國立臺灣大學社會科學院國家發展研究所 碩士論文
Graduate Institute of National Development College of Social Science
National Taiwan University Master Thesis
誰左右國民年金? ──比較臺灣與南韓政策否決歷程
Who is Influencing the National Pension Insurance?
A Comparison of Decision-Making Process in Taiwan and South Korea
葉羽曼 Yu-Man Yeh
指導教授：施世駿 博士 Advisor: Shih-Jiunn Shi, Ph.D.
中華民國 99 年 6 月
June, 2010
I
誌謝
金色陽光恣意的撒落胡桃色書桌，任由貓兒懶洋洋享受午后。書桌的一隅被他們佔據，鍵 盤滴滴答答的打字聲像是引他們入眠的隨想曲。就這樣伴我度過美好的論文寫作歷程。
一切都很美好，感謝施世駿老師細心指導、建議、協助我完成論文，從題目方向、問題意 識、研究架構，到整篇論文的邏輯、構思，都要感謝您的悉心指導，並貼心的為我開創各種機 會。但與其說感謝您指導我論文，不如說在這個過程中，感謝您教導我一切圓融、認真、愛心、
合作、協調等立身處世道理，您對學生的照顧、勸諫和鼓勵，是我在研究所中最豐碩的成果。
同時，也要深深感謝古允文老師及李碧涵老師的指導，讓我在論文的盲點中重新省思，不 論在邏輯結構的大方向或是細節思維之處，您們的提醒給我很多的啟發。這篇論文得力於諸多 師長的幫忙，陳明芳老師在年會發表中的評論、陳琇惠老師、詹火生老師、白秀雄老師、傅立 葉老師、王榮璋老師、孫一信主任、石發基處長、孫友聯秘書長、姚惠文科長、孟藹倫處長……，
您們對於國民年金歷程的親身經驗及精闢見解，讓我有了新的思路。雖然礙於研究方法不能將 精彩的訪談納入正文中，但因為您們，讓我深刻的瞭解政治運作及政策產出的過程。
感謝啟蒙恩師----陳君山老師和裴元領老師，陳老師的為人熱忱正義、對學生毫無保留的 付出、紮實的課程及戶外體驗，悸動還盤據著我的內心，如果沒有你一路的期勉，這條路會崎 嶇艱辛。裴老師精彩的演說，挑起思路的瀲豔，因為你們開啟了我不同角度的思維，累積了寫 作的能量。感謝諸多獎學金單位的栽培，我不是個頂尖的學生，但我很幸運得到您們的青睞，
你們的勉勵學生銘記在心，願我能傳承感恩與謙懷若谷的人生態度。
感謝同窗博全、真儀、瑞庚、佩儀、芯平、鈺馥、凱文、思潔、定澤、阿寬……， 微醺 小酌和歡唱聚會是提起筆寫作的休憩站。感謝寶儀在我疲倦時請我 98 大樓、食草或是
Häagen-Dazs，台北的夜景有妳而迷人沈醉，研究生涯總是孤獨，妳可要堅持、保重，快把酒 量練起來吧。感謝婉貞、宜鈴、虹儀、小蔣、阿彩、芷嫻貼心的幫我搬家、載送我上下課、談 心逛街、獻上好喝的果汁、安排動感旅程。感謝訪談好夥伴瑋庭，謝謝寧兒教我 endnote，還 在最後替我修改格式、檢查錯誤，太感謝了，還要再一起溜大狗喔。感謝貼心的昭禛學姐，為 我示範學術與職場倫理，更為讀書小組開闢了悠閒知性的環境。感謝羅曉南老師、崔仁慧老師、
潘春霞老師、順師、王鳳鸝老師及讀書會的所有成員，使我的心靈富足。
感謝正道為我釐清觀念、校正文稿、給我很大的空間自由發揮，並在我抉擇的時候分析諸 多可選擇的道路，你默默的付出、仔細的呵護我每個心念、帶我一起發掘世界的美妙，或許和 論文沒有直接相關，但卻間接地造就之所以成為現在的可能。就像清水，尋常卻又不同凡俗，
在理所當然的外表下，是如此的不可或缺。我想，一起成長是一件很幸福的事。
最後，我要感謝無怨無悔的父母親義智、素琴及家人們，供我在安逸和樂的溫暖時光裡完 成論文，拿著放大鏡做文字校正，這是最繁瑣卻最重要的工作，一如你們在我生命中所付出最 平凡而最寶貴的愛。「在我的黯影之下，陽光從未照耀過你的臉龐，你讓我享盡所有榮耀，你 讓我恣意揮灑，你是我生命的貴人，你是我永遠的英雄，因為你，我展翅高飛，你是我---- 翼下之風」我把嚴長壽先生的詩句刻劃在心裡，隨著這本論文作為微不足道的小小獻禮。乘著 習習薰風扶搖，願我有朝一日也能做翼下之風，成為別人生命中的小天使。謝謝所有一切幫助 過我的你們。
陽光暈染了酒紅色的笑窩，悄悄收起和煦，貓兒 BB 還靠在滑鼠上，淡淡一瞥我不停打動 的手指頭，偶爾不耐煩的揮揮尾巴，換了一個姿態捲縮。平緣站起身來，緩緩的走到螢幕前四 腳朝天的躺下，雙手伸直、露出瞻仰的眼神，等待我輕柔的撫摸。多少個夜晚有你們的陪伴，
為我點亮初衷一盞、陪我讀著感恩一卷，才進入月光第三樂章，我讓音符撒滿入夜的琴房。
摘要
臺灣自 1990 年代規劃與研議國民年金，期間歷經內政部、立法委員、專家學者 等的提案與討論，最後終於在 2008 年通過法案。南韓自 1970 年代的威權主義時期亦 開始國民年金規劃，在快速通行之後，遲至 1988 年才正式施行。臺灣與南韓都在長 時間的延宕後才正式施行國民年金，本文試圖從政治制度論的觀點，探究國民年金政 策過程的理念與利益形態轉變，並找出究竟是「誰」左右了國民年金政策的樣貌。並 藉由年金政策決議過程的「否決點」來透視政治制度的制約、行動者的理念導引、社 會結構等三個層面，反省政治制度與行動者組合的變遷如何影響國民年金的發展方 向。
本文發現臺灣國民年金在雙首長制、少數政府、民主轉化等制度制約之下，導致 權責歸屬不清、行政權撕裂、政策不連續等特性，甚至形成政治空轉的民主困境，國 民年金成為爭功諉過的政策承載點，影響制度建立應有的一致性。從民主突破到民主 深化的過程中，國民年金體現臺灣政策決議過程的分散化特性。南韓的國民年金則在 總統中心、維新體制、獨裁專制之下得以快速通行，但也因為過少的否決點造成國民 年金的通行成為政治控制的手段之一，透過民主轉化的機制，增加否決點才得以使年 金涵蓋範圍擴大成為可能。
在臺灣與南韓的國民年金政策歷程中，政治制度與民主轉型的影響，使臺灣朝向 小整合分立式的政策，並成為老年經濟安全體系的福利缺口以及政治協商的產物。而 南韓則在政治經濟強權引導之下，以軍公教為老年經濟安全優先保障對象，在民主突 破後逐步實施擴大保障範圍。民主轉化的過程使否決點的數目增加，影響政策決策過 程的角力，間接形塑國民年金可能的樣態。本文以研究社會政策過程中的否決點為基 礎，進一步提供往後分析台灣社會福利政策及其意涵的不同反思取徑。
關鍵字：政治制度論、新制度論、國民年金、老人經濟安全、社會保險
III
Abstract
Taiwan began to discuss the establishment of national pension insurance in the 1990s, which was finally enacted in 2008 with the proposal by the Ministry of the Interior.
Similarly, South Korea began the planning of national pension insurance during the period of authoritarianism in the 1970s, which came into force in 1988. Both Taiwan and South Korea had spent a long time of discussion before the national pension insurance was finally put into practice. This article seeks to explore the pension reforms in both countries from the perspective of political institutionalism in order to observe the change of ideas and interest formation during the policy process of national pension. Furthermore, this study aims to find out “who” has been influencing the policy processes of the national pension insurance, thereby identifying the “veto points” unfolded in the three aspects: the
constraints of the political system, leading beliefs of the actors, and social structures. The effort is to study how the changes of political systems and actor constellations have impacted on the development for national pension.
