第六章 我國通訊傳播管理法制之新展望－－－代結論

第六章 我國通訊傳播管理法制之新展望－－－代結論

科技與市場總是走在法規前面，早在 1980 年代初期已經有學者指出，科技打破媒 體的界限後，相關的法規必須及早因應⁵⁰⁴。然而時至今天，跨媒體與跨業經營的法規問 題仍待戮力解決。

我國為因應通訊、媒體與網路的整合與匯流，有三個主要步驟：（

１

）、通過通訊傳 播基本法；（

２

）、整合並成立單一之主管機關；(

３

）、整併電信法、廣播電視法、有線 廣播電視法、衛星廣播電視法。其中，通訊傳播基本法已於 2003 年 12 月 26 日在立法 院三讀通過，並於 2004 年 1 月 7 日公布施行。至於，成立整合之單一主管機關－－－

國家通訊傳播委員會（NCC）－－－亦於 2005 年 10 月 25 日在立法院三讀通過、2005 年 11 月 9 日公布施行國家通訊傳播委員會組織法後，已於 2006 年 2 月 22 日正式成立 國家通訊傳播委員會。

然而，就法制整備而言，雖然廣電三法合併修正草案已經完成，並且已於 2003 年 5 月獲行政院院會通過；惟因有線電視業者、無線電視業者與政府基於保障民眾收視權 益之立場上，對於有線電視及無線電視間在必載頻道規範上一時難以取得共識下，遲遲 未能送交立法院審議⁵⁰⁵。此外，又因國家通訊傳播委員會的成立，其必須面對通訊傳播 產業相關法規範欲如何解構和重構等通訊產業生態與管理機構之鉅變。按通訊傳播基本 法第 16 條第 1 項之規定，「政府應於國家通訊傳播委員會成立（2006 年 2 月 22 日成立）

後二年內，依本法所揭示原則，修正通訊傳播相關法規。」換言之，則 2008 年 2 月 22 日前（約在立法院第 6 屆第 6 會期結束前）須修正通訊傳播相關法規加以因應，乃勢在 必行，爰提出法制修正方向之思考供參酌。

第一節 通訊傳播複合行政法制建構之基本原則

通訊傳播複合行政法制之建構與審查，如同一般領域之法制的建構方式，有許多不 同之規範與標準。此等規範與標準，其背後原是代表一組範圍界定明確之傳統價值原 則。通常此等原則須有清晰、一致性之詮釋，才能作為實際審查法制之標準。質言之，

504 Pool, Ithiel De Sola（1983）,”Technologies of Freedom”, Cambridge, Mass. : Belknap Press.轉引自：劉幼 琍，電信、媒體與網路的整合與匯流，收錄於電訊傳播，劉幼琍主編，周韻采、孫立群、高凱聲、陳 怡君、郭明琪、蔡志宏、劉幼琍、劉美琪、謝穎青、蕭景騰等合著，雙葉書廊出版，第 372 頁，2004 年 3 月。

505 劉貞宛，數位電視時代的必載規範，南華大學傳播與管理研究期刊第 5 卷第 1 期，第 121-126 頁，

2005 年 7 月。

通訊傳播複合行政法制之原則是為通訊傳播產業特性所導致之結果，因此，不論通訊傳 播法制之建構或重構，必須先描述通訊傳播法制之獨特本質。而此等特質，即是通訊傳 播之基本法制原則，亦即「公眾利益」、「普及服務」、「多樣性」、「競爭原則」及「在地 主義」⁵⁰⁶等之原則。

一、 公眾利益（Public Interest）

通訊傳播政策基本原則中，最主要的概念原則即「公眾利益」(public interest)。

以美國為例，聯邦傳播委員會(FCC)被要求以「公眾利益、便利性及必要性」三項準則，

來進行傳播產業的管制，如核換發執照、拒發執照， 撤回執照的標準。此概念可涵納 多樣性 (diversity)、在地性(localism)、或增加市場競爭等原則，這些原則可被視為 是完成公眾利益目標的基本組成要素。

公眾利益有三個不同層次概念，即：概念性層次(conceptual level) 、運作層次 (operational level)，以及應用層次(applicational level)。

(一)、 概念性層次

在概念層次上之公共利益是最為抽象之層次，亦即關鍵問題涉及到公眾利益之決定 是如何達成的，這是最抽象意義層次的問題。依據學者之歸類，公共利益的概念被組織 成以下的項目:多數主義者(majoritarian)概念、程序(procedural)概念及規範

(normative)概念或稱一元論(Unitary)概念。

1. 多數主義者概念

將公眾利益定義為個體利益的集體，即用大多數原則(majority rule)來決定 政策方案。公共利益之多數主義觀點，將管制者定位為社群政策偏好之詮釋 者，其必須將這些偏好轉換成有效的政策，亦即是代表民眾之意志；

2. 程序概念

即是用達成決策的過程或透過這種過程所達成的結果，來定義公共利益，其主 要之立論點為公共利益與民主利益－－其衝突之過程是完全相同，只要其結果 能真正反應社群之實質共識即可。因此，公共利益之程序概念，乃定位於反映 不同利益之參與，則顯示公共利益已達成。

3. 一元論(Unitary)概念

506 Philip M. Napoli, 2001,” Foundations of Communications Policy: Principles and Process in the

Regulationof Electronic Media”, 邊明道、陳心懿譯，傳播政策基本原理－－電子媒體管制的原則與過 程，揚智文化，第 12 頁，2005 年 9 月。

即指單一的、一致的價值，亦即認為此等公共利益之規範概念類別為一套偏 好，其能反映永續與最終的價值；換言之，唯有藉公共成員角色的每個個人所 共享之利益，才能增進一致的公眾行動。

因此，公眾利益應能概念化為人們「所共同的關心」，尤其是將公眾利益作為政策 制定的工具時，應給予政策制定者在其決策過程中實質的指導方針。公眾利益的一元論 概念在通訊傳播產業管制的領域中雖居於關鍵，但此概念要能發揮功效，管制者必須長 時間地在「某項廣泛共享之價值」的特定原則中，注入公眾利益概念，才可能逐步變成 一個具體的指導原則。

(二)、 運作層次(operational level)

本層次主要支撐點在操作公共利益之指導原則是市場力與消費者主權，換言之，強 調市場力與消費者主權，是為能夠達成政策原則最直接有效的工具。

在操作層次上，公眾利益呈現係一具有高度流動性的語詞，其「變革」不只從議題 到議題，而是從某些已經被建立的政策與議題的關係上。在此流動性特徵之下，面對本 研究主題，有關「匯流」趨勢下的「公眾利益」定義問題，我們可嘗試如何將傳統之通 訊傳播管制原則，如平衡對立觀點、本土主義、多樣性觀點、強化競爭、社會責任論等 價值編織進公共利益的操作定義之內，而此即是決策者應面對及思考之政策論述。

(三)、 應用層次(applicational level)

應用層次是要求將運作層次之原則轉換至具體的政策行動或管制措施，是以應用層 次，在於決定如何將目標達成，如果操作層次屬策略問題，此層次即為戰術問題，例如，

應經由解除市場管制或是經由加強多樣性政策，來處理傳播內容政策之發展議題，此時 公眾利益之定義，即為應用層次。

二、 普及服務（Universal Service）

普及服務在 20 世紀中，被形容為「資訊政策的基礎」，同時也被認為是「通訊政策 中最被廣泛論及的規範之一」。傳統普及服務政策因為傳播科技的提升、多元化與整合 而有所擴大。原先政策決策者所著重的普及服務面向，是提供給所有居民快速、有效及 便利的資訊交換空間。因為一個人若沒有了這些服務，即不算具備日常所必需的生活工 具，且讓人民能獲得足夠的資訊以做出理性的政治選擇，乃深植於民主體制下，通訊傳 播的平等接近權(equal access)不止合乎邏輯，並且適用在任何一個自由、開放的社會 中。網際網路增強了電話在上述各方面的功能，許多人也認為普及服務之使命變得更加 廣，普及服務是資訊社會的基礎，普及服務的概念形成更廣泛的政策問題，如「資訊鴻

溝」(information gap)的問題，以及逐漸增加的「資訊富人」(information rich)與

「資訊窮人」(information poor)之間的落差問題。

不論所探討之特定科技與服務項目，在普及服務之基本原則下仍相當一致，亦即其 所著重之面向為提供給所有居民快速、有效以及便利之資訊交換空間。因為參與資訊交 換不僅僅是一種永續之權利，同時也是一項增加社會及經濟利益之活動。

