會城市的生活範圍/規劃單元。進一步而言，從西雅圖經驗可以看到以大眾運輸系統串聯各層次、強度的都市村落，結合鄰里規劃帶動地區發展的規劃策略，同時亦為一連串社區參與地區發展計劃的過程。在此，

都市村落指涉的並非 Harvey 所批判的那種封閉、道德意識宰制的舊社會體制；

而是一種開放、流動的網絡化社會。在都市村落作為整體願景的指導原則下，因應社區由下而上的溝通、協調，轉化訂定地區成長策略，促使都市再生與地區鄰里規劃並行。據此，在理論視角的選擇上，本研究以「都市聚落」（Urban Settlement）

作為指認南萬華堀仔頭現階段都市狀態的分析基礎、都市村落作為後續研究過程中行動規劃的可能策略。

(19)

二、都市更新、再生與保存

（一）從都市更新到都市再生的範型移轉

回溯都市更新在西方社會與規劃範型的發展脈絡，其出現係受到前人規劃思潮

（尤其城市美化運動）影響，在 50 至 60 年代由美國聯邦政府根據住宅法（The Housing Act of 1949）、因應清除都市貧民窟（slum）推展的都市更新政策，為私部門開發商興建新住宅、因循現代主義以降由上而下的計畫執行。更新過程伴隨開發、社會淨化、與環境衛生論述剷除高密度的老舊窳陋地區，再以新建高層建築取代。此舉同時造成的社會網絡破壞、弱勢群體迫遷，進一步促發 60 年代晚期的「反聯邦推土機」都市社會運動。

1970 年代後，基於對大規模剷除重建的反思，開始出現以都市再發展（Urban redevelopment）為論調基礎的區域性、小規模開發或局部整建；以及從傳統貧民窟清除的實質空間再發展，到關注廣泛社會經濟議題的「都市再生（Urban regeneration）」。都市再生定義數多且廣，最早出現在 1975 年的英國 Merseyside 郡議會文件，為一從環境、經濟、社會問題面相復甦人口衰退地區的政策用語

（Couch, Sykes & Borstinghaus, 2011: 3）；當今則由英國都市學者 Peter Roberts

（2000）定義為「強調持續改善經濟社會環境條件、引導解決都市問題的綜整性願景與行動。」（Roberts, 2000: 17）。換言之，不同於都市更新的小尺度改建，

