第三章 臺灣的政策否決場域
第一節、 政治制度的制約
在行政部門正式審議的過程中，政治制度體現了民主政治中有關政治代表性與責 任政治的功能，並建構了民主政治中解決政治衝突以及權力資源分配的方式。其中，
包含了行政院與立法院的角力戰場，諸如行政官僚、技術官僚、立法委員等皆扮演重 要的角色，尤其臺灣在雙首長制的權力結構下，給予總統實權卻毋須負起政策決定的 政治責任，影響了臺灣決策的過程；在行動者的理念導引中，各個行動者間的互動關 係與政策網絡也左右了國民年金的方向，其中包含了制度的分立、社會運動、政黨競 爭以及社會福利團體等角色的理念與導引，間接的引導了國民年金決策的方向；而在 整體的社會結構上，民主化所帶來的意識形態、執政經驗以及選舉或政黨輪替等政治 事件的影響，也間接為國民年金框架出一條無形的道路。
第一節、政治制度的制約
由於國民年金的規劃時限漫長，剛步入民主化的臺灣仍以總統制為主，1997 年的 憲政改革後確立了雙首長制的憲政制度，制約了國民年金決議的過程。而總統及立法 委員的選舉制度，以及政黨輪替前後的多數政府轉移至少數政府，皆左右了國民年金 的歷程，而以下將探討憲政治度、選舉制度以及政權轉移下臺灣政治制度的特點。
43
一、憲政制度
憲政制度是在政治制度設計上的核心，也是建構行政部門與立法部門之間的正式 關係，包含總統、行政、立法三個部分交織而成的正式運作歷程。透過行政與立法的 過程引導公共政策的擬定、過程與落實，更深深地影響著現代民主政府的日常運作與 機能；27
國民年金的規劃過程中歷經數次的修憲與憲政改革，朝向民權的落實與代表性建 立的方向修正，尤其 1997 年確立為雙首長制的憲政體制之後，中央政府體制朝向總 統制的方向傾斜，加深了總統權力卻將責任加諸於行政院院長，也為日後行政院院長 更迭頻仍預留了伏筆，更影響了國民年金政策規劃歷程的時效性，下表 3-1 整理出國 民年金研議過程中的憲政改革。
政權型態與選舉制度則分配了權力的角力力道，行政與立法部門之間的制衡 力量影響到行政部門對於推行政策的不一致性，增加了國民年金法案的否決點。縱使
「業務分立，內涵整合」的指導原則浮出檯面，社會保險制、繳費義務、給付權 利等內涵規劃追求與勞保一致，但局部政黨輪替之後，影響了行政價值紛歧，光譜 的極左到極右皆呈現在行政部門的提案上，憲政運作、政權型態及選舉制度緊緊牽制 著國民年金的政策立法過程。
27 行政與立法的關係，可以體現在總統制、內閣制、雙首長制三種不同憲政體制之中。總統制行政與 立法部門各自獨立，行政首長由人民直選且有固定任期，本身具有民主的合法性來源，國會亦由人民 直選且有固定任期，本身具有民主的合法性來源；內閣制則是行政與立法部門合而為一，總理仰賴國 會中的多數（或聯合內閣）信任，總理得解散國會（通常需徵得國家元首象徵性同意），行政與立法部 門的選舉並未分開；而雙首長制則是結合兩種制度的主要特徵，行政首長由人民直選且有固定任期，
本身具有民主的合法性來源，總理仰賴國會中的多數信任（王業立主編，2003:225）
表 3-1 國民年金規劃過程臺灣憲政制度的轉移
45
（一）威權遺緒的擺盪
1947 年國民政府雖然頒布了中華民國憲法，但抗日戰爭的開始、共產勢力的擴大，
不得不賦予總統應變的權力，直至 1990 年代陸續的學生運動、終止動員戡亂、憲政 改革等，逐漸使得威權統治步入歷史。其後，臺灣一直在「強人政治」的遺緒中賦予 總統極大的權力，1990 年代的臺灣，雖然已邁入民主自由的社會，但在李登輝執政時 期，威權遺緒仍顯而易見，以總統制作為憲政體制的核心。
總統制是一種出於「野心必須用野心控制」的考量下的設計，總統制的優點在於 行政、立法權絕對分離，人民的權利因此不易受到侵害，其次是行政權穩定，不會影 響行政權的歸屬（黃炎東，2008:59）。1990 年代總統掌握立法院多數，總統與閣揆 間的權力關係便傾向於總統，28
作為對威權體制的反抗，1990 年代初期，林萬億以推動老人福利作為在野黨政見 推行於各個選舉之中，蘇煥智首度以老年福利作為號召而贏得選舉，故事便在此展開 扉頁，民進黨立法委員提出國民年金法草案提審，國民年金的規劃便踏上了漫漫旅程，