普及服務的原則可以下述三個基本要素來說明⁵⁰⁷：

(一)、 普及服務政策使命

普及服務使命通常被定義為一個特定之電信產品或服務的廣泛即得性

(availability)與財務之可負擔性(affordability)。然而，資料顯示，在電信傳播條 件下的普及服務是指電信網路之間相互連結(interconnection)的行為，而非指電信網 的普遍性。管制者提出的概念原係為消除因競爭而產生的分裂現象。其後，普及服務被 定義為是一種遍及性(ubiquity)的服務概念，亦在建立或維護管制性的獨佔性市場結 構。

以美國為例，美國 1996 電信法（Telecommunications Act of 1996）將普及服務 使命範圍，從家戶（每個家庭都能享受到普及服務）擴張到組織的層次（尤其是初級與 中級學校、醫療照顧提供者，與圖書館）。未來，在基礎設施快速發展及滿足消費者服 務需求下，普及服務政策有可能從家庭轉變為個人。有些國家開始思考以「人人有手機」

的理想，作為未來普及服務要達成的目標。

(二)、 普及服務項目

普及服務的第二個要素乃在界定普及服務中所涉及的一些特定的服務項目，即政策 決策者該提供哪些特定的服務為其服務範圍。然而傳統上，普及服務政策所共識的範圍 只在提供語音電話服務。但由於網際網路及新式的影音服務的發展，以及資訊產品與服 務在美國日漸重要，政策制定者已開始擴張其服務範圍，並且也將普及服務政策思考擴 大到「數位落差」(digital divide)之面向上。以美國為例，其國家電信資訊管理局

（NTIA）回應將普及服務的範圍擴充到提供給每個家庭線上資訊服務之觀點，於相關報 告中指出：有關普及服務的概念，傳統上是指人民都能享有負擔得起的電話服務。但隨 著資訊社會崛起，普及服務的概念也就隨之擴張到包含資訊服務的近用。換言之，當大 部分的商業、傳播與研究都發生在網路上時，電腦與網路的使用與傳統電話服務則應視

507 Philip M. Napoli, 2001,” Foundations of Communications Policy: Principles and Process in the

Regulationof Electronic Media”, 邊明道、陳心懿譯，傳播政策基本原理－－電子媒體管制的原則與過 程，揚智文化，第 215 頁以下，2005 年 9 月。

為同等重要。

對於普及服務原則中服務頊目的擴大，通常在強調以普及服務政策來縮小經社地位 的差距，或城與鄉之間的資訊鴻溝(information gap)。而所有的考量將決定哪些通訊 傳播服務須由普及服務支援的問題。於此，美國國會曾提供一個制定決策的準則，可供 參考：（一）、該服務是否為教育、公共健康與公共安全所必需的; （二）、該服務是否 透過消費者市場選擇之操作，已經是大多數居民所享有的服務內容;（三）、該服務是否 已經是公共電信網路所承載的服務內容;（四）、該服務內容是否符合公共利益、便利性 與必要性三原則。

(三)、 達成普及服務的工具

第三個要素指的是達成普遍化的「工具」，以美國為例，於 1996 年之前，FCC 針對 普及服務政策多採用複雜補貼計畫及管制獨佔電信服務提供者兩種方式。然而，在面對 傳播產業全球性競爭的環境下，政策決定者必須設計出另一種普及服務工具，以達成相 同的目的(普遍化)。

過去，普及服務政策基金來源主要是由在某些服務與消費者項目收取遠高於成本的 費用來資助。美國 1996 年電信法要求長途電話系統業者必須在一個公平且無差別待遇 的基礎上，成立一個特定、穩定與充分的機制，即提撥基金制。FCC 於 1997 年作出決 議，委員會視電信系統業者為一般共同載具，並定義出電信服務應包含的服務範圍，任 何電話系統公司在跨州與共同載具的基礎上，提供上述的服務項目，皆須提撥經費給普 及服務基金。實際提撥經費的比例，依每個電信系統業者在終端使用者方面之營收為 準。補貼機制從隱晦不明的狀況，走向由所有電信業者皆對普及服務基金提供明確的提 撥制度。FCC 同時希望能持續讓其政策使命擴大，以符合普及服務使命，且適應於由獨 佔轉為競爭狀態的電信環境。

事實上，普及服務原則之定義已明定於美國 1996 年電信法案中，前述三個組成要 素亦已涵括其內:

1. 品質與費率：

－－應在公平的、合理的及財務可負擔的費用基礎上，提供高品質的便利服務。

2. 高階服務項目的近用：

－－所有地區都應被包括在提供高階的電信與資訊服務範圍內。

3. 鄉村與高成本地區的近用：

－－國內所有地區之消費者，包含低收入、鄉村、偏遠，及高成本地區的居民，

都應能享有電信及資訊服務，包括高階的電信與資訊服務，且應與在都市中所 享有的服務項目相同，費用亦應比照都市的費率。

4. 平等且無歧視的貢獻：

－－所有電信服務的提供者，皆應對維護普及服務，並提升普及服務項目上，

做出平等且無偏見的貢獻。

5. 特定且穩定的支援機制：

－－應有特定的、穩定的且足夠的機制去保護及提升普及服務。

6. 學校、健康醫療機及圖書館中，皆有高階的電信服務系統的設備：

－－在初級及中級學校及教室、醫療服務提供者及圖書館皆能提供高階的服 務。

7. 其他附加原則：

－－凡符合法案中對於公共利益、方便及必需可依適時與必要性來決定。

三、 多樣性原則（Diversity）

通訊、傳播政策之規劃自始即在於維護及加強通訊、傳播之多樣性，其已成為評估 大眾傳播媒介績效的重要原則，也是傳播政策制定的目標之一。所以，任何媒體系統或 市場的品質測量標準，即在於是否可提供閱聽人多樣性之選擇。然而，對於 21 世紀的 今天，，多樣性之應用已遠超過傳統廣播(broadcasting)領域，而是延伸成為其他通訊 傳播政策。

首先，先對「多樣性」下一個定義定義：即「多樣性本身即具目的性，可以是代表 被忽略的少數社群與消費者選擇權益之訴求，也可以是反壟斷與反其他限制的原則」

508；即多樣性原則之動機可來自於對社會關切，例如增加少數族群的代表性，也可從經 濟發展之角度切入，例如避免壟斷。亦可同時由社會性與經濟性的關切來推動多樣性原 則。因此，多樣性原則顯示通訊、傳播管制同時兼具社會與經濟目標的特點。

多樣性的三大要素包括來源多樣性(source diversity)、內容多樣性(content diversity)及暴露多樣性(exposure diversity)。其中來源與內容二要素較受到政策制 定者與分析家的重視，然暴露多樣性的重要性亦不容忽視。

508 Philip M. Napoli, 2001,” Foundations of Communications Policy: Principles and Process in the

Regulationof Electronic Media”, 邊明道、陳心懿譯，傳播政策基本原理－－電子媒體管制的原則與過 程，揚智文化，第 142 頁，2005 年 9 月。

(一)、 來源多樣性

一般認為，來源多樣性原則的基本假設是在能考慮到所有多樣與對立之資訊來源的 狀況下，公民能夠作出最佳之決策。因此，通訊傳播政策制定者一直致力於給予媒體觀 眾增加多樣資訊來源的選擇。

總體而言，通訊傳播政策制定者可從三種不同方式來操作來源多樣性的概念：

（

１

）、媒體播送管道(media outlets)所有權之多樣性；（

２

）、內容/節目所有權之多 樣性；（

３

）、在個別媒體管道內工作人力(workforce) 之多樣性。前述之第 1 項與第 2 項可合併成所有權多樣性概念。

(二)、 內容多樣性

內容多樣性原則通常是建構在增加來源多樣性時，則將會增加內容多樣性之假設 下，以此非直接之方式以反映在通訊傳播產業政策之常見策略，即經由「結構性」的市 場管制來達成政策目標，而非「行為」管制。

內容多樣性之概念為⁵⁰⁹：（

１

）、節目類型的多樣性(assessing program type diversity)，指觀眾在一小時的黃金時段內所可以選擇不同類型電視節目的範圍。政策 制定者通常較重視提供多樣性節目類型給予大眾選擇，認為較多樣性的選擇能促進較高 的消費者滿意度。（

２

）、人口統計學的多樣性，以在電子媒體節目內出現不同種族、性 別角色的多樣性來研究。此等研究關切少數族群以及其他人口統計學的團體在電視節目 出現的比例是否合理反映該社會真實。這個面向的多樣性較少值得政策制定者關注。3、