都市再生涉及永續性思考，關注各面相都市問題。

表 1 都市再生的演進 Period

Policy type

1950s Reconstruction

重建

1960s Revitalisation

活化

1970s Renewal

更新

1980s Redevelopment

再發展

1990s Regeneration

再生

主要策略及方向

奠基於「主要計畫」的舊城區重建，郊區成長

延續 1950s 主軸，郊區及邊緣成長，早期企圖整建

（ rehabilitation

）

關注原址更新及鄰里方案；仍在邊緣發展

除了城鎮計畫之外，有許多發展與再發展的大型方案、旗艦計畫

在政策與實踐上轉向更全面、更強調整體處理

關鍵行動者與利害關係人

國家與地方政府、私部門開發及承包商

公、私部門之間趨向平衡

私部門角色更大，地方分權制

強調私部門與空間機構，夥伴關係

（partnership）增長

夥伴關係成為首要取徑

影響空間程度

強調當地、基地層級

以區域尺度出現

區域及當地尺度，晚期趨向當地

早期關注基地，晚期強調當地尺度

再度引入策略觀點，更多區域尺度

經濟面向的關注

公部門投資與部分私部門參與

延續 1950s，私部門影響程度增加

公部門資源限制，更多私部門投資

私部門主導、部分公部門補助

公、私部門與捐款（ voluntary funding）之間更加平衡

社會內涵改善居住生活水

準改善社會福利

社區行動與更多培力

（empowerment）

社區自助與特定州

立支援強調社區角色

物質重點城中區的取代延續 1950s，與擴大老舊都市地取代（replacement）比 1980s 更謹

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（ replacement ）與開發邊緣地區

建成地區整建同步進行

區更新與新開發的大型方

案，旗艦計畫

慎，襲產與維護

環境面向的關注

景觀美化與一些

綠化選擇性改善有些創新的環境

改善

對環境有更多思考與方法

引入更廣的環境永續概念

（Peter Roberts, 2000）

經過範型梳理， Roberts 認為，都市再生為各種影響因素交互作用下的產物，

更重要的，是一種在特定時空下對都市衰退所帶來的機會與挑戰的回應（Peter Roberts, 2000: 9）。是一種在社會經濟政治條件交錯下的複雜系統中，持續吸納與挑戰的過程。Chris Couch（1990）亦認為，相對於都市更新（urban renewal）

為一實質環境改善的過程、都市再發展（urban redevelopment）有著籠統的任務但不明確的目標、都市活化關注行動卻疏於精準的方法；都市再生（urban regeneration）有著更進一步的目標、企圖與成果。

Lichfield（1992）提醒，都市再生必須有對都市衰退過程更深的理解，以及對再生行動內容、方法的共識。甚至，英國環境、運輸及地區事務部（Department of the Environment, Transport and the Regions）強調都市再生過程中社會、經濟的轉變。明確指出都市再生就是關於「就業（Jobs）、投資（Investment）及資產（Wealth），包括對各種社會團體的就業機會創造、保護、品質與技術可及性；

都市中的道路、鐵路、機場、工廠、辦公室、住孛、公共設施等基礎服務的投資；

以及獲利、收入、資源在富裕與窮困地區/族群之間的分配。」在此，都市再生是一個關於人與權力的政治律令（DETR, 2000）。Armin Mehdipour & Hoda Rashdi Nia（2013）都市再生過程所面臨的挑戰隨著地方、時間而有所不同，需要多元的發展途徑，讓都市再生過程得以在都市空間中發生。

是以，都市再生既為對都市問題的（社會、政治、經濟）具體回應，亦是在政策上、行動上面對都市挑戰的過程；相對於過往都市更新範型，更強調經濟發展動力。總言之，我們可以說歷經演變過程的都市再生範型，有以下特性：

 更全面、整體性的地區發展思考。

 對都市衰退與再生行動需有更細緻的思考。

 為一特定時空條件下各項因素交會的產物。

 是一面對都市問題的具體回應。

 也是政策上、行動上對都市挑戰的回應過程。

 強調經濟面向的再生，包括就業機會、品質、技術。

同時期，面對二次大戰以後重要紀念應建築和城市歷史核心街區飽受戰爭摧殘，歐洲國家開始積極投入修復工作，期許能恢復城市過去的容貌（鄭詠晨，

2011:24-25）。1975 年的歐洲古蹟保存年（Europaisches Denkmalschulzjahr）之後，

(21)

對於歷史建築及都市保存的意識逐漸提升，開始重新審視整體都市環境與景觀，

制定和都市計劃結合的保存法；展開保存式都市更新（preservative urban renewal），

放棄全面清除式的都市更新，轉而發展保存與更新並重的更新概念；追尋更重要的目標，保存現有的市民結構和建築本體（鄭詠晨，2011:25-42）。

1960 年代，美國社區主義興起，一群草根倡議式規劃者（Advocacy planners）

以實際行動提出對抗政府計劃的社區鄰里規劃。這一波對都市更新的相關檢討甚至跨越大西洋，在德國匯聚，於 1970 年代出現更為激進的行動：柏林十字山區 Kreuzberg 市民抵抗運動（Christopher Klemek, 2011: 177），這個曾為柏林最為貧窮地區，也是孵育中小企業、包容移民的 Kreuzberg 違建聚落，由一群在都更過程相對弱勢的租客（例如：追求低廉租金的中小企業、移民移工，以及後期學生、

藝術家）所組成的抵抗運動中，透過研提策略（Strategien für Kreuzberg, 1971-1977）

成功扭轉原本夷平式都市更新，導向「謹慎都市更新」的範型轉移。以縫補、保存、與社會混和替代了拆毀，採取租金控制及租客高度參與更新的機制，逐漸轉向「都市再生」（urban renaissance）的新模式（康旻杰，2010：115）。