李登輝及行政院長並未下達推行國民年金政策的直接意願，因此國民年金只是在行政 部門由下往上的發起。1993 年，由內政部邀請社會福利、保險、財政、經濟、精算等 方面十四位專家學者及政府相關單位代表九位共同組成「國民年金制度研議小組」（白 秀雄，1996:113），但並非強制性的推行，而僅是以研議作為主軸，目的在蒐集意見與 推廣此一議題，建立了「繳費互助、強制參加、基本保障、重分配、自給自足、給付 權利」等六項原則（白秀雄，1996:116）。
對於閣揆人選的任命可以自由任命，對於行政事務涉 入的範圍與程度也能自主，可以說是國民年金推動的最佳時機點。可惜在此時期對於 國民年金的設立卻沒有強烈的推行意願，也因此老年經濟安全是由當時的在野黨民進 黨提出，而在訴求聲中興起。
28 總統制的缺點在於權力分立的結果將造成政府整體職能效率的低落，特別是總統與國會多數黨不相 同時，由於總統可以藉由否決權成為「首席立法者」，因此立法效率在二者互相掣肘下必定大受影響；
而就行政而言，由於總統的主要施政皆必須有國會通過的法案及預算支持，若總統與國會多數意見就 預算分配的意見不同，施政恐將遲滯，甚至發生行政機關關門的問題（黃炎東，2008:59），但臺灣在 總統制時期並未出現此種權力分立的困境。
在歷史洪流中，此時期是國民年金得以快速推行的政治時機，但卻僅以建議性質 作為國民年金制度設立的雛形，29研議僅是提供行政院作為國民年金設立的參考點，
「強人政治」所遺留下的威權制度逐步的被民主體制而轉化，而終於在 1997 年由總 統制過渡向雙首長制。
（二）向總統傾斜的雙首長制
1997 年臺灣憲政體制的改革建立了雙首長制，確立了由總統制走向雙首長制的憲 政體制。而雙首長制是混合制的憲法（黃炎東，2008:101），它的形塑與特定的時空 背景有關，行政與立法關係於是體現在雙首長的憲政體制中，特色是總統和總理二者 共同擁有權力，在不同的行政領域中擁有不同事務的行政實權，總統由人民投票選出，
而總理和內閣對國會負責，將內閣制和總統制加以混和的體制稱之。
法國為雙首長制的代表，透過行政首長的轉換，使總統或總理取得主導政府的地 位，因此使得政府國會有效形成多數政府。但臺灣的憲政體制情況與法國又不盡相同，
首先，臺灣的總統選舉並非採取絕對多數制，因此在 2000 年總統選舉時，雖形成政 黨輪替的局面，卻因相對多數制而使得當選者陳水扁僅有 40%的民意支持，造成總統 政權正當性危機；其次，覆議門檻原是由全體立法委員三分之二同意，降為二分之一 並增加經總統同意解散國會或倒閣的條款，立法院對於總統任命的行政院長不會輕易 的提出不信任案，以免總統以解散國會之權力作為反制的手段，立法委員不會輕易走 上重新選舉的風險，覆議如同虛設；第三，雖依憲法行政院為「國家最高行政機關」，30 但 1997 年第四次修憲賦予了總統任命行政院院長的絕對任命權，不須立法院同意，
總統便能干涉行政院長的行政領域，31
29此研議僅明列甲乙兩案的優缺點、研議要點，將兩種可行的結果並陳行政院經建會審議。其中，甲案 是單一式的國民年金保險，明確區分為雙層的保障，國民年金在此作為基礎的年金制度，將已經建立 起的軍公教保險、勞工保險、農民年金保險改採附加的方式辦理；乙案則是分立式的國民年金保險，
排除已有的軍公教保險、勞工保險、農民年金保險等，單獨進行規劃。
行政院長的地位則成為總統於行政辦事的幕僚
30 憲法第五十三條。
31 民國八十年修憲，放寬總統發布緊急命令的條件（憲法增修條文第二條第三項）與賦予其國家安全 大政方針決定權（憲法增修條文第二條第四項）；民國八十一年修憲，則賦予總統司法、考試與監察 院等人事提名權（憲法增修條文第五條第一項、第六條第二項及第七條第二項）；民國八十三年的修 憲，除確立總統由直選方式產生，亦限縮了行政院院長的副署權，間接擴大總統的權限。總統的權限
47
長（葉嘉楠，2005:93），也因此雙首長制向總統傾斜，在臺灣雙首長的的運作之下，
總統不直接對政策負責，造成了行政與立法的分裂與對峙，「換軌機制」的憲政慣例 的建立，便是確保政府穩固的方式。
（三）行政權限的撕裂
2000 年民進黨首次獲得執政權，背負著弱勢團體的選票，總統卻無法掌控立法院，
卻也未重視憲政慣例，不以國會的多數黨作為閣揆，而將行政院長設立為同政黨的人 員，因此立法院與總統、行政院抗衡的情形層出不窮。依照臺灣憲政體制的特色，在
卻也未重視憲政慣例，不以國會的多數黨作為閣揆，而將行政院長設立為同政黨的人 員，因此立法院與總統、行政院抗衡的情形層出不窮。依照臺灣憲政體制的特色，在