意見多樣性(idea diversity)指媒體內呈現觀點的多樣性，以及社會、政治、及文化觀 點的多樣性。

(三)、 暴露多樣性

暴露多樣性之意義是指「接收」內容之多樣性，而非從「發送」面考量。前者是指

「閱聽眾實際選擇的收視內容」，因此暴露多樣性之核心概念即在於「接收」行為的多 樣性。換言之，暴露多樣性之意義在於將閱聽眾暴露於多少不同之媒體來源、他們是否 接觸不同類型與形式的節目、及哪些因素影響閱聽眾之多樣性暴露的行為與程度等閱聽 眾訊息暴露行為納入傳統多樣性政策架構之考量⁵¹⁰。

四、 競爭原則（Competition）

509 何吉森，通訊傳播規範之整合與建構研究，世新大學傳播研究所博士論文，第 202 頁，2007 年 6 月。

510 Philip M. Napoli, 2001,” Foundations of Communications Policy: Principles and Process in the

Regulationof Electronic Media”, 邊明道、陳心懿譯，傳播政策基本原理－－電子媒體管制的原則與過 程，揚智文化，第 168-169 頁，2005 年 9 月。

讓各種意見與想法在「市場競爭」概念下，尋求被大眾接受的機會，長久以來即是 電子媒體規範強調競爭原則重要性的原因。競爭的優點，如從經濟學的角度觀之，亦可 增加效率、提升品質及創新，以及擴大消費者滿意度等，研究發現電子媒介市場中，增 加競爭關係會讓媒體對節目內容產製做更大的財務投資與人力投入；競爭市場與節目多 樣性及增加當地新聞節目之間均有正向關係。

在市場經濟概念下，競爭雖然居於核心原則，但在通訊傳播的世界裡，競爭原則成 為政策制定之指導原則也只是近二十年以來的事。特別是固網與有線電視產業，長期以 來一直處於管制型之獨佔市場，基於原本就具有自然獨佔（natural monopoly)的特點。

在 1970 及 1980 年代，這些管制方式才逐漸瓦解，取而代之的是新科技以其他方法來 提供相同的服務。在傳播市場中競爭原則是重要的政策指導原則，以美國為例，美國 1996 年電信法案聲明，其目的是為「促進競爭和降低管制，以確保美國電信業的消費 者能夠獲得低廉價格與高品質的服務」(Telecommunications Act of 1996，preamble)。

該法案袪除數十年以來各種廣泛的商業限制，允許有線電視公司兼營電話事業，電信事 業公司兼營影像節目產品事業，以及地方與長途電話公司能夠進入彼此的市場。在此之 前，競爭原則受到壓抑；但隨著 1996 年電信法案通過，揭示了通訊傳播部門之競爭行 為等同公共利益。

相較於其他產業，用電子媒體中之競爭評估方式來定義市場，具有許多特殊的挑 戰。基本上，競爭分析首先需要對相關之市場與產品市場與做出判斷，其中地理市場尚 可區分為兩個主要的市場－－地區性與全國性，至於產品市場亦可區分為兩個主要的市 場－－內容與閱聽眾。

(一)、 地理市場

地理市場(geographic markets)之定義著重在每一種媒體市場皆可劃分成多重地 理區的層次。某些媒體只在全國性的市場內競爭，例如無線廣播電視網，直播衛星；相 對地，地方電視台、廣播電台，以及有線電視系統，其競爭行為則是發生在地區性的層 次。

(二)、 產品市場

對於媒體產品市場(product markets)而言，首先須認知到兩種產品或服務未必要 完全相同才能在相同的產品市場運作。一個產品市場可以是一群組或不同的產品或服 務，兩種服務可以存在相同的市場內，只要這兩種服務彼此呈現競爭的狀態即可。媒體 產品市場可區分為：（

１

）、內容市場，其具有兩種構成要素:「上游」或「批發」內容 市場，及「下游」或「零售」內容市場。「上游」內容市場是一種由節目播出管道商向

節目製作者購買節目所構成的市場，其市場主要為全國性的，絕少地區性成分。「下游」

內容市場則為節目製作者試圖販賣或分送其內容給予觀眾所構成的市場。（

２

）、第二種 主要的媒體市場為「觀眾」市場，此市場是媒體公司試圖販賣觀眾的注意力，藉此吸引 廣告主，其意謂著將觀眾販賣給廣告商。閱聽人市場與內容市場雖有互動關係，但卻是 不可互換的。政策制定者應同時兼顧上游、下游的內容市場，意即要顧慮到此兩種市場 最終將影響閱聽眾所能接近之訊息來源的範圍，一種只顧及上游市場競爭力的政策，例 如 FCC 曾實施之「黃金時段近用規則」與「聯賣規定」，最後均被認為無成效而廢除。

在過去，不同的媒體技術與服務之差異，造成所提供的內容或服務具有顯著差異。

但如今日媒體之差異已不明顯，結合創新技術與匯流趨勢，排除傳統商業界限的限制，

創造出的局勢使得媒體市場不再容易被定義。政策制定者可能需要超越其管理權限，以 較寬廣的眼光來觀察整個產業範圍。例如，報紙與廣播電視間的資訊潛在替代性，使三 者皆為內容產品市場的一部分。以美國為例，美國有線電視是否能適用「有效競爭」

(effective competition)標準，而免除費率管制，依 1996 年電信法案，需當地方電信 業者或直播衛星服務也提供影像節目服務。此顯示在判斷跨媒體產品替代性的困難，新 科技的興起潛在地重組了媒體市場，使得有效競爭標準也開始規範無線電視、直播衛 星，以及利用電話線提供影像服務的媒體。科技創新與匯流擴大了科技的服務範圍，且 促進其他互補性的傳送技術發展，政策制定者需要採取更寬廣的方法來界定產品市場。

應知，產品市場並不是一組可完全替代的產品所組成，而是指一組產品或服務的可得性 能否影響另一組產品或服務。

五、 在地主義（Localism）

在地主義(localism)在傳播政策制定上，被視為中心指導原則之一，同時，在地主 義原則也是其他通訊傳播科技法規中的重點，如直播衛星(Direct Broadcast

Satellite) 、微波多點分配服務(Microwave Multipoint Distribution Services，

MMDS)，及個人通訊服務(Personal Communications Services，PCS)的政策上也是核心 議題。

在地主義的實施目標曾被操作成在探討節目的來源(the point of origin)；然而，

在地節目的概念，也可以考量該節目是否滿足在地的興趣及關心，即節目產製來源或內 容導向。

地主義原則的傳統概念，被歸類為「空間」導向的，也就是在地主義是以空間參數 (spatial parameters)來界定，如城市、縣，或是地區等概念。因此，執照的發放分配 是平均地分布在各地理區域之內，且所謂在地節目是以其產製與滿足特殊地理區域來加 以定義。然而，此項在地主義原則之地理層次概念，已被打破空間界限的新傳播科技所 挑戰。尤其是衛星和網路科技，迫使在地主義原則被重新檢視，並且引發是否在地主義

原則的傅統概念仍具任何持續效益。這些新科技在全國性或世界性的觸及能力引發某些 人的疑問，如「在未來全球化社區裹，是否仍需在地主義」？另一些人則質疑傳統的空 間概念是否應該被放棄，而傾向與地理概念脫鉤。

在地主義原則於新媒體環境中仍有持續發展的潛力，但有必要先在概念上作改變，

隨著網路能到達全國或是全球的觀眾的能力增加，在網路世界裏，讓微小的、高度特殊 社群的發展能獨立於任何地理關係中，這些社群係建構在共享之政治、文化，或是專業 利益的基礎上。因此，全球化過程的需求對於在地主義的發展並不衝突。只要在地主義 在吾人之其他社會制度中，仍持續以空間的概念來表達，那麼在地主義的空間概念在媒 體政策中就必然存在。只要政府治理形式仍以地理的界限來組織，對於吾人傳播系統能 有效的服務，能為提高公民知識與促進政治參與的政治功能，其組成要素中必須維持與 政府制度一致的地理界限。再從文化觀點來看，只要個體以共享的文化背景、興趣以及 價值，持續在特定的地理區域內聚集，那地理概念仍會是在地主義政策的構想和應用上 的一個動機。