在德國，都市保存更新常使用 Sanierung 一詞，所指的便是一種具有保存意識的都市更新方式；其原型動詞形式 sanieren 來自拉丁文，意為治癒、使之變為健康；引申在建築與都市方面，則好像未建築物診斷並治療，以便將之改善、調整、提升，使之健全、恢復功能（鄭詠晨，2011:40）。

早期德國「聯邦建設法」與「都市建設促進法」內涵的汰舊換新的更新思維，

其實仍著重於破壞式的建設，都市更新論述出現關鍵性的轉變，除了 1970 年代 Kreuzberg 草根力量的驅動，其二就是在 1979-1987 年間 IBA（Internationale Bauausstellung Berlin）柏林國際建築展的執行中，結合更新與舊建築再利用的模式顛覆了現代主義更新法則。建築師 Josef Paul Kleihues 和 Wolf Jobst Siedler 的

「保護性更新」訴求，強調更新計畫必須反映柏林現有的都市紋理與社會問題。

據此，市區內確認待重建或整建的獨立區塊，按各區塊需求量進行「新建

（Neubau）」和「舊建築整建（Altbau）」兩種計劃，並由建物整建的思維中建立都市縫補的概念（林欽榮、張聖琳、康旻杰，2010，111）。

從德國經驗，我們看到日趨複雜的都市議題、論述建立與市民行動洗禮，都是驅使都市更新到都市再生範型轉變的動力，這樣的範型演進過程與英國都市學者 Peter Roberts 的研究不謀而合。後有學者提出這樣的再生範型，開始轉以「文化導向 Cultural-led」的再生模式。Bianchini（1999: 34-51）回溯西歐都市文化政策的歷史軌跡，論證文化再生已成為新現象。關注並倡議以 Soja 第三空間概念作為文化再生規劃取徑的 Smith, M. K.，在 Cultural Planning for Urban

Regeneration 一書中梳理西歐再生規劃範型近年的轉向，認為新範型在 1960-1970 年間與馬克思主義與社區規劃靠攏（Smith, 2010: 30），並且逐漸從實質環境的全盤性再發展計畫，轉以文化為核心、社區面相出發的再生取徑（Smith, 2010: 49）。

(22)

（二）都市更新與文資保存

從上述文獻回顧，可見更新與保存兩個看似相對的概念，德國已結合兩者提出「保存式更新」並付諸實踐。回到台灣，國內都市更新制度對拆除重建、房產導向更新模式的反思，除了制度上以「整建、維護」兩種實施模式落實保存概念，

亦有注重歷史性地區的整體風貌保存（曾憲嫻，2010：98-104）。具體經驗則有大稻埕依據都市計畫法制定「特定專用區」，考量歷史街區再造、交通改善、產業振興、生活品質提升等諸多面向而研提綜合性的區再發展計畫；保存策略從歷建認定、訂定都設及景觀管制要點之外，更透過容積移轉回應地主發展權之爭議，

除了保存規劃過程形塑公共平台扮演重要角色，是以，大稻埕保存經驗成為運用都市計畫工具達到公共歷史/私人資本並融的典範。

聚落保存面臨都市更新議題，謝岳龍（2011）分析臺南市安平區舊聚落公辦都更案例，係由政府主動推展更新計畫，以整建維護為主要手段積極保存聚落風貌，該研究提出促成各方合作保存的情境條件與執行建議。李舜田（2013）則以哈瑪星聚落為例，對公、私部門面臨保存/更新衝突提出務實的行動建議。相較之下，堀仔頭聚落位處臺北都會環境，城市資本競逐邏輯下的房產開發更新模式，

仍以最大獲利為地區更新驅動力，致使窳陋地區劃為更新地區，也形成堀仔頭聚落所面臨老舊抑或歷史街區的辯證處境。與之相對的聚落保存研究有如以整體保存作為資產登錄實踐（簡佳禹，2011），更遑論以往聚落保存研究中，以居民日常生活為主軸，研提聚落保存與再發展計畫（戴伯芬、康雅婷，2007）。反觀堀仔頭作為臺北都市聚落，相對於其他城市的聚落保存活化論述，在邊緣化過程被官方標籤為窳陋地區，加上地產權利關係、價值取向等複雜性，其文化向度的討論在都市發展過程中被遮掩、覆蓋，而無法躍上傳統聚落保存論述範疇。