The main findings are that the interplay of the dual-leadership system, minority government, as well as democratic transformation, has led to unclear political accountability, dispersion of executive power, policy discontinuity, and political
immobilism. As such, national pension has become the point of policy struggle for claiming credit and shifting blame, consequently undermining the system consistency. From the processes of democratic dilemma to its consolidation, national pension insurance has well demonstrated the irresolute feature of policymaking in Taiwan. As for the pension reform of South Korea, the policymaking process has quickly gone through the legislation under the presidential-centered dictatorial system; however, with insufficient veto points, it has rendered the legislation of the national pension insurance to become a measure of political control. Only after democratic transformation and the corresponding increase of veto points could the coverage of national pension insurance possibly expand.
During the pension reforms in Taiwan and South Korean, the influence of political
system and democratic transformation are leading Taiwan’s pension policy toward minor institutional integration, and it has become the product of welfare gap of old-age security.
As for South Korea, under the guidance of powerful economic and political authority, it has sought at first to provide privileged economic security for the military personnel, civil servants, and teachers; then gradually broadened later its coverage after the democratic breakthrough. With the increase of veto points in the process of democratic transformation they have helped to influence the decision-making processes, indirectly shaping the
outcomes of the national pension insurance. Based on the insights of the political
institutionalism, this study of the policymaking process of pension policy offers a template for further analysis of diverse paths of social policy development in East Asia.
Keywords: political institutionalism, new institutionalism, national pension insurance, old-age security, Taiwan
V
目錄
第一章、導論_________________________________________________________1 第一節、研究背景_________________________________________________1 第二節、研究問題_________________________________________________6 第三節、研究設計_______________________________________________13
第二章、理論探討與文獻回顧__________________________________________20 第一節、臺灣與南韓年金研究回顧__________________________________20 第二節、政治制度論的比較研究取徑_______________________________32
第三章、臺灣的政策否決場域_________________________________________42 第一節、政治制度的制約_________________________________________42 第二節、行動者的理念導引________________________________________58 第三節、社會結構：民主突破、民主深化、後民主深化_______________61 第四節、小結：決戰場域_________________________________________62
第四章 南韓的政策否決場域__________________________________________65 第一節、政治制度的制約_________________________________________65 第二節、行動者的理念導引_______________________________________82 第三節、社會結構：威權發展主義、民主突破_______________________85 第四節、 小結：決戰場域_______________________________________87
第五章 臺灣與南韓政策歷程比較_____________________________________90 第一章、國民年金如何可能______________________________________90 第二節、政治制度的特性比較_____________________________________96 第三節、否決點的角力：權力與責任________________________________103 第四節、議程控制權：威權到民主_________________________________107
第五節、 小結_________________________________________________110
第六章 結論______________________________________________________111 第一節、研究結果與討論________________________________________111 第二節、研究限制與未來研究建議_________________________________115
參考文獻__________________________________________________________116
VII
表目錄