在地主義能否實際運用，端看政策制定者如何擴大「社區」意涵以適應新傳播科技。

研究科技在社區建立、維持及改變上所扮演的角色上，同時反映在地節目定義的變遷，

應超越地理概念來界定在地節目。在地主義不必然以地理概念來詮釋，反應以文化、價 值與政治上共享的觀念來詮釋更為適當。在此條件下，完全以節目產製起始地點為評量 的方式已經不重要，應以特定內容(content-specific)為基礎，不要再以地理範圍來詮 釋在地利益。

六、 傳輸匯流原則

事實上，未來通訊傳播真正的匯流，在於新世代通訊網路（Next Generation Network, 以下簡稱 NGN）的建置。未來通訊傳播之基礎網路將在單一整合的封包網路上，同時支 援多種服務，採用全新之分散式網路架構，將服務與承載完全分離，支援各種接取方式

（包括有線/無線、窄頻/寬頻）並與現有網路互通，可提供新一代互動式多媒體服務與 開放的服務介面（在新一代網路中的軟式交換硬體平台和各種協定都應該是開放的，而 不是廠商所特有的，此可增加互聯互通，進而減低硬體成本）。依據國際電信聯盟 (International Telecommunication Union，ITU)定義，新世代網路應具有的特性有：

以封包為主之傳輸、可支援多種服務與應用、開放介面、具移動性、提供用戶取接不同 服務提供者、提供結合行動與固網匯流之服務、支援多種最後一哩技術、且可符合如緊 急通訊、網路安全與隱私保護之法規特別義務規定⁵¹¹。因此，NGN 是一個融合的網路，

也是能提供通訊、傳播與網路服務真正匯流的平台。

511 參見國際電信聯盟網站, ITU-T’s Definition of NGN http://www.itu.int/ITU-T/ngn/definition.html (Last visited 2007/3/12)其特色共 14 項。

面對一個全 IP 傳輸情境下的通訊傳播管制架構，ITU 於 2007 年 2 月初提出「新 世代通訊傳播網路最佳實施準則」 (Best Practice Guideline for Next Generation Networks Migration)，該準則既為英、法、美、加、日等主要國家所支持，其管制原 則勢將導引各國通訊傳播管制機構重新檢視現行管制架構，並著手進行法制之調整。如 歐盟及英國現行以 ECN、ECS 所界定之市場是否周延、是否有必要事前管制，及對新世 代網路是否還有瓶頸設施概念，應提供其他競爭者接取之義務等問題。

「新世代通訊傳播網路最佳實施準則」對未來通訊傳播網路之管制原則，提出下列 幾點建議：

1. 鼓勵管制機關建立更前瞻性的管制制度(forward-lookingregulatory regimes) 及有利環境，並解除對於促進競爭不必要之管制障礙。

2. 符合科技中立(technology neutrality) 與管制彈性原則(regulatory flexibility)。

3. 符合成本計價之費率模式(cost-based regulatory charging mechanism)，並 確保 NGN 提供者與經營者具有促進技術與市場創新之誘因。

4. 為提供消費者必要的選擇資訊（well-informed choices），應確保其在過渡到 新世代通訊傳播網路階段應有之資訊與新服務。

5. 確保固網與行動通信服務間無間隙過渡(seamless transition)到下一代電信 網路階段。

6. 基於促進基礎網路建置、寬頻覆蓋率與市場競爭，應鼓勵多樣性的接取網路 (diversification of access networks)，如無線網路或有線電視。

第二節 通訊傳播管理法制建構之規範取向

電信法於 1958 年公布施行，其後為配合電信自由化政策之推展，乃於 1996 年進行 大幅修正，確立現行電信事業分類及相關監理機制。自公布施行迄今十年間，引進競爭 原理，開放電信市場，成功地把過去法定獨佔的電信經營環境，轉型為開放自由的市場 競爭機制，達成電信自由化的政策目標。

廣播電視法自 1976 年公布施行，迄今已近三十年，未作大幅度修正；有線廣播電 視法制定於 1993 年，並於 1999 年衛星廣播電視法制定公布時，同時修正。現行規範我 國廣播電視產業之廣播電視相關法律，係以媒體屬性作縱向分類，分別依無線電波頻 率、有線線纜或衛星頻率等傳輸型態，採取個別立法體例而制定，廣播電視法（無線）、 有線廣播電視法及衛星廣播電視法等三法（以下簡稱廣電三法）之立法意旨雖皆明確，

然其因制定時期先後不同，致有管理規定寬嚴標準不一之情形，如無線廣播、電視之個

別股東持股有一定比例之限制，有線及衛星產業則無；無線廣播、電視之節目、廣告依 規定須事前送審，有線及衛星產業則無等等。

近年來，隨著資訊與通訊科技的革命性進展，在數位化與寬頻化的發展趨勢下，不 僅通信服務種類不斷推陳出新，更出現通訊傳播多面向（例如服務、網路、事業、終端、

平台、內容等面向）的匯流發展現象。隨著網路 IP（Internet Protocol，網際網路協 定）化的發展，通訊傳播業者可利用共通的聯網協定進行網路互連，促使電信網路已從 過去須經由發信端與受信端（end-end）網路傳輸設備及其交換設備之整合型全國性網 路，加速轉型為分散型的 IP 網路；而與電子交換機等傳統的通訊傳播設備相比較，運 用 IP 路由等泛用性設備建構通訊網路，可大幅降低設備之建置成本。此等技術應用趨 勢對電信業者而言，可加速其網路建設之簡易化，致使現行電信法按機線設備之有無而 設定不同管制的必要性，乃大為降低。現有廣播電視產業領域之法令，無法有效地解決 數位化與寬頻化下，跨業經營產生之監管問題，有必要超越原有施政體系之框架，作綜 合性之因應，因此，建立一個整合性，以功能性作分類之法律是需要的，也是未來的趨 勢。

本文認為：新規範模式建構之取向，首先，應從一個綜合性的規範取向之角度切入，

則應務實地考量全部媒體領域；其次，一個能有效回應及富有彈性的規範取向則是必要 的思維；第三，在匯流環境下，就傳輸網絡與內容而論，應有不同的規範取向；最後，

一種以水平層級聯合式的規範模式將是最為適當的建構模式。

以下本文將就規範議題作進一步說明之。

一、 市場進入機制（執照分類、發照制度與業者義務）

有關執照政策，各主要國家中，美國係由 FCC 對電信業者之網路建設、基本服務 之提供進行認證，對廣播電視另發廣電執照。新加坡與馬來西亞則將執照分為個別執照

（Individual License）與類別執照（Class License）兩類。新加坡將其執照分為網 路設施事業（FBO）個別執照（採許可制）及通訊服務事業（SBO）個別執照（採許可制）

或類別執照（採登記制）；馬來西亞將其執照分為：網路設備服務提供者之「個別執照」

與「類別執照」；網路服務者之「個別執照」與「類別執照」；應用服務者之「個別執照」

與「類別執照」；內容應用服務提供者之「個別執照」與「類別執照」。歐盟及英國在電 信執照方面，已廢除個別執照，改採一般許可制（General Authorisation）。日本亦廢 除 1984 年電信法規定之個別執照，改採登記制與報備制。

依據英國模式，通訊傳播產業主要分為電子通訊傳輸業、電子通訊服務業、內容應 用提供業、網際網路業及廣播電視業。有關電子通訊網路傳輸業（ECN）及電子通訊服 務業（ECS）之市場進入機制為降低市場進入障礙，建立彈性並具技術中立之發照架構，

建議採低度管制，參考「歐盟 2003 年通訊法」中規範市場進入手續之「許可指令

（Authorisation Directive）」，此二層級將廢除個別執照，改採事前報備制

（Notification）或透過註冊（registration）等低度管制方式。

另外，建議可以設置資源執照，凡使用路權、稀有資源者需另外取得頻率、號碼及 路權等許可或執照。

有關廣播電視業（其定義如後述）則採取負面表列許可程序。網際網路業部分，建 議採取申報方式，即可經營。廣播電視額外執照區分為多頻道電視（或廣播）營運服務 業(Mux）及頻道營運業執照。

1. 多頻電視（或廣播）營運服務業(Television/radio Multiplex service）指在 原本一個類比電視或廣播的頻率之內，以數位形式傳遞兩個以上的服務頻道。

2. 頻道營運業，指以數位形式提供廣播電視節目供公眾收視聽之服務，含數位無 線頻道執照（Digital television program service，DTPS）及電視內容服務 執照（Television licesable content service，TLCS）。