歷史遺產的保存亦是選擇性的過程，所謂「歷史建築」或「保存區」在城市規劃的過程中如何指認或選取，成了爭議的焦點；最常聽到的指控就是：

認為歷史遺產的選擇權（或說指認權）操控在具有權力的菁英手上，並且很少有機會去徵詣地方團體的意見（Collins, 1991；邱文傑、陳孙進譯，1997：

17）。

台灣早自 1970 年代中期開始浮現古蹟保存運動，保存工作看似隨著時間歷程持續進步：無論是從靜態的文物或空間保存，逐漸轉變為動態、日常生活的思考；

抑或面臨都市開發兩難困境的大稻埕，在保存技術與手法有所突破與創新；城市保存工作在理論或行動上不斷有所突破，然而，往往面對法令、制度、機構與財務的層面時，仍是遭受無情的阻擋。徐燕興點出這種往往因搶救而片段的保存工作，癥結點在於一來缺乏常態性都市保存研究與累積的機制或機構。

都市保存像個救火隊，疲於奔命地因應城市議題；而都市保存規劃工作的複雜性，現有都市規劃程序無能全面處理，社區營造與都市再生前進基地等創新作法，則希望突破窠臼（徐燕興，2015：213）。

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然而，以往保存被認為是阻礙地區發展的殺手，在國外的許多地區都證實了保存作為整合地方部門計畫的策略，不但可以活化地方，也可能因而帶動經濟上的復甦（Collins, 1991；邱文傑、陳宇進譯，1997：16）。如前述，柏林 Kreuzberg 保存式都市更新同時落實保存修護、整建及新建三者並行，達到老市區之保存與復甦。孫全文（2003）認為國人對都市保存視為歷史保存問題，只與文化建設的議題來看，而忽略歷史保存其實是為改善人民居住環境的品質，換言之，歷史保存必須同時關照居民對居住環境的改善更新與現代化需求（孫全文，2003：

99-101）。面對臺北房產開發導向的更新模式，仍是與地區保存概念大相逕庭，

舉凡都市更新與保存形成衝突，根本係在對居住空間需求以及維繫舊紋理、社會網絡的價值之對立上。如顏亮一（2006）所言，保存與發展的對立論述，係奠基於一種關於歷史街區保存的古典理論，那就是「都市保存」與「資本積累」，以及「使用價值」與「交換價值」這兩組二元對立的概念（顏亮一，2006：95）。

這種衝突雖然已可有容積移轉、容積獎勵等規劃工具以及都市設計過程而有機會得到化解，然而，是否能有一種對地區保存更為積極的更新思考，或稱之為都市再生想像，值得討論。

保存與發展早已不是必然的二元對立，當今有更多理論觀點與規劃工具得以實踐兩者並存，從德國經驗也可看到市民行動如何影響都市更新在形式、論述以及程序上促成範型的轉變。堀仔頭歷經被劃定為更新地區、更新事業啟動、保存行動介入等過程，都市開發利益與時效往往被用來作為遮掩文資價值的正當理由，

從文資審議保存與審議範圍不斷退守的狀況即可看出。守護堀仔頭聯盟原於 2014 年 10 月針對聚落街區提出文化景觀申請，文資審議委員續於 11 月進行街廓踏勘，從聚落歷史源頭的討論到建築最後考量地主意願而決議保留立面與古井等單點式保存，似乎顯示出文化局、文資審議委員在文資保存與開發利益間遲疑徘徊、最終棄守本位，配合建商開發設計，提出「在不影響都市更新的前提下異地保存」的結論，在在反映堀仔頭作為一邊緣化的都市聚落，其文化資產身分面臨更新議題的複雜性與特殊性。基於上述諸項特點，堀仔頭都市聚落對文資保存或都市更新/規劃而言，都是值得分析的對象。