表 1-1 戶籍登記現住人口數按年齡分___________________________________3 表 1-2 97 年低扶養比、老化指數國際比較________________________________4 表 2-1 東亞福利研究的分類__________________________________________21 表 3-1 國民年金規劃過程臺灣憲政制度的轉移__________________________44 表 3-2 國民年金規劃過程選舉制度的轉移______________________________49 表 3-3 國民年金規劃期間行政權型態的轉移____________________________52 表 3-4 多數政府與少數政府的影響____________________________________53 表 3-5 國民年金歷程中的民主化轉變__________________________________62 表 3-6 臺灣國民年金規劃過程政治制度的轉移__________________________63 表 4-1 國民年金通過至實行歷程之憲政改革____________________________67 表 4-2 國民年金通過至實行間選舉制度的轉移__________________________73 表 4-3 南韓國民福利年金法通過到國民年金法正式實行的政權型態轉移____76 表 4-4 獨裁政府與民主化政府的影響__________________________________77 表 4-5 國民年金歷程中的民主化轉變_________________________________87 表 4-6 南韓國民年金規劃過程政治制度的轉移_________________________88 表 5-1 臺灣的年金歷程_____________________________________________91 表 5-2 南韓的國民年金實施歷程_____________________________________94 表 5-3 臺灣與南韓的憲政制度比較___________________________________98 表 5-4 國民年金歷程中臺灣與南韓政權型態的比較_____________________102 表 5-5 國民年金訂定時期，臺灣和南韓影響權力集中的憲法特徵_________104
圖目錄
圖 1-1 臺灣與南韓國民年金比較研究架構圖____________________________16 圖 2-1 議題密度成長變化圖___________________________________________38 圖 5-1 臺灣與南韓的權力集中程度___________________________________105 圖 5-2 臺灣與南韓的國民年金歷程比較_______________________________107
1
第一章 導論
第一節、研究背景
東亞各國受到儒家文化的影響，屬於中華文化圈的一部分，在二次世界大戰之後，
「四小龍」先後於經濟上起飛，經過了二、三十年的經濟快速成長，而在九○年代達 到了中等發達的水準，世界銀行將東亞這種快速而驚人的經濟發展稱之為「東亞奇蹟」。
東亞高速的經濟發展牽動了政治變革的可能性，也帶動了社會結構的轉變，臺灣和南 韓在歷史洪流中，便歷經了經濟起飛及其後資本主義民主化的歷程。1977 年臺灣發生 反抗威權統治的中壢事件；1979 年，任十八年之久的韓國大統領朴正熙遭刺殺身亡，
韓國獨裁威權體制也在刺殺後走向衰微。1987 年韓國發表《六二九民主化宣言》，1
由威權政府的面向觀之，臺灣與南韓都面臨「現代化」的大目標，而在實現現代 化的過程中，都面臨社會穩定與經濟發展這樣兩難的局面，現代化的前提是政治安定 與經濟成長，威權政府是在現代化發展壓力下而產生的政治選擇，臺灣早期是以國民 黨獨大的威權政府作為經濟發展的前提，而南韓也以經濟第一為號召，加以軍人獨裁 同 年，臺灣亦解除戒嚴，韓國與臺灣先後揭開步向民主化的廉幕，啟動了「民主轉型」
（democratic transition）的標誌，進入民主化的歷程。1992 年，臺灣立法院進行全面 改選，象徵著新的權力運作體系取代了舊的威權體系，韓國亦由金泳三當選第十四任 總統，建立韓國歷史上第一個「文人民主政權」，象徵著揮別獨裁體制。延續著政治 體制上的轉捩點，1993 年臺灣和韓國皆進入了「民主鞏固」（democratic consolidation）
時期，低度暴力、選舉、政治妥協等成為第三波民主化的共同特徵。在民主化的浪潮 推動之下，社會福利的聲浪也水漲船高，軍、公、教、勞保、全民健康保險等陸續建 構施行，而國民年金法案的推動，亦自 1993 年發端。
1 盧泰愚於一九八七年六月二十九日公開發佈《六二九民主化宣言》，他是當時韓國的執政黨（民主正 義黨）所提名的下任執政黨大統領候選人。在發表這項宣言之前，他並未與黨內以及當時的大統領全 斗煥協商。此項宣言包括修訂大統領選舉法，保障自由選舉與公平競爭等八項內容，詳細的宣言內容，
倪炎元指出：「盧泰愚的民主化宣言，化解了自一九八七年初以來國家與民間社會激烈衝突的僵局，南 韓政局至此正式從朝野強硬派與激進派對抗僵局的情勢，進入朝野改革派與溫和派協商轉型的階段。」
（倪炎元，1995:259）。
統治，以尋求開創現代化的國家。威權政府的特點在於將權力集中於少數人手中，排 斥社會各種政治團體及公民的意識形態，相對封閉性的政治權力，以犧牲民主、自由 換取集權與政治穩定。臺灣與南韓以官僚威權主義的型態，透過軍事化的威權來維持 政治穩定性，並以經濟發展作為政府執政的首要目標，在政府干預的前提下完成社會 政策的發展過程。由於威權體制下的政府具有獨立的、主動的地位，因此國民年金及 各項福利政策，被臺灣及南韓政府視為消費而影響經濟發展的前提，因此威權體制下 的臺灣及南韓一直未施行社會福利等各項措施，反而給予公務員特殊的利益，以作為 政策傳播的利器。尤其威權政府必須強化統治的合法性，臺灣與南韓將合法性建基於 經濟或社會發展的成長程度上，因此政府必須要開放多元的聲音，並且提供國民年金 及各項社會福利以作為合法性的依據。
由經濟發展的面向觀之，臺灣與南韓以政府主導的方式整合國內的資源，實施經 濟發展的階段性策略，並以國內相對優勢進行產業發展。臺灣與南韓利用國內勞動密 集性產業累積外匯收入，廉價勞工成為優勢，吸引外資投入，強化出口競爭的能力。
臺灣與南韓皆由進口替代階段的發展勞力密集工業，過渡到以出口導向階段、最後進 行產業升級，從勞力密集到重工業，再到科技產業的發展，這些階段性的考量促使經 濟成長。1960 年代，臺灣與南韓的經濟快速成長，1970 年代更穩定發展，奠定了社 會福利擴張的經濟起點。臺灣選舉過程中提出各項福利措施以爭取選票，1992 年台南 縣立法委員選舉，蘇煥智提出 5000 元敬老年金的選舉政見，此後縣市長選舉、總統 選舉皆著重老人年金及相關福利；南韓則為了籌集重工業所需要的資金，1973 年頒布 了《國民福利養老金法》，但南韓在威權體制的政權下，仍以經濟發展作為第一目標，
1977 年南韓經濟發展以調整產業結構為主、促進國際化和科技產業的發展，所謂的「漢 江奇蹟」在高度經濟發展及「先增長後分配」的原則下，出現了貧富兩極化等副作用，
1986 年南韓財政由赤字轉黑，社會福利在副作用的警示與財政的基礎上發展起來，
1988 年《國民福利養老金法》才得以正式施行。
3
由人口結構轉型面向觀之，國民年金對於老齡人口經濟安全的迫切性，在於老齡 人口比例的提升、幼齡人口比例下降致使少子化的社會型態、以及傳統家庭撫養的結 構鬆動等因素，因此，老年經濟安全體系的建立日益重要。臺灣總人口的平均壽命已 達 77.45 歲，由表 1-1 可知，截至 2008 年底，臺灣人口總增加率為 3.42‰，除 2006 年較高外，呈逐年遞減趨勢，主要是由於自然增加率的下降幅度大於社會增加率變動 幅度所導致的結果。從臺灣歷年人口結構觀察，老齡人口（Old Age Population）2比
例逐年上升，幼年人口（Young Age Population）3比例則因出生率下降而逐年降低；
2008 年工作年齡人口（Working Age Population）4者逐年下降，依賴人口（Dependent Age Population）5對工作年齡人口之扶養比（Dependency Ratio）6為 37.70％，逐年降 低。在老化指數 （Aging Index） 7
2指年齡在 65 歲以上的人口。
方面，老齡人口對幼齡人口之老化指數為 61.51％，
續創歷年新高（內政部統計處，2009）。由表一此可見得，臺灣高齡化的趨勢使得扶 老比連年上升，再加以少子化的趨勢使得扶幼比下降，雖然就臺灣總體人口而言，扶
3指年齡未滿 15 歲的人口或年齡在 0 歲至 14 歲的人口。
4指年齡在 15 歲至 64 歲的人口。
5年齡結構區分所列之 0 歲至 14 歲及 65 歲以上之人口。
6為依賴人口對工作年齡人口扶養負擔的一種簡略測度。
64 100 15
65 14
0 ×
− +
= −