二、 廣播電視服務之特別定義

通訊傳播傳輸網路（Carrier）層，在物理及技術上雖可涵蓋所有無線、有線及衛 星等傳輸平臺予以匯流，然從歐盟之實際運作經驗上，通訊傳播服務層及內容層仍有區 分廣播電視服務層及非廣播電視服務之必要，如「互動視訊服務」（video interactive service，VIS）與「隨選視訊服務」（video on demand，VOD）即處於廣播電視與電信 的灰色地帶。針對通訊傳播匯流後，對傳播內容的管制基準，應建議參酌英國 2003 通 訊傳播法將雙向服務(two way services)排除於「廣播」及「電視」外之精神，現行網 際網路音訊串流、隨選音訊、網路電話、隨選視訊、視訊會議視訊串流均不屬該法所稱 之「廣播電視」服務。

廣播電視服務為利用通訊傳播網路提供廣電性質服務，而非廣播電視服務則為利用 通訊傳播網路提供非廣電性質服務。

廣電性質服務係指傳播聲音、影像藉供公眾直接之收視與收聽，並以下列型態傳送 者：

1. 未指明接收對象即進行電波傳送，供不特定或特定使用者以直接接收或授權解 碼方式接收傳送訊息內容之服務，或雖指明接收對象，但電波傳送仍刻意供不 特定使用者或非指定對象之其他特定使用者以直接接收或授權解碼方式接收傳 送訊息內容之服務。

2. 以非即時互動方式傳送，供事先登記訂購之各使用者同時經特定專屬頻率接收 傳送訊息內容之服務。

3. 其他經主管機關宣告為廣電性質之傳送型態。

廣播電視服務業之市場進入應經中央主管機關許可；未取得營運執照，不得營業。

為因應未來業者的需求，可參考固網模式於每季或每年定期檢討，可大幅降低市場進入 障礙。非廣播電視業之市場進入，基於降低市場門檻，行政公平、透明之原則，可引進 負面表列之方式，簡化許可核發程序。

三、 網路接取（樞紐設施原則）

通訊傳播產業之電信事業特徵之一，是存在樞紐設施，既有業者基於獨佔時代之特 權，投資基礎設施而享有優越地位，對其他競爭業者而言，如果不能和既有網路，尤其 是用戶迴路接取（Access），將造成業務發展的困難。因此傳統電信管制政策，特別重 視對既有擁有樞紐設施業者之網路接取義務。即為達成促進競爭目的，管制機關應確保 接取至具有「持續性經濟上樞紐設施」(enduring economic bottleneck)之基礎設施。

前述樞紐設施原則，其概念為樞紐設施所有人參與上下游市場，而下游競爭者欲向 其購買上游服務作為生產要素(input)卻遭拒，此時為處理爭議，乃課以生產要素提供 義務之要件。樞紐設施原則基本上與契約自由原則相違背，但為避免業者利用其優越市 場支配力量，妨礙新進業者進入市場，乃有此「不對稱管制」原則。因此如何界定此原 則至為關鍵，一般認為應具備 4 要件：（

１

）、獨佔者控制系爭之樞紐設施；（

２

）、競爭 者實際上不能或無法合理建設該樞紐設施；（

３

）、拒絕競爭者使用該樞紐設施；且（

４

）、 提供該樞紐設施係屬可行。

樞紐設施原則於新世代匯流網路，應重新檢視其界定標準，若逕予適用舊原則定 義，而不考量投資規模、其他基礎接取設施在經濟上與其競爭之可行性、其他基礎接取 服務之替代可能性等，將可能降低經營者建設意願，進而影響市場投資與服務創新之可 能性。準此，除有持續性瓶頸設施存在外（如市內網路接取本質上仍屬無法重複建置或 重複建置不經濟，具有瓶頸設施之特性），在整體通訊傳播產業鏈上，應基於競爭法則 與促進互連互通原則，採取輕度經濟管制原則(light-touch economic regulation)。

四、 市場主導者定義

參考先進國家對於市場主導者之定義，主要依據樞紐設施之掌控情況而定，基本上 有放寬認定條件之趨勢，裨益業者得有較具彈性之發展空間。相關研究建議市場主導者 之定義應改採互連合理性之觀點，引進「固網指定電信設備」與「行動指定電信設備」

之概念，作為主要規範對象認定標準，俾與國際管制趨勢接軌，提供業者更具彈性之發

展空間：

1. 設置第一類指定通訊傳播設備之業者：不分服務類型，但主要以掌控樞紐設施 或服務之固網業者為對象（相當於某區域內固網傳輸設備占 50%以上者）。 2. 經主管機關認定之電信服務業者：不分業者規模或是否控制樞紐設施或服務，

但主要以行動電話業者為對象，非單以市佔率為唯一考量，得參考其他條件認 定是否有確保競爭關係之必要。

市場主導者（Significant Market Power，SMP）之概念一般僅用於通訊產業，原 則上不禁止 SMP 之存在，但應就其顯著市場力量為事前管制，如強制開放接取、費率管 制等。於傳播產業，因多樣性原則之要求，原則上以所有權水平管制之反市場集中原則 來管制事業壟斷意見市場，此部份將另於所有權管制說明。

SMP 之定義，於傳輸基礎網路層，與是否持有樞紐設施有關；於營運服務層，則涉 及市場佔有率。前者之界定已分析於前，後者之認定，則涉及市場之界定。在市場範圍 界定部分，歐盟所執界定方式為假設性獨佔者測試(hypothetical monopolist test)，

即先假設市場上僅有一個獨佔業者，檢驗該假設性之獨佔者是否有能力在不減損利潤 下，進行「微幅但顯著且非暫時性的價格調漲」（small but significant non-transitory increase in price，SSNIP），倘若價格調漲將使該假設性獨佔者利潤減少，則表示原 先認定之市場範圍過於狹隘，而須將其他具替代性的產品納入，或將市場的地理範圍放 大，然後再重複進行 SSNIP 的檢驗，直到市場參與者有能力將價格調漲卻不減損利潤為 止，即完成市場界定。

完成市場界定後，續為「顯著市場力量」之實質檢驗，此部分包括：（

１

）、該市場 是否具有高度及短時間內之進入障礙（含市場結構性障礙與法規管制上之障礙）。（

２

）、 該市場是否具有長期性動態(longer-run dynamic)之有效率競爭。（

３

）、該市場是否具 有充分之競爭法管制（尤其應注意從批發市場延伸至零售市場之市場替代性問題）。

面對新世代通訊傳播網路市場界定之挑戰與疑義，重點即在「顯著市場力量」之實 質檢驗，是否更具彈性，如可考量依據批發市場之核心網路（此部份應考量其他電信網 路之市場替代可能性）與接取網路（如批發骨幹服務及批發接取服務），及零售市場（如 新興電子通訊服務）之發展分別認定其是否具有替代性，如為肯定，則應納入相關市場 之定義中。

原則上，管制機關應考量對於新興市場進行事前管制可能產生妨礙新興服務競爭與 發展，如認為需納入事前管制，則應依前述判定「顯著市場力量」步驟嚴格檢驗。

五、 網路互連機制（機房共置）

現行電信法第 16 條規定網路互連原則，如第一類電信事業相互間，有一方要求與 他方之網路互連時，除法令另有規定者外，他方不得拒絕；網路互連之安排，應符合透 明化、合理化、無差別待遇、網路細分化及成本計價之原則。主管機關據此得為紛爭裁 決，並得訂定「電信事業網路互連管理辦法」，詳細規範網路互連相關細節事項。

惟現行互連辦法，主要係以業者間自主協商為原則，市場主導業者因而具有較大的 主導優勢，使得其他業者對於互連現況，常不能滿足，並認為此為通訊傳播基礎網路無 法突破 last mile 之最大因素。未來，NCC 於通訊傳播基礎網路層之最大管制改革，即 在確立網路互連之有效執行，完備相關規則與措施。如要求市場主導者事前制定明確的 且有一定程度共識的「互連規章」、並規範「互連會計」、以及提供「網路機能計畫」等 相關資訊之公開透明。

相對於日本在機房共置的規則機制，我國除了在「網路互連管理辦法」第 11 條有 原則性的規範外，電信業者本身並未提供資訊公開透明且無差別待遇之「互連規章」， 此應為我國機房共置未見具體成效之關鍵原因，亦為未來通訊傳播作用法應一併規定之 重點。

網路互連（Interconnection）議題，因數位化通訊技術的成熟與通訊網路的細分 化，且新的服務層出不窮，既有規範即顯得不足，尤其是單純的服務互通

（interoperability），例如 ISP 與 ISP 之間的互通，並不在現行法的規範內。因此有 必要加以釐清，於通訊傳播作用法上予以明定，以符合法律明確性的要求。

