政治制度的特性比較

臺灣和南韓具有相似的歷史經驗與政治背景，更在經濟發展、社會脈絡等面向上 有著相同的軌跡。然而，在國民年金政策的發展上，臺灣與南韓卻有著不一致的政策 過程與結果，臺灣的國民年金政策遲至民主化後的 1990 年代才由在野黨提出做為政 見，延宕十五年之餘，最終才於 2008 年於立法院三讀通過；相對於臺灣的緩慢政策 決議過程，南韓卻是在朴正熙的威權執政之下，於 1973 年快速通過了國民養老年金 法案，但卻遲遲未能正式實行，反而用作為集資與發展經濟的手段，直至 1988 年盧 泰愚宣示的民主化政府才正式施實年金制度。

在臺灣與南韓政策過程的差異中，可以窺見政治制度對於國民年金政策的影響，

憲政制度建構了總統、行政、立法三個部門的互動關係網絡，臺灣在民主化政府之下，

錯過了多數政府通過國民年金可能性高的時點，時序進入少數政府時期，便加劇了國 民年金政策的緩慢性；南韓則是在獨裁政府時期立即性的通過了年金政策，但卻是在 民主化時代的催生之下，才使得國民年金政策能正式上路。政治制度的轉變與國民年 金政策的擬定、過程與落實息息相關，彼此鑲嵌而使得權力分配的角力受到了否決點 的拉扯，總統、行政、立法等部門之間的制衡力量牽制了政策推行的不一致性，使得 多重否決點阻礙了國民年金政策的推行。

一、憲政制度

總統、行政、立法等三部會的權力關係，首先可以從憲政制度中體現，憲政制度 對於一個國家的「政府組成」機制，有著相當深刻的作用（蘇彥圖，2002:83），憲政 制度一方面決定且規範了政府組成機制的性質、形態與正式程序，另一方面也影響到 政府的運作風格與政策的運作結果。因此在憲政制度的軌跡牽制下，在討論國民年金 政策的政策過程問題時，也必須從憲政制度來觀察臺灣與南韓政策過程與結果的差異 性。然而，在憲政制度的類型中，「總統制」、「內閣制」與「雙首長制」是當前世 界各國普遍通行的憲政制度類型，而這三種憲政制度類型涵攝了立憲主義國家的政府 體制型式，也有其明確的識別標準或構成要件（湯德宗，1998：138-152；Sartori 著、

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雷飛龍譯，1998：87-145）。

臺灣的憲政體制在威權體制的遺緒下，一直處於一黨專政、強人政治的狀態之下，

直至 1997 年修憲後確立了雙首長制的憲政制度，臺灣的憲政制制賦予總統有任命閣 揆的實質權力、行政院仍須取得國會的信任、行政院主導內閣但總統具有介入空間等 憲政特性，促使臺灣的雙首長制偏向總統制。也因此在實際的憲政運作上，行政院院 長固然在正式憲政程序上擁有「形式的」政策決議主控權，卻未必能夠「實質主導」

政策的通行，行政院院長只能扮演輔助或是異議的角色，對於實質上的政策過程無法 具有角力的足夠力道，也因此角力的場域轉移至總統與立法部門之間的關係。

而在總統與立法部門之間，總統與立法委員皆是由公民直接選舉產生，二者皆具 有民意基礎，也因此二者之間的制衡常常成為掣肘式的憲政危機。國民年金的發聲由 1990 年代在野黨起草，當時的憲政運作並未遭逢掣肘式的憲政危機，而以總統為首，

配合同黨的行政院長及國會多數席次，應作為通過國民年金的最佳時點，然而進入了 2000 年的少數政府時期，國民年金的草案在行政部門、立法部門間頻繁出入，總統與 立法院的拉扯作為國民年金政策決議過程的最大否決點。

相較於南韓，則是在不同於臺灣的時空背景下通過了國民年金法案，朴正熙執政 將憲政體制改為總統獨攬大權的「維新體制」，集大權於一身、設立了總統中心制、

延長了任期年限、取消了連任限制，甚至集中軍權、廢立國會制度，行政部門與立法 部門皆偏廢，僅存留總統一人的大權，也因此各項政策以經濟發展、國家安全等作為 優先考量，國民年金政策也成為集資的手段之一。總統中心制傾向於權力集中於一人 之手，當權力集中於總統一人時，行政院獨立運作的傾向自然也就增強，行政院優勢 於立法院、司法院之上時，常會表現出支配行為的現象，而導致「政治的行政化」（盧 泰愚，1988:45），其總統制並非以民意為基礎，並未受到民意的制衡，而在行政與立 法的偏廢之下，總統獨大促使政策的通行雖然容易，但其強烈的經濟目的性使得國民 年金不具有社會福利與社會正義、社會分配的實質意義。