歲人口 歲以上人口 扶養比 歲人口
7為衡量一地區人口老化程度之指標。
14 100 0
65 ×
= −
歲人口 歲以上人口 老化指數
表 1-1 戶籍登記現住人口數按年齡分
0-14歲 15-64歲 65歲以上
全世界 28 65 7 53.85 25.00
巳開發 17 67 16 49.25 94.12
開發中 34 61 5 63.93 14.71
中華民國① 17 73 10 37.70 61.51
美國 20 67 13 49.25 65.00
加拿大 17 69 14 44.93 82.35
英國 18 66 16 51.52 88.89
法國 18 65 17 53.85 94.44
德國 14 67 19 49.25 135.71
日本 13 65 22 53.85 169.23
南韓 18 72 10 38.89 55.56
大陸 19 73 8 36.99 42.11
新加坡 19 72 9 38.89 47.37
馬來西亞 32 64 4 56.25 12.50
菲律賓 35 61 4 63.93 11.43
澳洲 19 68 13 47.06 68.42
紐西蘭 21 66 13 51.52 61.90
資料來源：2008年世界人口估計要覽。
說 明：同表一、5,8。
附 註：①我國扶養比及老化指數係採實數計算。
表二、97年底扶養比、老化指數國際比較
年齡結構百分比 (％) 扶養比 (％)
老化 指數 (％) 國 別
養比的趨勢是下降的，但是潛在的人口結構問題卻也從數據中顯現，亦即老齡人口的 上升及幼齡人口的下降，將造成未來臺灣人口結構的不平衡，未來老齡人口沒有足夠 的工作年齡人口支撐撫養，進而使得老齡人口的經濟安全受到威脅。
而臺灣的景況與各國相較之下，由表 1-2 可見臺灣扶養比 37.7％，為世界各國中 屬於偏低者，與大陸、南韓及新加坡相當，顯示臺灣人口扶養比於世界水準中仍屬較 低者，但由於老齡人口的增長，以及幼年人口的減低，將使得老年經濟安全成為關注 焦點。2008 年底臺灣老化指數為 61.51％，與南韓 55.56％的老化比相近，臺灣和南韓 同樣面臨高齡化社會的挑戰。
從政治、經濟與人口結構三方面來觀察，臺灣與南韓有著相似的背景，威權政府 的民主化、經濟發展與人口轉型的推動下，國民年金成為一項政治訴求，民主政治的 轉型便成為訴求抒發的管道，政府是政治制度中重要的一環，因此政府執政的正當性
表 1-2 97 年底扶養比、老化指數國際比較
5
與合法性，是透過滿足政治訴求來完成的；隨著經濟起飛而建立社會保險制度，也在 亞洲四小龍的經濟奇蹟中，逐漸提出與修正社會福利的方向，臺灣與南韓皆以經濟發 展作為國家政策的第一發展原則，相對而言，社會福利則是在經濟發展之外的附加措 施，在不損害經濟發展時才得以實現；臺灣與南韓皆面臨高齡少子化的社會結果轉型，
國民年金更顯其重要性。
臺灣在民主化之後開始推動的國民年金政策，並非以經濟發展作為首要指導原則，
也並非跟隨世界各國的福利撤退（retrenchment）潮流，反而不斷擴張。在臺灣，國民 年金經過兩黨研議十餘年，將國民年金政策作為選舉的手段與方法，從 1992 年起的 臺南縣立法委員選舉，反對黨蘇煥智提出了敬老年金的政見，1993 年的縣市長選舉，
執政黨便跟進提出相關政見，兩黨以老人作為政治籌碼。隨後內政部、經建會組成研 議小組，社會福利團體也數度召開國民年金相關的討論議程。在此過程中，台北與高 雄市長的選舉、總統選舉等，也都以老年人的福利作為選戰策略，國民年金在多方的 角力下，一直延宕至 2007 年才正式通過，國民年金的訴求作為政治利益的擋箭牌。
南韓則是在威權政體中通過了國民年金法案，由軍政府轉型的盧泰愚政府為穩定 政局而開辦了國民年金保險，1973 年即頒布《國民福利養老金法》，可惜法案的通過 是以經濟發展為目的，因此國民年金作為財政集資手段，直至 1987 年國民年金公團 成立，1988 年才開始施行國民年金。九○年代的民主化進程，推動了菁英份子與勞工 團體加入國民年金的修正過程，自 1992 年開始，國民年金便擴大強制納保範圍，直 至 2004 年共有六次的擴大強制納保範圍的改革，但替代率卻相對的降低。
威權政府、經濟發展、人口結構轉型是臺灣與南韓兩國相似的發展背景，在經濟 發展初期，臺灣與南韓皆以社會救助為主要的福利措施，因其只提供殘補式的救助，
對經濟發展的損害最小。但臺灣與南韓在國民年金政策決議過程中，也是威權政體過 渡向政治自由化的過程，縱使有相似的背景，卻因為政治制度的不同，而使得兩國的 國民年金政策有了不同的發展歷程與結果。政治制度成為了一種制約，社會結構對國 民年金決策過程的也有著潛在的影響，其中涉入國民年金審議過程的行動者，在制度 與結構中提供理念導引。國民年金的推動健全了社會福利的圖像，臺灣與南韓從威權 時期到民主轉型時期，進而到民主化時期的國民年金推動歷程，在相似的背景下推動 國民年金法案，相似的制度中卻產生了不同的制度結果，因此本文將國民年金的決策
路徑置入政治制度、社會結構與行動者理念導引中討論，將宏觀與微觀的架構中，抽 出中觀層面的視角。
第二節、研究問題
社會福利不論作為社會中的一種政策，抑或是一種制度，都難以脫離其生成的社 會文化脈絡，尤其是其地域中所具有的道德與價值判斷。也因此，社會福利置放於不 同地域之中，都具有其獨有且特殊的社會性意義。位處於東亞的臺灣與南韓，其社會 福利理論也與西方文化的現代性與社會的現代化有著緊密的歷史關聯，福利理論的發 展流變有現代化理論與工業主義邏輯、新馬克思學派、階級動員論、國家中心論、福 利體制，而於東亞福利研究的研究中，又更強調儒家文化與生產式福利體制，本文將 先檢視這些理論與實證研究的解釋力與侷限力，再探討年金的相關文獻，並採取政治 制度論的視角以彌補現有理論的侷限。
一、福利理論的流變
1965 年《工業社會與社會福利》一書中，Wilensky&Lebeaux 以工業主義邏輯（Logic of Industrialism）、科技決定論的觀點來解釋福利國家社會福利的發展現象。從現代 化的歷程來檢視福利國家的發展，可以由政治與經濟層面上來詮釋社會政策的出現
（emergence）與擴張（expansion），作為西方工業國家社會福利發展的論述。現代 化與民主是成為兩個重要的決定（determinants）與變異（avriations）因素，依循了工 業主義邏輯（logic of industrialism），社會福利的發展被視為隨經濟發展後而工業化 與都市化的必然結果，社會福利對現代化的社會具有存在的必要性（necessity）與發 展的不可必避性（inevitablility）。社會福利支出是為了解決經濟體制內結構變遷所產 生的問題與需求，「經濟成長及其人口、官僚政治的結果，成為福利國家普遍出現的 根源」（Wilensky, 1975）。
現代化理論面臨了實證經驗上的挑戰，美國工業化的發展程度較高，但福利支出 與社會福利發展卻落後部分工業化的歐洲國家（ Carrier and Kendall , 1973 ）。現代
7
化理論也不能解釋為什麼同樣是先進的工業民主化國家，社會福利政策及支出會具有 差異性（Goldthrope , 1964 ），只探究社會福利指標的表象及未能深入說明社會福利 的異同、內容及實質上的意義，臺灣與南韓在實證研究中，也證實了經濟發展及工業 化並非成為影響社會福利支出最重要的因素之一（林萬憶，1991）。
新馬克思主義認為社會政策與福利國家的發展，雖然是受到勞工運動所推動的產 物，但處於統治階級的資本家仍是掌握階級權力者，國家透過社會政策持續性的管理 國家，保護所有階級的利益，政府介入資本主義機制的運作，使不具薪資者變成具有 薪資的勞工（wage-labourers）（Offe, 1984: 92），社會主義與激烈社會變遷的能力喪失，
國家一方面必須滿足資本主義的積累（accumulation），又必須滿足民主政治的正當性
（legitimacy），福利國家政策使得勞動力處於去商品化（de-commodification）與再商 品化（re-commodification）的過程，福利國家的制度化使得資本主義內耗，在辯證與 矛盾過程中不斷自我調適（Offe, 1984; Pampel & Williamson, 1989）。 社會政策在新馬 學派眼中，是穿上了具有偽裝與陰謀（conspiracy）的外衣。
新馬克思主義假設福利國家的發展結構，而後又以此結構論證福利國家所產生的 效果，因此被評為套套邏輯（tautology），雖其使用抽象概念推論，卻無法在實際上被 驗證、亦忽視民主政治和工人階級動員所可能產生的效果（Pampel and Williamson, 1989），新馬克思所提出的相對自主性（relative autonomy）亦並未將國家對於經濟制 度與社會關係所可能造成的影響加以闡釋（Skocpol, 1980），雖其提供福利國家與社會 政策批判性的思考，但陷入歷史決定論的邏輯論證之中，對於臺灣與南韓國民年金的 政策歷程忽略了各個行動者的行動策略，亦無法在不同政策方案中說明行動者所產生 的效果與意義。