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第三節研究方法

一、田野範圍與研究基地

為理解加蚋仔都市聚落發展狀態，本研究不依附現代行政疆界，而是以 1898 年臺灣堡圖所載的加蚋仔六庄聚落作為田野範疇，並以東園街（昔稱枋寮道）及萬大路為主要軸線。研究基地聚焦於僅剩的堀仔頭聚落，套疊都市更新事業計畫基地範圍，具體邊界為寶興街、東園街 154 巷、萬大路 424 巷、長泰街 139 巷。

圖 1 田野範圍與研究基地位置本研究繪製

二、研究方法

為了探討堀仔頭都市聚落如何落得都市更新與文資保存衝突的處境，以及過程中所產生的各種行動者空間想像，本研究以行動研究法為主、參與式觀察為輔，

透過由下而上的方式，從個案檢視結構性問題。

（一）行動研究

本研究以行動研究作為研究方法的主軸，不只是在對研究的現象與行為進行詮釋而已，同時也要達到對研究現象進行改變或改革的目標（潘淑滿，2003）。

就實踐的層次而言，行動研究包含了規劃（研究）、行動與發現（評估）等，不斷循環的過程（蔡清田，2000；潘淑滿，2003；陳向明，2002）。研究者作為守護堀仔頭聯盟核心成員，在研究過程等同行動過程中實際主動參與、引導事件發

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展走向的決策與行動；同時亦在行動當下提醒自身研究者的反身性角色，保持投入行動與批判性距離關係。簡言之，行動研究法兼顧了批判與建構的雙重功能（王雲東，2007）。藉著多重疊層身分、擁有較多接觸各社會行動者的機會，從切身的行動、工作甚至田野居住生活經驗來瞭解、反思堀仔頭個案所具現的都市發展課題。

（二）參與式觀察法

2015 年作為臺北市政權移轉、柯文哲市府大刀闊斧推展政策的關鍵時期，

研究者於進入臺北市都市更新處工作，以正式身分進入體制內，從空間行政部門的面向補充當今臺北都市更新政策/發展趨勢等脈絡性分析基礎，藉此補足整體觀點來瞭解現象、事件或行為的意義。為釐清「當前都市更新政策轉向」的研究目的，觀察主題如下：

1. 臺北市都市更新的出現、發展脈絡。

2. 臺北市都市發展局、都市更新處的政策推展及論述轉變。

3. 空間部門（都更處、都發局）在審議會或非正式討論時與文化局互動關係。

（三）質性訪談法

為釐清各行動者在轉譯過程中對彼此語意理解的落差，本研究將質性訪談結合行動研究過程，透過與各行動者的互動與討論，在平等的互動關係中帶著目的、

策略性的雙向交流（談話），以便深入的全面理解研究現象。除了以半結構式的深度訪談方式收集敘說資料，也試圖從各行動者、關鍵人物的訪談過程中建構出論述平台，藉以分析不同的都市再生想像或範型。

（四）文本分析

分析內容除了上述訪談、觀察等研究方法所蒐集到的文字資料或記錄，包括進一步搜尋二手文件檔案，將蒐集後的文本資料以敘述/論述分析整理歸納，藉此了解受訪者的深層想法及其意義，最後根據相關理論與文獻概念，試圖對研究發現的現象提出說明。文本面向包括：

1. 歷史疊圖、文獻分析及口述訪談，梳理堀仔頭發展與行動脈絡。

2. 會議紀錄等官方文件，歷次都市設計審議委員會會議紀錄、都市更新審議歷程、文化資產審議委員會會議紀錄等各階段審議紀錄。

3. 各時期規劃設計方案，包括核定的事業計劃設計圖、守護堀仔頭聯盟願景提案、鄉林建設第二次文資審議會研提異地保存方案、官方市府想像。

4. 相關平面媒體報導，包括「守護堀仔頭聯盟」以及「台北第一庄」Facebook

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專頁等論述平台，針對即時性回復內容進行摘錄、類似訪談的次級資料分析。

