第二章 理論探討與文獻回顧
第二節、 政治制度論的比較研究取徑
一、新制度主義的興起與流派
早在十八世紀的德國歷史學派就發展了制度分析的方法，將制度作為發展與分析 的核心。因此「制度」的研究常被放置於政治學或比較政治學的傳統中，並以「國家」
（state）為研究的重心。但早期的制度研究強調制度規範性（normative）理論的建立，
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是一種偏向於靜態比較、分類的研究模式，自 1950 年代以降，制度的研究也因此漸 趨勢微，直至 1970 年代中期，鮮少對「國家」或「制度」的研究，多以行為主義
（behavioralism）25
新制度主義隨著行為主義的式微而興起，但對於新制度主義內部的流派卻是多元 紛雜的，一分法、二分法、三分法、四分法、七分法等各種分類方式，突顯了新制度 主義的不同研究取徑特性。Immergut（1998）將新制度主義的整合寄望於歷史制度論 的身上，它含藏了理性選擇論和組織理論的基本觀點；Evans（1985）則是將新制度 主義區分為理性選擇論的制度主義及社會學的制度主義兩種；Clark（1998）主張按照 方法論的標準，將新制度主義分為以行動為中心的新制度主義，以及以結構為基礎的 新制度主義，這種劃分方式是以對制度和行為不同研究焦點的偏重為依據；Simon 進行實證分析。1980 年代批評行為主義研究方法的論述逐漸湧現，
新制度主義（new institutionalism）的研究取徑便在此一風潮下興起（Peters, 1999:15），
並將「國家」這個傳統的議題帶回研究中，討論國家自主程度及國家和外在環境一致 的程度（Krasner, 1984:223-226）。1990 年代，歷史制度的研究議題由 “Structuring Politics ：Historical Institutionalism in Comparative Analysis”（ Steinmo, Thelen and Longstreth, 1992）一書作正式開端，聚焦於制度的動態（dynamism）、制度變遷（change）
與理念創新及制度限制性的互動。1980 年代至 1990 年代許多舊國家消失，新國家、
超國家政體誕生，便為學者揭開以國家為主軸的研究序幕（Migdal, 1997:209），在其 時代背景下，何以相似的衝擊、背景卻會導致出不同的因應政策?對於臺灣與南韓的 國民年金比較的旨趣也來自於此，同樣位於東亞的兩個國家，在面臨威權主義體制、
民主化時期、金融風暴、東亞挑戰等相同危機時，為何會產生不同的政策因應措施?
在此，我們將國家視為一個有限能力（limited state）的行動者，同時透過過程（process）、 國家與社會的互動關係等脈絡，來理解政策決策的關鍵點。在互動的關係之中，制度 主義強調的是脈絡的限制性（contextual constraint），制度被視為是選擇與偏好的決 定性機制（a determinant of choices and preferences）（Migdal, 1997:221；Koelble, 1995:237），在互動過程中提供行動者制訂政策與追求利益的範疇。
25 行為主義強調透過一般性（general）、解釋 性（explanatory）及分析 的（analytic）的研究方法來建構 理論，因此研究範籌多著墨於行為、民意等實證研究。但行為主義的研究忽略了政治或政策的決議，
仍然是由具有人性的行動者所建構的事實。
（2000）認為制度是公共政策的需求反映，因此對於不同的政策分類區分出四種不同 的新制度主義的內涵，四種政策為再分配型政策、調節型政策、現代化政策、自由化 政策，而其對應的四種制度內涵則為歷史制度主義、新經濟學制度主義、理性選擇制 度主義、規範制度主義；Peters（1999）則劃分為規範制度主義、理性選擇制度主義、
經驗制度主義、社會學制度主義、利益代表制度主義、國際制度主義等七種類別；而 學界最普遍的區方方式則是 Hall & Taylor（1996）所提出的歷史制度主義、理性選擇 制度主義、社會學制度主義的三分法。Amenta（2005）更精緻的將政治制度主義從歷 史制度論中區分出來，在動態的制度過程中，更加著重其權力場域的角力，以及行動 者變化所衍生的複雜性與變動幅度。
二、政治制度論
傳統制度主義將政治系統的互動關係簡單化，26
行動者、社會背景和制度之間複雜地相互影響，政治機構既不是外在環境力量的 中立反映者，也不是個人履行職責的中立場所，新制度主義力圖把制度、行為、政策 三者結合起來，強調制度因素在無序世界建立起秩序與規則的過程中所起的重要作用。
也就是說，新制度主義不僅重視政治行動的社會背景和個體行動者動機的重要性，而 且它堅持認為政治機構扮演著更加自主的角色，制度和規範不再只是行為主義所說的 外在情境，更對社會行動者有著行為和觀念上的雙重限制與制約。國家受社會的影響，
同時也影響著社會；政治民主依賴著經濟與社會條件的同時，也依賴於政治制度的設 計。官僚機構、立法委員、法院等政治機構，既為相互對立的社會力量鬥爭場所，亦 對於歷史發展的多種可能性和歷 史過程的存在視而不見，而新制度主義對於政治結構的假定，加以制度、行為規則、