統治階級論認為福利體制是資本主義國家的統治階級鎮壓被統階級的手段，強調 由階級政治的角度解釋社會政策發展的理論。福利國家發展不僅是維持資本主義的運 作，更是勞工階級運動的結果，市場使得勞工受資本主義的控制，但在民主政治的背 景之下提供勞工抵抗資本主義的環境與資源，因此社會政策的發展便成為一種勞工階 級政治權力的反映（Esping-Andersen, 1990；Pampel and Williamson, 1989）。爾後的 階級聯盟理論（the class-coalition thesis） 對於階級政治不再狹隘於議會政治，更廣泛 的包含了利益團體的制度性安排，甚至也包含階級運動的分化或聯盟形式，並強調其
他歷史性結構因素的影響。聯盟取向的互動模式引導出不同的福利「體制」（Welfare Regimes），將不同的國家加以類型化進行比較，並提出國家結構對福利政策發展的 影響，甚至強調制度性的分析途徑（the institutional approach）或國家自主性的影響
（Esping-Andersen, 1990; Korpi, 1989 ）。
階級政治提出社會政策的規範性價值與目標，如去商品化、社會平等化等目標，
對於社會結構的勞資權力關係產生不同影響的政策與方案設計，但有著權力與決策結 構 的 多 角 化 ， 階 級 動 員 的 權 力 與 資 源 由 議 會 轉 移 到 調 解 利 益 的 新 組 合 主 義
（neo-corporatist）制度，在臺灣與南韓的威權背景下，是否有所謂的「勞工階級」也 有待商榷，工會的發展一直處於相對弱勢的情況下，若強行將理論移植入臺灣與南韓 的情況則太過西方中心主義，選票、工會化、席次等在臺灣與南韓是否能代表福利國 家的興起，這樣直線式的權力觀點，也有待檢證。
自 1980 年代中期以來，學界引起了研究去殖民化國家與新興工業化國家之中國 家所扮演角色的學術風潮。8
從組織觀（organizational）出發，在履行國家的義務時，國家組織與支配階級爭 奪經濟和社會資源，會和統治階級發生衝突，國家並非是抽象的產物，或特殊階級間 的鬥爭工具，國家應是一種控制領土和居民的實際組織。這種獨 立於社會階級的利益 與能力，賦予了國家一種特殊的國家自主性（state autonomy）。
國家不再被視為一個社會階級的代理者，國家凌駕於社 會之上，並與社會本身形成鬥爭的權力拔河關係（Evans, et al. 1985）。國家作為一個 行動者（actor），有其獨特的利益（interests）和能力（capacities），其利益不能簡單 化約為階級利益，其能力來自於它組織化的特性與壓制性能力。因此，行政和強制組 織是國家權力的基礎，國家從社會中取得資源，來創立和維持強行政和強制組織。國 家自主性一方面在國際政治的結構與交流中促使國家追求社會的改革，另一方面對國 內的控制與社會秩序的穩定，也會促成社會改革，透過國家的官僚機構便能採取社會 改革的行動（Skocpol, 1985）。
9
8年鑒學派（Annual School）反對蘭克（L.von Ranke）的實證史學，而後 1960 年代史學的社會科學 化在歷史界受到重視，至 1970 年代，社會學界爭議著「普遍規律與個別性」、「共時性（synchronic）
與歷時性（diachronic）」、「結構與行動」等問題，穩固的社會制度受到挑戰，論辯的、動態的歷史社 會學受到了重視，1980 年代引起了去殖民化國家與新興工業化國家之中的「國家」角色問題。
國家中心論將國家
9 Skocpol 將國家主自性定義為一掌握特定領土與民眾控制權的機構，可以制定與追求不只是反映社會
9
組織結構的集中化程度、行政官僚的強度、國家的財稅結構、選舉週期、軍事及其他 非福利支出等變項納入研究範圍（Pampel and Williamson, 1989），而對於國家的分析，
不能脫離歷史與結構的脈絡，因此以Skocopl等學者的歷史途徑為代表，進行質化、歷 史分析的研究方法。（參見Skocpol, 1980; Skocpol and Ikenberry, 1982; Orloff and Skocpol, 1984; Skocpol, 1985; Weir and Skocpol, 1985; Skocpol and Amenta, 1986;
Skocpol and Orloff, 1988; Weir, Orloff and Skocpol, 1988;Skocpol, 1992 ）。
從「把國家帶回來」（Bringing in the State Back In）的國家中心論（Weir and Skocpol, 1985 ） 強 調 國 家 結 構 與 先 前 政 策 回 饋 所 帶 來 的 影 響 ， 到 「 制 度 性 政 治 過 程 」
（institutional-political process）分析方式的提出（Weir, Orloff and Skocpol, 1988），
再修正為「政體中心」（polity-centered）10
在「福利國家」被研究與關注的同時，Esping-Andersen運用「福利資本主義」
（welfare capitalism）取代 福利國家的概念。福利體制（regime）的概念是根植於福利 資 本 主 義 的 ， 而福 利 資 本 主 義 係 自 馬 克 思 政 治 經 濟 學 派
解釋模型的成形（Skocpol, 1992），但除 了對國家結構及先前政策的回饋影響外，亦加入社會團體和政治行動的分析，但被評 為 國 家自 主 性的 理 論意 義 被消 弰 ，反 而 接近 利 益團 體 政治 的 觀點 （ Pampel and Williamson, 1989）。不論國家或政體中心論，結構因素的切入可窺見過程的互動性，
卻未能強調國家行動、政策形成，在臺灣與南韓的國民年金比較探討中，也未能將之 提升到較高層次的制度脈絡及其互動過程之中，換句話說，國家作為行動者，具有更 高的行動能力，若能加以制度的因素，將國家視為「有限的」，從過程而非結構性因 素來從事研究，才能解決由韋伯（Max Weber）以降，學院派強調國家強制力與合法 性權威研究所帶來的盲點（Migdal, 1997:221-233）。
11
組織、階級或整個社會的追求和意願的目標，即「國家獨立於社會自我決策的程度」。Skocpol 以自主 性分析國家在國內與國外的角色，自主性越高就具越大的自由度得以抵抗社會及經濟壓力，進而制定 符合國家總體利益之決策，自主性越低性，決策就只能反映出統治階級的優勢。國家在執行政策和實 踐職能時，先決條件是完整的主權整合與穩定的行政、軍事控制，而國家在達到目標時，基礎在於忠 誠的行政官員、豐富的財政資源，國家應由文化、結構面來切入，而非只是階級間的鬥爭。
中 發 展 出來 的
10 政體中心論以「政體」或「政治制度」取代了「國家」作為分析焦點，因政治行動所座落的場域是 一種比較寬廣的視野，包含連結國家與社會的各種制度結構，解決了國家中心論過於官僚或結構決定 論傾向（林國明，2000）。
11馬克思政治經濟學的研究涉及到各階級的物質利益，1970 年代 O’Connor、Gough、Offe 三位左派學 者運用政治經濟學觀點分析福利國家，並進而激發出福利資本主義的架構性概念，而另一方面後來被 分割成政治學與經濟學的政治經濟學，幾乎已被遺忘，直到 1970 年代重新受到重視。因此當代的政治
（Esping-Adersen, 1990/古允文譯，1999：14），國家、社會、經濟、法律、組織等特 性彼此交織於複雜的政經結構關係之中，藉由歷史發展因素的牽引而發展出不同的福 利體制邏輯。Esping-Anderson受Titmuss影響，認為福利體制除了政治經濟不僅是政經 發展的結果，更加強了國家價值與制度，藉由福利去商品化（de-commodification）、
福利的階層化（stratification）效果、及市場與政府間的關係三個概念層面作為指標，
歸納出自由的（the liberal）、組合主義的（the corporatist），以及社會民主的（the social democratic）三種西方福利體制類型。
福利去商品化、福利的階層化效果、及市場與政府間的關係三項指標皆指涉了福 利輸送與效果等福利政策的內容，這些指標有助於進行福利政策施行的分類，卻難以 去解釋。Esping-Andersen（1990：9-12）指出，大部份針對福利國家的辯論均已指向 兩問題：第一，隨著社會公民權利的擴張，是否會減少階級的突顯？第二，什麼是在 福利國家背後的決定力量？雖然福利體制能展現其背後的政治經濟邏輯，卻不易去解 釋其發展的過程及關鍵點。許多研究也針對福利體制的類型學提出質疑與挑戰，12亦 提出了混合模式13的觀點，在十餘年的討論之中，東亞福利體制被認為應擺脫西方中 心主義式的福利國家討論，而立基於東亞特殊的歷史脈絡來深究性（Goodman et al.