依先進國家的實務經驗，網路互連機制係以民間業者自主協商的方式為之，惟其成 功關鍵因素，應建立在一般電信網路互連規則完備性之基礎，在 WTO 基本電信協定「參 考文件」所揭示的監管原則中，亦確立了國際共同遵守的網路互連管制基準，即市場主 導業者應提供無差別且技術可行之所有網路介接點之互連義務及確保網路互連條件透 明化義務。

網路互連是成功過渡到新世代通訊傳播網路之核心因素，管制機關應界定經濟市場 或相關市場之定義、訂定 IP 網路環境中端至端之網路互連品質(end-to-end quality)、

明示數據或服務之網路互連及 IP 網路交換政策(Peering policy)。

機房共置屬於網路互連之一環，有效的機房共置機制，係建立在完備的網路互連規 則的基礎上

六、 頻率管理議題（含其執照發放方式）

現行法以執照賦予特定主體得使用特定技術於特定頻率提供特定服務之規範架 構，惟此舉限制頻率使用者選擇經營最有效率的服務項目，經營者為因應市場變化，須 額外再取得執照，有損資源之使用效率。現行頻率與業務合併發照之模式，使管制制度 簡易可行，應予維持，匯流後應調整讓商業頻率不限定以特定技術經營。

我國頻率分類按其使用目的，可區分為商業用、公益用、實驗用、業餘電臺用及一 般公眾用等五種類型。主管機關得依頻率類型指定特定頻率提供使用。為了讓資源分配 達到經濟效率最大化，主管機關核發之商業用頻率，應以拍賣方式或其他競價方式為 之。此外，為達成國家給付行政之特定公益目的，主管機關於核發公益用及實驗用頻率 執照時，應採取審查制，審查申請人資格與條件。前二項核發執照之審查程序、方法、

標準，由主管機關另以辦法訂定之。

七、 號碼核配(Numbering)

未來的電信網路，無論是無線核心網路或是有線寬頻網路都將整合成為一個 All IP Network 架構的電信網路，而 IP 網路上的服務應用（如 Voice over IP、Video over IP、

Multimedia Messaging 等）與相關設備（如 IP Phone、SIP Proxy、IP-PBX、Media Server、

Softswitch 等）也將是未來的新興產業。為了使這些應用與相關產業能蓬勃發展，SIP 與 ENUM 技術被視為兩個重要的關鍵。因為 IP 電信得以擺脫傳統電信的束縛，有賴於 兩項重要的電信技術，一是能提供整合語音與數據服務之 SIP（Session Initiation Protocol）標準，另一項是提供電話號碼與 IP address 號碼轉換及管理之 Enum 技術。

Enum 可將現有的 IP 設備指定一個 E.164 號碼，將一個號碼依各種不同情況指定到不同 的設備，以整合傳統電信及 IP 電信服務並延伸擴展到其他服務，如 e-mail、URL 等。

ITU 2007 管制準則，建議管制機關可預先規劃未來電信號碼核配、使用與計畫，

以因應過渡到全 IP 化的新世代通訊傳播網路階段之需求。此外，網路電話業者與固網 業務經營者在管制上的權利義務，與 ENUM 電信號碼及標準等議題，管制機關亦應重視。

八、 普及服務(Universal access)

「通訊普及服務」乃指全體國民得按合理價格公平享有一定品質之必要通訊服務，

依據我國「電信普及服務管理辦法」第 5 條規定，語音通信普及服務包括不經濟公用電 話服務與不經濟地區電話服務，其補助範圍限於「不經濟地區」。另依據同法第 2 條第 9 款規定不經濟地區指「普及服務提供者於偏遠地區為提供電話服務所投入之可避免成 本大於棄置營收，且經電信總局審查認可之市內網路單一交換機房服務區域。」

ITU 提出之 2007 NGN 管制準則，認為在科技演進下，管制機關應注意補貼偏遠地 區用戶之需要是否仍存在；此外，新世代通訊傳播網路之基礎網路與服務分離管制後，

應進一步衡量普及服務補貼之供給面與促進普及服務之需求面，就普及服務定義及範圍 進行檢視與調整。

九、 服務品質(Quality of service)

通訊傳播服務品質可從傳輸服務、營運服務及內容運用服務品質三方面說明。

在傳輸服務品質方面，ITU 2007 NGN 管制準則，認為管制機關應全面評估新世代 通訊傳播網路所應具備之服務品質，要求可支援 IPv4 與 Ipv6 網路標準協定。網際網 路最重要的技術之一即是用以定址(Addressing) 、路由(routing)的網路網路協定 (Internet Protocol, IP)。第四版網際網路協定(IP version 4)，使用至今已有 20 年以上，原先 IPv4 的使用環境為少量資料，少數人使用，封閉系統，直至今日網際網 路的應用服務多樣化，高度開放，及眾多人使用，其設計顯已無法滿足現今網際網路的 需求。網際網路標準組織 IETF 乃提出第六版網際網路協定(IP version 6)，其設計以 滿足未來網際網路的使用為第一要務，設計的重點包括：（１）、網際網路定址能力的擴 充（IPv6 使用 128 個位元加以定址網際網路節點，定址空間達 2128，約為 IPv4 的 1029 倍）；（

２

）、內建網際網路安全機制（IPv4 設計之初並未考慮安全性問題，資料很輕易 的就暴露在網路上。IPv6 內建網路安全功能，提供點對點的安全保護能力，提供未來 網際網路一個更安全的資料交換場所）；（

３

）、行動網際網路支援（IPv6 在設計上加入 行動 IP 的功能，以利未來行動網際網路的支援）；（４）、服務品質支援（IPv6 在檔頭 加入兩項參數資料流種類(Traffic Class)與資料流標記(Flow Label)，有助於服務品 質控制機制的設計）5、簡化網路管理程序（IPv6 設計諸如自動設定

(Autoconfiguration)，多重專線(Multi-Homing)等機制，可大幅降低網路管理成本）。

在營運服務及內容運用服務方面，IPv6 的佈建與使用相較於技術的成熟來說是十 分緩慢的。推究其主要原因，是由於沒有足夠的網際網路應用與服務。服務品質一直是 網際網路無法與電信網路服務相比的問題。IPv6 對於服務品質的支援，將有助於網際 網路服務品質的提供。從應用與服務面來看，網際網路未來將以多媒體，多樣化，高度 安全性，高度行動能力支援為基本的特性，從技術面來看，IPv6 將是最好的選擇亦是 必經之路。但如何從其技術，特性，建立 IPv4/IPv6 共存網路與建設經驗，設計 IPv4/IPv6 轉移計畫與策略，將是政府、企業、網路提供者(ISP)及電信業者所必須及早面對的。

十、 消費者保護

管制機關在消費者層面應著重網路安全與消費者保護，包括個人資料保護、避免隱 私權侵害、緊急電信服務接近使用，與電子商務法律之制訂與執行等。

保障消費者利益為通訊傳播基本法明定之政策議題，為保護使用者權益，相關措施

應包括：

1. 對於通訊傳播服務使用者之申訴及詢問事宜，應規範業者有迅速予以回應並處 理之義務。

2. 規劃「必要通訊傳播服務」或「指定通訊傳播服務」之概念，作為業者營業規 章之義務。

3. 規劃「特定通訊傳播服務」之概念，作為資費管制之對象，俾確保消費者權益。

4. 暫停或終止經營之申報與告知義務，現行廣電服務已有此規定，考量非廣電服 務因進入門檻低，將來如退出市場，亦應先週知消費者。

5. 通訊傳播業務經營者應與訂戶訂立書面契約，契約內容應明訂之事項由主管機 關訂定之（如強制來電顯示號碼、處理電話行銷或電話騷擾等問題）。

6. 由使用者付費之加值服務，通訊服務經營者應於服務開始前告知其收費標準，

並於服務中每隔一段時間徵詢使用人是否繼續使用該項服務。

7. 其他廣播電視內容品質之收視聽眾權益保護。

十一、 所有權規範

通訊傳播產業之所有權規範議題，涉及通訊傳播之結構問題（資本結構）與競爭政 策（水平整合、垂直整合、無線電視必載）。因科技匯流致電信與廣電之間的市場會因 跨業經營而有所變更，在市場無法預測的狀態下，應注意是否有市場集中或是更多交叉 競爭的新競爭者出現，為降低各市場進入障礙，主管機關應否增加媒體所有權內部結 構、反市場集中、反跨業壟斷之規定，將是未來主管機關應面對之重要課題。

