自 1960 年代開始，南韓政府將福利的建設定訂為國家政策目標，50
在法案通行的過程中，政治制度體現了威權政體的權力集中與政治緊張關係，並 建構了社會政策的由上而下的決議模式。南韓於 1972 年至 1976 年的第三個五年計劃 正式提出社會福利，但計劃中對社會福利制度法案卻隻字未提，而是在計劃第二年，
也就是 1973 年石油危機發生，政府為籌集發展重化工業所需要的資金，而通過國民 福利年金制度，爾後國民福利年金制度改為國民年金法，並遲至 1988 年開始實施。
在總統中心制的憲政制度下，總統高高凌駕於立法院與行政院的場域，引導了社會政 策的決議方向，而行動者的理念導引中，因為高壓統治而無法發聲，直至民主突破之 後才能推動國民年金的實行。政治制度的制約、行動者的理念導引，以及社會結構由 威權轉向民主，勾勒了國民年金政策的發展藍圖。
逐步制訂了十 多個福利法案，可惜這些法案在第一個五年計劃中「先增長後分配」的經濟政策之下，
鮮少付諸實施，經濟優先於分配與社會福利的思維顯而易見，社會福利多用作鞏固政 權的政治需要，實行的只有公務員年金、軍人年金等特殊部門的社會保險和產業災害 補償保險，這些是社會保險的先趨，但嚴格來說，只是將僱主責任法定化加以實施而 已。到了 1970 年代，國民生產毛額大幅提昇，「先增長後分配」的經建優先政策不再 能符合社會訴求，因此政府開始注意社會發展與社會分配，南韓政府著手社會福利制 度的規劃，先後於 1970 年與 1973 年通過了社會福利事業法、國民福利年金法，更設 立了國民福利年金特別會計。
第一節、政治制度的制約
南韓的國民年金雖然早在 1973 年就先行通過，但從法案的通過到正式實行的 1988 年卻相距了十五年之久。國民年金福利法通過時，南韓的憲政體制是在威權統治
50 第三共和國政府把發展經濟和建設福利國家定訂為國政目標，南韓憲法中第三十條明定國民生存權 與福利國家義務，且制訂了相關社會福利法案。政府以消除貧窮、經濟增長、福利政策保障生存權作 為施政的長期性目標。
的維新體制之下，集行政、立法、司法的大權於總統一身，並賦予中央情報部與軍保 安司令部等壓制性機關的強權，制約了國民年金政策的決議過程。而總統及國會的選 舉制度，以及朴正熙建立的獨裁政府轉移至盧泰愚執政的民主突破階段，催化了國民 年金步向實行的歷程，而以下將探討憲政治度、選舉制度以及政權轉移下南韓政治制 度的特點。
一、憲政體制
憲政制度體現了行政部門與立法部門之間的正式關係，總統、行政、立法三個部 分是整個政治制度的具體表現，彼此之間所建構而成的網絡代表了政策決策的路徑。
總統獨裁統治下的南韓，在政策決策的過程中缺乏了行政與立法機能的牽制，總統作 為決策的頂點，影響了強權政府的法案通過；而政權型態與選舉制度則體現了強人政 治之下，政黨、國會、外部團體等制衡力量對於總統所欲推行的政策所達到的否決作 用，在國民年金政策上表現出極小化的特性。而朴正熙政權的瓦解，也促使了民主政 治的呼聲逐漸浮出檯面，政黨政治也由多黨制趨向兩黨制，政黨的力量漸漸取代了獨 裁時期的維新政友會，再加以總統直接民選等選舉制度的轉變，國民年金的實行才在 整個正式制度的轉型下，從憲政運作、政權型態與選舉制度的牽制中，催生了南韓國 民年金的施行。
南韓除了第二共和時期實行短暫的議院內閣制之外，其餘都是實行總統制，總統 擁有極大的權限，現行的憲政體制是在 1987 年 10 月由全民投票而通過的新憲法，並 於 1988 年開始實施新憲法中所設立的三權鼎立、依法治國的方向，因此南韓現行憲 法中規定了總統為國家元首，任期五年、不得連任，同時，總統是內外政策的制定者、
可向國會提出立法議案，也是最高行政長官，負責各項法律規定的實施等憲政體制，
和國民年金設立通過之時的憲政體制有所不同。
南韓的政治波動大，隨著政治角力的轉換，憲政體制也有所不同，不同於當前南 韓憲法的規定，總統可任命國務總理，但須經國會批准、總統無權解散國會，國會可 動用彈劾機制制衡總統等，相較於國民年金於 1973 年通過之時，在朴正熙執政之下 將總統置於權力的頂點，由於總統握有大權，官僚制度則成為政治的主體，並與專門
67 資料來源：作者依森山茂德（2005:87-88）增修製成。
南韓的憲政制度處於高壓的威權主義發展之下，1961 年朴正熙建立了第三共和憲
1961 年朴正熙率領軍隊發動軍事革命、組織軍事革命委員會，51完全掌握了立法、
行政、司法三權，並且宣布大韓民國全國進入緊急戒嚴之中，接管了南韓政權。隨後，
朴正熙將軍事革命委員會改名為「國家再建最高機構」（Supreme Council for National Reconstruction, SCNR），52