1998; Kwon, 1997; Walker and Wong, 1996）。
二、東亞年金議題的發展
早期由東亞的儒家文化切入，將東亞文化中的家庭倫理、勤奮、節儉等概念作為
經濟學以馬克思的政治經濟學為主，而被認為是左派的思潮。
12 Esping-Andersen 所區分出來的三種福利體制作為一種類型學的建構，引起了後續學者們對於體制類 型的質疑和挑戰，Castles and Mitchell（1993）即提出四種福利體制的分類方法，其第四種為大洋洲國 家（Antipodean states）福利體制類型；對於福利體制的挑戰亦有拉丁模式、日本型福利（JSWS, Japanese Style Welfare Society）、東亞模式等體制等，更有加入家庭經濟與勞動力性別差異面向的研究。（參見 Greve, Bent，2001；Pierson，1998；Myles，1998；Taro Miyamoto，2003:15-17；Powell，2001）。
13 P. Abrahamson 修正福利混合（welfare mix）的概念，依照社會福利供給的來源，從國家（政府）、
市場、網絡（家庭、鄰里、社區）、非營利組織等四個面向切入，指出福利國家是種生活的全體。國 家、市場是法定社會（official society），而網絡、非營利組織屬於公民社會（civil society），依此概 念建構出福利矩型（welfare rectangle）。與 Esping-Andersen 的福利體制相為對照，自由的福利國 家體制以市場為核心，保守的福利國家體制以網絡為核心，社會民主的福利國家體制以國家為核心
（Abrahamson, 1994）。
11
東亞各國現代化的基礎，臺灣、南韓、日本、香港、新加坡等東亞福利國家常被歸為 同一類，東亞福利中儒家文化及家庭角色被重視，因此有「家戶式福利國家」
（Oikonomic Welfare State） （Jones, 1990, 1993; Lin, 1999）或「東方福利模式」（White and Goodman, 1998）的統稱，認為東亞福利國家依賴家庭或社區作為福利的主體，並 指出東亞福利國家的特性在於缺乏勞工參與協商的保守、組合主義式社會政策；教會 的力量沒有發揮或擔任對福利體系的輔助功能；沒有平等的社會團結；不具備自由主 義精神的市場放任措施；以家族經濟體為主的福利國家（Jones, 1990）。但臺灣及南 韓在出生率持續下降及人口快速老化的趨勢下，家庭結構的轉變已然降低家庭提供其 成員福利的能力，且東亞金融風暴的經驗顯示，家庭並不足以構成抵擋大規模經濟變 動與失業問題的緩衝，長期經濟不景氣的情況下，家庭的福利功能與能量正在流失之 中，這些均構成國家不得不介入社會福利的因素，儒家文化的影響也受到普遍的質 疑。
東亞新興工業國家中，由於政府以經濟發展為首要原則，透過國家機器的策略性 干預而使得東亞經濟發展成為世界奇蹟，其福利發展依賴於它對經濟增長的可預期性 貢獻，因此東亞的生產體制也被稱之為「生產性福利資本主義」或「發展型福利國家」
（Holliday, 2000；Holliday, 2005:146；Holliday and Wilding, 2003; Kwon, 2005），政 府的策略性介入與發展型國家的討論，在 1990 年代因為政治、經濟結構的變化而逐 漸鬆動，生產型福利國家與發展型國家的討論也受到質疑與挑戰。
從東亞研究的不同視角中，可以看到不同的宏觀角度如何解釋單一政策領域的發 展。東亞儒家文化中家族與宗族的影響，使早期東亞國家年金制度低度發展（Chow, 1987; Jones, 1990, 1993）；而東亞特殊的政治背景，以威權政體主導國家各種政策的 發展，使年金制度中常以社會保險的職業階層分類與社會控制作為出發點，而在民主 化的轉型過程中，年金制度則朝向普及式的制度擴張（傅立葉，1994, 2000; Ku, 1997;
Kwon, 1999; Tang, 1998）。東亞國家以經濟發展為目標，也因此限制了東亞各國年金 的公共支出的擴張（Holliday and Wilding 2003; Kwon, 2005）。不同的視角所帶來的，
是對於東亞年金議題更深一層的觀察。
多數的東亞年金研究，仍以單一國家的年金政策為對象，東亞年金政策的跨國比 較則較為缺乏。臺灣年金體系與改革的研究如Chen （2005）、Ku（2001）、Lin（2005）、
Shi（2009）；南韓年金研究有Kim（2006）、Kim and Kim（2005）、Choi and Bae（2005）、
Yang（2004）等；日本的年金改革情形如Ogawa（2005）、Shinkawa（2005）、Sakamoto
（2005）。年金的跨國比較分析，Bonoli and Shinkawa（2005）以政治制度論的取徑來 討論東亞工業國家中的年金議題，並將歐亞學者的共同探討加以編集；Ko et al（ 2007）、
Fu and Hughes（2009）從人口結構的面向而言，討論東亞年金政策的改革；Joseph Wong
（2004）將焦點置於民主轉型的政治條件對於消除全球化的經濟發展邏輯、以及全球 化對福利國家的過度決定性影響，並以全民健康保險作為個案進行分析，並將臺灣與 南韓的政治劃分為「威權發展主義」、「民主突破」、以及「民主深化」14
這些東亞年金議題的研究，顯示了年金改革議題的比較研究逐漸受到學界的關注，
也使我們對於行動者的參與過程、制度的變遷有更深的理解，但反而對政治制度所造 成的年金改革制約未能進一步的分析，而行動者在年金改革過程中的理念導引也影響 著年金的方向，再者，社會結構作為大環境的背景，推動年金改革必然鑲嵌於結構之 中。在政治制度的制約、行動者的理念導引、社會結構等三個層面之下，更能反省制 度變遷的方向與福利意涵。
等三個政 治決策的階段，來檢視隨著不同民主化階段決策過程的改變，對全民健康保險政策形 成的影響；Choi（2008a, 2008b）則比較日本、南韓、臺灣近十年來的年金改革與企 業發展策略的關聯性；臺灣與南韓在全球經濟體系中極度依賴出口導向的經濟模式，
發展經濟政策優先於其它政策，使福利支出無法有大幅擴張的結構性限制，從資本主 義世界體系、國家結構、意識形態、以及社會運動等面向，檢視了臺灣近百年來的福 利發展趨勢，並指出資本主義發展與民主化將是臺灣福利發展背後的兩大結構性因素
（古允文，2008；Ku 1997: 246）
臺灣的與南韓政治發展背景醞釀著資本主義與民主化的發展，探討臺灣與南韓的 福利政策發展時，應同時考量內在因素及外在因素，15
14 政治學給予臺灣政治歷程「威權主義」、「民主轉型」、「民主鞏固」等稱謂，筆者這邊延續 Joseph Wong
（2004）的用語，目的在擺脫單純從政治歷程的視角，更要加入福利與政治過程中的轉變，因而以「突 破」、「深化」等字眼表述福利在政治歷程下，亦面臨突破與深化的過程。
自 1980 年代以來，臺灣與南韓 的政治民主化涉及了整個威權體制的轉型，也代表著國家對於福利政策的制訂與資源
15 內在因素包括一國內的政治意識形態、國家結構、國內經濟與社會動員等變項；外在因素如全球政 治經濟情勢。
13
的分配，不再是完全的主導者。在權力結構遊戲的改變，選票即權力的政治運作邏輯 下，選舉制度成為福利最佳的促銷機制，民主化在民間部門所展現的社會力與政治部 門新的選舉規則二股力量交互運作下，為臺灣與南韓的社會福利發展帶來新的變因。
自 1980 年以來，東亞福利研究從新古典經濟學派、發展型國家、文化結構論等 論述切入，亦逐漸納入了民主化及全球化等政治、經濟、社會脈絡加以探討，並由單 一區域朝向東亞整個區域，甚至跨區域的比較。然而，單一案例分析與區域研究間加 入東亞內部實際案例的比較分析較少，雖討論政治民主化、全球化等內外部因素，但 實際案例的比較分析較少，而實際案例的介質加入，能夠使東亞福利研究更加細緻化、
明確化，也能提供東亞經驗理論化的可能性與基礎，具有重要的意義。由臺灣與南韓 的社會福利發展觀之，其政治性的解釋著重在民主轉型對社會政策決策過程的影響，
因此，本文以國民年金作為實際案例，將臺灣與南韓相似的政治民主化背景作為貫串，
作為跨國比較的基礎，在討論西方的學理與經驗之外，更提供與西方理論對話的東亞 經驗作為比較素材。
第三節、研究設計
一、研究取徑
新制度主義（new institutionalism）對於制度如何影響個體行為有著濃厚的研究興 趣，但新制度主義所區分出來的流派之間，不同的途徑作為不同基本假定及研究基礎。