規範、角色、政策建構的過程等要素，並在「行動是個人的價值和期望下的選擇」之 外，賦予行動的責任與義務。新制度主義並不否定政治行動的社會背景和個體行動者 動機的重要性，但新制度主義更進一步堅持政治機構扮演著具有自主性的角色。
26 在新制度主義興起之前，行為主義與理性選擇派傾向於背景論（contextualism）、簡化論
（reductionism）、功利主義（utilitarianism）、工具主義（instrumentalism）、功能主義（functionalism）， 政治僅僅是資源配置的操作性過程，而忽視了政治活動的象徵性與雙重制約的特性。
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是界定與捍衛利的重要政治機構，因此政治機構本身就是一個具有自身利益與訴求的 集體行動者。政治機構具有自主性，而制度結構能規範其行為，二者不只是社會力量 的反映，亦直接影響政治活動的結局，更對政治機構及其活動的歷史過程產生重要的 影響力（March & Olsen, 1984）。
制度中具有正式與非正式的規則，這些制度形構了政治行動者界定自身利益與其 他團體間的權力關係，這些影響政治行動背景的制度包含了選舉競爭規則、政黨的體 制結構、政府結構、工會等行動者（Thelen and Steinmo, 1992:2）。進一步地，存在 於政治、經濟、社會和個人關係之間的規範、慣例等非正式規則，亦納入了歷史制度 論的研究範圍之中，制度被界定為「鑲嵌於政治或政治經濟組織結構之中的正式或非 正式的程序、規則、規範和慣例」（Hall and Taylor, 1996: 936-957，Hall, 1986:19），
憲政秩序（constitutional order）、官僚的標準作業程序（standard operating procedures）、
工會行為、銀行--企業關係等常規都囊括於其中。歷史制度論也並非和傳統制度主義 二元對立，反而立基於過去的研究，促使其更進一步地在正式的制度研究之外開始關 注權力、理念和政治行動的非正式安排，及其對政治結果的影響 （Peters, 1999:15-16；
Thelen and Steinmo, 1992:4） ，促生與重組了新的理論取徑。
（一）路徑依賴與斷續平衡
新制度主義主張將制度、行為、政策三者結合，尤其歷史制度論和理性選擇論、
組織理論相比，歷史制度論更趨向於一種宏觀社會學和權力取向的觀點，透過宏觀的 觀點與範疇，來定義制度與行動者行為的關係。考察不同國家在不同歷史時期的政治、
國家與社會的關係，而政治的決策並不是個人偏好的反映，而是各種制度因素裁定利 益衝突的政治過程，從研究方法的面向來看，歷史制度論的特點在於用規範替代理性、
複雜的結構要素分析、強調歷史結果的偶然性（Immergut, 1998）。歷史制度論亦強 調權力與權力在制度實際運作的不對稱關係（asymmetric of power），注意制度的產 生，一方面制度是可用於約束行動者行者的標準程度，另一方面亦是在行動者追求利 益下所產生的特定秩序及規範。因此，制度的延續性將和歷史交互作用產生因果關係，
制度受到歷史影響，而產生制度因循的因果觀，將時間序列（temporal sequence）拉
長，行動者為了達到特定目的會選擇最適合當時社會環境與條件的行動方案，因此產 生了路徑依賴（path dependent）的概念。
然而，行動者在不同時間點的想法會受到偶發性、非預期性因素的影響而產生變 化，路徑依賴只能說出歷史故事，卻不能解釋「如何發生這些故事?」、「為什麼發 生這些故事?」，因此歷史制度論亦強調不確定性的歷史偶發因素（contingencies of history），制度並非政治結果的全部，制度與理念、利益等其它因素相互調合的關係，
才是關注的焦點。制度對行動者的影響，歷史制度論實際上採以折衷的立場（Thelen and Steinmo, 1992:13-22），一方面認為制度是利益計算的互動策略，另一方面制度也 界定了利益範圍，長期下來積累成一套運作模式或習慣，但制度是動態的，社會、經 濟、政治及理念、利益等因素，都會影響到結構與行動的交互關係，因此由過程（process）
來切入，尋找特定社會結構與過程的獨特性與變異性。
政治制度論一方面重申制度研究的政治性特徵，另一方面也著墨於中層理論的建 構，在一定的程度上紓緩了行動與結構、宏觀與微觀的兩難困境，在制度與行動者的 關係中，政治制度論認為在行為背後的作用是政治制度，而制度的差異決定著不同時 空背景下的政治行為，制度的演化是一個緩慢而持續的過程，在制度穩定的時期，制 度本身為自變項，形構了政治結果與政策；制度在長期間看來是不穩定的，因其會受 到危機而有突然的改變，這時制度轉為依變項，反身為政治的結果與政策所形塑，這 即是斷續式均衡（punctuated equilibrium），制度會在特定的均衡模式下維持一段時間，
之後產生改變，變動後的制度就重新形成另一個均衡，繼續運行下去，而制度的變遷
之後產生改變，變動後的制度就重新形成另一個均衡，繼續運行下去，而制度的變遷