研究結果與討論

國民年金的政策歷程是一個動態的斷續性均衡，在特定的政治制度制約之下維持 均衡模式，而在變動之中，由此一均衡擺蕩到下一個均衡的過程，使政策在變動之中 不斷演化。本文將時間序列拉長，在不同時間點下的政治制度延續性和歷史交互作用 產生政策變化，透過「過程」的切入尋求臺灣與南韓在國民年金過程中的獨特性與變 異性。並以制度差異、威權與民主的對比，作為臺灣與南韓國民年金政策結果不同的 自變項。

一、制度差異對國民年金政策的影響

政治制度形構了政治結果與政策，也體現在兩國的國民年金政策結果中。臺灣的 國民年金在訂定過程中費時冗長、政策不一致，政策決議期間，不同版本的國民年金 草案紛紛浮上檯面，最後卻通過了過程中一再被否決的分立式的小整合國民年金，體 現了政策決議分散化的特性。相對於南韓而言，則是快速通過、政策一致性高，政策 決議期間短且異議較少，最後能達成政治目的完成國民年金的通行，但南韓卻非順遂 的實施國民年金，而是在民主突破之後才有了新的政策施行契機。

兩者的政策過程差異在於政治制度中的否決點數多寡，決定了政策運作和產生的 權力分配不確定性，Immergut（1992）強調政治制度中的否決點，箝制了決策場域運 作，權力不對等的政策決議過程可由制度中的否決點來推翻與制衡。在臺灣，否決點 反應出決策分散的情況，行動者數目增加，使國民年金的決策面臨政策實施中的路徑 閉鎖，政策依照預期路徑發展的可能性也大幅降低。否決點多促使制度脫離行動者的 預期，而在決策場域中角逐政治機會，因此臺灣在權力分散的政治制度中，形成了各 種意外的組合，理性計算的利益卻將國民年金政策導向一條因果不確定的未知路徑。

行政與立法的撕裂與對峙，以及少數政府的多重否決點，使得總統、行政、立法三者

之間拉扯搖擺。在權力不對稱的關係中，行政部門劃清參與者的資格與條件，立法部 門則引進新的議題或重新塑造新的制度規則，而位處於權力弱勢的社會福利團體則透 過觀念勸服等手段，試圖以負面的議題塑造方式，將議題與問題加以突顯，以獲得其 他制度參與者或行動者的同情與支持。

而南韓的高度權力集中則反應出決策權威集中的政策結果，行動者數目少使國民 年金能在政策決議中提升效率，政策發展依照預期路徑的可能性亦大幅升高。否決點 少促使制度在行動者的掌握之中，決策場域中只以總統作為中心推動政策發展，理性 計算的利益將南韓國民年金發展成為附屬於政治目的的手段。在總統的操縱之下，官 僚制度成為國民年金運作的政治主體，透過與專門技術能的的繥合，產生具有高度階 層性的威權體制。總統、行政、立法三者集權於一身，行動者擁有特權實際參與政策 的形塑，處於弱勢的行動者無法在制度過程中，獲得否決力量來推翻既有權力者的主 流意見。

制度所提供的不只是意義上的形式，更作為規範價值與意義符號的承載者，在制 度的背後有著特定的理念與利益推動著正式與非正式制度的走向。依賴著政治權力與 社會資源的力量等因素，前一階段的政策選擇往往對於後一階段的政策方案具有重要 的影響。在制度變遷的過程中，否決點反對的力量可以阻撓政策的革新，在臺灣與南 韓的國民年金政策歷程中，我們可以發現絕對的權力集中得以確保政策的可預見性，

但也因為權力集中，使得國民年金政策成為政治目的達成的手段。而隨著權力的分散 化，制度創新的過程為政策搭建不可知的軌道，否決點的增加成為政策的轉機。

歷史是動態的連貫過程，制度也並非孤立的影響因素，在民主的轉化之下，形塑 國民年金政策的權力場域將在時間序列中尋找下一個階段的均衡點。臺灣與南韓自威 權過渡至民主，在國民年金政策決議的過程中，制度變遷的軌跡也受到威權與民主轉 化的影響，在臺灣與南韓的政策決議過程中，都在民主突破時期為國民年金政策締造 了新的可能。

二、威權與民主的政策影響

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雖然制度造成臺灣與南韓國民年金政策的差異性，但從威權過渡至民主的臺灣與 南韓，皆搭乘著民主化的聲勢與力量，使國民年金政策推向發展可能的道路。「民主 化」影響了非正式的規則，塑造在政治制度之外的否決點，甚至反饋至政治制度之中，