通訊傳播所有權規範議題包含：內部結構與市場集中兩大部分：

1. 內部結構規範

媒體內部結構直接影響媒體之內容呈現，相關議題，如：黨政軍退出傳播媒體之落 實；藉通訊傳播事業股份公開發行機制導入公開監督機制；股權分散規定於數位匯流時 代之必要性；外人投資禁止或限制之必要性考量（相關議題包括事業是否得選擇以該事 業已發行股份總數計算外資投資比例或以會計分離制度計算外資投資比例）。

2. 市場集中規範

市場集中涉及集團業者在通訊傳播市場之集中現象（佔有率或覆蓋率），如獨佔管 制（含媒體單一、雙重所有權之限制機制）；公平交易法有關結合或聯合行為於通訊傳 播業之特別管制（如合併、事業間投資、讓與營業、市場占有率、垂直管制規範、聯播 或聯營標準等）；及跨媒體經營限制之必要性等。

十二、 內容管制問題

利用通訊傳播基礎網路所提供之內容服務極為多樣化，包括語音、數據、影像、視 訊、多媒體或其他性質訊息。其核心政策議題分述如下：

(一)、 內容應用分類

內容應用分類基本上可分為兩大類，即個人通訊內容與多媒體內容。

1. 個人通信內容

現行電信法第 2 條第 4 款所稱之「電信服務」，係指利用電信設備所提供之「通信 服務」，不包括「內容（content）」服務。同條第 5 款所稱「電信事業」，係指經營電信 服務供公眾使用之事業。單純提供內容服務，非電信服務，其提供者亦非電信事業。至 因電信之內容及因此產生之效果或影響，依同法第 8 條第 1 項規定，均由「使用電信人」

（亦即內容提供者）負其責任。如發現有以提供妨害公共秩序及善良風俗之電信內容為 營業者，電信事業得依其內部規章及電信法第 8 條第 2 項規定停止其使用，不再提供電 信服務。準此，如確認屬點對點、雙向互動產生之個人通訊內容，則在祕密通訊保障之 前提下，以保障隱私、依法監測之原則（參考通訊保障監察法）處理，對內容不予管制。

2. 多媒體內容

多媒體內容依其受規範之程度，可分為頻道節目內容及其他非頻道節之多媒體內 容。前者，指視聽內容以節目為單元，依其提供者事先安排之次序及時間播放，提供有 主題與系統之聲音、影像，及其相關之文字者。此部分強調其單向及公眾被動收視聽，

基於廣電傳播無遠弗屆、主動侵入，應受高度管制之理論，多納於廣電法內高度規範，

一般內容管制議題，多指此而言，容後詳述。

後者，則為頻道節目內容以外之多媒體內容，其特性為非線性，未事先安排播放之 次序及時間，允許互動，如隨選視訊服務（VOD）、第三代行動通訊服務（3G）讓消費者 利用手機上網、收看節目、下載檔案、圖片、影像視聽資料，或進行行動遊戲及其他應 用內容等服務。由於此部分內容服務，通訊傳播事業均能提供，為因應科技匯流，並依 據通訊傳播基本法第 7 條，對於未來數位內容之管理不能因平臺之不同而有不同標準 之精神，原則上，對此類服務以不予管制為原則，但針對「行動成人內容」在通訊服務 市場（如前述 3G 手機、DVB-H）逐漸發展成熟，英國電信業者以自組推出「自律分級」

機制方式，冀望有效因應行動電話「內容管制」問題。該機制要求業者對不適合兒童觀 賞之內容，應標示為「18 級」，對歸為此類之內容，業者應採取含有年齡確認（age

verification arrangement）之接取控制措施（Access Control），確保使用者為 18 歲以上之人時，方能使用或觀覽該內容；IMCB 則負責提供分級標準、觀察、提出勸告、

受理諮詢或申訴。

面對通訊或資訊網路所帶來內容監理之問題，引發應進行「內容管制」或尊重「言 論自由」之爭議，英美相關業者深切體認提供成人內容故蘊藏著無限商機，但其極易導 致各界責難，甚或公權力之介入。採取類此「業者自律分級」機制，以平衡追求產

業發展與兒少保護，並能獲得家長與主管機關信賴之措施，因有其成功經驗，早已 被運用在其他相關產業上，如「歐洲互動軟體聯盟」（ISFE）所推動的「泛歐遊戲資訊」

「PEGI」分級制度，及網路觀察基金會（IWF）下之網路內容分級協會（ICRA）要求網 際網路內容應予分級之制度即是。以資訊時代 web2.0 精神，強調用群體智慧社群合作 來形成規範監督網路平臺秩序；改變傳統內容分級為給予標籤，強調將內容選擇權下放 給使用端，讓所有措施以服務大末端為原則，藉此來形塑數位時代內容規範取向。

(二)、 內容責任歸屬原則

內容責任歸屬原則得分為四要項，釐訂通訊傳播匯流後之各項內容應用服務之責任 歸屬：

1. 個人通訊內容：參照電信法第 8 條第 1 項，要求個人通訊內容及其發生之效果 或影響，均由使用者負其責任。

2. 多媒體內容：參照 Web2.0 精神管理，以群體智慧形成規範，多媒體服務內容，

均由內容提供者負其責任。其所提供之內容經相關主管機關或其委託之機構告 知內容違法者，應為移除或其他防護或改善之措施（notice and take down 原 則）。

3. 頻道節目內容：由頻道節目內容提供者負直接責任。

4. 資訊應用服務內容：新興資訊應用服務，如網路電子銀行等，依 ICP 應對資訊 內容負直接責任，IPP 對內容僅負間接責任，IAP 對內容不負責任之原則，並參 酌 notice and take down 原則，釐訂資訊內容服務責任歸屬。

(三)、 媒體自律機制之落實

對於節目內容之規範，分析世界主要國家之規範制度，首先，（

１

）、在功能性社會 自律方面，媒體事業自身形成一功能性社會，為整頓產業秩序，減緩來自消費者及政府 對整體產業的異議與負面批評，透過產業公會自律機制，要求成員遵守一定行為規範；

（

２

）、公民社群參與，因不良節目廣告所衍生之安全、道德和倫理的緊張，除要求政 府須介入規範，並直接與媒體對話，解決文化與社會交易秩序的混亂狀態；（

３

）、政府 角色，政府一方面採取公權力，以確保其自身執政的優越地位；但另一方面亦體認其角

色應退居在媒體自律與社會他律之後，居間調和功能性社會和消費社群間之爭議。

媒體自律機制係指媒體組織本身對節目、廣告內容的編審及自律措施，乃係媒體內 部對組織成員的規範與要求，屬媒體組織的內部控制或新聞品質保障機制。自律的具體 呈現應邀聘社會公正人士對媒體表現進行監督，獨立行使職權，以規範個別媒體會員的 行為或報導是否逾越新聞倫理。

如何落實媒體自律機制，建議以法律賦予媒體更多自我規範（self-regulation）

之義務，如要求更積極處理民眾申訴、設置公共檔案（public file）資訊、及業者內 部監理機制的建立等措施可明訂於法律架構中。在自律制度方面，可引入公司法外部董 事或外部監察人概念或國外媒體公評人制度，強化既有編審內控制度，並建立相關人員 執行任務之有利工作環境，要求制定行為守則或規範、執行機構、誘導或懲戒方式等。

此外，為強化媒體團體制約個體的自律效果，可依據商業團體法第 12 條規定，要 求頻道內容服務事業應加入相關公會，並遵守團體自律組織之規約。有關公會權利及會 員權利，可利用賦予之公法上地位或經濟上利益相結合，藉此強調產業自治之重要性。

(四)、 公民團體監督機制

「他律」代表社會的聲音，以及公民力量的呈現，台灣是多元的社會，除媒體監督 團體外，不同的團體或個人都可以對媒體內容表達不同意見，媒體應該尊重與傾聽，經 由外部聲音的回饋而自省。

委託民間社團組織監督執行，不但符合精簡行政機關、提昇效率等目標，同時也可 以避免政府介入言論管制的各種不當影響。國家機關可與社會團體分享部分管制權力，

並且以創設團體訴訟制度、督促業者公開相關資訊接受監督等方式，提供公眾或特定社 會團體參與監督工作所需的法律架構，甚至於從側面配合取締違法行為、提供必要的行 政支援等。

關於公民團體監督不當傳播內容，可參考英國 OFCOM 的「內容委員會」（Content Board）模式，由其針對廣電媒體的內容相關問題，引進公民團體之忠告及意見。