新制度主義的理論流派，DiMaggio & Powell（1991）、Thomas Koeble（1995）、Richard Scott（1995）、Hall & Taylor（1996）、Immergut（1998）等學者將新制度主義區分 為「歷史制度論」（historical instituionalism）、「社會學制度論」（sociological institutionalism）及「理性選擇制度論」（historical instituionalism） 等三種研究途徑，
而B. Guy Peters（1999）則將研究範圍列入分類的考量，進而歸納出政治學新制度主 義七種不同的形態，16
16規範制度主義、理性選擇制度主義、歷史制度主義、經驗制度主義、社會學制度主義、利益代表制度
這些不同類別的新制度主義理論之間，卻又是不停地在互相越
界當中「相互滋長」（cross- fertilization）（Kathleen Thelen, 1999:369-371）。17
本文主張採取政治制度主義作為研究國民年金政策決策機制的理論觀點，一方面，
本文的目的在於理解國民年金政策決策過程中所遇到的審議機制，包括正式與非正式 的審議機制運作邏輯，因此社會學制度論中解釋產業場域化或是制度化等的理論觀點，
關懷的制度面向較廣泛，其解釋變項也過大，因此本文不採取這樣的研究取徑；第二 方面，本文的討論旨在關懷行動者之間的制度性關係，但較不同於理性選擇制度論中 的行動理論偏向微觀的研究方法，本文仍傾向以結構的框架來闡釋行動與制度間的關 聯性，以避免陷入行動與結構的困境之中，而使研究的焦點被模糊；第三方面，臺灣 以鎖定某一制度變遷作為分析研究對象者不在多數，蔡宜縉（2007）的論文中採用歷 史制度論的觀點指出國民年金決策過程冗長與其歷史時機，以及政治競爭的脈絡條件 等有所影響，在經驗事實上看到臺灣於威權體制解嚴後某些時段的政治機會，也提供 了各種利益團體對於特殊政策事件對於國民年金決策的動態影響機制。但本文的目的 不在於論辯歷史過程，而是企圖在政策範疇的分析之中，將不同時期的政治機會、社 會脈絡及社會團體間的互動與涉入等進行分析，以政治制度作為切入的視角，並以南 韓作為威權時期決策過程的對照點，在威權與民主的政治體制中，找尋決策過程的差 異性。
Amenta
（2005）加以區分出的政治制度理論，更強調權力場域相互角力的政治過程，在歷史 洪流中，更注重否決者、否決點對於制度所造成的關鍵作用。
國家既具守門人的角色，也時常在政策決議的過程中涉入衝突的決策過程，因此，
在解嚴初期社會團體及民主化浪潮仍相對弱勢，國家仍具有各種強制行動的自主性，
但當社會運動逐漸興盛，而民主化的浪潮進一步推波助瀾下，國家政體中心理論在解 釋政策變遷上便顯得不足，因此政治制度論將制度結構鑲嵌在政治組織結構的正式與 非正式的程、例行、規範與習俗等脈絡之中，以否決點（veto points）來檢視政治制 度的結構，反映出決策權威集中和分散的程度，關鍵點及否決點越多，則決策權威越 分散，選民、社會運動、菁英、政治事件等也越能影響決策過程。基於對研究問題的
主義和國際制度主義等七種。
17 國內學者多沿用新制度主義的三種分類方式（江大樹，1997:49-55），亦有打破分類，將「分析層次」
（level of analysis）與「研究途徑」（research approach）提出，重新針對此二主題進行分類的（陳敦源，
2001）。
15
釐清，本文討論國民年金決策過程的角力結構特性、制度上運作特性、否決點的操作 以及臺灣與南韓政策過程的比較。因此就研究主題與目的而言，透過政治制度論的論 述，才能將完整的故事呈現，而在政策決策的過程中討論到否決點的參與，因此採用 政治制度論作為理論視角。
二、研究架構
政治制度論承襲著新制度主義的特性，同時採納了理性選擇派的「計算途徑」（the calculus approach）與社會學制度論的「文化途徑」（the culture approach） （Hall & Taylor, 1996: 947），並且沿襲著歷史制度論著重歷史和時間因素的特質，其將行動者視為有 限理性的行動者，在不同的政治制度結構下，導致不同的政策及政治的遊戲規則，而 這些制度所造成的規則也提供政治行動者不同的權力資源與利益等誘因，進而形塑行 動者的偏好（preference）與目標（goal），使行動者做出不同的決策選擇（Steinmo &
Tolbert, 1998: 168），並將制度認定是鑲嵌在特定的時空歷史脈絡當中，關照歷史將 可提供一種發展（development）的觀點，使研究者將制度現象置於較寬闊的事件連鎖 中來探討（尤怡文，2001：198）。本文將政治制度置於歷史中的政經脈絡，並切割 出民主臺灣與威權南韓的時間點，以便於對照政策過程的差異性，臺灣以 1993 年至 2008 年的民主突破、民主深化時期為主體，南韓則以 1970 年至 1988 年的威權主義發 展、民主突破為政策歷程的時間點。在臺灣與南韓的對照之下，將探討年金議題如何 發生，以及制度產生的可能性，在威權與民主的對比下，否決點及政治制度理論將剖 析不同政體對決策過程的影響。
臺灣與南韓的國民年金政策過程中的行動者亦是有限理性的行動者，行動者受到 政治制度的制約、行動者（社會團體、社會事件）的理念導引，以及社會結構（意識 形態、執政經驗）的影響，因此本文擬以臺灣與南韓的國民年金決策過程為例，由三 方面進行探討，如圖 1-1。
F 啟動
第一層，首先探討「政治制度的制約」此一面向，亦即政府部門之間的運作。正 式審議的過程中，立法院與執政黨的審議過程是決策的核心，在民主化的過程中，臺 灣與南韓的軍事威權體制鬆動，政府部門掌握的權力必須要具有合法性與正當性，因 此決策過程中，競合過程影響了政策的走向。臺灣方面，憲政改革、政府再造、國會 改革這三項運動是臺灣治理機制的改革目標，也是國民年金政策醞釀的背景，勞委會、
經建會等正式的政府部門不再是黨的工具性機關，其在國民年金決議過程中扮演的角 色與介入的策略是值得探究之處；在南韓方面，強大的行政部門與弱勢的立法部門，
是國民年金法案通過的關鍵，經濟需求凌駕於社會需求之上，在權力高度集中的政治 和制度環境中，提出特別激進和單邊改革措施的可能性更大（Bonoli, 2004/李秉勤、
貢森編, 2004:378）。臺灣與南韓在國民年金的政策過程中，正是權力集中與權力分散
臺灣與南韓國民年金制度 審議過程（正式制度）
結構性政治因素：
意識形態、執政經驗
涉入與互動
啟動 政策輸出
否 決 點 政策輸入
行動者間互動關係、政策網絡
（非正式制度）
政治事件：
選舉、政黨輪替
社會運動 非營利組織
菁英：
專家、學者、立委
國民年金政策回饋
圖1-1 臺灣與南韓國民年金比較研究架構圖 資料來源：作者自繪
本文探討主軸
相關影響因素，但非本文探討主軸
17
的對比。
第二層，探討「行動者的理念導引」此一面向，其中包含了非營利組織、社會運 動、在野黨、菁英階層等的理念與利益涉入。儘管正式的制度性權力「由上而下」的 規劃動員是國民年金推動的重要因素，「由下而上」的選舉競爭、勞工運動、學生運 動等亦具有潛在的威脅力與動員力。臺灣方面，執政輪替與選舉過程顯見以老年福利 作為政見，政黨競爭帶動政治民主化與自由化的力量，反對黨促使威權政府注意社會 政策的重要性，民間團體與社福學者亦舉辦數次國社會福利會議；南韓方面，全斗煥 政權受到國會大選的挑戰，反對黨推動憲政體制以作為政治民主化的訴求，學生運動、
勞工運動、社會運動與知識份子的加入，使得國民年金的推動與改革備受注意，尤其 體現於 1992 年至 2004 年間六次擴大強制納保範圍的行動上。臺灣與南韓所出現的國 民年金商議過程，促使國民年金通過與改革。
第三層，探討「社會結構」對國民年金決策過過程的影響，威權體制下的臺灣與 南韓，強調以經濟發展為第一優先，民主化的衝擊促使社會發展的意識增強。臺灣方 面，民進黨政府首度政黨輪替未能施行國民年金，與其以國民年金作為選政工具有所 關聯，加以民進黨的執政經驗薄弱、權力分散，因此國民年金的研議過程具制度性的 障礙；南韓方面，則在 1973 年威權時期即頒布《國民福利養老金法》，威權政體的 經濟優先訴求仍以國民年金作為集資手段，在政治不穩定及軍人干政、反對勢力的推 動下，盧泰於尋求政治協商與民主化的空間，國民年金也直至 1988 年才施行。臺灣 與南韓的社會結構對國民年金決策過程的影響，也是威權政體過度向政治自由化的過 程。
三、研究方法與資料蒐集
本文試圖瞭解政策過程的政治制度、行動者、社會結構等的影響，因循這三方面 蒐集臺灣與南韓的資料，期以瞭解主要參與行動者的看法，以及社會福利、社會運動 等各聯盟間的理念與利益衝突的政治過程。
(一) 文獻研究