促使國民年金政策有了不同的變化。臺灣在民主突破的進程中，使國民年金議題成為 可能，南韓則在民主突破的進程裡，開啟國民年金得以施行的扉頁。民主化使政治制 度的否決點增加，也使權力由集中轉向分散，因此民主化在非正式的政治制度規則中，

使協商、談判的政策決議過程成為一種新的發展契機。

兩者的政策過程相似點，即在於民主化的力量提供了國民年金政策發展的轉機，

本文延伸 Wong（2004）的民主化時間點，將臺灣國民年金的決策歷程劃分為民主突 破、民主深化與後民主深化三個時期。民主突破時期，在野黨的發聲提供了有力的否 決點，間接促使政府部門建立研議或專案小組，推動國民年金的規劃。民主化成為國 民年金成為可能的轉機，當制度提供否決點時，增加了政策決議的不同選擇路徑。而 在民主深化時期，國民年金規劃中逐步推出政策審議與研究報告結果。在這兩個時期，

國民年金終未能以大整合的方式通過，可以見得政府並未提供強有力的後盾作為國民 年金政策通行的決心，而開辦全民健保以及九二一大地震的後遺症是這兩個規劃階段 重要的停擺因素。

在後民主深化時期，重新規劃國民年金的構想，三種截然不同的版本浮上立法院 決議的檯面，在少數政府、 雙首長制等制度制約下，草案遊走於行政、立法部門之 間，各種津貼、社福團體的發聲，嚴然造就了多重否決點的場面。越多的否決點，政 府控制決策過程和確保通過特定政策結果的能力就受到限制，在權力分散的政治制度 中，政府的能力較低，因此政府必須透過延攬外在行動者的方式，將其納入政策決策 過程中，以控制其影響力。協商、談判的政策決議過程就在權力集中、分散的組合中 游移，否決點的增加雖然造就了臺灣國民年金的契機，但過多的國民年金也將使政策 不一致、政策分散化的結果產生。權責歸屬模糊、行政權撕裂、政策不連續等特性，

影響國民年金的通行，甚至形成政治空轉的民主困境。

南韓的國民年金決議歷程的時點與臺灣不盡相同，南韓的國民年金經歷威權發展 主義時期、民主突破期兩個階段。威權發展主義時期以經濟發展作為主要的國政目標，

國民年金是政府用以集資的手段，威權時期促使總統站在權力的頂點之上，較少的否

決點則對政府控制決策過程有較少的限制，確保了國民年金政策結果的可預見性。因 此，在權力集中的制度中，得以排除了外部利益否決者，外在行動者無法納入政策決 議過程中，協商、談判的模式也不可能在否決點近乎於零的情況下產生。

南韓雖迅速通行國民年金，但國民年金僅具有資金籌集的政治目的，也使得民年 金在威權主義發展時期並未能施行，這也反應了在否決點的政治競技場中，權力集中 的否決可能性是較低的，加以此時期的南韓並沒有選票懲罰的壓力，自然形塑了特定 的政策軌道。民主突破時期中，南韓亦藉著民主化的力量打破了國民年金未能施行的 僵局，否決點數目的增加，使得利益團體能抓住此一影響決策的機會。否決點提供意 見多元交流的管道，介入權力運作的政策過程之中，總統大權被制度的變更分散化權 力，此一時期，南韓的國民年金不僅開始實施，更擴大納保範圍、逐步實現私有化的 運作模式。

Wong（2004）強調西方社會福利的發展，在 1997 年之後就向下沈淪（race to the bottom），而東方社會的福利發展卻是向上提昇（race to the top），他以全民健保作 為具體的政策例證，說明民主轉型的政治條件雖然有決定性的影響。本文以國民年金 作為實證研究對象，我們發現後民主深化時期的政策分散化，必須與外外部利益團體 談判協商改革措施，被迫作出政策上的讓步，最後選舉的力量超越了政府施政的連續 力量，否決點的增加雖使福利發展向上提昇，但否決點的過度增長，使政府的議程控 制度失效，國民年金政策服膺於選票，無非是另一種意義層面上的向下沈淪。

從威權主義發展時期、民主深化時期到後民主深化時期，我們可以發現，政治制 度中否決點的增加對於國民年金政策決議路徑的影響，越多的否決越能制衡政策的發 展，提供政策發展不同的選擇路徑。但過少或過多的否決點，對於政策的實行或通行 並不具有正面效果，過少的否決點容易使政策成為政治發展的手段，而過多的否決點

從威權主義發展時期、民主深化時期到後民主深化時期，我們可以發現，政治制 度中否決點的增加對於國民年金政策決議路徑的影響，越多的否決越能制衡政策的發 展，提供政策發展不同的選擇路徑。但過少或過多的否決點，對於政策的實行或通行 並不具有正面效果，過少的否決點容易使政策成為政治發展的手段，而過多的否決點