(五)、 頻道節目內容

除傳統廣電媒體提供之節目、廣告內容外，未來 Wimax、IPTV 等多媒體內容傳輸平 台所提供之內容服務如涉及廣電服務型態，原則上準用廣電模式處理，例外，則以匯流 因素排除不適宜之管制。

對於通訊傳播之內容管制，即使在廣電傳播媒體方面，各國莫不謹慎從事。例如對 媒體行為干預的前提，各種手段均應符合公共利益(public interest)要求，而所謂公 共利益，具體而言，可以從自由、平等及秩序等管制政策目標 (或價值) 來加以說明，

並據此衍生出管制標準與手段。

數位化後政府對傳播內容管制可能遭遇的問題，有：（

１

）、數位匯流時代，廣播電 視頻道數量將可從數十個擴增至上百個頻道，未來數位電視頻率全數開放營運後，若仍 採取現行法令高度管制模式，勢必難以因應數位匯流時代的多頻道環境。（

２

）、現行法 令對不同廣電媒體的管制有寬鬆不一情況，數位匯流後，新舊媒體間可以提供服務的項 目相互重疊，如何在管理的原則和規範上，做適度的調整與區隔，以達到整體管理上一 致性的公平待遇，又不會影響科技及產業發展，是主管機關必然要面對的。（

３

）、廣播 電視數位化後可提供多樣化內容或加值服務，現有法規對於數位化廣播電視並無明確規 範，民眾之基本視聽權益顯無充分保障。因此，應思考如何將從事數位廣播、電視事業 提供影、音訊以外之數位加值服務（如 DAB、DVB、Datacasting）納入法令規範。

通訊傳播數位匯流後之頻道節目內容管制議題，由於傳統廣電媒體內容受到較高度 管制的正當性基礎，如頻譜的稀少性與廣電媒體的主動侵入性（不可阻擋性），隨著科 技的進步已欠缺說服力。新興媒體在內容選擇上享有高度的自由，相形之下，傳統廣電 相關法令的內容管制手段就顯得僵化，與通訊傳播基本法第七條所揭示之平等原則要求 形成扞挌。因此，本研究認為未來頻道節目內容之管制政策核心議題，應包括：

1. 強化以結構管制代替內容或行為管制之機制

此方面之機制，包括以法律推動媒體自我規範的營運責任，並建立公民參與媒體監 督之措施。前者，如引入公司法外部董事或外部監察人概念或國外媒體公評人制度，將 處理民眾申訴、檔案公開、強化既有編審內控制度，並建立相關人員執行任務之有利工 作環境，要求制定行為守則、建立誘導或懲戒方式明訂於法律架構中。

後者，關於不當傳播內容的監督管理問題，可考慮劃出行政監控的範疇之外，改由 民間社團、地方團體、公益基金會、媒體專業組織及學術社群，共同組成準官方監管機 構接管。政府方面則應制定必要的法令，提供民間監管所需的規範依據(包括準官方監 管機構的組織規範、民間組織參與監管機構者必須符合內部民主要件，以及監管程序規 範等)與適當制裁手段等。

2. 將公廣集團之內容製播亦納入通傳法作一致性規範

以公共廣電模式為主之英國廣播電視制度，為因應商業電視及全球化之趨勢，亦調 整 BBC 之監管權責，將原係 BBC 董事會之權責，部分交給 OFCOM 進行管制，此種對所有 廣電服務業者採取一致性的管制制度，有助於數位化後管制機制的整合。尤其是在內容

管制部分，可將節目標準規範、基本產製比例等要求，作一致性規範。

3. 引進節目內容管制層級制度

為提升監管效率並強化廣電傳播服務業者之自我管制，可將節目內容個案按其性質 區分為三種層級。

(1).第一層內容，指對所有頻道內容服務事業皆應遵守之最基本（最低限度）基本管 制原則，如有違反法律強制或禁止規定情形者。此種個案，得由主管機關直接依 法裁處，可不諮詢公民團體意見。

(2).第二層內容，指依節目製作規範，應遵守之具體管制規定，如節目分級制度、廣 告規範等，此種個案，涉及內容價值之判斷，由主管機關授權內容諮詢委員會認 定違法之事實後，再依法裁處。

(3).第三層內容，基於社會責任之要求，包含對公營媒體或公廣集團業者自我管制之 相關規範，及業者於營運計畫中之自我承諾，其執行情形，由業者董事會自我監 督，由主管機關於定期評鑑時對公營媒體或公廣集團業者之第三層內容表現提出 報告，交由其預算編列機關參考。

4. 必載頻道 (Must Carry Channel) 規定之檢討

依現行有線廣播電視法第 37 條規定，目前有線廣播電視系統經營者均同時轉播 5 家無線電視之 5 個頻道，惟現行規定並未考量無線電視數位化後可能之多頻道經營，其 必載範圍為何。

參考美國現行制度， 除必載外， 同時引進再傳送同意（retransmission consent）

之機制。美國的作法，就商業電臺與非商業電臺有不同之必載規範，商業電臺有要求必 載或再傳送同意之選擇。對整體產業發展而言，美制較具積極之助益，是可考慮之修法 目標。惟慮及數位化之過渡時期，過大之變革恐引發業者與消費者之不適與反彈，仍建 議暫採必載機制，日後再考量加入再傳送同意之概念。

5. 本國節目自製率

為保護本國文化，鼓勵媒體於本土文化上之創意，防止外國節目過度充斥國內媒 體，即便進入數位時代，本國文化創意之保護原則是否應繼續維持，或區分各媒體屬性，

考量放寬或刪除本國自製率規定，均涉及此項義務的管制目的與操作技術問題（如技術 發展與商業運作模式之調整）。

6. 分級制度

我國現有分級制度只限節目未含廣告，有無必要區分，或將所有頻道內容皆要求分 級，宜配合技術發展與商業運作模式之調整重新考量。又電視節目分級採四級制，網路 則採二級制；電視節目違反分級有罰責，網際網路因其無國界之特性，明訂罰則有執行 困難。未來，新技術不同平台之播映內容是否需採不同分級方式（如於現行年齡分級制 度上，再採內容分級制，另配合 v-chip 科技讓選擇權真正下放到收視者），及分級標準 可否由媒體自律或是公民團體負責，應在法律匯流時一併考量。

7. 廣告時間

數位時代，頻道數量已趨無限，是否仍限制廣告時間，實有爭議。如從廣告市場分 析，台灣廣告市場已趨飽和，未來多頻道及新興媒體之廣告時間總量提升將瓜分閱聽人 之收視時間，造成廣告費用稀釋下降，若再大幅放寬每小時播送廣告時間之限制，對廣 電傳播業之廣告收入將無實益。惟隨著數位化互動電視及節目型態之變化，相關規定仍 應隨時檢視其規範目的而作調整，例如：將廣播與電視之廣告時間做區分（酌予放寬廣 播之廣告時間）、將閱聽者主動點選之廣告及公益廣告不計入廣告時間、允許資訊型廣 告（infomercial）於特定時段播出、限制兒童節目廣告時間等。至於最佳管制方案為 何？仍應考量政策目的，並兼顧產業界及消費者意見後決定。

8. 節目廣告化

主管機關管制電視節目廣告化的目的，主要在於保護消費者利益，與維護節目內容 編輯自主獨立。如以消費者權益及公共利益維護為判斷標準，則應禁止於兒少節目及新 聞節目二類作置入性廣告。尤其是新聞節目廣告化，按專業獨立的新聞是健全民主政治 的基石，近年來由於電視台以播報新聞方式播出廣告（在新聞中置入廣告，台灣業界稱 專案新聞），影響新聞媒體之專業獨立性，已嚴重妨礙民主制度下公眾意見表達與討論。

惟廣告或商業促銷資訊，於消費者時代仍有其價值，且依大法官釋字第 414 號解 釋，廣告為商業言論之一種，實無法完全禁止置入性節目，因此可考量有條件允許置入 性廣告，如體育節目、綜藝、戲劇、節目、資訊、談話節目等。

惟面臨數位時代頻道大增，加以現代的數位科技，畫面原即可以各種不同的方式分 割與呈現，甚至可以提供不同的選項讓收視者自由選擇，節目與廣告在時間上明顯區分 的要求，勢必越來越不合時宜。因此，可修法增加要求廣告或節目提供者（如廣告或節 目製作資金提供者、贊助者）揭露義務，以使廣告或廣告性質的節目無所遁形，得以較 有效率的管理。

綜上，我們可擬定廣告規範之處理原則：