透過以下表格，得以比較臺灣在民主化的歷史背景下，研議、規劃國民年金時的 憲政制度，以及南韓在威權體制的歷史背景之中，通行、頒布國民年金時的憲政制度。

表 5-3 臺灣與南韓的憲政制度比較

資料來源：作者參考沈有忠，2004:125，2005:36 增修製成

憲政制度的核心，體現於總統、行政、立法三者的關係之中，一般分為內閣制、

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定期改選，並不會因為議會的不信任投票案而被迫辭職，僅可能因總統觸犯內亂、外 患等刑法重罪而被彈劾；在行政與立法的關係上，內閣制以行政、立法相互結合為特 色，總統制則是以分權、制衡為路徑，行政與立法分別選舉且有獨立的任期；在行政 首長的產生上，內閣制是透過議會挑選產生，而總統制是透過普選而來；而在制度優 勢上，內閣制只要能維持國會多數的地位便能輕易通過決策，避免多重否決點、特定 政黨及利益團體可以有效進行資源運用，總統制則沒有特定機制解決行政與立法的衝 突，但多重否決點使避免政策大轉彎，相對穩定了因政黨輪替造成的差異性。不論內 閣制或總統制，特定的政治結構形塑了政治結果走向的道路。

二、選舉制度

一個國家中的選舉制度在整體的政治制度中將造成重要的影響力，政治體系中的 政黨數量、政府形式、政府運作的穩定性、權力分配等，與選民所表達出來的個人政 治偏好聚合的方式有密切的相關性。這樣不同的選舉制度所造成的政治制度特性，其 可能造成不同的政治制度後果，學者將政治制度的類型進行比較政治系統的劃分，⁷⁵

75 如 Lijphart 將民主分為多數決（majoritarian）和共識決（consensus），多數決系統的政治制度，在政 府的行動少有較少的限制，反之，共識決民主聚焦於提供制度機制含括少數，協助這些少數來阻礙多 數決。Lijphart 發現一個統計的關聯，在共識行民主和經濟成長的較高層級、低度通貨膨脹率、更完善 的社會福利國家、絕大部分的民眾對民主感到滿意之間，指使他歸結出「共識型民主較容易產生溫和 的民主模式」，又如 Powell 依照正式憲法的規則也建立了一個相似的分類，他提出了多數決（majoritarian）

民主和比例制（proportional）民主。多數決民主要求依照多數人的意見來選出政府，並且此政府可以 不受制度阻礙地來制訂政策。允許政黨去運用政府的權力和制訂出對選民負責的政治政策。相對的，

代表制民主比較關注少數，其在多數決系統中並無代表，並且要求依比例代表，聯合政府，權力分享 的機制，例如兩院制，在國會常設的委員會中有反對者代表（Immergut ,2006:566）。而 Persson 和 Tabellini 將選舉規則和政體劃分為兩種類型：多數決（majoritarian）和比例制（proportional）的選舉系統；總 統的（presidential）和國會的（parliamentary）政體。他們聚焦在政治人物的個別動機上，連結正式的 政治制度和政治行為。他們主張在單一選區的選舉系統中，政黨中的政治人物一定會關注選區內他可 贏的數目，這意味他會關注選區內選民所在意的政策。Lowi 也有提到這些政策是『分配的』。相對的，

在比例代表制，政治人物必須去最大化選民而非區域，為了這個目的，重分配政策訴諸於選民的廣泛 社會階層，例如國家健康保險或公共補助金計畫（Immergut ,2006:566）。（Immergut ,2006:565; 2007:4）。

綜 而言之，在單一選區單輪決選制（one-round single-member constituencies election）的 選舉制度中，傾向於提高最大黨的代表數，政黨的數量較少，而且產生強大的、由一 個政黨組成的多數黨；相反地，在複數選區有多名代表的比例代表制（proportional representation）中，容易形成議會中代表的政黨數量較多，易於產生聯合政府。

其與權力集中的關聯性在於，一黨獨大的政府同質性高，能夠較為輕易地控制政 策產出的結果，主要的原因在於：第一，由一黨組成的政府在各種觀點上表現出某種 同質性的可能性更大，內閣成員有類似的意識形態背景，而且可能習慣於團結協作，

這種凝聚力有可能促進權力的集中（Weaver and Rockman, 1993:24; Bonoli, 2001:243;

汪淳波、苗正民譯，2004:349）；第二，聯合政府由多黨組成，這些政黨在下一屆選舉 中將會相互競爭，這種情況可能促使聯盟中的各個成員採取一種鮮明的政策方法以突 出個人特色，避免被他人同化吸收。另外，在不受歡迎的政策措施與政策問題上，聯 盟成員可能形成一種相對較強的背叛動力，因為這樣做將會提高他們的聲譽，使他們 成為廣受歡迎的福利政策的保護者，進而在選舉的過程中得到回報。政府成員不時地 背叛聯合政府不受歡迎的政策，這也許是不可能產生一黨政府的選舉制度對權力集中 施加的最大限制。在這方面，單一代表選區制度可能比比例代表制產生更強的權力集

汪淳波、苗正民譯，2004:349）；第二，聯合政府由多黨組成，這些政黨在下一屆選舉 中將會相互競爭，這種情況可能促使聯盟中的各個成員採取一種鮮明的政策方法以突 出個人特色，避免被他人同化吸收。另外，在不受歡迎的政策措施與政策問題上，聯 盟成員可能形成一種相對較強的背叛動力，因為這樣做將會提高他們的聲譽，使他們 成為廣受歡迎的福利政策的保護者，進而在選舉的過程中得到回報。政府成員不時地 背叛聯合政府不受歡迎的政策，這也許是不可能產生一黨政府的選舉制度對權力集中 施加的最大限制。在這方面，單一代表選區制度可能比比例代表制產生更強的權力集