否決點的角力：權力與責任

否決點的權力集中與否，可以藉由權力分立、選舉制度、政權型態、雙首長等四 項指標⁷⁷判斷臺灣與南韓在不同時期的差異性。我們必須要強調，國民年金的決策過 程是一種動態的政治制度轉移過程，因此臺灣和南韓的權力集中程度並非固定不變，

而是在權力集中的軸線上移動。

76 美國、法國、德國、日本等民進先進國家，不論大選後所組成的政府為多數政府或少數政府，皆能 在人民高度民主素養、政治人物遵守憲政規範之下，在良好的中央政府體制中發揮權力分立與制衡的 憲政體制功能，並未造成嚴重內耗，因此憲法規範的遵守及人民的力量才是民主制度中的制衡點（黃 炎東，2008:166）。

77 Bonoli（2001）以權力分立、選舉制度、政權型態、全民公決制度、雙重行政首長等五項指標作為 影響權力集中的指標，由於臺灣與南韓對於國民年金政策議題皆未有公民投票，在此不進行討論，而 以前述所及的政治制度作為指標。其中，權力分立影響制衡程度、選舉制度體現政黨分配、政權型態 表述政府決策控制程度、雙首長級體現不同陣營控制的局面（Bonoli, 2001:239-243；汪淳波、苗正民 譯，2004:343-347）。

表 5-5 國民年金訂定時期，臺灣和南韓影響權力集中的憲法特徵 指標

國/年

權力 分立

議會結構 選舉制度 雙重行

政首長 臺灣 1993-1999 有 多數政府 複數選區單記非讓渡一票制 有

2000-2008 有 少數政府 同上 有 南韓 1973-1979 沒有 獨裁政府 維政會任命 沒有

1980-1988 有 多數政府 比例代表制 沒有 資料來源：作者整理

憲政制度、選舉制度以及政權型態作為政治制度的表徵，透露出國民年金政策發 展的方向，然而，政治制度並無法預設任何特定政策結果的產生，他們只是建構出一 套關鍵性的脈絡，在其中政治行動者能夠有所選擇（Immergut, 1992: 239）。政治制 度建構了否決點的權力集中或分散，連帶影響了責任的歸屬，行政首長權力集中的制 度與大規模福利制度關係密切，通常能訂定出整合式的福利模式；而權力分散、在制 定政策過程中包括較多否決點的政治制度，則傾向於較小規模的福利制度（Bonoli, 2001:239；汪淳波、苗正民譯，2004:343）。臺灣和南韓在否決點的權力集中程度上，

皆是由權力集中逐漸轉向權力分散，我們可以由下圖中發現，南韓在 1973 年至 1979 年之間，由於獨裁威權體制而是高度的權力集中，而臺灣在 1993 年至 1999 年已面臨 民主轉型的挑戰，雖然非高度的權力集中，但由於執政黨在立法院中具過半多數，因 此仍較傾向權力集中，相對而言，南韓在 1980 年至 1988 年開始面臨民主化的挑戰，

社會福利運動、政黨競爭等因素使之逐漸趨於權力分散，但 2000 年至 2008 年的臺灣，

非但歷經民主化轉型，更在執政黨輪替、少數政府的情況下，呈現權力高度分散的情 況。

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圖 5-1 臺灣與南韓的權力集中程度

權力集中 權力分散 臺灣（1993-1999） 臺灣（2000-2008）

南韓（1973-1979） 南韓（1980-1988）

資料來源：作者自繪

在否決點的政治競技場中，權力集中的否決可能性是較低的，亦即較難用司法權 去否定一個政府立法提案，但臺灣與南韓都在權力集中的過程中，錯失了國民年金能 夠通行或施行的可能性。因此，我們必須要問，誰掌握了國民年金政策的否決權? 誰 控制了立法議題?如果是集體否決者，他們當中的成員是根據什麼樣的法規作決策?在 政治制度所提供的方向中，我們可以知道南韓的國民年金制度是由總統作為最高權力 的頂點，因此立法議題由總統控制，而總統具有強烈的經濟發展、國家安全導向的意 識形態，因此社會福利政策只能作為手段而非目的，在從屬的地位中僅有通行，而未 有施行；而臺灣則在於是國民黨具有高度的統籌性，其對社會政策的魄力可以在 1995 年全民健保的實施中窺見，但其對於國民年金政策的決斷力卻不如全民健保，加以全 民健保的施行和 1999 年九二一大地震的外因等，國民年金的通行只能在權力集中的 時間點裡溜走。

