社會結構：威權發展主義、民主突破

67 1971 年總統選舉在野黨候選人金大中獲得五百四十萬票，都市選區的得票率為 51%；而國會選舉，

在野新民黨獲得八十九席，超超過阻止改憲的法定議席數 69 席。（森山茂德，2005:55）

68 民主正義黨得票率為 34%，平和民主黨為 19.3%，統一民主黨為 23.8%，新民主共和黨為 15.6%，無 黨派為 4.8%，呈現「四黨鼎立」的局面，至 1990 年民主正義黨、統一民主黨、新民主共和黨合併才 逆轉成多數政府（森山茂德，2005:127）。

南韓自朴正熙執政開始，逐次修改憲法以集中權力於總統，至 1970 年代高壓統 治在《維新憲法》中賦予制度化的正當性，權力高度集中而偏廢了行政與立法部門的 權限。而朴正熙以國防安全及經濟發展作為南韓國家發展的目標策略，將軍事權力緊 握手中，並與財閥、企業相互合作。南韓的經濟因此大幅提升，但也因此形塑出經濟 發展的副作用。以經濟、國防為主的南韓發展路徑，在強人政治的領導下獨裁，直至 1980 年突破威權統治之前，南韓處於「威權發展主義」（authoritarian

developmentalism）⁶⁹

1980 年代南韓的民主轉型促使國際政治、經濟、國內社會條件推動了國民年金的 落實，民主化帶動了國民年金集體行動權力的增強，共同意識的形塑更是自主權力與 利益與國家威權相互抗衡。1984 年組成了「民主化推進協議會」，1985 年又成立了 民主化運動的連帶機構「民主統一民眾運動聯合」，進而組成了「新韓民族黨」的民 主化推動團體，並在國會議員選舉中成為最大在野黨，

的階段。

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全斗煥執政時期，隨著經濟自由化政策與經濟成長的影響，政府以「導入市場原 理的民間主導型」作為經濟策略，大量提升經濟的自律性與自由化發展，但在野黨新 韓民主黨展開了院內與院外的鬥爭，包含要求修改憲法，實行總統直選舉，以及示威 遊行。全斗煥對於反對遊行的鎮壓已不再能夠抑制民主化與在野黨的勢力，因此在由 盧泰愚發表「六二九民主化宣言」，以使南韓民主化的進程向前推進，1987 年的「六 月抗爭」成為民主化的里程碑，也將南韓帶入「民主突破」 （democratic breakthrough）

（Joseph, 2004:8）時期。

民主化的運動持繼燃燒。

從全斗煥至盧泰愚，政治意識從威權體制逐漸過渡至民主自由，1986 年到 1988 年重化工業的快速成長持續支助製造業的發展，經濟大幅回升，罷工事件迭起，加以 1987 年根據六二九民主化宣言完成了憲法的修改，進而實行了總統由公民直接選舉的 制度，盧泰愚當選第十三任的總統，任期五年、不得連任的制度是民主化的前趨，一

69 Joseph Wong（2004）將南韓分為「威權發展主義」、「民主突破」、以及「民主深化」三個階段，

用以檢視不同民主化階段中，決策過程的改變對全民健康保險政策形成的影響，而這裡筆者將以威權 發展主義及民主突破二階段為主要的比較時程，將之與民主化後的臺灣加以對照其國民年金政策過程 的差異。

70 新韓民族黨佔 24.3%議席率，僅次於執政黨的 53.6%議席率，為最大在野黨（森山茂德，

2005:114-115）。

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定程度的實現了民主改革，並脫離了威權統治的時代，朝向民主化與自由化的里程，

國民年金歷經十餘年的歷程，在漫漫歲月中改革、擴大，最終才得以實行。

表 4-5 國民年金歷程中的民主化轉變

威權發展主義 民主突破 時期 1950-1980 1981-1995

政治發展 威權領導 程序民主

國民年金發展 選擇式 普及式

資料來源：作者參考 Joseph Wong（2004:10、155）增修

第四節、小結：決戰場域

南韓的國民年金雖然早在 1973 年即通過法案，但卻遲至 1986 年才再度修正通過，

並於 1988 年開始實行。國民年金從立法通過到正式實施，整個過程與憲政制度息息 相關，這樣的發展方向，與南韓的政體轉型也有著密不可分的關聯性，下表中整理出 南韓在國民年金實行到改革擴大的十五年間，所鑲嵌的制度、行動者及社會結構的權 力轉移，以及國民年金政策過程的變化。

表4-6 南韓國民年金規劃過程政治制度的轉移 1974—1979

停擺階段 1980—1986

推動實行階

1987—1988 實行準備階 1989—2004

擴大階段

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可以影響國會、法院人員的任職。而國會議員的選舉亦由維政會任命，總統主控了國 會的結構，使得國會僅能作為「行政的奴婢」，而無法發揮監督、制衡的監察作用。

在政權轉移部分，又可見得獨裁政府的總統獨攬大權下的政策通行與民主化政府 的轉化。在朴正熙獨裁的十八年期間，透過政治體制使威權統治具有正當性，因此政 黨政治、議會、社福團體、工會等被壓抑與牽制，社會力量無法在政治制度中發揮作 用，總統作為決策的頂點，經濟發展政策讓國民年金法案作為集資手段快速通過，卻 無法讓法案施行，獨裁統治下的各項福利法案皆是以法案先行通過、緩慢付諸實行為 表現，總統所掌握的否決點強大。而無限連任的總統獨裁制及全斗煥新軍部的威權統 治點燃了對威權的挑戰聲浪，國民年金的施行成為體現民主化的政策承載點。

在行動者的理念與利益面上，南韓的國家發展以威權體制帶動了國家經濟的快速 成長，但也促使強人政治一再被形塑，朴正熙發動軍事政變而登上南韓歷史的政治舞 台，1970 年代是朴正熙獨裁專政的維新體制時期，行政、立法、司法皆被總統獨攬，

政黨政治的活動更是受到打壓與限制，對於國民年金立法的通過，是在「建設第一、

發展經濟」的國家策略下，以財力集資作為目的而通行的。以總統為中心的權力配置，

促使總統集大權於一身，強化了中央情報部與軍保安司令部的權力，因此軍事革命體 制化，國民年金的通行在強權與強人政治下，成為經濟發展的手段。1980 年代伴隨民 主化而來的，是選舉力量和有民意基礎的政治權力彼此相互結合，形成了民主體制中 的統治霸權，原先潛藏在社會內部的衝突則表面化與激烈化，也使得國民年金的實行 成為可能。

最後，在社會結構的因素影響下，南韓的年金政策過程歷經了威權發展主義及民 主突破的階段，國民年金在「先建設、後統一」的國家發展意識形態中成長，最後也 成為經濟集資的重要手段，在集權統治下有效的擺脫了對外依賴的經濟體制，工業化 的國家現代化策略將南韓躋身為現代化大國， 1970 年代石油危機激化了經濟成長政 策的結構性問題，南韓推動一連串的產業復甦政策，並確立經濟優先領導的國政方針，

國民年金也成為吸引外資、國民儲蓄運動之外的集資方式。產業升級、經濟起飛隨之 而來的是貧富不均及社會分配的問題，民主化擴大了在野黨的勢力，也健全了國會、

憲政制度、政黨政治及選舉制度，無形中推動了國民年金的落實。