三、研究者角色

研究者自 2014 年城鄉所實習課操作時期，續與台大城鄉基金會承辦、合作推動北市更新處老舊街區活化案，到 2014 年 10 月開始在守護堀仔頭聯盟組織中擔任策略研擬與實踐者的角色，2015 年底進入臺北市都市更新處更新經營科擔任「東園街社區規劃師工作室」等案件承辦人。

回到作為一名論文寫作的研究者角色，透過文獻回顧奠定研究視角，即採取

「都市發展歷程應兼具保存與開發並存」的價值立場，在此觀點之下，試著以持平的角度對利害關係人進行分析，從歷史紋理保存主體與層次等面向探討不同利害關係人的空間想像。

研究期間，我時而守護堀仔頭聯盟、時而都更處公務員的動態角色，在行動研究過程並非全然客觀的旁觀者，而是抱持著特定價值與規劃理念進行研究。退一步言，過程中亦須不時提醒自身與研究對象之間的批判距離，藉以保持批判與建構的雙重功能。

圖 2 堀仔頭保存案利害關係人本研究繪製

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第二章臺北都市更新的「再生」轉向？

臺北都市更新的出現亦可追溯至戰後因應龐大居住需求而出現的公共住宅政策。因應 1975 年中央政府訂定的國民住宅條例，此時期中央政府消極介入，

以拆除違建、改善舊市區為主。同時臺北市政府將國宅及違建委員會，合併成為國民住宅處，專門處理國宅建設，其中也包括處理眷村改建、公教宿舍改建以及市場改建等與都市更新直接相關的業務。另一方面，臺北市工務局都市計畫處則在 1977 年成立都市更新專責機構都市更新科，延續傳統都市計畫方式進行更新，

亦即，以都市計畫法源為基礎，以區段徵收的手段推動私人的地權更新（林秀澧、

高名孝，2015：66）。

80 年代晚期至 90 年代，都市更新推展由中央轉以地方政府主導，並在面臨財源等實施困難之下，臺北市的都市更新制度轉以私部門興辦導向的房地產開發模式（Property-led），設立誘因、獎勵私人投資以節省成本。都市計畫則著重在以建設東區為主，而舊市區、窳陋地區的更新工作停頓。

1980 年代以政府主導區段徵收的舊市區更新案（state-led urban renewal）包含萬華柳鄉社區、大龍段地區、八德路饒河街口、臺北工專北側地區、及北投百齡五路東北側地區等五處，與 1998 年「都市更新條例」頒定後、走向公私合營的新自由主義邏輯差異頗大（康旻杰，2015：33）。

從中央政府住宅政策消極介入、地方政府積極主導到引導私人開發力量進場，

轉變過程反應為財政紓困而引導民間資本投入都市更新事業的制度邏輯，這種私人導向房地產開發模式的更新轉向，奠定臺北市日後以劃定「更新地區」以及申請「更新單元」兩種推動實施方式以及重建、整建、維護三種處理方式；同時，

土地開發方式由單一轉向多元、逐步完整容積獎勵與權利變換等制度框架。

本章針對臺北市都市更新的發展歷程，透過政策敘事、文本分析及研究者參與式觀察，探討臺北市近 50 年來都市更新規劃論述形成、執行與轉變的過程，

藉此指出導引更新政策產生轉向的基本動力，係以化解前一階段都市危機所出現的必要治理手段，進一步探究臺北市都市更新「再生」轉向的形成。

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第一節轉向獎勵民間投資

在政治權力與經濟利益結合驅動下的都市更新，從臺北市自 70 年代推展國宅改建以來，最早是被賦予解決住宅需求的任務。此一時期，無論國家組織架構、

法源體制，或是示範性建設計畫，皆為化解快速都市化危機。從台灣戰後都市發展的政經脈絡來看，60 年代末，台灣納入國際分工體系，在國家引導產業發展方向係以追求經濟成長為政策主導目標，吸收大量農工剩餘，投資在交通、能源及國營企業（張景森，1988）。