有關臺灣與南韓的中西文圖書、期刊文章、專業論文等，都是本研究的基本文獻 資料，將分析整理有關文獻。臺灣的部分，「國民年金法」、「國民年金草案」等提 案可直接由立法院公報中取得，南韓的國民年金由衛生福利部負責，因此來源可由該 部門取得，部分的臺灣與南韓的官方統計資料可以由網頁上取得，以作為文獻研究的 依據。而在非正式的政策網絡中，亦有報章雜誌、網頁、多媒體資料可作為分析與作 證，因此希冀能對相關文獻的蒐集與分析，初步瞭解國民年金政策決策過程的法規制 度與運作邏輯，並以此為基礎，動態性分析及進行兩國間的比較，其比較的方式在於 爬梳整理出具有代表性的關鍵指標，並以可以獲得的連續性官方統計資料作為探討方 式，找出臺灣與南韓可比較性、能反映國民年金發展歷程的指標。而文獻研究的資料 來源如下：
1．相關重要政府機構與社會行動者的文書資料：包含政府文書資料，立法院、內政 部、主要智庫學者的政策研究建議、全國社會福利會議等資料，特別是南韓衛生 福利部的相關資料，以及政府法令條例、年鑑、統計調查報告等。
2．相關重要的期刊與報紙雜誌
3．相關研究有關的中西文圖書、學術期刊文章與專業論文
4．具有國際權威機構和官方統計機構所公佈的資料，以及國際知名學者研究的原始 資料表件：包含 OECD 出版的《社會展望》、SSA 出版的《各國社會安全制度要 覽》、世界銀行之《世界發展資料》、聯合國《統計年鑒》和聯合國教科文組織
《統計年鑒》等的統計資料，臺灣部分加以《中華民國統計年鑒》的系列資料為 基本來源，並輔以立法院相關線上智庫資料為補充。
(二) 次級資料分析
以新聞、報紙、雜誌的資訊為主，配合政策過程的時間點進行次級資料的蒐集，
臺灣自 1992 年的選舉政見揭開老年福利的論戰後，開始有各項老年福利訴求，時間 點自 1990 年民主化時代開始；而南韓國民年金的議題也始於威權體制的鬆動，以 1988
19
年作為時間起點。由於 1990 年代是臺灣與南韓面臨民主化轉型的時代，以此作為報 章雜誌的資料蒐集時間始點較為合適。新聞、報紙、雜誌的資料由聯合報、韓國朝鮮 日報等作為主要來源，輔以 BBC、CNN 等全球新聞，以及其它重要報刊。並建立整 理各政府部門、社會團體等相關行動者對於國民年金及相關議題的理念與看法。
(三) 專家訪談
本文欲分析的對象是國民年金決議過程的政策網絡，所欲瞭解的是行動者之間的 制度性場域，因此將針對國民年金審議過程中，幾個重要的政治與社會行動者進行訪 談。主要瞭解這些行動者在國民年金政策過程之中的理念與行動策略，以及利益團體 對於政策形塑過程所參與的時機、影響力、評價等，使本研究進一步能理解法規制度 與運作邏輯。
在臺灣部分，透過專家介紹的滾雪球方式來尋求政府相關人員、社福團體、勞工 團體之負責人或發言人接觸與訪談的機會，就其對國民年金政策的意見進行深度訪談，
以進一步瞭解政策過程的權力機制；在南韓部分，則囿限於時間、經費上的限制，在 本研究中不進行訪談，有待後續研究的探討。
訪談與逐字稿的謄寫整理同部進行，並將資料加以編譯，使同一性質的訪談內容 建構為同一類屬，形成分析主題。亦從受訪者對相同主題的描述中，對於相同或不相 同的情形進行歸納整理。
第二章 理論探討與文獻回顧
第一節、臺灣與南韓年金研究回顧
東亞社會的特性不同於西方福利國家，1980 年代以來，大量的東亞福利研究成果 豐碩，大致可歸類為幾種不同的分類項度，其一為依照「研究案例」進行區分，有單 一個案分析、東亞區域分析、跨區域與歐美比較等的案例來作為分析單位；其二為依 照「研究議題」進行分析，將個別的社會政策、福利體系、福利體制等作為方析對象。
而近年來經常被引用的東亞福利研究文獻中，可以發現 1990 年代東亞福利研究多以 單一案例的作品為主流，而議題的擴展逐漸使得東亞整體區域作為分析單位。而自 2000 年代以降，東亞福利研究亦逐漸興起了比較的風潮，但大多是在討論歐美福利國 家而附帶提及東亞福利，因此比較的意涵未能發展完全。東亞福利體制的研究受到 Esping-Andersen （1990）的影響，對於其所分類出的三種福利體制，探求其之外的 東亞福利體制，但其研究文獻討論的焦點愈益聚焦於生產型（productivist）或發展型
（developmentalist）福利體制的探討，東西方的對東亞福利研究的趨勢也愈益強烈（古 允文，2008）。東亞福利國家的研究，在政策、體系、體制上，又能區分為單一案例、
東亞整個區域、跨區域的比較等三類，因此東亞福利研究能鳥瞰式的如下表 2-1 所呈 現：
21
表 2-1 東亞福利研究的分類 案 例 /
議題
單一案例 東亞整個區域 跨區域的比較 政策 e.g.
Goodman, White
& Kwon （eds.） 1998 e.g.
Tang 2000
e.g.
Catherine Jones （ed.）
2001 體系 e.g.
Aspalter （ed.） 2002 e.g.
Holliday & Wilding
（eds.） 2003;
Ramesh 2004
e.g.
Esping-Andersen （ed.）
1996;
Alcock & Craig （eds.）
2001 體制 e.g.
Ku 1997;
Kwon 1999
e.g.
Jones 1990;
Holliday 2000;
Aspalter 2001
e.g.
Gough & Wood （eds.）
2004 資料來源：Ku, 2007
國民年金研究的重要性，從鉅觀（macro）面觀之，對於國家整體能量有必然性 的影響，不論總體經濟、財政、國家、政黨，都具衝擊性；從微觀（micro）的視角 而言，國民年金也關乎到個人切身的老年經濟生活安全，個人的生存權、選擇權等都 成為研究視角。將宏觀與微觀的研究拉回到中間層次（meso）諸多國民年金的研究論 述著墨於制度面上的分析，包含國民年金的定位問題、制度闡釋等。在東亞的福利研 究中，依循古允文（2007）的分類，可以將國民年金研究區分為三種層次，一為政策
（policy）面向，所謂政策研究面向，係指闡釋政府決策的過程，解釋和合理化政策 制度者與相關從事者的行動，這類的研究諸針對理性選擇派與老年經濟安全分析、家 庭變遷與生存權、財務規劃、保險費率的施行等；第二個面向則為福利系統（welfare system），即是以個案材料為基礎，處理關於單一國家的社會政策議題與爭論，以及 在特定國家脈絡下，提供對福利的詳細理解，諸如國家中心論、歷史制度論等；其三 是關於福利體制的研究，亦即在國家與經濟的關係中，將合法（legal）且組織化的特 徵複合體（complex）系統性地交織在一起（Ku, 2007）。這裡延續政策面向、福利系 統、福利體制等三層次，來進行臺灣與南韓國民年金的文獻回顧與探討。
一、政策面向
在臺灣與南韓的國民年金相關研究中，第一個面向即是將國民年金做政策評析，
政策評析包含了對政府決策的過程的探究，並且針對政策制度者與相關從事者的行動 加以解釋和合理化，諸如針對理性選擇派與老年經濟安全分析、家庭變遷與社會風險、
財務規劃與保險費率、政策內部與外部壓力等的政策決策過程進行探討。
（一）理性選擇派與老年經濟安全分析
國民年金的施行為個人增添了老年經濟安全體系的選項，理性選擇論便基於「自 利」（self-interest）與「理性」（rationality）的人性假說（assumption），將「理性 人」做為前提，假設人們的行為都是出自於有限的可用手段，並在手段中挑選達成目 標的最佳途徑。國民年金的社會成本、對總體經濟的影響、在保費轉移的過程與家計 單位生產所得重分配的情形在其中被研究，並建構國民年金制度一般性財務模型及個 人可自由選擇留在現行職域保險或加入涵蓋國民年金新制之無次序的多重選擇
（Unordered Multiple Choices）模型，以分析各影響變數對選擇新制的機率的相關性，
並瞭解在現有制度下將如何影響個人給付、保費收入及個人選擇。（盧素瑜，1998；
楊純婷，1999；施坤亮，2000；劉定寰，2000；王儷娟，2000；陳家祥，2000；劉一 龍，2003）
在臺灣與南韓也能發現「貧窮老年化」的現象，這顯示未來貧窮問題和老年人口 的關聯性愈益加深，多層次的老年經濟安全體系才得以降低老年經濟安全的風險程度，
政府按照經濟風險程度對各類人口之保費負擔進行部份補助，不但符合社會正義與公 民權、生權存理念之論述，實質上亦可達成類似外部效果補貼之效能。（詹宜璋，1997；
郭文正，2000）但研究亦發現現行老年社會保險制度無法滿足退休金缺口，老年經濟 安全保障在台灣地區因為各項因素的影響顯得十分不足，面對大環境中的財政赤字及 個人平均壽命的增長，子女及親友經濟支援的減少等等因素，更顯得及早規劃老年經 濟安全的迫切性。（王季云，2001；吳慶如，2007；莊榮霖，2002；陳家祥，2001；
鄭麗珍、黃泓智，2006；張士傑、林妙姍，1999）。
理性選擇理論假設個人是自身最大利益的追求者，在特定情境中有不同的行為策 略可供選擇，個人在理智上相信不同的選擇會導致不同的結果發生，人在主觀上對不