我們必須指出，權力集中的制度傾向於責任集中，權力的集中雖然增強了政府達 到政策目標的能力，但也加大了政府的風險，他們必須為可能不受歡迎的政策對公眾 負責，並且招致在選舉中受到懲罰的結果（Weaver and Rockman, 1993:15; Pierson, 1994:33; Bonoli, 2001:239）。也就是說，一個政府如果在一個權力集中的制度環境中 運作，操縱政策的能力可能會更強，但它也更加考慮其行為在選舉時造成的後果，但 南韓國民年金卻是屬於高度的權力集中，又毋須考量選舉後果的政策過程。而臺灣則 是在否決點權力集中的同時，也加深了責任的集中，因此在權力與責任的抗衡之中，

使總體的國民年金政策結果具有不確定性與偶然性。

權力集中的政府在政策訂定上有很大程度的控制權，它們達到目的的可能性更大，

相反，在權力分散制度中運作的政府，必須與外部利益團體談判協商改革措施，所以 他們將被迫對各種行為體作出讓步。其結果可能是達不到他們政策改革的初衷，因為

制度性的權力分散增強了支持福利制度聯盟的力量（Bonoli, 2001:239；汪淳波、苗正 民譯，2004:344），南韓在 1980 年至 1988 年之間轉向民主化政府，權力也由集中趨 於分散，如果南韓支持福利制度的團體過於弱勢，那他們所運用否決點的力道可能不 足與政府相抗衡，因此在 1980 年民主轉型的初期，國民年金並未因為否決點的增加 而有轉變，直至 1980 年代末期，政治導向的抗爭換取了行動結盟與資源投入的機會，

社會安全政策的福利運動才得以爭取國民年金的施行，在此一層面上，否決點的增加 促進了國民年金的施行，權力分散的制度給予福利主義者機會，使他們可以開啟國民 年金的權力大鎖。⁷⁸

相較而言，臺灣在 2000 年至 2008 年之間，由於少數政府的執政困境，形成權力 高度分散的局面，責任的歸屬也高度不明確，當制度提供否決點時，就會對政府控制 決策過程和確保通過特定政策結果的能力構成限制，這些特徵對政府能力有影響，從 制度的角度看，在具有權力分散特點的政治制度中，政府能力較低（Bonoli, 2001:245;

汪淳波、苗正民譯，2004:352）。然而，在權力分散的制度中運作的政府，能夠通過 採取基於包括外部利益的決策策略，提高他們的能力。因為政治制度為外部團體阻止 通過立法創造了機會，所以政府一直努力通過把這些團體吸收進決策者中，來控制他 們的影響力（Bonoli, 2001:245；汪淳波、苗正民譯，2004:352），臺灣便通過全國社 會福利會議及經濟永續發展會議，將外部團體加以納入制度之中，以提昇整體的政府 運作能力。但整體而言，並非藉由外部團體的意見納入而作最後決策，臺灣的政治制 度把權力分散的各種因素與其他促進多數主義政府的因素結合在一起，因此臺灣無法 徹底實施大整合模式的國民年金體制，否決點的過度增加、權力過度分散，將使政策 規模受限、政策訂定時間延宕。

78 不同於西方福利國家的改革，越多的否決點所導致的權力分散制度，在西方國家中反而給予反對福 利主義者的群體提供了機會，使他們可以阻止通過特定福利計劃，或者強迫政府稀釋福利改革的內容

（Bonoli, 2001:239）。諸如美國和瑞士的福利水平相對較低，則是因為其具有高度的權力分散制度，在 訂定政策過程中存在各種否決點，造成其福利擴張的困難性。

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