經濟型態、產業組成轉變，工業就業人口急速上升，大量農村勞工人口移入都會市區，形成快速的區域空間結構轉變，在空間分工上造成都會區產業集中、

都市擴張。伴隨而之的，都市地帶因集體消費投資不足而住宅缺乏、交通擁擠、

公共設施欠缺、生活環境惡化等（張景森，1988）。使得臺北市都市更新初始以闢建公設、住宅供給、拆除違建為主。進一步言，此舉背後亦反映國民政府戰後遷台，在建立國家正當性與追求經濟發展之下化解龐大且急迫的集體消費需求危機所具現的行為。

80 年末，都市化趨勢日漸平緩，都市治理危機轉為早期建城地區的更新、

防災需求，更重要的是，此一時期，前階段所形成看似成功的經濟發展、資本積累模式開始出現衝突危機。戰後國民政府遷台以來，政治權力集中中央政府，地方政府長期財政困窘。於是，前一時期以管理住宅危機為導向的都市更新，到了 1990 年代後幾乎是窒礙難行，中央政府的財政赤字與債務，成為持續經濟積累以推展都市更新的迫切難題（江尚書、周素卿、吳幸玲，2010：175）。

全球經濟迫使台灣城鄉環境面臨跨國都市競爭跳戰，以及戰後的經濟自由化、

政治民主化，使得此時台灣空間規劃論述呈現看似朝向新自由主義的轉型；為回應全球經濟的挑戰，在都市發展策略上亦看似步入了「都市企業主義」取向的做法（李永展、藍逸之、莊翰華，2005）。自此，臺北都市更新範型為解決不同時期的發展危機，由各階段決策核心行動者至各國取經、引進規劃論述等行動，形塑出宛如都市發展面貌一般的混血性格。

一、借鏡日本

從社會福利思考轉向誘導民間參與，可從 80 年代末期移植日本經驗窺其一二。素有都市更新之母之稱的何芳子（張金鶚，2011：17），在其擔任臺北市工務局都市計畫處都市更新科科長期間，參與中日技術合作計畫，赴日考察一個月。

此舉影響台灣都市更新制度多所援引借鏡日本都市再開發經驗（臺北市都市更新處，2015：216）。根據何芳子赴日研習都市更新與都市計畫管理心得報告，都市更新推動乃面臨都市諸多課題、環境急遽變化的必要手段。

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近幾年來，國內都市由於人口的過份集中，經濟結構的急遽變化以及都市的不斷擴展與加速建設等，造成公共設施不足，居住環境惡化，公害與社會犯罪等諸多都市問題。為消除此等都市弊端，實有藉助都市更新手法，

改善物理環境，重組社會締構之必要（何芳子，1978：2）。

當時舊市區更新仍納在都市計畫法之內，以部分條文呈現原則性規範；組織體制層面，亦由工務局都市計畫處更新科辦理調查、規劃與協調業務，國民住宅處負責實際執行，尚無專責機構推動更新事業。如此背景條件下，時值「臺北市都市更新實施辦法」研擬階段，臺北市政府係以日本「都市再開發法」作為實施更新計畫的法令參考依據，除了延續傳統以都市計劃徵收手段推動更新事業，更引進權利變換制度，並奠定以「放寬建築管制規定」與「優厚貸款制度」等手段帶動都市更新推展（何芳子，1978：31）。

除了事業資金補助及融通措施外，為更有效誘導民間參與更新建築活動，

確保都市公開空地並增進土地高度利用，日本採取「特定街區」及「綜合設計制度」等措施，以突破建築管制規則上之一般規定，使合乎條件的地區，適當增加容積率及建築高度，創造良好居住環境及都市景觀（何芳子，

1978：31）。

特別的是，日本都市再開發法，本為促進公共設施擴建的區內土地利用，以及提高街廓內建物防災性能，合併「市街的改造法」與「防災建築街區造成法」

所公布實施；係在當時第二次經濟成長泡沫危機，加上面對地震災害重建脈絡下所形成。回顧台灣，則是面臨以中央政府為主體的資本積累危機，試圖透過引進房產開發商等私人資本力量，參與「公共投資」的都市更新事業。