朴正熙實行的《國家再建非常措置法》係為南韓於第三共和時期的憲政基礎，內 容主要規定為：將國家再建最高會議視為最高統治機關，擁有對行政的指示權、對司 法行政大綱的指導與統制權，集立法、行政、司法三權合而為一；國民的基本權在不 牴觸實現革命課業之範圍應予保障；國家再建最高會議行使國會的權限，依國家再依 最高會議組成之內閣對國家再建最高會議負連帶責任；司法府之首長大法院院長及大 法院判事由國家再建最高會議提總統任命之；停止有關憲法裁判所定之效力；舊憲法 只有在不牴觸本非常措置法之範圍內具有其效力（林秋山，2009：11）。可以見得朴 正熙將大權集中，賦予國家再建最高機構權限，而以親信出任重要部會的部長，切實 掌握統治大權。
並由軍事執政團公布了《國家再建非常措置法》 （Law Regarding Extraordinary Measure for National Reconstruction）， 建立了第三共和憲法 中憲政體制的基本方向，也確立了政黨政治的憲政模式，左右了長達十八年的政治局 面。
朴正熙透過國家再建最高機構實施軍權統治，宣稱軍政府將為人民建立「一個有 效的和不容腐敗的新政府，……為人民提供更好的經濟、社會和政治生活方式」
（Lie,1998: 49；任曉，1995:12）。但是卻也頒布了《政治活動淨化法》，53限制政治 反對勢力參與政治活動，更陸續修改憲法54
51南韓曾於 1960 年張勉執政時期短暫施行內閣制，但政權與民主基礎不穩固，相對領導與統治力弱化，
在高度政治紛亂的局面下衝擊了南北韓的對峙與安全問題，便提供了軍事強人奪權介入的時機，而「軍 事革命委員會」便揭開了日後長達三十年的軍人政治統治的序幕。 （森山茂德，2005:38-51；曹中屏、
張璉瑰等，2005:216-220；Lie ,1998:45）。
以擴張總統權力、公布《政黨法》和《集
52最高會議內設常任委員會、分科委員會和計劃委員會。常任委員會由各分科委員長組成，委員長由副 議長朴正熙出任。分科委員會內設法制司法、內務、外務、財政經濟、交通、文教社會、經營計劃等 七個部門，各分科委員會設諮詢委員和專職委員若干名。最高會議還設有「再建國民運動本部」與「韓 國中央情報部」（Korean Central Intelligence Agency, KCIA），由朴正熙將軍的親信 金鍾泌出任首任部長。
53 1962 年 3 月 6 日頒布，以確保 1963 年的總統選舉順利當選。
54 分別於 1962 年、1969 年修改憲法，不斷擴大權力，至 1972 年發起《維新憲法》使總統成為最高權 力機關，此部分留待後述。
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會與示威法》限制人民自由結社、集會和言論的基本權利，控制政治反對力量，倚重 軍權操縱政治組織。
南韓的政治制度邁向威權主義的道路，在威權主義的發軔之下，政府著重於反共 權威主義的強化，並致力於形塑國家主義（statism）的雛形，政府亦開始主導「經濟 開發五年計劃」（林秋山，1998:52），而經濟的發展便是國家以權力集中的手段來分配 國家資源，進而促使國家經濟高速成長（蔡增家，1998:39）。朴正熙所執行的「大推 進」（big push）策略，使得南韓轉變為「民主停滯、經濟發展」的局面。
（二）總統中心的維新體制
回顧朴正熙自掌政以來，為達到集權統治的目的，不斷以修改憲法的方式將威權 統治制度化，藉由對總統秘書官、韓國中央情報局、內閣、民主共和黨與軍對等五大 重要機構的掌控，將總統置於權力的頂端，使其它部門相互牽制而達到集中政治權力 的威權統治。
1962 年「第五次憲法修正案」賦予總統更大權力，取消副總統職務，但新設副總 理。總統任期 4 年，有權任免國務總理，不必徵得國會同意，並可動員軍隊維持公 共安全和秩序，國務院成為總統的諮詢機構而非集體決策單位。同時憲法也讓總統享 有解散國會的權力，而國會經多數通過有關撤換總理與國務院成員的決議，只能作為 對總統的「建議」，但卻 不具約束力。
1969 年「第六次憲法修正案」取消總統連任次數的限制，並且將國會彈劾總統的 門檻由 30 名以上議員提名、半數以上贊成，提高為 50 名以上議員提議，2/3 以上議 員贊成（曹中屏、張璉瑰等， 2005:262-263），藉此使自己能參加第三次總統選舉。
1972 年朴正熙宣布全國緊急戒嚴，並由國會強行通過《國家安全特別措施法》
（Law of Special Measures for the Security of Nation）鎮壓各種反對活動，並起草《維 新憲法》（Yushin Constitution）而將南韓帶入第四共和。第四次共和採取絕對性的總
（Law of Special Measures for the Security of Nation）鎮壓各種反對活動，並起草《維 新憲法》（Yushin Constitution）而將南韓帶入第四共和。第四次共和採取絕對性的總