此外，在借鏡日本更新事業的過程，亦強化了理性規劃的價值論述，例如：

以建物高層化與公共使用方式確保必要設施用地與適當空地之留設、鼓勵基地合併（大街廓整合開發）、避免土地混合使用所產生噪音空汙等外部成本…等（何芳子，1978：7），遂形成當今都市更新規劃設計之獎勵容積項目的價值基礎。這些原為引導都市公共性發展，立意良善的容積獎勵項目，卻在利潤導向民間主導的更新制度中，形成由實施者選擇的獎勵項目，未必為社區利得等矛盾（徐燕興，

2011：11）。

換言之，在全球競爭與內部危機的脈絡下，任職決策核心行動者在此政策制度草創階段，透過他國經驗、引進規劃論述，奠定台灣自 90 年代起假民間資本力量協行都市更新以帶動經濟發展之主軸，截至 2016 年，都市更新制度仍循此架構持續推動。

1983 年政府訂定「臺北市都市更新實施辦法」，以區段徵收主導都市更新。接著為誘導民間力量投資興建都市更新事業，1993 年增訂「獎勵私人或團體興辦都市更新建設事業」專章，以容積獎勵鼓勵民間投資，並納

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入設置都市更新基金，及設立「臺北市都市更新審議委員會」相關規定；

1998 年又實施「臺北市都市更新自治條例」與相關子法通過與公布，導入權利變換等實施方式，便基本奠定至今的都市更新制度與政策（臺北市都市更新處，2015：216-217）。

自此，臺北市都市更新在一系列法令機制擬定下，看似有了第一次轉向。意即，從面對、處理的都市議題從解決住宅需求轉為以化解資本積累危機為主，實施主體也由中央政府到以地方政府協力私人開發商來興辦。

80 年代都市更新以基礎建設與再生產空間的打造主軸，到了 90 年代已成為產業發展政策一環。國家發展主義的模型並未改變，但都市政策已經悄悄地新自由主義化（徐燕興，2011：6）。

二、公共性轉化

都市更新的「公共性」（public／publicness）也在這一波獎勵民間投資的都更轉向中產生轉化。公共性概念係西方社會發展過程中的產物，最早在古希臘城邦廣場（agora）特定階級民眾參與公共事務討論所浮現；啟蒙運動後理性主義興起，強調世界有一套得以追尋的合理性、共享及普遍適用等價值。哈伯瑪斯續提出，資產階級公共領域便是伴隨資本主義市場經濟所產生的制度場域；他在《公共領域的結構轉型》書中，看到公共領域理念的核心：「一個公開、平等與自由的公共空間的重要性。」（吳豐維，2009：5）。

公共性的討論常與「私人」看似二元對立的概念一起出現，公共空間被用以指涉國家、市民社會、市場及私人之間的關係性場域，在不同時空脈絡下，公與私的界定亦隨之不同，甚至往往是相互滲透交錯的關係。依循 Benn 和 Gaus （1983）

的觀點，可透過活動與實踐內容來歸類，他們進一步提出構成公共空間（Public Space）的三個社會面向：「Access 可及性、Agency 機構、Interest 利益」。換言之，

一個具公共性的公共空間，任何人都能進入、活動、交換訊息，而機構就是負責協調這種不同於私人的都市空間運作，利益則是決定公私之分的主要角色─有利於私人個體、部分公共還是一個整體（Madanipour,1999 :141）。

如今，公共利益則成為規劃者珍視的一組價值基礎，像是平等保護、平等機會、公共空間和某種公民社群和社會責任感（Campbell S., & Fainstein S. S., 1996:

13）。國家/政府則是在都市治理過程扮演保障公共性、公共空間供給角色，藉由法令政策的擬定以及價值評斷，來具體化公共利益的存在，使公共利益變成得以實踐、追尋的客體。公共性概念本身的曖昧不明，及其所賦予的治理正當性，在臺北都市更新轉向獎勵民間投資過程中，亦產生挪移與轉化，本研究參考楊少中

（2008）研究，將都市更新完成後所能提供的公共利益具體化，分為實質環境層面、社會層面與經濟層面。並以「舊市區改造」、「劃定都市更新地區」、「都市更新條例實施後」三個階段進行以下討論。